序言
我国现行宪法依据中国特色社会主义宪法制度建立了中国特色宪法监督制度，其中包括中国特色合宪性审查体制。此后，《全国人民代表大会组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《立法法》及全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《工作办法》）依据宪法对这一体制作出了具体化的规定。
我国的合宪性审查体制与域外流行的美国式的司法审查制、德国式的宪法法院审查制及法国式的宪法委员会审查制相比较，体现着以下主要特点：（1）依托民主集中制的人民代表大会制度和单一制国家结构形式，在规范性文件备案审查和特定法规批准审查框架内进行合宪性审查；（2）实行最高国家权力机关审查体制，决定了合宪性审查的对象主要是法律以下的规范性文件而非法律；（3）因作为最高国家权力机关的全国人大为非常设机关，无法进行日常性的合宪性审查工作，而实际上是由作为全国人大常设机关的全国人大常委会进行日常性的合宪性工作；（4）因最高国家权力机关所行使职权的繁重性及工作方式，采用先由协助机构进行初步审查、再由审查机关作出最终决定的审查程序；（5）以人民监督的理念而非权利救济的理念，赋予所有国家机关、企事业组织、社会团体及公民个人可以在与规范性文件不存在利害关系的情况下启动合宪性审查程序的资格；（6）备案审查和批准审查机制决定了审查机关可以依职权主动对提交备案和提请批准法规进行合宪性审查；（7）受最高国家权力机关的性质和地位所决定，对于规范性文件既可以进行抽象的原则审查，也可以在发生案件纠纷以后进行具体审查；（8）受最高国家权力机关工作方式所决定，采用书面方式进行合宪性审查；（9）同样受最高国家权力机关的性质和地位所决定，在发现规范性文件存在可能与宪法相抵触的情况下，采用制定机关自我纠正为主、审查机关撤销为辅的处理方式；（10）对于法规、司法解释的合宪性审查与合法性审查，在审查主体、启动主体、启动方式、审查程序及处理方式等方面完全相同。
现行宪法颁行以后的较长时间内，特别是《立法法》于2000年颁布实施以后，实践中，虽然有组织或公民个人联名依据《立法法》的规定提出了一些合宪性审查建议，如收容遣送制度的合宪性、劳动教养制度的合宪性、男女退休不同龄规定的合宪性、计划生育政策的合宪性等，但均未能公开启动合宪性审查程序，处于“鸭子凫水”的状态。
习近平总书记在2012年12月4日举行的首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，首次提出“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”。要依宪治国、依宪执政，必须保证宪法得到全面实施，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。宪法要全面、准确实施，就必须加强对宪法实施的监督。其中，对立法实施宪法的监督是宪法监督中最为关键的领域和部分。合宪性审查就是全国人大及其常委会对法规、司法解释及有关规范性文件的合宪性进行审查的机制。从逻辑上说，党的十八大报告强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。实现这个目标要求，必须全面贯彻实施宪法。因此，习近平总书记在纪念大会上要求，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。
可见，推进合宪性审查工作是保证宪法实施的必由之举；而宪法实施是保证依法治国、依法执政实现的关键。在我国，推进合宪性审查工作的关键在于如何使其具有实效性。
为落实党的十九大报告明确提出“推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的要求，我国的合宪性审查制度在以下四个层面得到极大的完善和加强：
1．组织法层面。在现行宪法确立由全国人大及其常委会行使宪法监督权的合宪性审查体制下，宪法规定由全国人大各专门委员会协助进行合宪性审查。全国人大于2000年通过的《立法法》增加规定，全国人大常委会法制工作委员会也协助审查。2018年宪法修正案将全国人大法律委员会更名为“宪法和法律委员会”，明确其在协助进行合宪性审查中的重要职责。新修改的全国人大组织法明确了宪法和法律委员会及其他专门委员会协助审查的职责。至此，我国形成了由全国人大及其常委会行使合宪性审查权、由全国人大宪法和法律委员会及其他专门委员会、全国人大常委会法工委协助进行合宪性审查的体制。
2．实体法层面。主要包括：（1）合宪性审查权行使的内部结构。现行宪法对此并未作出规定，而是由《立法法》、《全国人民代表大会组织法》及《工作办法》作出规定。第一，全国人大常委会与协助审查机构的审查权分配：对于审查对象的合宪性，全国人大常委会具有最终判断权、协助审查机构具有初步判断权。第二，协助审查机构之间的初步审查权分配：宪法和法律委员会对法律草案的合宪性进行审查；对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，宪法和法律委员会、法制工作委员会应当主动进行合宪性审查研究，提出书面审查研究意见，并及时反馈制定机关；对六大国家机关提出的审查要求，由专门委员会和法工委进行审查、提出意见；对组织、公民个人提出的审查建议，由法工委进行审查，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。（2）启动审查的主体资格和方式。现行宪法对此并未作出规定，也是由《立法法》及《工作办法》作出规定。《立法法》规定了狭义的备案审查、要求审查及建议审查三种启动方式，《工作办法》规定了移送审查、专项审查。（3）合宪性审查对象。现行宪法第5条规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。立法法将其范围扩大到自治条例和单行条例，《工作办法》又扩大到授权法规、司法解释及有关规范性文件，全国人大常委会关于国家监察委员会制定监察法规的决定扩大到监察法规。（4）合宪性审查的标准。现行宪法未对合宪性审查的标准作出规定，《工作办法》第36条规定，对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的，应当提出意见。（5）处理。现行宪法规定，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。《立法法》第108条规定，全国人大有权改变或者撤销其常委会制定的不适当的法律，有权撤销常委会的违背宪法的自治条例和单行条例；全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法的自治条例和单行条例。《立法法》第112条规定，专门委员会、法工委认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以向制定机关提出书面审查意见。宪法和法律委员会、有关的专门委员会、法工委经审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题需要修改或者废止，而制定机关不予修改或者废止的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。
3．程序法层面。现行宪法对合宪性审查程序未作出规定，《立法法》特别是《工作办法》针对不同启动方式规定了相应的审查程序，包括狭义的备案审查、要求审查及建议审查。一般程序是：协助审查机构将审查要求或者建议先函告制定机关；要求制定机关在一个月内作出说明并反馈意见；经审查研究，认为法规、司法解释需要予以纠正的，在提出书面审查研究意见前，可以与制定机关沟通，要求制定机关及时修改或者废止；经沟通，制定机关同意对法规、司法解释予以修改或者废止，并书面提出明确处理计划和时限的，可以不再向其提出书面审查研究意见，审查中止；经沟通没有结果的，应当依照《立法法》第100条规定，向制定机关提出书面审查研究意见，要求制定机关在两个月内提出书面处理意见。制定机关按照书面审查研究意见对法规、司法解释进行修改、废止的，审查终止；制定机关未按照书面审查研究意见对法规及时予以修改、废止的，专门委员会、法制工作委员会可以依法向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常委会会议审议。
4．审查实践层面。自2017年底开始，法工委每年度向全国人大常委会作关于备案审查工作情况的报告。其中，报告公开了合宪性、涉宪性的典型案例，改变了原来“鸭子凫水”状态，如废止收容教育制度、建议最高法院废止城乡居民死亡赔偿金同命不同价的司法解释、建议废止交警有权查阅和复制机动车事故驾驶员通讯记录的规定、建议废止调用检察官可代表本院出庭的规定、建议废止关于使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学等的规定等。
我国的合宪性审查体制完全不同于域外西方国家所实行的体制，原苏联东欧国家虽也实行最高国家权力机关审查制，但在制度规定和具体做法上极其简单，并没有可供参考的价值。因此，我国的体制属于完全自主的理论体系、制度体系和实践体系。如上所述，现行宪法颁行以来，特别是党的十八大以来，我国的合宪性审查体制一直处在完善和加强之中，但总体上说，合宪性审查工作在我国仍然属于起步阶段，仍有诸多理论问题需要探索、体制中的诸多方面需要进一步完善和加强。
以组织法层面为例，合宪性审查体制的特点决定于合宪性审查权主体在宪法上的性质、地位、职权和行使职权的方式，我国的人民代表大会制度及全国人大和全国人大常委会在人民代表大会制度中的性质和地位决定了我国体制的哪些特点？全国人大和全国人大常委会都行使合宪性审查权，两者之间存在监督与被监督关系，在这一“双主体”体制下，两者之间如何分工？其他备案审查主体如地方各级人大常委会、国务院、党内法规审查主体及军事法规审查主体，是否具有合宪性审查权？在各协助审查机构中，是以宪法和法律委员会主导还是以法工委主导协助合宪性审查工作？
以审查实践层面而论，如上所述，目前已废止或者建议废止了某些规定，但在说理性方面非常薄弱和不足，增强宪法判断的说理性是推进我国合宪性审查工作的当务之急，也是检验我国宪法学理论研究水平的试金石。在作出宪法判断特别是违宪判断时，充分的说理性是其生命所在。说理性的意义在于：（1）社会核心价值观的首要载体为宪法，宪法上的规定是社会核心价值观的制度化、法定化。通过充分说明宪法判断的理由，从而阐发宪法上所承载的社会核心价值观，向社会成员传达、弘扬社会核心价值观，凝聚社会共识。合宪性审查的核心价值在于捍卫社会的核心价值观。（2）宪法判断的说理性实际上是解读宪法的规定、原则和精神。习近平总书记要求所有国家工作人员必须带头尊崇宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法。这就要求国家工作人员必须全面准确地学习宪法的规定、原则和精神，宪法判断是基于回答具体的法律文件的合宪性作出的，其说理性是最好的学习教材。（3）宪法判断的说理性是最好的普及宪法知识的教材。习近平总书记指出，宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。必须坚持宣传、教育、研究共同推进，坚持知识普及、理论阐释、观念引导全面发力，推动宪法深入人心，走进人民群众，推动宪法实施成为全体人民的自觉行动。（4）宪法判断能够为社会成员普遍接受的基础是说理性。社会是由不同利益的阶级、阶层、群体组成的，宪法的本质是一个社会中政治力量对比关系的集中体现。不同利益诉求的社会成员之所以能够接受宪法判断，在于其充分的说理性。（5）通常情况下，宪法判断可能会影响社会发展的走向，引领社会发展的方向。而只有充分说理性的宪法判断才能够实现这一目标。
此外，在合宪性审查程序方面，包括合宪性审查的原理和技术，都有诸多方面需要进一步完善和加强。
理万博士所著《合宪性审查的中国图景》一书，就是在上述背景下，对我国合宪性审查体制及其案例实践的很好探索。该著作分为两大部分：
上篇主要探讨了我国合宪性审查的理论建构中的课题。其中，特别有价值的是人民代表大会制度与我国合宪性审查体制之间的关系的探讨，以及在特定法规批准过程中的合宪性审查问题的探讨。要理解我国的合宪性审查体制及其特点，就必须理解我国的人民代表大会制度、人民代表大会在我国宪法制度中的地位。特定法规在批准过程中的合宪性审查问题，宪法学界讨论较少，著作中的探讨弥补了这一不足。合宪性审查与合法性审查之间存在着密切的衔接关系，“穷尽合法性审查”是启动合宪性审查的基本前提。同时，我国的合宪性审查与合法性审查在审查主体、启动方式、审查程序及处理上存在着高度重合。因此，识别什么是我国的合法性审查，对于确定合宪性审查与合法性审查的界限是至关重要的。
下篇主要探讨了我国合宪性审查的具体事例。著作中选择了六个典型性的宪法案例或事例，从学理上进行了深入分析，这是本著作最难能可贵之处。如上所述，能否从宪法学理论上深入解析我国社会实践中发生的典型宪法案例、回答我国社会实践中的宪法问题，是检验我国宪法学理论研究水平的试金石，当然也是衡量本著作学术水准的重要标志。学术研究的魅力在于百家争鸣、百花齐放，学术发展的根基也在于此。作者在著作中对所选择的六大案例或事例中的宪法问题进行了富有勇气的理论探讨，以及善于发现社会实践中的问题并能够运用宪法学理论进行分析和探讨的学术精神，都是必须得到充分肯定的。
在此，也期待有更多的研究我国合宪性审查制度的著作不断问世，从更高的理论层次回答我国合宪性审查制度在体制机制完善和制度运行中的问题。
胡锦光
2023年7月21日
目录
序/1
上篇 合宪性审查的理论建构
第一章 走向人大为中心的合宪性审查制度 / 003
第二章合法性审查的制度谱系和基准建构/ 026
第三章 规范性文件事先审查的原理和制度 / 052
下篇 合宪性审查的事例展开
第四章 国家通用语言文字制度的宪法审查/ 079
第五章 商业性强制保险制度的合宪性分析 / 094
第六章迁徙自由的规范结构与宪法保障 / 116
第七章就业性别歧视案件的司法审查基准 / 134
第八章公民兵役义务的合宪性审查与控制 / 153
第九章公民受教育义务的宪法内涵与实现/ 177
附篇
第十章 备案审查制度的历史性和在场感 / 203
后记
本书是我近年来关于合宪性审查的阶段性思考，敝帚自珍，编纂成书，有幸纳入“备案审查研究丛书”获得出版机会，深感荣幸。我从事合宪性审查研究，直接得益于业师胡锦光教授的亲炙指导。在博士一年级时，我担任胡老师课程的助教，用一学期的时间，完整恭听了老师主讲的宪法学课程。记得那时是在人民大学国学馆上课，老师一杯清茶，语速不疾不徐，娓娓道来，妙语连珠，听得酣畅淋漓，令人忍不住击节赞叹。那是我第一次感受到理论和语言的美妙——即便不依赖于修辞，也能够用朴质的语言和严整的逻辑，把宪法讲得如此通透。其中，我收获最大的就是老师主讲的合宪性审查的几节课程，他对于合宪性审查的基础理论和制度形式展开了清晰讲述，使我喜不自胜、心驰神往。在博士三年级面临博士论文开题时，我心怀忐忑地到老师的办公室，与老师讨论选题。老师非常明确地建议我写关于合宪性审查的问题，直言这是大问题和真问题。但是，那时我正沉浸在对香港问题的观察，执拗地选择了香港立法会选举作为博士论文题目。我还记得老师非常明确地告诉我，香港基本法固然重要，且作为毕业论文选题也没有问题，但是其政治性和权变性太强，恐难作为我此后的主要研究方向，而合宪性审查则能够成为长期追踪研究的课题。这么多年来，我时常会想起老师当年的劝勉和指导。本书的清样提前呈老师审阅，并请老师赐写了序言，算是聊补当年博士论文选题的遗憾。
就写作时间而言，本书的上篇“合宪性审查的理论建构”实则是写于下篇的诸章之后。胡老师主持了中国人民大学科学研究基金重大规划项目“我国合宪性审查体系：原理、制度与实践”，我有幸作为子课题负责人，参与了课题系列著作的撰写。这促使我开始思考合宪性审查与合法性审查在我国的历史演进和制度谱系，从而分别讨论了合宪性审查的历史发展和制度选择，合法性审查的制度谱系和基准建构，规范性文件事先审查（批准制度）的原理、程序和基准。事实上，较之于下篇具体的权利或事例中的模拟合宪性审查，上篇“合宪性审查的理论建构”更为困难和曲折。我常常被复杂的史实、诘诎的概念、重叠的规范搞得眼花缭乱，摸索着试图在历史与现实、规范与实践之间总结出若干规律性认识。感谢王锴师兄，我在写作本书上篇内容时，多番向师兄请教，在他的鼓励和帮助下，我才得以顺利写作出了三篇文字，完成胡老师交托的子课题。本书开篇的《走向人大为中心的合宪性审查制度》一文在写作和修改过程中，也幸运地得到了郑磊教授的热心指导，他帮我梳理文章的逻辑，提点文章的修改思路。
本书下篇“合宪性审查的事例展开”所辑录的各章，写作跨度时间颇长。第五章“商业性强制保险制度的合宪性审查”是我尝试用基本权利的审查方法所写的第一篇论文。这篇论文来自于张翔教授的课程启发——我博士二年级时，选修了张老师开设的宪法案例讨论课，课程以彼时刚刚出版的《德国宪法案例选释》（第1辑）为参考教材，“手把手”传授合宪性审查的框架及其适用，促使我尝试运用该框架写作了这篇论文。第六章“迁徙自由的规范结构与宪法保障”是我在此领域的第二篇论文。最早是为钱锦宇老师主编的《人权法学》所撰写的书稿章节，在经过精简修改后作为论文发表出来。此后，有幸参与胡老师主持和主编的“年度中国十大宪法事例”的评选和评析，分别就“五名青年拒服兵役被处罚事件”（2015年）和“云南省首例政府控告辍学案”（2017年）进行评析，单独或合作撰写了宪法事例分析报告，辑录为本书的第八章和第九章。第七章“就业性别歧视案件的司法审查基准”写作于2018年底，彼时最高人民法院发布通知，把“平等就业权纠纷”作为独立民事案由。以此为契机，我尝试运用宪法平等权的审查方法，旨在为法院审判就业性别歧视案件提供一套具有可行性和论证性的审查步骤和基准。第四章“国家通用语言文字制度的宪法审查”则得到《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》所披露事例的启发，旨在对宪法第19条第5款规定的“国家推广全国通用的普通话”展开学理解释，为法工委所做的合宪性审查意见提供理论背书。
本书的附篇“备案审查制度的历史性和在场感”是为朱宁宁记者的《备案审查进行时——〈法治日报〉新时代备案审查报道集萃》一书撰写的书评。我从2016年就关注到朱宁宁在《法制日报》（2020年更名为《法治日报》）撰写的备案审查系列报道，这些报道并非单纯的信息分享，而是接近于“研究性报道”，既有丰满的细节和内容，也不失新闻的客观和中立。我曾直接把她的报道作为课堂讨论的案例素材。2022年相关报告结集出版后，《备案审查研究》编辑部拟组稿系列书评，我主动报名，写出了长篇书评。实则以此为契机，藉由《备案审查进行时》提供的丰富素材，全面梳理备案审查制度的发展动力和制度短板，从而前瞻其发展前景。
本书得以顺利出版，首先感谢胡锦光教授，他是我的博士生导师，是我的学术观和人生观的思想导师，也是我从事合宪性审查研究的领路人。感谢薛小建教授，本书的第九章“公民受教育义务的宪法内涵与实现”是我与薛老师合作撰写的——薛老师是我的硕士生导师，多年来我一直得到薛老师无私的关爱和照顾。感谢郑磊教授和王锴教授，他们不仅慷慨地将本书纳入“备案审查研究丛书”，给予宝贵的出版机会，而且在研究上给我很多帮助和指导。感谢《法学家》《政治与法律》《妇女研究论丛》《中南民族大学学报（人文社会科学版）》《人大研究》《地方立法研究》《备案审查研究》等期刊和集刊的编辑老师青眼相加，给予宝贵的刊发机会，指导我反复打磨文章，给了我作为青年学者很大的信心和动力。感谢我指导的研究生们，余若凡、狄磊、欧达苑、邓松、谢炅卓、宋泽、姜鹏圣昕、杨薇等诸位同学，他们用暑期的休息时间协助我校订了本书的稿件。最后也是最重要的，感谢中国民主法制出版社的周冠宇编辑，他为本书倾注了很多汗水和心血，热心且高质量的编辑工作为本书增色颇多。
期待本书能为中国合宪性审查的理论建构和实践发展有所贡献！
王理万
2023年7月22日
