夏倩芳：武汉大学新闻与传播学院（Xia Qianfang, School of Journalism and Communication, Wuhan University）；袁光锋：南京大学新闻传播学院（Yuan Guangfeng, School of Journalism and Communication, Nanjing University）

一、导言

 

媒体上的各种“冲突性议题”已经成为当代中国新闻传播领域重要的现象。我们所讨论的“冲突性议题”所指的范围较广，包含群体间的冲突（如消费者与厂商、业主与开发商、劳资双方等）、官民冲突（如公安机关与民众、政府与百姓、法官与民众、律师与司法部门等）和民族冲突等类型，不同类型的冲突性议题在传播上受到的控制是不同的（夏倩芳、王艳，2012）。有的被控制的程度较弱，有的被控制得较强，尤其是涉及公权力的冲突性议题。“批评性报道”、“舆论监督”等都属于广义的冲突性议题范畴。在当前的传播生态中，冲突性议题获得了一些传播的机会。但零零散散的传播机会背后是否有某种结构性的力量？或者说，冲突性议题的传播是否有某种“机会结构”？这便是本文试图回答的问题。我们的讨论将围绕着两条线索，其一是媒体与国家之间的关系，其二是国家内部的权力结构。这两条线索都涉及“国家”这一重要的影响因素。

事实上，现有的关于当前中国冲突性议题传播的解释一般也都会涉及“国家”，主流的解释框架是把冲突性议题的传播置入国家、市场、社会、新闻专业化等多元权力关系之中，认为这些权力之间的相互博弈塑造了冲突性议题的传播形态。在当前的媒介管理体制下，“国家”一般被视为占据主导地位的权力主体，是影响冲突性议题传播的最为关键的力量。可以说，这一解释框架是符合中国情境的，具有较强的解释力。

但这一框架在使用“国家”的时候，也存在着一些问题。首先，“国家”被“去历史化”，对“国家”的分析缺乏一种历史的视野，由此“国家”成为一种静态的权力，这样一来就没有看到在不同的年代，“国家”也有不同的权力运作特点，媒体与“国家”也有不同的关系，而这恰恰是影响冲突性议题传播的关键变量之一。

其次，“国家”也被看作是一个统一的、抽象的整体，混淆了“国家”的名与实。这样的研究视角和概念使用的优势在于能够简化相关的分析，但却因遮蔽了“国家”权力的纵横交错的复杂性，而可能阻碍我们对于权力丰富多彩的博弈方式和运行方式的观察。一些显而易见的事实是，不少冲突性议题可能在地方上无法传播，但却可能被中央媒体报道出来；或者是可能在某地无法传播，却在其他地方的媒体上被报道出来；还可能一些“大”的事件被报道出来，而“小”的却不能报道。那么，就这一情况来说，“国家”是什么？是控制冲突性议题传播的“国家”，还是允许冲突性议题传播的“国家”？哪一个“国家”才是真正的“国家”？显然，它们都能代表“国家”的真实面孔。这就意味着“国家”并不是一个抽象的、铁板一块的权力主体，它是分化的、有着多元利益的主体。可以说，“国家”的分化为冲突性议题的传播提供了一些结构性的机会。

既然“国家”是影响冲突性议题传播的最主要力量，如果我们能够对“国家”的面孔做出更为详细和准确的描述，那么就更容易理解当前各种冲突性议题传播的机制，这也是本研究的旨趣。在本文的研究中，我们首先把“国家”视为历史性的主体，对国家与媒体的关系，以及两者的关系对冲突性议题传播的影响，做历史性的考察；其二则是在历史考察的基础上，探讨在当前分化的“国家”中，冲突性议题传播中的控制力量和机会结构，以及媒体的行动策略。

二、“国家”、媒体与冲突性议题的传播

在20世纪80年代之前，总体而言，“国家”还是一个笼统的和抽象的概念，没有形成像现在这样多元的利益主体。中央在意识形态、财政、人事等方面都有着强大的控制能力。“政府对经济活动的管理采取中央各部委的直接计划管理的形式，形成以‘条条’为主的经济管理体制。全国大型国营企业均由中央专业部门直接领导，地方和企业的基本建设计划绝大部分由中央部委集中统一管理。”（周黎安，2008：72-73）可以说，在行政权、人事权和财政权上，中央政府大权独揽。在中央高度集权的模式下，国家的权力结构是比较统一的，国家对媒体的控制上，权力来源是统一的，控制目标是单一的，即意识形态目的，媒体的自主报道空间很小。

这并不是说媒体没有任何批评性报道。因为无论多么高度集权的体制都存在着权力和利益的分化，媒体可以代表上一级政府（尤其是中央政府）对下级政府或具体的政府机构展开批评和监督。比如，1950年《人民日报》曾发文批评南京东善桥林场遭破坏的事件，指出“因领导机关与地方政府轻视农林工作，不注意保护林场，连续发生七次大规模的破坏事件，损失树木二十二万余株，并造成伤亡事故。”（柏生，1950）还有对山西存粮损耗严重的批评。（新华社，1950）对地方政府官僚主义、作风问题的批评更是常见。但在1953年3月4日，广西宜山地委机关报在一篇社论中批评宜山地委，广西区委宣传部将此事请示中共中央中南局宣传部和中共中央宣传部，3月19日，中共中央宣传部给“广西区委宣传部并各中央局、分局并转各省市宣传部”做出明确指示，党报“不能不经请示擅自在报纸上批评党委会，或利用报纸来进行自己与党委会的争论”，这就是常说的“党报不得批评同级党委”。（靖鸣，2004 & 2008）之后，媒体的舆论监督受到很大的限制，并影响至今。而在这之前，1950年4月19日，中共中央曾作出《关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》，要求在报纸刊物上展开对党和政府工作中存在的错误和缺点进行批评和自我批评（童兵，1988），并没有对媒体的监督对象级别做出明确的规定。

80年代，中国实行了“改革开放”的政策，媒体与国家的关系开始发生重要的变化。国家需要依靠媒体进行改革道路的探索，需要借助媒体对一些事件、思想领域的批评，推动改革的进程，一些开明的领导人也积极支持媒体的舆论监督。在这种情况下，媒体拥有比较大的业务自主权。

另一方面，“国家”自身也发生了一系列重要的变化，之前比较笼统的“国家”开始分权，俞可平（2008）将80年代以来的分权概括为三个维度：中央向地方的分权、政府向企业的分权和国家向社会的分权。在市场经济改革的大背景下，不同政府机构、职能部门的权责关系不断细分，并出现一些新的政府机构。国家为了促进现代化的发展，不断将一些经济发展、政策制定的权力下放到下一级政府和一些具体的政府机构，各政府机构的自我利益动机日益强烈，这可能会威胁到上级政府的权威。一些新兴的企业也成为比较重要的利益实体。

这一时期，媒体进行了一些比较典型的批评性报道，比如双城堡火车站野蛮装卸事件、渤海二号钻井船翻沉事故、山西昔阳县“西水东调”工程、商业部长在饭庄吃饭不付款、福建晋江假药、北京东郊火车站野蛮装卸事件、衡阳县领导干部大建住宅、雪花冰箱质量下滑等。批评的对象包括交通部门、商业部、地方政府、石油部门、国有企业等。赵鼎新的研究（2007：274）也指出，1989年之前，官僚腐败、经济危机、知识分子待遇等问题已经成为大多数正统官方报纸所关心的核心问题，至少在80年代末期，在负面新闻的报道广度上，大陆媒体并不逊于西方。

在“改革”的话语下，媒体的报道带有很强烈的激进色彩，甚至对一些制度和媒体纪律构成了挑战。比如，1985年深圳蛇口工业区党委机关报《蛇口通讯报》发表了青年“甄明尼”批评区党委第一书记的一封信：《该注重管理了——向袁庚同志进一言》，这一事件很快引起了全国新闻界的关注，《人民日报》也发表文章，称其为“蛇口的第一声春雷”。背后的原因就在于：它是一家党的机关报第一次公开向党委第一书记进行的指名道姓的批评（童兵，1988），冲击了“党报不能批评同级党委”的纪律。

媒体在进行舆论监督的时候，也常常使用一些冲击制度的激进改革话语。我们以“商业部长在饭庄吃饭不付款”事件来分析当时媒体的话语特征。1980年，当时的商业部长王磊在丰泽园饭庄吃饭，菜价为124.92元，但只付19.52元，青年厨师陈爱武写了揭发信，寄到中纪委。《中国青年报》在第一版头条刊登了这一事件，并配发社论《改革者，鼓起你的勇气》，指出：

我国社会生活中存在的搞特权、走后门、官僚主义以及整个经济体制、领导制度、干部制度上的缺陷和弊端，对于四化建设事业的危害十分严重。大家都希望能早一天把它们革除掉。现在，党和国家已经下了全面改革的决心，重要的是我们每一个人，每一个青年都行动起来，做不屈不挠的改革者。对于搞特权、走后门、官僚主义等现象，大家都起来揭发，起来斗争，我们就一定能把这些东西革除掉。不管职务多高的干部，他们都是人民的公仆，而绝不是人民的老爷。他们都必须接受人民的监督。这种监督也正是人民对人民公仆的爱护。

我们可以看出，这样的媒体话语带有强烈的“文人论政”色彩，它的话语特征是，可以从一件“小事”出发，将其上升到经济体制、领导体制、干部体制上来，借助具体事件的报道，表达对体制的批评。这就是范敬宜所说的“宏观意识”，在报道“关广梅现象”之后，范敬宜（1988）对“宏观意识”做了总结：“报社编辑部平时获得的报道题目线索，只有放到全局中去衡量，才能确认它的意义和价值……记者的第一位工作就是加强对全局的了解和调查研究。”这与当前媒体的“微观叙事”和“具体归因”是有本质差别的。当然，80年代媒体批评性报道空间的扩大、业务自主权的获取并不是制度化的，主要与一些高层领导人的支持有关，周翼虎（2011：178）指出，“对1980年以来的里程碑式成果，如对‘渤海二号沉船事件’的批评性报道、1987年兴起的舆论监督热潮等‘新闻革命’，并没有显示出任何不同于传统媒体控制体系的特点。它们虽然来自新闻记者的高度专业自觉，但其存在的根本原因在于某些开明的领导人的批准和同意。”这意味着最高领导层在“路线”上的分化是80年代冲突性议题传播的主要推动力，也是塑造当时报道框架的主要因素。

90年代之后，国家和媒体的关系就进入了新的阶段。之前整体性的、笼统的“国家”不断分化。就纵向的各级政府关系而言，各级政府之间的利益分化加剧，尤其表现在“央地”关系上。在市场经济改革的过程中，中央为了促进经济的发展，必须赋予地方政府一些自主发展的权力，而不能将各地“一刀切”。但一旦地方政府具有很大的自主权，它就有可能为了促进自身的利益，而脱离中央的控制，“地方各级政府（尤其是省级政府）具有离心倾向且有能力追求与中央政府相左的目标是不足为怪的。”（王绍光，2007：7）地方政府对自身利益的追求带来了大量的社会冲突，甚至可能威胁到中央的权威。因此，中央就需要在维护自身权威的基础上对地方进行有效治理。各级政府的利益分化使得上级政府需要借助媒体监督下级政府。

从横向的政府关系来看，各地区、部门、各政府单位之间也不断分化。地方政府采取的是属地化管理的方式，“平民百姓所有的事情均服从其所隶属的行政管理层级的控制和管理”，（周黎安，2008：57-58）形成了“蜂窝状”的权力结构。这种蜂窝状的结构分化了不同地方政府之间的利益，使得地方政府之间的利益不具有铁板一块的特征。即使在同一地方政府内部，不同部门之间的利益也并不是一致的。在中国的政治体制中，中央政府和地方政府的机构是同构的，这决定了地方政府的各部门同时受到地方和垂直的中央机构的双重管理，比如地方的教育部门就同时受到地方党政和教育部的管理。这些具体的政府部门的利益并不是一致的，这可能为冲突性议题的传播提供空间。在一则环境抗争案例中，地方环保部门与地方政府之间的利益分裂就为抗争者提供了抗争的空间。（石发勇，2005）

纵向和横向的分化可以被概括为“条条块块的矛盾”，它导致中国的权威体制逐渐走向分散的和分权的状态，有学者称之为“碎片化的威权政体”（fragmented authoritarianism）（Qi， 1999，转自沈荣华、王扩建，2011），随着近些年公众维权的兴起，利益主体更加分化，也有学者提出“碎片化威权主义的2.0”的概念（Mertha， 2009）。在这种政体中，有不同的行动者（中央政府、省、地方政府、新兴的社会阶层、新兴的社会组织、公众舆论等）对政治产生影响，这种政治体制（party-state）并非一个同质的（homogeneous），而是一个多样化的实体（托马斯·海贝勒［Thomas Heberer］，2005），权力关系在任何状态下都可能存在分散性（林尚立，2001）。

“国家”的分化还表现在一些商业组织、非政府组织、知识精英群体都开始分化出来，形成了相对多元的权力主体。这些权力主体也是影响媒体报道的重要力量。（夏倩芳等，2012）在国家分化的背景下，由于缺乏公正的分配体制和制度化的利益表达渠道等原因，各种社会冲突性事件频繁发生，这些冲突性事件都有着非常明确的冲突对象，比如可以是某具体的地方政府甚至是具体的政府部门，也可以是某商业组织、非政府组织。媒体可以报道的对象也更为多元。按理说，媒体的冲突性议题报道应该变得相对容易一些，但现实却是不少媒体从业者都在感慨：近几年冲突性议题的传播越来越难。与此同时，媒体关于冲突性议题的报道也越来越琐碎化。这些都与“国家”及其与媒体关系的转变有关。

“国家”的转变并不仅仅体现为“央地”关系的转变以及社会权力的兴起，还体现在中央层面。80年代，由于在最高层存在着“路线”的分化，许多典型的报道都是由政治精英、知识精英推动，但90年代之后，国家开始放缓政治体制的改革，强调“稳定压倒一切”，政治精英和知识精英借助媒体推动改革的空间变小。在这一背景下，媒体的许多冲突性议题是由公众参与或者引爆的，议题的覆盖面很广，但在立意上却难以达到80年代的高度。①国家也掌握了更加灵活的管理媒体的技术，周翼虎指出，在1990年之后，国家重申了对新闻媒体的绝对控制权，新闻业务的自主权退却，媒体的叙事方式也开始从80年代的宏大叙事转向日常生活的微小叙事。1999年之后，国家则通过经济手段对媒体实行强有力的“软控制”，媒体与国家的关系从“挑战”走向利益“联盟”，国家话语获得了霸权性的地位。（周翼虎，2011）在具体的管理体制上，国家强化了对媒体的“属地管理”，这是对冲突性议题的传播影响很大的管理方式。在此之下，各种分化的国家权力都拥有媒体的控制权，媒体在权力体系中的地位迅速下降。

三、属地管理与控制网络

中国的媒体管理采取的是“条”“块”结合、叠床架屋的管理架构，“条”是指垂直的从中央到地方的管理体系，“块”是指属地管理。自90年代后期开始，随着对党的一元化领导的强调，媒体的属地管理被不断强化，属地化管理增强了地方政府对媒体的控制能力。在属地化管理下，媒体的管理权归属于当地的党委和政府，地方政府掌握了媒体的人事权和财政权，能够对媒体进行直接控制。近年来，地方政府的控制能力越来越强大，这能够得到经验材料的证实。地方政府首先是强化了对媒体高层的人事控制，媒体的上层领导由省委（市委）任免。媒体人事上对地方政府的依附性，大大增强了地方政府对媒体的操控。这种“通过管理人事以管理编辑权”，“不可避免地使媒介变成地方利益，乃至领导者个人利益的工具，这常常导致媒体受到的直接控制，与中央和政府的要求不一致，其实际操作空间要比中央允许的小得多。”（夏倩芳，2004）

其次，地方政府对媒体的财政控制能力也不断增强。随着媒体的产业化改革，市场成为了影响媒体的重要力量，对经济利润的追逐塑造了媒体的专业主义形态。但中国的媒介产业化改革是在政治主导的背景下进行的，国家在媒体的产业化过程中扮演着重要角色，政治资源的多少往往与经济利润的大小紧密挂钩，比如国家可以把许多内容资源、渠道资源配置给一些与国家关系更好的媒体。利用行政赋予的优质资源，媒体能够获取更多的经济利润。《京华时报》的一位管理人员称：“当我们在政治上获得某种关爱和理解的时候，就说明，我们拥有可以调动的政治资源，当我们得到管理机关某种政策支持的时候，就意味着我们可能具有优于竞争对手的宽松环境。当我们与有关方面维护着一条畅通的资讯渠道，即使有时仅仅得到一条资讯，也意味着我们可能具有比竞争对手更为灵敏的反应能力，可能会在竞争中获得先机。”（吴海民，2004：321，转自周翼虎，2011：428）

通过依附于行政力量，媒体能获得更好的竞争能力。党报“走市场”也基本上依赖政府的支持，比如党报的一部分发行任务由“摊派发行”完成，党报的经营活动背后依然依托行政资源，收入结构中来自政府的仍然占主导地位。（张志安，2013）在这种情况下，党报是不敢监督本地政府的。媒体的产业化反而增强了媒体对国家的依附性。目前，由于新媒体的冲击，传统媒体的经营日益困难，对政府的依附性有增强的趋势。一家都市类媒体的从业者告诉我们，最近几年，该媒体的利润骤减，地方政府进行了一些财政资助，这导致媒体不敢轻易报道负面的新闻。②

这在地方媒体上表现得更为明显。在媒体属地化的管理方式下，各省市地区成为具有非常强的垄断性的媒介市场，受到地方政府的主导和保护，通过行政力量，阻止其他地区的媒体进入，保护自己媒体的利益。一些地方媒体为了获取更多的经济利润，开始实行多元经营和跨地区经营，而这往往是在行政力量的强力支持下进行的。（周翼虎，2011：424）

为了便于叙述，我们以抽象的X省为例。该省只有一家省级的广播电视集团和省级的报业集团，它们位于省会城市，该省会城市也有类似的架构，有自己的广播电视集团和报业集团。对于该省会城市的市场而言，竞争也就存在于这几家媒介集团之间，由于行政力量的保护，其他地区的媒体很难以进入这一市场。行政力量维护了这几家媒介集团的利益。同时，媒体具有行政级别，不同级别的媒体有不同的市场扩张范围。省级媒体可以借助于政府的支持抢夺下一级的媒体市场，报纸也可以在该省的其他城市发行。这样，媒体就借助于地方政府垄断媒介市场，减少其他媒体的竞争，获取经济利润。不同行政级别的媒体倚仗政府支持扩张市场、垄断市场和分割市场。各省级电视台巨大的经济效益在很大程度上也得益于地方政府的行政保护。中央电视台更是如此，《新闻联播》、“春晚”等获利巨大的节目，都是在行政力量的保护下进行的。

媒体高层领导由地方政府任免，与此同时，媒体的一线员工则是由市场机制分配。在媒体的各种绩效考核制度下，一线员工要到市场上挣工分。这极大地影响了新闻从业者的职业认同，记者个人成为屏蔽新闻的屏障，“许多新闻在记者手里就已经屏蔽掉了”。（受访者ZP，参见夏倩芳，2013）媒体管理层也大多认同这一说法，一位党报部主任说，“现在管理轻松多了。以前我拜托他们不要做这些，现在就不用了。写了发不了你就拿不到工分。”（受访者FX，参见夏倩芳，2013）

在媒体对国家（尤其是地方政府）依附性逐渐增强的同时，国家对媒体的管理手段也逐渐灵活。近年来（有媒体从业者指出，大概是从2008年之后③），地方宣传部对媒体的管理越来越精细化，从宏观的原则性指导，转向各种微观的、细致的控制技术，比如出主意、定调子，甚至还有具体地策划如何采写、如何统一用词等，管理的权力渗透到媒体记者的日常业务和具体操作中。受访者XB形象地指出，地方政府对于媒体的管理是从之前的“不能报”转到现在的“报什么”，“以前是告诉我们哪些不能报，现在是告诉我们你应该报什么”。媒体从业者GX指出，原来的管控可能是给你画一条线，涉及这些问题不能报，现在就管到具体事件了。媒体对社会冲突性议题的传播愈加困难，以相对比较自由的广东省为例，据称，2012年《南方周末》被改撤稿件共1034篇（丁东，2013），其他地区的状况可想而知。

当然，从理论上讲，地方政府的属地化管理、媒体的蜂窝状结构都为异地监督留有一定的空间。一些社会冲突性议题也正是通过异地媒体的报道才获得了传播的机会。但治理体系内部存在着正式和非正式的关系网络，它包括横向的块与块之间的关系，也包括各种纵向的关系，这些关系网络为治理体系内部不同主体的利益交换提供了可能，不断压缩冲突性议题传播的空间。许多报道禁令与意识形态关系并不大，而是与某些具体单位的利益有关。治理体系内部的关系网络可以简单地分为省内部的关系网络、省与省之间的关系网络、省（市）与中宣部的关系网络。当某地区发生冲突性事件的时候，当地的媒体会首先受到当地政府的管制。而对于更高级别的本省媒体，该地的利益主体可以通过关系网络连接到省委宣传部或报社领导（或者其他有能力控制冲突性议题报道的权力主体）。根据媒体的行政级别，省级的媒体作为省级政府的治理工具，有权力监督下面的政府。当某政府部门发现被媒体监督之后，它可以采取直接与媒体从业者或者是媒体领导沟通的方式，也可以借助私人关系或者是政府内部的正式关系，联系到省委宣传部，由省委宣传部出面控制新闻的报道。媒体从业者GX指出，比如某市发生了一个事件，市委宣传部给我们（省级媒体）说，可能觉得我们不听，就会找到省委宣传部，省委宣传部不好判断这个事情报出来会不会引起大的事件，它就一律给你发通告，从“维稳”的角度不让你报。官场的关系网络是控制媒体的一种非正式方式，也是很重要的一种方式，许多以党政的名义发布的禁令，背后可能反而是关系的运作。受访者GX给我们举了一个关系网络运作的例子：

也是今年，RG（某地级市）农行“被贷款“的事件，一个女的，和银行没有任何来往，突然以她的名义贷了一百万，最后银行找她。最后被省外的一家媒体报道了，农行就着急了，这种事情你说会引起群发事件吗？这种事情怎么能引发呢，但它就通过关系，我知道省委宣传部的一个领导也是RG市的。

私人关系网络的运作极大地压缩了冲突性议题的传播空间。当下面政府运用比较正式的政府内部的关系网络来动员省委宣传部的时候，它一般会将相关问题“政治化”。GX指出，市委宣传部找省委宣传部的时候，只要把理由说得充分一点，后果说得严重一点，省委宣传部都会帮你说话的。比如，“某市前天发生一起灭门案，四口之家被杀掉三个，还有一个重伤，这样的事情会引起什么群发事件？不会引起群发事件，但是该市的市委书记觉得这事报出去肯定会对（自己的形象不利），他到处找我，我说这个我没法弄，因为下午记者站的记者已经报过题了。我就告诉他，你如果不想发，就找省委宣传部，昨天就没见报。”“省委宣传部毕竟要碍于情面，有些是出于公心，有些则是出于个人关系，给媒体打招呼”。④治理体系的分化导致各种具体的机构都有自己的利益，这些机构也在积极动用权力或私人的关系网络控制冲突性议题的传播，比如，“今年3月还是4月份，南通出现一个福建人在南通赌博，输了20多万，他回头要钱，不给，自焚嘛，在闹市区自焚，你说这种事情会有什么影响，后来接到市委宣传部打招呼，说这个事不能报。因为公安局它会把问题说得很严重，涉及自焚、闹市区，它就把问题说得非常严重，给宣传部打招呼，自己搞不定就找宣传部搞定媒体。”⑤一省之内的各种关系网络使得媒体对本省的监督是比较困难的。2013年8月7日最先报道“海南万宁校长带女生开房”一事的记者杨琼文被迫离开他供职的《南岛晚报》，据杨琼文称，在该报道5月份见报不久就被威胁“无论如何也要把你从《南岛晚报》搞走”，这次的被辞职正是遭到了当地政府官员的压力和威胁。《南岛晚报》也证实万宁有关方面找到了报社领导。⑥如果上述关于杨琼文被辞职的材料是真实的，那么可以看出，即使媒体报道的对象是万宁市的一位校长，都可能影响到记者的生存，关系网络是密布的，但我们无法给出这一事件明确的关系网络运作方式。

而对于外地媒体，地方政府则可以通过省委宣传部或者其他关系网络，与其他地区的媒体主管单位联系，促使其他地区的媒体慎重报道该地的冲突性事件。比如在2010年初，湖北省武穴市发生了“1·17”涉疆案件，该案件因少数维吾尔族人抢劫引起武穴市民朱才年等7人报复维吾尔族人，致使1人死亡、2人受轻伤。（武穴市人民检察院工作报告，2011）我们在湖北省民宗委对自己的工作总结中看到，“省民宗委派出工作组赴武穴驻地工作，配合政法部门处理刑事案件，加强与当事人原籍地方政府的沟通协调，指导当地党委政府开展艰苦细致的善后工作，使这一敏感事件得到了妥善处理，避免了由此可能导致的群体性冲突的发生。”这个案例展示了横向关系网络运作的信息。

借助横向关系网络对冲突性议题的传播进行控制，在这一点上，可以说各地方政府存在着基本一致的利益。早在2005年，广东、河北等十七省市联名上书中央，要求中共中央管住媒体，禁止媒体从事异地监督。（王毓莉，2009）由此可见一斑。在各种横向的关系网络下，冲突性议题的传播机会被大大降低，并多集中在关系网络的薄弱地区，在北京、上海这样比较强势的地区，冲突性事件更加难以获得外地媒体报道的机会，这一点也得到受访者GX的证实。比如2005年1月，《南方都市报》一位调查记者去上海做关于拆迁的报道，但他认为这一选题很危险，原因之一便是“上海是一个很牛X的地方”。（张志安，2009）

如果这种横向的关系网络不发挥作用的话，那么在双头管理的体制下，该地政府还可以通过关系网络链接到中宣部。中宣部就需要在“监督地方政府”与“政治稳定”两种利益之间平衡考虑，决定如何管理某一地区的冲突性议题报道。虽然中宣部并不会管制所有的冲突性议题传播，但在很多情况下，正式或非正式的关系网络依然能发挥作用，比如可以促使中宣部的模糊性指令转成精确地控制，并且这越来越常见。王毓莉（2012）指出，国家对于媒体的管理一开始倾向只作宏观的原则性规定，但近年来，日益演化成越来越微观和具体的管制，如针对具体个别的媒介内容进行干预。治理体系内部纵横交错的关系网络和利益交换，使得地方政府与中央、地方政府与地方政府之间能够“联合”起来对冲突性议题的传播进行控制，媒体的报道空间日益逼仄。

四、冲突性议题传播的机会结构

在属地化管理和纵横交错的关系网络之下，不少媒体从业者都感慨冲突性议题的报道越来越难。但与此相应的是不断有冲突性议题被报道出来，这就意味着当前的治理体系虽然充斥着各种纵横交错的、正式与非正式的关系网络，却并不是严密无缝的。不同治理主体之间的利益冲突、治理需求、关系网的断裂等都可以为冲突性议题的传播留有一定的空间，也就是说，在严密的媒体管理网络中，冲突性议题的传播依然能够寻求某种结构性的机会。无论是专业主义的力量，还是市场的力量，都是在这种结构性的机会空间中运作的。基于各种经验性的观察和实地调研，冲突性议题的传播可以有以下几种机会结构：

第一，“搭不上关系”，即报道对象位于科层制的下端，难以调动足够的政治资源，这是最常见的机会结构。具有行政级别的媒体，可以监督下一级政府。但各级政府也可以借助关系网络控制冲突性议题的传播。治理体系内部各级政府调动关系网络的能力是不同的，一般而言，级别越高，关系网络的调动越容易，相应的政治资源也越是丰富，控制冲突性议题传播的能力也就越强。由此，位于国家权力体系下端的政府部门成为媒体监督的主要对象。

监督不同级别的政府也面临着不同的风险。从理论上来说，中央媒体可以监督省级政府，省级媒体则可以监督市县级政府。但媒体在监督的时候会考虑报道的风险，被监督对象越是位于科层制体系的下端，媒体相应的风险也就越小，因此“只打苍蝇，不打老虎”成为媒体的重要策略。（郭镇之，2001；周翼虎，2011：267）“从中央级媒介的行政级别看，监督的主要对象应该是省一级政府，但对省一级政府的批评基本上不存在。”以《焦点访谈》为例，“从监督级别看，将近一半以上的新闻报道主要发生地为地市级及以下城市，共190例，占40.8％。发生地为县以下村镇的共119例，占30.1％，发生在涉及城市和农村两地的有51例，占12.9％。”《焦点访谈》的监督上限一般局限于地市级政府。（周翼虎，2011：267-268）可见，在《焦点访谈》中，地级市与县级以下政府部门是监督的主要对象。《焦点访谈》是由中央电视台主办，并得到朱镕基等国家领导人的鼓励。可以推论，一般的省级媒体监督的对象级别更低。

另外，在“央地”之间、上下级政府之间利益日益分化的背景下，媒体也是国家治理的工具。（孙五三，2002）媒体可以代表中央监督地方政府的行为，促使地方政府与中央政策保持一致。而位于权力体系底端的政府部门和官员更容易成为被治理的对象，这也是推动不少冲突性议题传播的因素。

最近几年有不少具有代表性的冲突性议题传播案例发生在政府权力体系的底端。2010年9月10日上午，江西省抚州市宜黄县凤冈镇发生了因为拆迁引起的自焚事件，有3人被烧成重伤，这就是“宜黄拆迁自焚事件”。事件发生之后，引起了舆论的强烈反应，全国各地的大量媒体对这一事件进行报道，比如《新快报》、《华西都市报》、《东南早报》、《济南时报》、《燕赵晚报》、《南方日报》、《兰州晚报》、《南京日报》、《福建日报》等媒体。“媒体一开始就为宜黄事件贴上了（自焚的）标签，疑似‘自焚’的高清晰照片，不仅使媒体找到了兴奋点，也使网民群情激奋，消息的传播很快造成了网络轰动。更具戏剧性的是，随后的一个星期围绕着拆迁事件的善后处理，宜黄县政府与钟家进行了反复博弈，展开了‘机场截访事件’、‘抢尸事件’等一幕幕‘剧情’，伴随其中的微博‘现场直播’，使事件进一步发酵，全国几乎所有重要媒体都参与了报道和讨论。几乎所有的媒体、网民一边倒地指责宜黄县政府。”（吕德文，2012）对于媒体而言，“宜黄自焚事件”是一个比较安全的报道案例。

这一事件之所以安全，主要是由于宜黄县处于国家权力体系的底端，难以通过关系网络的运作控制媒体的报道。正如萧武（2011）所说，我们无法得知宜黄县的上级政府抚州市、江西省是否曾通过内部渠道给宜黄县以指导和帮助，“但在公共场合，我们看到的始终是宜黄县政府在孤军奋战，抚州市、江西省既未出面支持，也没有批评，始终保持沉默。中央政府也未做任何表示。”吕德文（2012）也在其文章中指出：“宜黄县政府在情况说明中表示，事件发生后，县委县政府及时形成书面文字材料，分别向上级有关部门进行报告。但是，在９月17日晚抚州市委、市政府做出对宜黄事件相关责任人进行处理的决定之前，上级相关部门并没有直接介入宜黄事件的处理过程。相反，抚州市委书记在９月13日召开的维稳工作座谈会上强调，要按照‘属地管理’和’谁主管、谁负责’的原则，层层落实维稳责任。”根据这些材料，我们虽然无法判断抚州市、江西省是否曾努力通过各种方式控制各地媒体的报道，但可以推测，大致而言，抚州市和江西省都没有给予宜黄县很多的帮助，或许是这两级政府最初并没有意料到事情会闹得这么大，或许是官场的规则。这使得在网络、传统媒体共同塑造的舆论环境中，宜黄县政府成为典型的“弱势”政府。由于宜黄县政府缺乏关系网络的支持（治理体系是分化的），媒体获得了传播的机会。

接下来便是声势浩大的对宜黄县政府的批评、质疑。由于媒体对冲突性议题的报道越来越难，当有一个安全的报道事件，媒体就可能一拥而上，该事件也就成为媒体的“宣泄出口”。因此，正如吕德文、萧武等人的研究指出，媒体在宜黄自焚拆迁事件的报道上并没有恪守客观公正的职业伦理，而是主动介入这一事件，不断推动钟家的抗争行动，将钟家的行为建构为公共的抗争政治。甚至在一些事后被证伪的细节上，媒体也刻意放大，有时还对一些真相有意模糊或片面夸张报道。（萧武，2011；吕德文，2012）在媒体大规模的报道下，“宜黄县政府”被塑造成暴力执法、蛮横的形象，上级政府也需要对其进行治理了。《人民日报》在9月14日第一次就宜黄事件发表时评文章称，用生命要权利，原因就在于诸种公力救济方式的失效。2010年9月17日晚江西抚州市委对宜黄县拆迁自焚事件中的8名相关责任人做出了处理决定，县委书记、县长被立案调查，副县长李敏军被免职，还有5名相关部门的负责人受到处理。媒体对这一处理结果进行了大量的报道。9月20日《人民日报》又报道了8名责任人受处理的消息，并再次发表时评《“围堵”无助化解矛盾》，其他两家中央级媒体新华社和中央电视台也都发表了针对宜黄事件的评论，中央的权威被树立起来。

但事情还没有完全结束。2010年10月12日，宜黄一位官员以“慧昌”为名写了《透视强拆自焚事件》的文章，投书财新网，文章对宜黄强拆自焚事件进行分析、梳理和辩驳，引起了《人民日报》和新华社的驳斥，《人民日报》在10月14日发表了《值得警思的“强拆论”》的时评，对宜黄县等地方政府进行了批评。其实，我们读完“慧昌”那篇文章的直觉感受是媒体对这篇文章“断章取义”了，许多媒体以“没有强拆就没有新中国”作为标题更是有炒作之嫌，萧武（2010）也这样认为：“如果哪怕是以最快的速度阅读了‘宜黄慧昌’的文章的人，都不难发现，‘没有拆迁就没有新中国’这个句子实在不是该文的核心所在，也并非全无道理。”但《人民日报》却有些迫不及待地批评“慧昌”的文章及地方政府，显然是以此为符号建构中央政府的合法性。自此，宜黄自焚拆迁事件算是告下一个段落，但它已经成为一个符号，不同的媒体还在不断塑造它的意义。比如《人民日报》在2011年又多次提及宜黄事件，继续借此树立中央的治理权威。

在宜黄自焚事件的整个过程中，我们可以看出，宜黄事件的传播首先是因为该事件的性质非常恶劣，宜黄县本身也是处于国家权力体系的底端，难以与其他地区的媒体主管部门搭上关系，宜黄县的上级政府也没有表现出帮助的决心，宜黄县政府自身无法通过正式或非正式关系网络的运作控制媒体的报道，所以媒体才有机会报道这一事件。媒体对宜黄事件的报道被转化成上级政府的治理技术，相关责任人被处理。尤其是《人民日报》的几篇评论更是直接反映出“央地”利益的分化。《人民日报》的几篇评论或消息都把这一事件归因于地方政府的暴力执法。宜黄事件也有具体的可以追责的当事人，一般而言不会对体制造成负面的影响，反而通过对相关人员的处理树立了中央的治理权威。

2013年7月17日上午，有网友在网上爆料称，湖南郴州临武县多名城管人员在执法过程中与一卖西瓜的小商贩发生冲突，致该商贩当场死亡。当天下午，临武县政府网站上发布通稿称，临武发生一起群众意外死亡事件，临武县城市管理行政执法局工作人员在执法过程中，与南强镇莲塘村民邓正加发生争执，邓“突然倒地死亡”。根据媒体的后续报道，18日凌晨4点多，在没有任何防备和挑衅的情况下，警察先冲过来，手持警棍和盾牌，对现场围观者一顿暴打，伤者包括老人和小孩。人群被驱散后，警察从冰柜里抬出死者邓正加的遗体后拉走，整个过程前后持续20分钟。自17日网友发帖开始，国内许多媒体都对这一事件进行了报道，比如《东方今报》、《乌鲁木齐晚报》、《华西都市报》、《新快报》、《京华时报》、《大河报》等，还有中央电视台、安徽卫视、湖南卫视等许多电视媒体。《人民日报》在22日发表评论《杜绝城管暴力需权责相称》，文章称要依靠法治解决城管与小贩的问题。

回顾媒体报道郴州城管打人的过程，可以发现整个报道过程类似于一场媒体的狂欢，诸多媒体对这一事件进行了报道。从整个报道中，我们可以发现冲突性议题传播的特征：首先，在属地管理的体制下，郴州本地的媒体是站在政府的立场上的，该事件在本地难以获得传播的机会；其次，整个事件具有政治上的可控性，有具体的可以追责的人，是可以解决的问题，不影响到制度等结构性层面；第三，《人民日报》、中央电视台，甚至一般媒体的报道，都有利于树立中央的权威，不少报道在话语策略上也使用了将“中央—地方”区分出来的框架；最后，对此事的报道，有利于整个治理体系，监督基层政府部门，符合上级政府尤其是中央政府的治理需求。媒体对处理后果（6名涉事城管被刑拘，临武县城市管理行政执法局局长胡郴、党组副书记邹卫红被免职）的关注，也符合政府治理的惩罚需要，通过惩戒地方官员，树立上级政府的形象。

第二，突破属地化管理。前文已述，国家对媒体采取的是“双头管理”的方式，其中“属地管理”是媒体受到的最直接的控制方式。一般来说，冲突性事件很容易受到当地政府的管制，但如果能够突破该地的属地管理体系，则有可能获得传播的机会。这也是许多冲突性议题获得传播的方式，比较具有典型性的是厦门PX事件。

从2006年5月开始，厦门海沧区“未来海岸”小区居民就由于日益严重的空气污染开始维权行动，打市长热线、找环保局、上访、投诉、网络发帖，甚至给总理写过信，给《焦点访谈》打过电话。但政府部门互相推诿，上访信有去无回。当地媒体也没有对公众的维权进行报道。厦门公众反对PX项目的声音能够进入媒介视野，获得传播机会，是由于2007年3月全国“两会”的召开，以及一份由105位政协委员联名提案的出现。对于厦门行动者而言，这是一个重要的外部政治机会，它使厦门反对者的声音不仅跳脱了地方政府的权力网络和本地媒体的话语控制，获得更高更权威的公共话语平台，而且获得了一条重要的合法性表达通道。105位政协委员联名提案，其中包括多名科学院院士，这本身就是中国政治生态中不同寻常的事件，被称为“2007年1号提案”。3月19日，《中国经营报》首次报道了这个“1号提案”，披露了厦门PX项目的环境风险，但并未产生舆论压力。《中国青年报》、《凤凰周刊》、《南方都市报》、《瞭望东方周刊》等媒体纷纷跟进报导。（参见夏倩芳等，2012）厦门PX事件正是由于借助全国“两会”突破了当地政府的属地关系，才最终获得传播的机会。

北京六里屯反垃圾焚烧事件中，非北京市管理的媒体发挥了重要的作用。北京地区的权力结构相对而言比较复杂，中央机构与地方政府机构并存，其媒体构成也比较多元，不仅包括《北京晚报》之类的市属媒体和中央电视台、《人民日报》这样的中央媒体，还包括各种中央机构的行业媒体、《新京报》这样的跨地区合办媒体。这样的权力结构和媒体构成为该冲突性议题的传播提供了一定的空间。在2006年9月，就有六里屯业主从中国建设招标网上查到有关六里屯垃圾焚烧发电厂项目的招标情况，居民中开始讨论垃圾焚烧的污染问题。12月份《京华时报》、《新京报》等非北京市属媒体对六里屯垃圾焚烧一事进行了报道，但这时并没有形成大规模的媒体关注。2007年3月底，《中华工商时报》对六里屯垃圾焚烧项目进行了质疑，4月份开始，中央电视台、《中华工商时报》等媒体对六里屯事件进行了报道。在2007年6月7日，国家环保局副局长潘岳对新闻界通报，国家环保局建议北京市海淀区垃圾焚烧发电厂项目在进一步论证前应缓建，随后引发了媒体对六里屯垃圾焚烧建厂事件的热烈关注，纷纷给予报道或评论，如《中国证券报》（新华社主办）、《人民政协报》、《科学时报》、《华夏时报》、《北京青年报》、《财经》、《南风窗》等。（参见夏倩芳等，2012）

从案例传播的过程中我们可以看出，北京市属媒体由于受到北京市的直接管理，一般很少报道这个事情，受访者GXJ说，“北京市对市属媒体早就说了（不能报），所以市属媒体一直没有介入这个事”。⑦但由于北京市媒体的复杂，六里屯事件的传播很容易突破北京市的管理，在一些中央级媒体、行业媒体和其他类型的媒体上获得了传播的机会。一位受访记者指出：

这个报道从头到尾，一直到现在，北京市媒体跟中央媒体都是打架，《北京日报》、《北京晚报》、《北京青年报》，他们是受北京市政府的指派，发的是北京市政府的消息，不断发的都是这个垃圾厂一定要建，坚决建。中央媒体完全唱的反调。我觉得其中很重要的原因是环保部的态度。⑧

虽然非市属媒体不受北京市的直接管理，但一些媒体为了维护与北京市的良好关系，也需要权衡，受访记者指出：“《京华时报》跟北京市的关系比较密切，我们跟北京市的关系一般般，所以就无所谓，利害冲突比较少。你像《京华时报》、《新京报》呀，他跟北京市的关系比较密切，不可能为了一点小事轻易去得罪他们。”⑨“那就看领导怎么判断了，如果觉得关系不是很要紧还是可以报的。”⑩

互联网是突破属地控制的重要方式。传统媒体被镶嵌在科层制体系中，其人事权、财政权、媒体从业者和传播渠道等都非常容易受到国家的控制。但在互联网空间里，理论上讲，任何人都可以成为信息的传播者，易言之，互联网的传播者是无数匿名的“网民”，国家对媒体的人事权控制在互联网上是失效的。无数的互联网企业在财政上并不对政府有很强的依附性，而是作为市场上的盈利主体存在的。作为传播渠道的互联网更是突破了属地管理的原则，信息可以在网络中跨越空间的限制。基于此，我们可以说，互联网是外在于科层制体系的，是与传统媒体不同的另一个舆论场。（祝华新，2012）在传统媒体被控制的时候，许多冲突性议题正是在互联网上获得了传播的机会。

当然，必须要指出的是，现在国家对互联网的管制也越来越娴熟。不仅按照传统媒体的格局创办了许多政府主管的网站，还发展出越来越多的管制技巧和技术。首先，互联网上的信息越来越往一些大型的互联网站集中，比如新浪、搜狐、网易等门户网站具有很强大的舆论力量，国家可以通过对这些大型网站的管理而控制冲突性议题的传播。在国家的管理下，这些互联网企业也会通过“自我审查”，限制一些信息的传播。其次，一些舆情监测手段被开发出来，地方政府也可以很容易地汇集到各种信息，可以通过各种方式控制信息的传播。当然，相对于对传统媒体的控制而言，地方政府（尤其是市县级政府）对于互联网的控制比较困难，除了技术手段之外，往往还要借助关系网络，比如链接到中央部门。因此，互联网增强了中央政府对地方政府的监管能力。

第三，政府有治理需求，媒体配合政府的治理需要。媒体作为政府治理的工具，可以推动一些治理问题的解决。我们在前文关于宜黄事件、郴州城管事件的讨论中也指出了这一点。但这里主要探讨的是政府主动的治理。各级政府都可能会出于治理的需求，而主动推动一些冲突性议题的传播。尤其是在一些政策、禁令（如治理公款消费）出台前后，政府可能会选择一些典型事件报道出来，树立政策或禁令的权威，推动治理的进展。在这种情况下，一些冲突性议题会获得传播的机会。

Z省A市政府在H镇G村建的化工园区，给G村造成了严重的环境污染，导致一些致命性疾病的爆发以及农作物受损。2003～2004年，中央关于开发区的政策为G村及周围村庄的村民提供了维护自己合法权益的机遇，G村在维权积极分子WZF、WXH、WZA等人的带领下，开始了维权历程。他们运用了上访、走关系、诉诸国家制度、联系媒体等各种维权技巧，但效果并不明显。直到 2004年11月18日，A市上级政府B市的机关报《B市日报》报道了H镇化工园区，问题才开始被解决，但该报的报道恰恰是为了配合B市政府对于整顿工业园、落实土地赔偿等相关政策的实施（案例来自高恩新，2008）。在上级政府有治理需求的时候，冲突性议题更容易传播出来，以配合政府的治理。

政策出台、选择典型、媒体曝光，是政府治理的套路之一。遵循这一套路，一些冲突性议题获得了传播的机会。2013年2月，江苏省委机关报《新华日报》报道了南通市行政大院内各部门之间寄送快递的事件，该事件的报道也正是配合了国家治理公款浪费的需求。2013年1月5日，《人民日报》报道了无锡鸿山街道80余名干部飞赴厦门开务虚会的新闻。2012年12月23日，鸿山街道飞赴厦门，在25日开了一次党工委务虚会，25日、26日领导干部和其他人分别从厦门返回，总共花费约38万元，由财政支付。在这则新闻报道之后，3月19日，中央纪委在《人民日报》上通报了6起违反八项规定的典型问题，除了无锡鸿山街道事件之外，还有海南省琼中县财政局局长用公款宴请个人朋友等；广东省珠海金融投资控股有限公司借召开银企合作交流座谈会之机用公款大吃大喝；陕西省白河县县委书记违规借用越野车；湖北省赤壁市地税局“两节”期间乱发物资补助；江西省上饶县清水乡前汪村利用村委会新办公场所搬迁之机大摆宴席等5起事件。而这些事件的报道显然是为了配合中央八项规定的治理需求。

2013年8月10日，江苏省的《扬子晚报》在“转变机关作风”的版面上报道了《局长办公室内名酒“排队” 与中央“八项规定”对着干？》、《常州一村委会新建办公大楼 无视中央“停建楼堂馆所”禁令？》，第一则新闻报道的是镇江新区环境保护局局长室内有不少汾酒、郎酒、五粮液1995等名酒这一事件。第二则新闻报道了在中央明确要求停建楼堂馆所的背景下，常州市武进遥观镇勤新村委仍大兴土木、建造办公室的事件。这是两个比较有意思的案例。两起事件都是源于网友发帖的爆料，《扬子晚报》报道的名义都是中央的要求，鲜明地体现出媒体作为治理工具的角色。报道的对象都位于治理体系的底端，一个是镇江的新区，一个是村委，难以与江苏省委宣传部搭上关系。媒体对于治理体系底端部门的监督更加容易见效，在“环保局局长办公室囤酒”事件报道之后，该局长第二天就被免职。在报道的具体话语上，媒体的话语策略主要是“中央—地方”、“上级—下级”的治理框架，中央和上级政府被建构为权威的正义的主体，而地方和下级政府则是违法乱纪的形象。

五、媒体的行动与话语策略

在现有的治理体系和媒体管理体制下，媒体也发展出自己的策略性行动，将冲突性议题传播出来，这些策略性行动有许多种类。（郭镇之，2001；王毓莉，2012；夏倩芳、王艳，2012）从本研究的视角来看，这些行动和话语策略可以概括为以下几种：

（一）争取脱离与属地权力体系的连通

在媒体的属地管理下，地方政府是控制冲突性议题传播的重要力量。但地方政府的管制主要是针对本地的各种冲突性事件，这就给媒体的异地监督留下了一定的空间。跨地区新闻舆论监督的做法，便是记者利用漏洞所钻研出的突破报导方式。（王毓莉，2012）这样一种监督方式，便是脱离了与本地治理体系的连通。当然，前文也曾指出，被监督地区的政府也可以动用关系网络控制其他地区媒体的监督。

媒体在监督本地的冲突性事件时，如果遇到本地政府的管制，也可以采取策略突破本地的治理体系，比如将稿件或者信息提供给外地媒体。调查显示，在被撤稿后，“促成异地媒体报道”、“转给国内其他媒体”、“提供材料给其他媒体”也是媒体的抵抗策略，虽然这三项的得分远低于“服从编辑部的决定”。（夏倩芳、王艳，2012）在广州番禺反垃圾焚烧事件的传播过程中，广州的媒体人就积极地将事件的传播突破属地化管理。根据曾繁旭（2013）的访谈和研究，在番禺垃圾焚烧议题期间，地方宣传部门共下了四道禁令。在碰到政府干预的时候，广州的媒体人会联络外地的媒体资源，或者通过私人关系主动与外地同行联系，提供线索，或者是将无法发表的稿件转投到外地，这就可以突破广东本地的属地管理。曾繁旭（2013）指出，“在发达的地方媒介体系中，媒体人往往通过自己掌握的媒体资源，和全国甚至国际媒体联系，并在受到行政管治和干预的情况下，主动通过将议题转移给外地媒体，拓展舆论空间。通过对全国甚至国际舆论场的运用，避免了地方政府‘捂盖子’。”在番禺反垃圾焚烧事件的传播中，广州媒体就借助向全国延伸的媒体人网络，使得议题成为全国的议题，能够比较有效地避免地方政府的控制。

还有一种可以暂时脱离治理体系的方式，那就是“打时间差，抢在禁令前报道出来”，这也是媒体风险防范策略的重要一种（夏倩芳、王艳，2012）。政府禁令的下达总是需要一段时间，当禁令下达之后，冲突性议题的传播就意味着和治理体系连接在一起，要服从治理体系的禁令。但在禁令下达之前，媒体则是暂时脱离治理体系的，可以在时间的空隙中将事件报道出来。王毓莉（2012）的访谈指出，“过去任职于南方报业集团高层主管便表示，一些禁令或重大事件，媒体可以抢在有关部门通知或禁令到达之前，把报道发布出去。如检察院的案子后续，可能会送到法院，但通常法院的案子，都会规定要等到审判结束后，才可以进行报道，记者就会利用开庭前空档，把报道刊发出去。这种媒体操作面的技巧，在平面、电子与因特网媒体都适用。”

（二）“用合作换取自主”

在无法脱离属地管理的情况下，如果要在属地内部把冲突性事件报道出来，媒体往往采取“用合作换取自主”的策略，规避一些报道风险。这种“合作”的策略也有不同的类型。“等待通稿或宣传口径，与政府保持一致，不给政府添乱”是最消极的合作方式。但在调查中显示，这种方式却是媒体人的首选，远高于排在其后的“打时间差”。（夏倩芳，2012）根据我们的访谈发现，近年来，在地方政府对媒体的控制下，一些媒体还常常不自主地等待指令，遇到大报道的时候，负责人甚至会主动打电话请教怎么报道。还有就是在进行冲突性事件的报道时，主动报道“政府的正面作为”。根据调查，在对“群体性事件”这一类型的冲突性事件的报道中，“政府的正面作为”是受访者的首选框架，无论是机关报（台）还是市场化媒体都是如此。（夏倩芳、王艳，2012）对政府的正面作为显然是为了配合地方政府的治理。

比较积极的一种合作方式是所谓“建设性报道”。中央对冲突性议题传播的控制主要是担心它不利于政治的稳定，而地方政府的控制目的既有对稳定问题的考虑，也担心媒体的报道会损害地方政府的形象，不利于官员升迁、资源分配和投资。但媒体可以采用“建设性报道”的策略，弱化事件的冲突，为国家治理服务。受访者GP说：“有的时候，某些负面的事件，根据对政治上成熟的把握，是可以达到建设性的效果的。如果你选择的角度好，可以把尖刻的事件又报道出来，又可以推动政府改进工作。这就需要高超的政治智慧。”11近年来，随着控制的严苛，“建设性报道”得到不少媒体从业者的认可。

建设性报道也有一些具体的策略，比如在一些本地监督中，媒体也可以将对地方政府的批评转化为对政府的需求，即做“呼吁型报道”，例如某地区存在着治理的问题，媒体可以对此进行批评，但这会面临着一定的风险，也可以呼吁政府来解决治理的问题，就可以增强报道的机会。此外，还有被受访者多次提起的“一事一报”的策略，这一策略将敏感性议题进行片段化的呈现，切断它与制度的关联，受访者ZC指出，“都市类报纸在做舆论监督的时候，不会做牵涉面很广的新闻，更注重一事一报，切断事件和深层次社会背景之间的联系。”媒体报道其实和社会学研究做的事情差不多，都是从一个现象出发，来决定勾连或切断。12它尽量不牵涉更多的社会背景进去，而主张用冷静的事实来说话。13王毓莉将这一策略形容为“见木不见林”，即一种规避风险的方式，让案例说话，做到不颠覆制度、不对抗政府、不做整体的否定。（王毓莉，2012）媒体报道的主体往往是具体的个人、部门、事件，在归因上有着明确的可以追责的主体，而不是像80年代那样进行思想观念、制度（体制）上的归因。这种“见木不见林”的话语策略与80年代媒体的总体性话语形成鲜明的对比。

（三）借助上级政府的权威

在国家分化的背景下，借助上级政府的权威对下级政府进行监督，有助于冲突性议题获得传播的机会。不少研究都指出，《焦点访谈》就是代表着中央政府监督地方政府，将中央政府与地方政府分开处理，中央政府被建构为英明的形象。（孙五三，2002；周翼虎，2011：266）王毓莉（2012）在其研究中提出，“有的记者，会主动将事件送交到上一级的政府进行审查。或是访问上一级的政府，以上司来当做靠山，让低层涉弊单位较不敢有所异议。”例如“记者想要批评江苏某一学校，便可以先将报道给江苏省教育厅看，然后直接去采访，这样就可以说是采访经过政府许可的，要求对方配合采访”。（田中初，2005：237，转自王毓莉，2012）

六、进一步的讨论

周雪光指出，中国治理体系内部有一个深刻矛盾，即“权威体制与有效治理之间的矛盾”，中央的管辖权趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府的治理能力，而地方政策则常常各行其是，偏离失控，对中央产生威胁。（周雪光，2011）可以说，这样一种矛盾塑造了威权体制的治理形态。推广开来，在威权体制内部，各级政府也具有威权的倾向，有能力追求与上级政府相左的目标。（王绍光，2007：7）因此，周雪光所论述的威权体制下中央与地方之间的矛盾应该是存在于整个体制中，只不过在“央地”之间表现得更加明显。不论是集权与放权的交替往复，还是运动式的国家治理（周雪光，2011），都是权威体制的应对机制。 媒体对下级政府的舆论监督也是应对这一矛盾的一种方式。“任何国家治理都必须解决治理的有效性与治理的合法性问题”，（蔡禾，2012）媒体被政府作为治理的工具，上级政府需要借助媒体的冲突性议题报道，监督下级政府的行为，促使下级政府不偏离上级政府的目标，这会增加治理的有效性。而媒体的监督还可以惩戒越轨的官员，树立上级政府的权威，增强政体的合法性。可以说，冲突性议题的传播在有效性与合法性上都有助于国家的治理。并且报道社会冲突也是媒体“守门人”角色的要求，在风险频发的社会，媒体的冲突性议题报道有助于化解社会风险。

但在权威体制之下，中央与地方政府之间并没有根本的分化，相反，权威体制面临着自身的悖论：中央与地方政府在体制特征上往往是同构的，地方政府也具有权威主义的特征。媒体对地方政府的监督和对权威主义的批判可能会威胁到中央的权威体制。一些冲突性议题报道随时可能被中央判断为威胁权威体制的稳定而予以禁止，报道空间被强制压缩。曹正汉（2011）曾指出，“中央政府通过民众的群体性事件来传递信息并维持政权稳定，就是有条件的。第一个条件是，发生在一个地区的群体性事件不会在其他地区引起连锁反应，因而不会演变成跨地区的骚乱。第二个条件是，民众的群体性事件是针对地方政府和地方官员，如抗议地方官员的不当行为，或表达对地方政策的不满，而不是针对中央政府。”中央对冲突性议题的控制也遵循着类似的思维，即冲突性议题不能针对中央政府，也不能因此产生连锁的传播反应。

虽然中央可以部分容忍冲突性议题的传播，但治理体系内部的关系网络对媒体又施加了严密的控制，我们在前文对此进行了比较详细的描述，这种控制方式可以被称为“金字塔状的控制网络”。从纵向来看，这一控制网络分为中央、省级、市县等多个层级，在属地化管理的体系下，不同层级的权力控制着不同级别的媒体，不同层级之间也有自己的正式或非正式的关系网络，省级与中央、市县与省级之间，都有着频繁的交换关系，极大地压缩了冲突性议题的传播空间。从横向来看，各地区之间还可以通过关系网络的运作和利益交换，控制其他地区媒体的报道。尤其是在地方政府成为控制媒体的重要力量的背景下，横向的关系网络和利益交换对媒体的控制是非常严密的。在这种纵横交错的关系网络控制结构中，从理论上讲，任何两个利益主体都有可能链接起来，比如一个普通的市级政府机构可能会借助私人关系网络链接到省委宣传部，控制对它的批评性报道。许多让人感到“莫名其妙”的禁令，背后都可能有私人关系的运作。

在“金字塔状的网络化控制”中，政府对媒体的控制是非常严密的。并且因为内部充斥着私人关系、利益交换、意识形态考量等多重因素，对媒体的控制还带有很强的随意性，在我们的访谈中，一些媒体从业者感慨，很多事件都被极其意外地下禁令。控制的严密与随意性使得冲突性议题的传播越来越难。当然，出于治理的需要，国家也为冲突性议题留有一定的传播机会，但这些机会的获得具有很强的随机性和不可复制性。

在严密的控制下，媒体也越来越不愿意做冲突性事件的报道。虽然一些媒体从业者可能不认同正统的稳定观及管理逻辑，但在长期与执政党的互动中，他们逐渐熟知政治所能容忍的边界，为了固守自身的利益，日益走向“犬儒主义”（夏倩芳，2013），倾向于主动回避敏感性议题，在政治所划定的界限内进行报道，逐渐削减了突破这一边界的积极性。我们所做的问卷调查结果就清楚地显示在报道社会冲突性议题的时候，媒体首先不是考虑如何进行策略性的突围，而是积极进行自我审查。（夏倩芳、王艳，2012）因此，在政治与商业的双重压力下，总体来看，目前大陆媒体在社会冲突的报道上是消极的。

媒体日益被驯化成对国家有用的工具。在监督对象的级别、话语技术、监督领域等方面，媒体都不断被规训，以符合国家的需要。由此，媒体所发挥的作用就与国家的需要紧密联系在一起，当国家有推动政治改革的意愿时，媒体就能够配合国家的需要，推动政治和社会的发展，但当国家的政治改革意愿比较薄弱的时候，媒体的冲突性议题报道也就难以发挥多大的作用。也正是基于这一原因，在前些年，一些冲突性议题的报道都有可能推动制度的变革，但现在的报道已经很难像以前那样推动社会进步，更多的是解决具体的事件。

并不仅仅是涉及政府部门的冲突性议题的传播被严格控制。自90年代中期开始，各种精英资本之间的结盟日益紧密，形成了一个掌握着经济资本、政治资本、文化资本的强势精英群体（孙立平，2008），这些精英资本之间可以通过利益的交换等方式互相利用对方手中的权力。其中，政治资本居于主导性的地位。各种资本之间的联盟使得一些涉及企业、知识精英的冲突性议题也难以获得传播的机会。比如，一些企业可以通过与政治资本的结盟控制冲突性事件的传播。一些涉及知识精英的新闻也可能被压制。企业不仅可以通过与政治资本的结盟来实现对新闻的控制，媒体作为产业化的盈利机构，本身就是一种精英资本，企业和媒体之间也可以在经济效益上达成结盟关系。可见，冲突性议题的控制范围也不断在扩大。随着冲突性议题的传播日益困难，媒体也就对报道冲突性议题有一种“饥渴”，一旦某起冲突性事件被报道出来，被确认为“安全的选题”，就会形成我们前文所言的“一拥而上”的局面。这在“郴州城管打死人”等许多起事件中都可以看到这一现象。

虽然在各种严密的控制下，冲突性议题的传播依然有一些机会，但从长远来看，这样的机会结构是不利于国家治理和风险化解的。大量的冲突性议题在属地就被控制，不仅增加了国家的潜在风险，使得上级难以监督下级政府的行为，还不断削弱执政党的合法性基础。

*本文为教育部文科基地重大项目“现代传媒与社会风险控制”（批准号：07JJD860215）成果之一。作者感谢匿名审稿人的宝贵意见。

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注释

①感谢匿名审稿人指出这一点，但“国家”及其与媒体关系的转变过程涉及非常多的因素，本文难以对此做全面的探讨，将留待以后做专门的研究。

②受访者CJ，媒体从业者，访谈时间：2013年6月8日。

③受访者GX，媒体从业者，访谈时间：2013年8月1日。

④同上。

⑤同上。

⑥杨琼文被辞职的事件资料来自《南方都市报》和《晶报》的报道，参见金视网，http://www.jin668.com/htm/31/

30608.shtml；新浪网，http://news.sina.com.cn/c/2013-08-

09/035027902169.shtml，2013年8月28日访问。

⑦受访者GXJ，媒体从业者，访谈时间：2009年11月5日。

⑧受访者WYW，媒体从业者，访谈时间：2009年11月12日。

⑨同上。

⑩受访者F，媒体从业者，访谈时间：2009年11月3日。

11受访者GP，媒体从业者，访谈时间：2011年11月28日。

12受访者ZC，媒体从业者，访谈时间：2011年11月28日。

13受访者GP，媒体从业者，访谈时间：2011年11月28日。