摘要: 为了保证宪法的全面实施，使合宪性审查机制实现其特有的功能，需要从以下几个方面进一步健全合宪性审查机制：理顺不同审查主体之间的职能分工关系，理顺合宪性审查与合法性审查的关系，有权提出审查“要求”的主体需要积极启动审查，将合宪性审查决定特别是理由向社会公开，明确合宪性审查决定是否具有溯及力。
关键词: 合宪性审查 审查主体 合法性审查 溯及力
党的十九届四中全会要求，要健全保证宪法全面实施的体制机制。其中，合宪性审查机制是保证宪法全面实施最重要的制度。在我国，合宪性审查机制是指全国人大及其常委会依据宪法对法规及司法解释等是否符合宪法而进行审查的制度。在现行宪法颁行以来，特别是在党的十九大以后，我国合宪性审查机制有了很大推进。例如，立法法、法规备案审查工作程序规定、司法解释备案审查工作程序规定等法律文件依据宪法对我国合宪性审查制度作出了进一步具体化的规定；为推进合宪性审查工作，2018年宪法修正案将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”；全国人大常委会法工委公开了典型的审查案件；等等。为了保证宪法的全面实施，使合宪性审查机制实现其特有的功能，该机制需要在以下几个方面进一步健全。
理顺不同审查主体之间的职能分工关系
根据宪法、立法法，以及全国人大常委会法工委制定的《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程（试行）》的规定：第一，由全国人大常委会作出最终合宪性审查决定，即如果法律文件违宪而制定机关又不予以自我纠正的情况下，作出撤销决定。第二，全国人大常委会法工委内设的法规备案审查室负责法规、司法解释备案的接收，公民、组织提出的审查建议的接收、登记，以及对法规、司法解释的审查研究工作。第三，全国人大宪法和法律委员会在三种情况下进行合宪性审查并有权作出是否合宪的决定：一是对报送备案的法规、司法解释进行主动审查；二是对国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会“五大主体”提出要求的审查；三是对公民、组织提出建议而全国人大常委会法工委认为必要时的审查。第四，全国人大常委会法工委在以下情况下进行合宪性审查并有权作出是否合宪的决定：一是对报送备案的法规、司法解释进行主动审查；二是对公民、组织提出建议的审查。
不同审查主体之间在合宪性审查职能之间需要理顺的关系是：首先，全国人大宪法和法律委员会的性质是全国人大的专门委员会，专门负责协助全国人大和全国人大常委会工作。因此，由其统一协助全国人大特别是全国人大常委会行使合宪性审查权是最为恰当的。尤其是，2018年全国人大常委会关于其职责的规定，实际上已经明确了这一点。其次，全国人大常委会法工委是全国人大常委会的工作机构，受其性质所决定，由其独立行使合宪性审查权，与其性质、地位是不相称的。立法法规定由法工委进行合宪性审查，是在未设立全国人大宪法和法律委员会的背景下作出的。最后，全国人大常委会法工委负责接收法规、司法解释备案、“五大主体”提出要求以及公民和组织提出的建议，并进行初步审查，认为可能违反宪法的，应当移送全国人大宪法和法律委员会进行正式的合宪性审查。
法律文件不同备案审查体系中的合宪性审查应当统一。按照十八届四中全会和十九届四中全会关于将所有规范性文件纳入备案审查范围的要求，目前，我国针对不同法律文件的备案审查建立了五套独立的体系，即全国人大常委会、国务院、地方人大常委会、中共中央办公厅和中央军委对不同的法律文件的审查。对法律文件的审查内容包括合宪性审查、合法性审查、适当性审查。合宪性审查的基本条件是对宪法具有解释权，在五套独立体系中，只有全国人大常委会具有宪法解释权，其他主体并不具有宪法解释权。因此，另外四个主体只能进行合法性审查和适当性审查。那么，这些主体在审查过程中如果认为法律文件违反宪法，如何移送全国人大常委会进行合宪性审查，目前此类程序并不明确。
理顺合宪性审查与合法性审查的关系
合宪性审查与合法性审查是树立宪法法律至上、实现良法善治以及实现法律体系统一性的两个主要机制。两者在审查基准上存在差异，合宪性审查的基准是宪法，合法性审查的基准是法律。在实行宪法法院审查制的国家，两者在审查主体上是分离的：宪法法院进行合宪性审查，普通法院进行合法性审查；在实行司法审查制的国家，法院通常只进行合法性审查，只有在合宪性审查作为案件审理的“先决问题”时，才进行合宪性审查。
同时，合宪性审查与合法性审查又存在着密切的衔接关系。法律是依据宪法制定的，根据公权力的公定力原理，法律在制定以后、被有权机关撤销之前，被假定为符合宪法，是具有法律效力的，所有国家机关都必须服从。因此，当某个法律文件存在争议时，必须先进行合法性审查，只有在穷尽合法性审查仍无法解决争议时，即在法律范畴内无法解决的，才必须进行合宪性审查。所谓“在法律范畴内无法解决”，主要指两种情况：一是作为审查基准的法律文件的合宪性存在争议，如果依据存在争议的法律文件作出判断，则并未能从根本上解决争议；二是缺乏法律上的判断依据，只能直接从宪法上寻找判断的依据。
按照我国目前的制度设计，合宪性审查与合法性审查的主体上是同一的。即全国人大常委会既进行合宪性审查，也进行合法性审查。作为协助审查的机构也同样如此。这样，实际上难以区分哪个审查属于合宪性审查，哪个审查属于合法性审查。在全国人大常委会法工委已经公布的典型审查案例中，绝大多数实际上属于合法性审查。
在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下，宪法规定基本上被法律具体化。因此，绝大多数法律文件的争议可以通过合法性审查在法律范畴内予以解决，并不需要进行合宪性审查。根据这一实际情况，目前有必要首先完善全国人大常委会的合法性审查机制。
在设立全国人大宪法和法律委员会以后，已经有条件将合宪性审查与合法性审查在协助审查的主体上进行分离。即全国人大宪法和法律委员会进行合宪性审查，全国人大常委会法工委进行合法性审查。全国人大常委会法工委先对某个法律文件进行合法性审查，在合法性审查无法解决争议时，再移送全国人大宪法和法律委员会进行合宪性审查。
有权提出审查“要求”的主体需要积极启动审查
根据《中华人民共和国立法法》第99条第1款的规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、省级人大常委会有权向全国人大常委会提出合宪性审查“要求”。上述五大主体分别是不同性质的国家机关系统中的最高机关，立法法赋予它们启动合宪性审查的主体资格，目的在于保证它们能够依据宪法行使权力。因为它们在行使权力过程中，可能遇到所适用的法律文件是否与宪法相抵触的问题。
根据全国人大常委会法工委2017年和2018年关于备案审查工作报告显示，上述五大主体自十二届全国人大会议以来，从来没有向全国人大常委会提出过合宪性审查要求。这些国家机关在行使权力过程中，也许从未遇到过所适用的法律文件是否符合宪法的问题，也可能是这些国家机关还没有及时向全国人大常委会提出审查要求。
其中，最有可能遇到法律文件是否符合宪法而又必须及时作出判断的是最高人民法院和最高人民检察院。
法院的全部职能是审理案件，将案件中双方当事人之间的纠纷彻底解决，以完成司法功能。法院审理案件的一项重要环节就是在查明案件事实的基础上，选择适用一个恰当的法律规范作出判决。在选择适用法律规范时，完全有可能遇到该法律规范是否与宪法相抵触的问题。在法院无权审查该法律规范合宪性的情况下，如果适用了存在合宪性争议的法律规范作出判决，则该判决并无价值。例如，在男女退休不同龄案中，妇女向法院起诉的对象是单位的退休决定，但实质上是挑战单位作出退休决定所依据的国务院关于男女退休不同龄的规定，认为该规定违反宪法上的“男女平等原则”。该规定是否符合宪法已经构成了该案件审理的“先决问题”，如果不对该规定进行合宪性审查，而直接承认其效力，并依据其作出判决，则该判决毫无意义。
同理，检察院在行使检察权过程中，也会遇到此类问题。包括检察院认为最高人民法院的司法解释可能与宪法相抵触，需要由全国人大常委会进行合宪性审查。
上述主体如果在遇到法律文件可能与宪法相抵触，仍径行依据存在合宪性争议的法律文件行使权力，实际上是对宪法的不尊重，是对宪法所赋予的权力的不尊重。
将合宪性审查决定特别是理由向社会公开
合宪性审查机制的一项重要基本功能就是捍卫核心价值观。合宪性审查就是通过纠正实施宪法过程中偏离宪法的行为，向社会传达宪法价值。要达到这一目标，必须将合宪性审查决定特别是理由向社会公开。合宪性审查的过程就是将宪法理念、基本原则和宪法原理公开向社会展示的过程。公开不仅可以警示制定法律文件的国家机关及其他国家机关，更可以起到向社会成员传达宪法理念、基本原则和宪法原理的效果。
从2017年和2018年全国人大常委会法工委的备案审查工作报告公布的数起典型案件可以看出，目前的做法只是说到“有公民建议”“有组织建议”“有全国人大代表议案”“有全国政协委员提案”，但没有公开提出建议的公民或者组织、提出建议的理由、制定机关反馈理由以及要求纠正的理由等。例如，2018年备案审查工作情况的报告透露，全国政协十三届一次会议期间，有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审查。报告认为，通过调研论证，各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识，启动废止工作的时机已经成熟。但报告没有回应收容教育制度是否违反宪法，如果违反宪法，违反了宪法的什么精神、规定。
全国人大宪法和法律委员会可通过制作书面的《关于某项法律文件的合宪性审查决定》，决定中应当包括四大部分：提出建议人的基本情况，被建议的国家机关，被建议的法律文件名称，被建议的条款，建议的理由及根据，被建议国家机关的答辩；责令修改或者撤销的事实；责令修改或者撤销的理由；审查机关，日期。同时，该书面决定不仅要向制定机关、提出建议人公开，还需要向社会公开。
明确合宪性审查决定是否具有溯及力
全国人大宪法和法律委员会的合宪性审查决定是代表全国人大常委会作出的，特别是全国人大常委会自己作出的合宪性审查决定，具有一般的法律效力，对所有国家机关都具有效力。某个法律文件被认为违反宪法，则该法律文件整体失去效力；法律文件的某个条款被认为违反宪法，则该条款失去效力，其他部分仍然有效。责令制定机关限期修改的，必须在规定的期限内进行修改。
从各国的制度看，合宪性审查决定一般并不具有溯及力，即其效力只是撤销违反宪法的法律文件，使其失去法律效力。合宪性审查决定不具有溯及力的基本理由：一是为了维持社会秩序的安定性。秩序因规则而形成并维持，规则的确定性保障了秩序的稳定性、安定性。秩序本质上是一种利益关系的制度安排。二是信赖利益保护。如果合宪性审查决定具有溯及力，依据法律文件获得了某项利益，当该法律文件因违反宪法而被撤销，该利益即不受到保护，则利益总是处于不确定的状态。三是利益衡量原则。如果不具有溯及力，某个“不法利益”可能受到保护，或者某个合法利益受到侵害；如果具有溯及力，社会秩序的稳定性、安定性可能受到影响。两者比较，后者的利益大于前者的利益。四是国家赔偿范围的限制。世界各国的国家赔偿法中关于国家赔偿的范围均不包括立法行为，我国也如此。
合宪性审查决定是否具有溯及力，我国目前的法律并未作出规定。这一问题不解决，合宪性审查机关在具体工作中就会谨小慎微。总体而言，一般不应当具有溯及力。是否存在例外情况，值得进一步研究。
作者简介：胡锦光，法学博士，中国人民大学法学院教授。
文章来源：《人民论坛》2019年第31期。
