中央与地方是中国政治的一个核心话题，也长期被认为是中国经济与社会变革的原动力。三十余年前时任中共广东省委书记习仲勋在中央全会上石破天惊地强调，“如果广东是一个国家……很快可以发展起来”，最终争取了特区的建立。而这样一次调整，也带来了长达三十多年的政府间政治关系的再调整。如今，中国的现代化程度已非三十年前可比，随着新一届政府的上任，世界第二大经济体将如何面对未来的挑战？在新政府众多的施政举措中，上海自由贸易区是一个引人注目的焦点。上海建立自贸区的意义究竟在哪里？能否再次杀出一条血路来，特别是这一改革背后又有着怎样的新的改革、发展动力？就这些问题，本刊专访了新加坡国立大学政治学教授郑永年先生。

一个自贸区是不够的

《同舟共进》：您觉得上海自贸区的推出，对于中国目前的改革有什么意义？能否带来中央和地方两级政府之间关系的再调整？

郑永年：我觉得上海自贸区还是经济改革路径，虽也涉及中央和地方两级政府间的关系，但核心还是围绕李克强总理所说的升级版的“中国经济”。这里有两方面的问题：首先经济体制改革是从1978年开始的，但仅是经济体制改革往前改，逐步就感到改革改不动了。要做更全面的体制改革没那么容易，每一种体制背后都有庞大的利益集团。体制改革很难的话，只能变相突破，才有了后来广东建特区的办法。目前上海建立自贸区，其实也是继续这种办法。另一方面也是国际经济发展的新趋势，美国正在推动TPP（跨太平洋伙伴关系协议），中国也有自己的构想，谁有发言权，谁就有经济主导力。对中国而言，要搞一个TPP恐怕是没有这个力量的，不过在自己的国家搞一个，还是可以的。但从目前上海自贸区透露出来的信息看，改革的力度还不够大，吸引力还远远不够。方向和思路已经有了，虽然能不能做成是一回事，但压力在那里，挑战在那里，所以你必须去做。

《同舟共进》：那么这里有没有通过再调整政府间关系推动改革的意思？您觉得继续单兵推进，以期改革突破的办法是否还能生效？

郑永年：政府间关系是另一个重要问题，这就要牵扯到为什么不在深圳、不在广东建立自由贸易区呢，深圳前海、珠海横琴、广州南沙都可以。福建平潭、浙江舟山也在申请。为什么不在这些地方建立自由贸易区，这就和中央与地方的关系有关了。如果我们把上海整体看作一个利益集团的话，上海这个利益集团整体上还要比广东强大一些。另一方面，可能也考虑到港澳的利益。现在很多地方都在积极等待第二波自由贸易区，我个人觉得有条件的都应该积极争取。首先，上海自贸区太小了，中国那么大，太小的一块自由贸易区不足以挑战旧体制的痼疾，不足以提供重大的创新。如果能把广东的前海、横琴、南沙，福建的平潭，浙江的舟山都发展建立自贸区，情形就大不一样了。其实可以把这些区域整合起来。我觉得目前还是缺乏整体感和顶层设计，做着做着，自贸区就可能变成上海的一个地方项目。上世纪80年代邓小平建立特区的时候，主导者是习仲勋、任仲夷这些非常强有力的人物，他们也都是全国性的政治人物，但目前弄着弄着就容易变成地方领导人主持的地方GDP项目。这种情况，以前也发生过。1980年代，特区改革突破很快，但到了1990年代就比较一般了。为什么呢，因为特区已完全成为一个地方项目了。所以迈出第一步很重要，但是这一步要有效。我认为需要把各个有潜力的地区整合起来，成为一个国家的发展方向，而不是做一个地方项目。如果不能提高到这样一种层次，想从地方突破，然后带动全局变化，是很难很难的。

特区的“新”不能湮没在“旧”中

《同舟共进》：这一次上海自贸区的“负面清单”（“负面清单管理模式”的简称。相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业--编者注）出来，各界流露出不同程度的失望。上海方面说自贸区的重点不是贸易，而是制度创新，所以不会因袭其他地方的经验，而会积极推动制度改革，您觉得目前自贸区有这个动向吗？

郑永年：制度创新当然是一个重点，也是每个特区都希望做到的，问题是能不能做下去。上海自贸区以制度创新为主，其实放在几十年前也一样，特区刚建立的时候，也是讲制度创新。制度创新就是要改革整个国家的社会体制和经济体制，就需要让老的体制和新的体制接轨，可结果很容易导致新体制向老体制接轨。所以怎么让上海这样一个地方的改革被其他地方接受，自贸区提出建立一套可复制的制度，这个目标能不能实现，我觉得这是改革开放以来一个很大的挑战。

《同舟共进》：从国际经验看，自贸区是否步子小了？

郑永年：显然小了。所以我认为不应该对上海自贸区抱有太多的期望。任何改动，既得利益集团都会跳出来反对。温州不是搞了金融改革吗？也没看到有什么值得关注的变化。其实温州的民间金融基础非常好，远比上海好，资金也充足。但看看温州金融改革的现状，上海能做得比温州好吗？现在公布的“负面清单”，还看不出有什么特别的变化，下一步应该胆子更大一点，能推上去的尽量推上去。沿海14个对外开放城市，做得好的不多。原因在哪里，还是上面提到的新体制改变旧体制难，新体制沦为旧体制容易。

《同舟共进》：有很多人认为，中央一开始以审批改革为重点，但发现这个突破很难，所以目前转向了中央和地方关系调整，希望通过重构政府间关系实现改革突破。

郑永年：领导人会有自己的想法。其实审批改革很多地方早就开始做了，特别是广东，汪洋主政的时候就开始了审批改革，做了努力，到现在佛山、顺德还在做。浙江这方面也有很多的努力。我觉得，中国现在想要真正实现治理能力的提高，首先是领导人的决心，有没有决心把一个方面的改革贯彻到底很关键。这扇门打不开，再尝试敲别的门，转了一圈，时间就没有了。面面俱到是不可能的，改革不可能让所有人满意。其实只要下定决心，盯住一样改革进行突破，打开一个突破口，就可以了。目前这个突破口似乎还没找到。

不管毛泽东时代还是邓小平时代，都很重视地方力量，都喜欢从地方着手。改革和革命一样，都要靠地方。一个省两个省成功，就可在全国范围内推开，因为中国的一个省就相当于欧洲的一个小国家。假设广东或者整个上海都推广自贸区，意义可能会更大。

《同舟共进》：您的意见是目前自贸区太小，不易突破？

郑永年：我觉得至少应该比现在胆子要大一点，广东可以搞上两个，上海可以有一个，还有其他一些具备条件的沿海城市都可以上自贸区项目。原因还在于目前的既得利益集团要比原来的大得多，所以只能建立很多的试点。另一个就是局部地区试点的经验可到全国推广，这需要看领导人的规划和决心，要让老地方接轨新的地方，千万不要变成新地方向老地方学习，这样就失去改革的实际意义了。

不通过改革的发展，就是不好的发展

《同舟共进》：您觉得十八届三中全会后，会有什么样的变化？

郑永年：中国经常讲三中全会，实际上只有两个三中全会比较重要，而这两次三中全会前都有激烈的争论。一个是十一届三中全会，党的政治方向从阶级斗争转向经济建设，这是从革命党转向执政党；同时，十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对过去有一个总结交代。邓小平很巧妙地把毛泽东早期的贡献和晚年的错误区分开来，形成了一个党内大多数人可以接受的政治基础，为未来的改革提供了方向。

另一个三中全会是十四届三中全会。这就是关于“姓资姓社”的争论，最后的结果是提出了社会主义市场经济，其实就是提出了一个行动纲领--中国如何改革。后来的三中全会，也有很多内容，比如农业问题之类的，但是没有像之前那样的突破口。我觉得三中全会不在于告诉大家将要做哪些，不会做哪些--重点还在于告诉我们突破口在哪里。改革，大家已经讲了很多年，没有人怀疑改革的重要性，但需要一个行动纲领。如果能出台一个类似十四届三中全会那样的改革行动纲领，局面将大不一样。

此外，就像习近平同志任浙江省委书记时经常说的一句话--“重在执行”，再好的顶层设计，也需要执行的配合。

《同舟共进》：不少人认为本届政府比往届的压力大得多，您觉得最大的压力是什么？

郑永年：这届政府的压力要比上一届大。上一届政府享受了上上届政府大幅度改革的红利，从税收体制到银行体制，国有企业改革以及加入WTO等红利。但这一届政府就很难了，因为没改革就没有红利，所以面临很大的困难。大家对这次的三中全会期望这么高，就是因为有强烈期待的心理。

《同舟共进》：在社会压力和矛盾这么大的时候，政府如何积极应对，妥善处理这些挑战？

郑永年：目前各种矛盾一直在积累，解决的思路是依靠改革-发展-稳定这一模式。发展是通过改革获得的，然后才能实现稳定。不通过改革的发展，就是不好的发展。那么改革改什么呢？体制改革也好，体制创新也好，社会不稳定、社会暴力事件增多，这些问题怎么解决？一个需要体制更新的时代，如果创新动力不足，就很麻烦。归结到一点，就是改革能否跟上社会变化，你不改革就可能被改革。这类问题，我们说了很多年。我觉得从现在情况看，还是一个有多大决心的事。如果有有力的行动，所谓的阻力是不存在的。另外，要看到地方的改革积极性是很高的，它们更直接地面对社会变化的冲击，你让富裕地方去改革就行了。

《同舟共进》：但是目前地方施政者似乎有这样的倾向：改革不积极，维持稳定才是自己“帽子”的保证。

郑永年：不能说地方做改革就会被清算，事实上地方如果有改革，还是会被承认的，至少积极的东西都会被留下来。所以地方主政者不应该怕改革，而应该积极做事。我觉得改革不能处处依赖中央。比如上海目前的市长虽然连中央委员都不是，但改革不是一个行政级别就能处理的事情，关键看能否得到有力的支持。过去邓小平提出改革，当时深圳、珠海的领导也没有太高的级别，没有那么多顾虑，敢于做一些事情。邓小平说，你们闯一条路出来，北京的事情我来担保。在这样的情境下，中央、地方的关系就简单了。

体制改革困难是全球性现象

《同舟共进》：如何从开放和改革的关系看待特区、自贸区的意义？

郑永年：改革永远是用新利益改革旧利益的过程，新旧利益之间要有博弈。把上海自贸区置于中国通过对外开放促内部改革的发展模式中，就比较容易理解其背后的政治理性。

可以说，以开放促改革已经是中国发展的顶层设计。自改革开放到现在，这一思路并没有多大的变化。不过，应当指出的是，在开放过程中，“开放”这一概念的含义有了很大的变化。早期的开放更多的是指向其他国家开放，但后来尤其是1990年代后期以来，开放也包含了向体制外的利益开放。

在亚洲，日本是第一个主动通过借用外力推动国内改革甚至重建的国家。日本被美国打开国门之后，日本的精英们认识到西方形式的国家和资本已经不可抵挡。对日本来说，问题不在于是否抵制西方的冲击，因为这已经不是一个问题。日本精英也意识到，西方形式的国家和资本并非对日本不利；相反，它们有助于日本国家的再造。明治维新就是这种思维的产物。日本主动开放的局面使得它有能力结合西方制度的长处而避免了西方制度的弱点。日本尽管被美国打开国门，但并没有学习美国的制度，而是学习欧洲，主要是德国和英国。也就是说，主动开放使得日本成为亚洲第一个现代化强国。日本的第二次开放是在二战之后。尽管当时有美国占领的因素，但基本上可以视为日本开放传统的继续。日本是二战的战败国，但战后的开放政策使得日本很快复苏和重建，在很短的时间内，成为世界第二大经济体。

在日本之后，亚洲“四小龙”也是通过开放促内部改革和发展的。这些经济体都是外向型经济体。尽管政府在促进经济发展过程中较之西方国家扮演了一个更加重要的角色，但总体上是朝着自由贸易的方向发展的。因此，以对外开放促内部改革，这种情况不仅仅是中国，各个国家都如此。背后的道理是一样的。任何一个社会，一旦稳定久了，没有大的伤筋动骨的危机，各方面的利益就会高度制度化，每一个体制背后都会是庞大的既得利益。美国经济学家奥尔森在《国家的兴衰》一书中早就论证了这个道理。

在自由贸易方面，今天的西方面临一个困局。传统上，西方一直是鼓吹自由贸易的，也一直是自由贸易的主要推动者。为了自由贸易，历史上的西方不惜动用国家力量甚至军事力量来辅助资本力量。无论是帝国主义模式还是殖民主义模式，西方都从自由贸易中获得了巨大利益。但今天的情况很不一样。随着包括中国在内的发展中国家的崛起，并且是在西方所建立的体制内的崛起，西方的比较优势（自由贸易的第一原则）已经大不如前。相反，发展中国家尤其是中国，其优势显现出来，大量的廉价劳动力通过制造业进入国际市场。现在的情形是，尽管从人均国民所得看，中国仍是发展中国家，但已俨然成为贸易自由的最大推动国。相反，西方则扮演起贸易保护主义的角色。这主要表现在几个方面。第一是以各种方式不向发展中国家的商品开放本国市场。第二，用各种理由禁止发展中国家的资本进入本国市场。第三，不愿意甚至禁止本国技术流向发展中国家。但同时，西方国家也存在着巨大的动力继续推动贸易自由。这里有外部地缘经济的因素，也有内部改革的因素。体制改革困难不仅仅是中国的现象，而是全球性现象。发达国家的体制改革也面临既得利益的阻碍。欧洲、美国和日本等都面临改革不动的局面。在这样的情况下，各国政府都希望通过进一步的全球化和贸易自由化克服内部的既得利益，推进内部的改革。

因此，从国际层面看中国上海自贸区等新特区的建设更有意义。也就是说，我们必须把新特区置于国内和国际发展两个层面来理解。正如前面所讨论的，就内部发展而言，建立新特区是要通过开放追求制度创新，从而促进内部改革。这一点，越来越多的人已经意识到了。但开放在国际层面的意义也不容忽视。简单地说，开放就是要增加中国的国际竞争能力。在全球化时代，国际间的竞争越来越激烈。这些过程，中国必须积极参与，才能避免被排除在外。

中国要通过建设自己的自由贸易区来增加国际竞争能力。那么，如何实现这个目标？一句话，既要超越自己的经验，也要超越国际经验；既不能简单地重复从前走过的道路，也不能照搬他国的经验。中国只有通过更大的开放，实施升级版的开放政策，才能赢得新一轮改革开放的成功。

来源: 《同舟共进》2013年第12期

本刊特约记者李靖云