宪政的三个基本要素是民主、法治、人权。其中，民主是法治的前提，法治是保障人权的前提，而保障人权则是民主与法治的目的。
——题记
宪法与宪政在本质上是同一个问题。宪法通常是指书面的、成文的形式，宪政通常是指将书面的、成文的形式通过实施而形成的现实状态。虽有书面、成文的宪法，但并不予以实施，则有宪法而无宪政。
近代以来，人类社会存在过多种多样的宪法，有的只起到政治上的宣示作用而不实际实施，有的只是部分内容获得实施，有的甚至只起到欺世盗名的作用，而只有那些真正能够起到保障并限制国家权力从而保障人权的宪法的实施，才是宪政的状态。人民制定宪法的目的在于选择了宪法秩序下的生活，或者说选择了在宪法治理下的生活，要获得这种生活，当然就必须实施宪法，将书面、成文的宪法变为现实的宪政。
宪政的核心命题
哪些要素属于宪政的基本要素决定于宪政所要解决的核心命题，即国家权力是否需要宪法保障和限制？
以社会的形态进行生活的背景下，人类必然产生诸多社会公共事务，在个人道德自律和能力范围内无法处理、市场不能或不愿处理、社会组织无力处理的情况下，只有国家这一具有特殊强制力的、严密体系的社会组织“出手”，才能获得有效处理，进而形成正常有序的社会秩序。人们只有生活在有序的社会之中，其安宁、安定、幸福的生活才能有所保障。
国家权力的有效运行，需要两点保障：
一是国家权力的合法性。在任何社会，国家权力的存在都必须具有合法性依据。近代以后，在人类社会发展变化的新背景下，国家权力的合法性只能及必须获得宪法和法律的授权，在宪法和法律中，首先是获得宪法授权。宪法是人民主权的产物，是民意的体现，在我国，是由作为最高国家权力机关、代表全国人民行使国家权力的全国人大以绝对多数程序通过的，宪法的正当性保证了国家权力的合法性。国家权力如果不是由宪法赋权或者可以超越于宪法之外，则其合法性必然受到质疑。
二是宪法和法律中一系列保障国家权力运行的原则和制度。例如，国家权力基于维护公共利益、国家安全、社会秩序的需要等可以对个人权利和自由进行必要的限制；国家权力的公定力原理、国家权力的优先性原则、国家权力的优益性原则、国家强制力等。
可见，国家权力的有效运行离不开宪法的赋权和宪法原则及制度的保障。
为什么要限制国家权力？习近平总书记指出，要把权力关进制度的笼子里去。换言之，实际上是要把国家权力关进由宪法和法律设定的制度笼子里去，以宪法和法律约束国家权力。当然首先是关进宪法的笼子里去。之所以要把国家权力关进制度的笼子里去，基本原因有二：
一是国家权力的消极特性。如上所述，在现代社会，国家权力的存在是不可或缺的，而且国家权力在保障人权方面是必须的。但是，国家权力同时又具有两个消极特性：第一是滥用，即绝对的国家权力必然绝对腐败，这是一条千古不易的真理。所谓绝对的国家权力，即是指不受监督、不受约束、不受限制的国家权力。所谓滥用国家权力，是指虽在宪法和法律授权范围之内，但其实际行使国家权力的目的与宪法和法律授予国家权力的目的相违背，以及实际行使国家权力的强度超出了必要限度。第二是扩张，即国家权力一直会行使到遇到界限为止。理论上说，国家权力的边界在于宪法和法律授权的范围之内，但其实际的边界在于外在的制约和监督力量。
可以说，国家权力是一把“双刃剑”。今天的人类社会，如果缺乏必要的国家权力，社会公共事务难以得到有效处理，正常的社会秩序难以维持，必要的社会公共产品和公共服务难以提供，社会成员难以过上安宁、安定、幸福的社会生活，基本的人权也就难以保证。但是，另一方面，如果国家权力不受到有效的制约和监督，不把它关进制度的笼子里去，其势必会滥用和扩张，基本的人权同样难以保证。
二是人性中的自私性。在人民主权原则下，国家权力属于人民，但人民不可能直接行使所有的国家权力，只能主要依靠选举出来的代理人代表人民行使国家权力。现代的民主主要表现为间接民主制或代议制，即是这一原因。人性具有两面性。按照马克思主义的基本观点，国家的存在就是以社会成员的思想道德水平未能够达到通过自律即可以维持正常社会秩序的程度为前提的。宪法和法律的内容实际上是规定和确认了维持正常社会秩序的最低限度的道德标准和要求，“法律是成文的道德”，也是以假设社会成员可能不遵守最低限度道德标准和要求为前提的。
同样，人民的代理人也是一把“双刃剑”。在人民主权原则下，人民无法直接行使主要的国家权力，而必须由自己选举的代理人代表自己行使国家权力。因此，如果人民没有自己选举出来的代理人，国家权力实际上无法运行；但另一方面，人民的代理人即使在选举时道德品质是优秀的，也无法保证其在实际掌握国家权力以后，面对由国家权力所带来的巨大利益诱惑时仍然能够通过自律保持优秀的道德品质。
在国家权力和人民的代理人均成为“双刃剑”的情况下，如何使国家权力有效运行而又不至于滥用、如何使人民的代理人拥有必要的权力而又不至于扩张，成为国家出现以后摆在任何人类社会面前的巨大难题。以宪法和法律的形式，既保障国家权力的有效运行又不使其滥用和扩张，既保障人民的代理人拥有一定的权力又不使其能够谋取私利，可以说，这是近代以后，人类寻找到国家治理和社会治理的最佳方式。
宪政的三个基本要素
以宪法和法律的形式，而不是以其他的形式，既保障国家权力的有效运行又不使其滥用和扩张，既保障人民的代理人拥有一定权力又不使其能够谋取私利，之所以成为可能，需要具备两个基本的要件：
第一，人权观念的普及化。即社会成员普遍认为自己是具有尊严的人、独立人格的人，具有作为人的基本权利、自由和平等；在国家与公民的关系上，公民基本权利是第一位的，国家权力是第二位的，国家权力存在和运行的基本目的是为了保障公民的基本权利，同时国家自身也必须尊重公民的基本权利。
在人类历史上，人权观念产生较早。但通常认为，人权观念的普及化，即为社会成员所普遍接受并成为个人、国家和社会的理念，是在市场经济成为社会的主体经济形式以后。在市场经济体制下，市场与国家权力之间进行分离，通过市场及市场竞争能够解决的社会公共事务由市场解决，国家无须介入；国家权力介入市场及市场竞争的方式、领域及强度限于维持市场的平等、有序及正常的竞争秩序，而且国家权力介入市场及市场竞争必须具有合法性依据；国家权力只处理市场及市场竞争所不能及不愿解决的社会公共事务。这样，市场主体获得了极大的自我决定的自由、权利的空间，而市场主体即是所有的社会成员。
市场经济对国家权力的另一个重大影响是，市场主体在经济领域获得了巨大的权利、自由空间及平等地位，具有独立的经济人格和尊严，而在社会领域、政治领域、文化领域、思想领域等，市场主体即社会成员当然会以同一思维看待和判断问题。国家权力不再能够以当然的强者和命令者要求社会成员必须无条件服从，社会成员在国家权力面前也不再是当然的和绝对的服从者。两者之间关系的判断标准只能以社会成员参与制定的规则（宪法和法律）为基准。
第二，人民主权原则的确立。只有在确立人民主权原则之后，才能达到以宪法和法律的形式限制国家权力的可能。所谓人民主权，即国家的一切权力属于人民。近代以来，以各种不同的理论为基础确立了人民主权原则，各国宪法均无不明确规定这一原则，并将这一原则作为宪法的基本原则，特别是作为制宪的根据。
在确认人民是国家权力的所有者之后，就必须在制度上解决人民如何行使国家权力这一基本问题。人民行使国家权力的制度即是民主制度。近代以来，人民行使国家权力的制度主要有两种，即直接民主制和间接民主制。所谓直接民主制，是指人民直接行使国家权力的制度，包括选举、监督、罢免、复决、全民公决等；所谓间接民主制，是指人民通过选举自己的代理人行使国家权力，包括选举民意代表组成民意代表机关，由民意代表机关行使立法权及重大问题决定权，选举行政机关的首脑赋予其行政管理权等。间接民主制也是人民行使国家权力的方式，而且是近代以来人民行使国家权力的基本方式。
在人民只能以间接民主制作为行使国家权力的基本方式的情况下，人民为防止自己的代理人及代理机关滥用和扩张国家权力，不得不通过制定宪法的方式，既赋予其国家权力，又限制其国家权力的范围及行使程序。掌握国家权力者不可能自己通过制定宪法以约束和限制自己手中的国家权力。因此，制定宪法的权力只能属于人民，换言之，制宪权的主体只能是人民。在人民主权原则未确立的情况下，国家权力属于某个人或者某个集团，不可能通过制定宪法、以宪法的方式约束和限制自己掌握的国家权力。
可见，宪政的三个基本要素是民主、法治、人权。此三个基本要素之间的基本逻辑关系是：（1）民主是法治的基本前提。换言之，只有实行民主才有可能实行法治。只有在确立人民主权原则下，才有可能建立民主制度，只有建立民主制度，才有可能制定宪法，以宪法制约和监督国家权力。宪法实际上就是民主的制度化和法律化。（2）法治是人权保障的基本前提。如果不实行法治，即不以宪法的方式赋予国家权力及建立一系列制度和原则，就无法保证国家权力在处理社会公共事务方面的合法性和有效性，人权也就难以保障；如果不实行法治，不以宪法的方式限制国家权力，就无法有效防止国家权力的滥用和扩张，人权也难以保障。（3）人权是实行法治的目的。宪法赋予国家权力的范围及国家权力的行使程序、宪法限制国家权力的原则及制度，均决定于人权保障的需要。
在实行宪政的国家，在宪法制度的设计上都必然地存在上述宪政的三个基本要素。因国家性质的不同，资本主义国家与社会主义国家在上述三个基本要素的基本理论和基本制度方面存在着差异；即使是同一性质的国家，因国情的不同，在宪政的三个基本要素方面也存在着差异。
中国是否需要宪政
在回答中国是否需要宪政这一问题之前，首先必须回答另一个基本问题，即宪政所要解决的核心命题在中国是否存在：在中国社会主义条件下，是否需要由宪法赋予国家权力以保障其合法性，是否需要宪法规定的一系列原则和制度保障国家权力的有效行使，是否存在国家权力滥用和扩张的可能，人民的代理人是否能够通过自律而不滥用国家权力？
1945年7月4日下午，毛泽东邀请黄炎培等人到他住的窑洞里作客，问黄来延安考察有何感想?黄炎培坦然答道：“我生六十余年，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓,其兴也浡焉，其亡也忽焉’。一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。大凡初时聚精会神，没有一事不用心，没有一人不卖力，也许那时艰难困苦，只有从万死中觅取一生。既而环境渐渐好转了，精神也就渐渐放下了。有的因为历时长久，自然地惰性发作，由少数演为多数，到风气养成，虽有大力，无法扭转，并且无法补救。也有为了区域一步步扩大了，它的扩大，有的出于自然发展，有的为功业欲所驱使，强于发展，到干部人才渐见竭蹶，艰于应付的时候，环境倒越加复杂起来了，控制力不免趋于薄弱了。一部历史，,政怠宦成’的也有，,人亡政息’的也有，,求荣取辱’的也有，总之没有能跳出这周期率。”
显然，黄炎培先生的这段话的意思是说，中国共产党能跳出这个周期律吗?对黄炎培的坦诚直言，毛泽东当即非常自信地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”毛泽东的回答中对国家权力的滥用和扩张仍然是持肯定态度的。
党的十八大报告指出，少数党员干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重；一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。十八大报告把国家权力滥用的危害提到了可能亡党亡国的高度，可见，在社会主义条件下，国家权力仍然存在滥用的必然性。
不可否认，当前中国社会在发展过程中出现了一些问题，例如，国家权力滥用、社会主流价值观缺失、诚信缺失、公平正义理念未获得充分实现、贫富差距严重、个人权利缺乏充分保障等。这些问题存在的主要原因是因国家权力滥用造成的，而国家权力滥用的主要原因又是因为没有将国家权力关进宪法和法律设计的制度的笼子里去造成的，形成以言代法、以权压法、徇私枉法的现象。
改革开放以来，中国社会发生了巨大的、举世瞩目的发展和进步，呈现出与改革开放之前有巨大差异的社会背景。例如，由利益单一化的社会转变为利益多元化的社会，由实行计划经济体制的社会转变为实行市场经济体制的社会等等。中国社会的这些发展和进步，既对依宪执政提出了诉求，也使得宪政的三个基本要素更为成熟。
第一，人民民主。新中国成立以后制定的历部宪法均明确规定，中华人民共和国是以工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义国家、中华人民共和国的一切权力属于人民。这就明确确立了我国的国家性质和人民主权原则。实际上，宪法就是党领导人民制定的充分体现人民意志的产物。
第二，社会主义法治。党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。
社会主义法治的基本标志是宪法的地位和权威。宪法设置了较为完备的国家机构体系，依据民主集中制原则，规定了国家机构体系中不同国家机关之间的纵向权力关系和横向权力关系，一方面，赋予这些国家机关各自的权力，以保证其行使国家权力的合法性，另一方面，也规定了这些国家机关的权力范围，以及对它们的监督制度，以防止它们滥用权力。
第三，国家尊重和保障人权。现行宪法根据社会主义理念和我国当时的具体国情，规定了公民的基本权利体系，包括平等权、政治权利、人身自由、宗教信仰自由、社会文化经济权利、特定主体的权利等，这一公民基本权利体系是历部宪法中最全面和完备的。
对于改革开放以后的我国社会而言，不仅需要宪政，而且我国现行宪法中对宪政的三个基本要素作出了明确的规定。当然，因我国的国家性质及具体国情，在宪政的三个基本要素的理论基础、具体内容、具体制度设计上与西方国家有所不同，也与其他社会主义国家有所差异，形成了具有中国特色的社会主义宪政。
正如习近平总书记所说，宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。
作者简介：中国人民大学法学院教授，中国宪法学研究会副会长。
来源：《财经》杂志（十五年纪念版），2013年10月14日版。
