人们常说，“郡县治则天下安”。提升县域治理水平，不但直接关系到基本民众的福祉、基层社会的稳定，而且对推动更高层面的政治体制改革和社会管理创新，实现国家的长治久安，具有基础性、战略性和标本性的意义。
一、难题与隐忧
改革开放以来，我国县域经济持续发展，城乡居民生活水平显著提高，基层社会基本稳定。可以说，提升县域治理水平，具备较好的基础条件。但另一方面，由于政治体制和社会管理体制改革相对滞后，多年积累的社会矛盾远未消解，有的渐趋复杂，甚至有所激化。县域治理面临着诸多难题和隐忧，形势不容乐观。最突出的有以下三个方面：
1、公众的“相对剥夺感”潜滋暗长，由民怨引发的群体性事件频繁发生。近年来，党和国家在促进社会公平正义方面，采取了很多措施，但效果并不明显。城乡居民之间，各不同行业之间，特别是高收入阶层与低收入群体之间的收入差距不但没有缩小，反而在继续扩大。在县（市）一级，社交范围相对狭小，哪些人靠特权发财，哪些人在父辈的庇荫下发迹，哪些人靠特殊关系暴富，人们看得一清二楚，对分配不公、官场腐败、阶层固化等问题的怨气，极易集聚发酵，成为燃点极低的火药桶，一旦溅上偶发事件的火星，就会轰然爆炸，酿成群体性风波。贵州省的瓮安骚乱就是一个明显的例证。
2、法制权威生成缓慢，非规范行为充斥官场和民间。中共建政以来，在较短的时间内建立了高度集中的经济、政治和社会管理体制，形成了虽然缺少活力但却极其稳定的社会秩序。改革开放以来，政治压力型和全面控制型的治理模式改变不大，但权威和效力却日渐式微。与此同时，自由、平等、个性、民主、法治等现代理念迅速传播，但是相应的制度化建设却明显滞后，致使道德约束力下降，法制权威孱弱。县（市）党政官员依法执政的理念和水平虽有所提升，但由于民主监督缺失，自上而下压力偏大，他们经常采用一些处于法律政策边缘甚至明显违规的办法开展工作。如：在招商引资过程中，违反国家规定变相免收土地出让金和减免税收；在争取国家资金过程中违规越线，向上级某些实权人物送钱送物；在维稳工作中，采用堵截、打压、收买等饮鸩止渴甚至违反法规的手段控制上访，等等。在人们的日常生活中，权力和关系的威力往往大于法律和制度。比如，办企业，要找个官员做靠山；孩子上学，要通过关系选个好班级；到医院做手术，要想办法给医生送红包；有冤屈或诉求，则绕开法院去政府上访，甚至通过“闹访”来讨价还价或寻求领导批示来解决问题。法制不彰、良俗缺失的现实，与社会治理的“黑灰化”互为因果，使“善治”目标难以充分实现。
3、公共财政建设步履蹒跚，基层政府服务能力不强。近年来，中西部地区的县级财政状况逐年好转，但仍显得捉襟见肘。其主要原因是财政体制改革步伐太慢，收支结构离公共财政的目标太远。一是预算不完整，部分政府收入变相流入强势部门腰包。二是生产建设性支出居高不下。在发展是硬道理的口号下，上级下达的招商引资、GDP增长、城乡建设任务愈来愈重，县（市）政府不得不拿出巨额资金用于开发区、路桥、广场、新农村示范点等方面的建设，还要为投资商出钱购买土地，并按比例返还税收。生产建设性支出压不下来，教育卫生、社会保障等方面的支出当然难以实现大幅度增加。三是养人支出及“三公”消费难以缩减。早在2002年，全国县（市）级财政供养人员占人口比重就达到2.97%，黑龙江省达到3.10%，有的县高达8%。最近几年，上头实行大部制改革，县（市）也跟着拆庙并屋，改换名称和牌子，但人员减不下去。除了正式“吃皇粮”的在编人员，县（市）还要养一些靠收费或垄断经营开支的人员。由这些人员组成的站、所、队，经费和工资有的由财政补一部分，有的全靠自收自支，实际上都在花本该属于财政的钱。某市“农林水”事业发展支出（包括国家专项补助和转移支付资金）中，用于人员开支和部分行政费用的比重高达43.3%。“三公”（公车、公款招待、公费出国）支出是很难说清的糊涂账，但有增无减恐怕是不争的事实。四是县乡村三级负债严重。据审计署调查，2010年底，全国县级政府债务2.843万亿元，县均10亿元，举债县占总数的86.54%，很多县（市）的债务超过了常年收入一倍的警戒线，而且从2011年开始，陆续进入还债期。全国乡村两级负债约6000亿元。黑龙江哈尔滨市193个乡镇中，有181个乡镇负债，占总数94.2%，债务总额19.7亿元，乡均1021万元；1879个村，负债22亿元，村均116万元。沉重的债务负担，不但使这些地方提供公共产品与服务的能力极其薄弱，而且随时可能发生债务危机和治理危机。
二、单向管控的弊端
改革开放以来，从中央到地方的各级党委和政府，一直高度重视县域治理，从社会治安综合治理到构建和谐社会、创新社会管理，提出了诸多要求，采取了诸多措施，收到诸多成效。但笔者认为，这些措施，并没有摆脱自上而下单向管控的路径依赖，在实践中弊端多多，有的甚至与构建和谐社会和实现“善治”的目标南辕北辙。
1、政绩考核制度的建立与扩展，强化了自上而下的激励机制，促进了某些工作的落实，但也助长了急功近利、形式主义等不良倾向，使基层政权距离“服务型”的目标越来越远。近几年，政绩考核从省到乡，内容越来越庞杂。很多地方的考核已经延伸到村党支部和村委会。县乡党委、政府和村民自治组织围绕上级领导机关的指挥棒疲于奔命，使本已十分残缺的服务功能更加脆弱。招商引资和项目建设，在中西部地区的考核体系中权重最高，由此形成了血拼优惠政策、争抢投资项目的热潮，带来了双重结果：一方面，拉动了县域GDP、税收的增长，促进了居民就业和增收；另方面，重复建设、资源浪费、环境污染、违法占地、暴力强拆、政府资金流失等问题愈演愈烈，县委县政府功能上的“公司化”和运行方式上的“运动化”倾向日趋严重。为应对新农村建设工作的检查和考核，政府将巨额普惠性资金集中到少数试点村或示范村，精心打造形象工程，人为拉大了村际差距。某省实施粮食产能提升工程，逐级强化对农民生产活动的督促检查。秋翻时，一些乡镇被迫出资代替农户翻路边的农田；某镇为加快秋翻进度，在夜间偷偷将农户地里的玉米秸秆烧掉，农户抱怨奶牛没了饲料，反映到省电视台，当记者采访时，书记和镇长却躲了起来，因为他们不敢把市县两级的强制行为公之于众；有一年插秧季节气温过低，省市两级却督促农民“抢早”，一些乡镇不得不花钱雇农民站在自己的稻田假装劳动。有个村支部书记抱怨说，镇里的工作指标考核很严，而且都和工资挂钩，如玉米秸秆进村500元，征兵500元，组织工作200元，计划生育200元。安全防火出现一次火警罚50元，信访到省市出现一次罚500元，到北京出现一次罚1000元。
2、靠政治压力和一票否决“维稳”，在解决一些具体问题的同时，掩盖和激化了某些社会矛盾，延缓了法治进程。在基层社会矛盾和上级考核、问责的双重压力下，“维稳”，已经成为高悬在“县官”头上的达摩克利斯之剑。所以，在县乡两级干部中，流行着“摆平就是水平，没事就是本事，搞定就是稳定，妥协就是和谐”的顺口溜。为了避免在社会治安综合治理的考核中被扣分甚至被一票否决，县（市）党委、政府既要做一些实实在在的工作，又要花费大量精力做足“文头”和“墙头”的表面文章。特别是在信访工作中，虽然现行信访条例包括“涉法涉诉案件应该通过法定途径解决”的内容，但整个立法主旨和各项具体条款都在强化“县以上人民政府”的权力和责任，在实践中，党政主导、向上集权、向下施压的大格局没有改变。地方和基层官员在处理信访事宜时，既要遵循现行政策和法规，更要重视上级态度、领导批示和政治气候。为应对考核排名，减少计数“划道儿”，不得不经常采取妥协退让、法外变通的办法满足访民的要求，还要耗费大量人力财力对缠访户死看死守、围追堵截。在访民那里，“信访不信法”、“信闹不信理”、“找大部找小”的趋势自然难以扭转。
3、带有政治运动色彩的各种教育活动，虽然在提高基层干部素质方面具有一定的积极作用，但也助长了假大空话泛滥的不良倾向，从而损毁了党和政府的公信力。近年来，读书学习、对照检查、专题宣讲、主题实践、典型报告、警示展演等各种名目的学习教育活动接连不断，而且声势越来越大，口号越来越响亮，概念越来越新颖，形式越来越繁琐。这些教育活动在弘扬正气、传道明理和提高基层干部素质等方面具有一定的积极作用。但几十年的实践告诉我们，如果政治生态不能得到很好改善，制度化建设不能及时跟进，一味追求宣传调门的提高和教育方式的出新，不但有限的收效难以获得，而且会助长说大话、说空话、说套话、说假话的不良倾向，造成民众的逆反心理，损毁着执政党的合法性基础。落马贪官在位时大多有惊人的“廉政”表现和“廉政”语录，东窗事发后被民间传为笑谈，足以说明这一点。
4、某些“权力上收”的举措，虽然对基层干部的不良行为具有一定的遏制作用，但加剧了治理思路的混乱，压缩了基层民主和自治的发育空间。前些年，县（市）级税务、国土、质监等部门相继上收，实行了垂直管理。县委书记的任免权限，经历几放几收，现已上收到省委。与此同时，中西部地区的多数地方，都实行了“乡财县管”和“村财乡管”的制度。有的地方纪检委介入其中，搞起了村级“三资”代理。即由纪委代管村级集体的资金、资产和资源。这些措施，对于统一政令，遏制有令不行、有禁不止的不良倾向，强化中央、省委对市县的控制，可能会产生一定的积极作用。但权力向上集中，与民主法治的改革方向是背道而驰的。特别是上收乡、村两级的财权，更是加剧了乡镇政府的“空壳化”，阻碍了村民自治的进程。一位乡镇农经站长说，村财乡管，很难起到规范村级财务管理的作用。一般情况下，国家对村里的转移支付资金管起来容易些，而村里的机动收入，特别是高达几十万元的机动资源发包收入，乡镇很难制约。村里上交乡里一少部分，大部分坐收坐支，花完后再来报账。由于乡里花了村里的钱，乡镇领导和村干部个人关系又不错，很多事只能睁一眼闭一眼。纪检部门搞“三资代理”，增加了一点威慑力，但又多了个层次，多了些形式，实质性作用微乎其微。
5、“扩权强县”和提高村支部书记待遇，有助于增强县级政权和基层组织的掌控能力，但如果不与横向分权相结合，必将带来权力更加集中的不良后果。近年来，很多地方在向上集权的同时，又采取一些下放权力和放活基层的措施。有的省将部分地市级行政审批权限下放给县（市）政府；有的省将部分县（市）委书记提升为副厅级；有的地方由县财政出钱，提高村支部书记待遇，并将资历较深的村支部书记破格录用为国家公务员（继续在村工作）。应该说，放权总比集权好一些。但是，仅仅在条块关系和上下级关系上打转转，不在横向分权上求突破，仍难以摆脱“一放就乱，一收就死”的治理怪圈。向上集权，实质上是向上级有关部门集权，部门权力刚性必然带来决策失误、权力寻租等问题；放权与县，提高县委书记职级，在法治不彰和民主监督不力的情况下，又很容易助长县委书记个人专权的弊端；村级“两委”关系，本来就存在法理和实际状态的冲突，支部书记提高待遇后，一手遮天的问题更难解决；县财政为支部书记开工资，必然加剧村级组织行政化，弱化村民参与管理的权力。
总之，我国的地方治理，存在着一个“不断加强”的思维定式。发现哪方面工作有差距，就提出“加强”和“改进”的要求，但在具体措施上总是向“加强”倾斜。一“加强”，就出现了一堆新任务，提出了一片新口号，有时还要增加一批新队伍。这种权力扩张的偏好不改变，党政机构难以精简，文山会海和达标竞赛难以压缩，政府职能难以转变，治理模式难以转型，民主和法治难以获得长足发育。
三、县政综合改革应尽快启动
县域治理需要改革，这恐怕没有什么争议，但改什么？怎么改？却面临着两难的选择。如果在传统体制的基础上修修补补，虽然有利于短期稳定，但如前文所叙，诸多社会矛盾不但难以消解，而且还会积累一些新的问题。某些以改革创新名义出台的所谓新政，实质上是在固化旧体制，是在搞“化疗式治病”。如果实行较彻底的体制转型，势必触动旧体制的敏感部位，在一定时期，可能出现某些新的不稳定因素，甚至引发局部动荡。但从长远看，要实现良政善治、长治久安，必须尽快启动县政综合改革，实现治理模式的彻底转型。
县政综合改革，既需要勇气，也需要智慧。必须在中央的统一领导下，坚持顶层设计和系统推进，并搞好试点示范，循序渐进地扩展。同时，应鼓励基层大胆创新和实验。据媒体报道，前些年四川遂宁的“乡官直选”曾被一度叫停；江苏省一副镇长因组织普法协会被下岗；重庆市一镇党委书记因尝试书记镇长直选被“双规”15天。此类情况，不应再度发生。
根据党的十八大精神、学者建议及县（市）治理的现状，县政综合改革的方向应该是民主法治和基层自治。县政综合改革涉及到多方面内容，应坚持先易后难、注重实效的原则，着力攻克一个难点，突出三个重点。
一个难点：理顺党政关系，解决县委包揽一切、权力过于集中的问题。这是我国政治体制改革无法回避的课题，也是县政综合改革的最大难点。现行的县级权力格局，在短期内显然有利于保持县级党委的领导地位，有利于巩固我党在全国的执政基础，也有利于一定程度的政令统一和社会稳定。但是，不可能解决党政不分、权力过于向书记集中、人大权力机关虚位等问题，也很难消除腐败滋生、形式主义泛滥等官僚主义痼疾，最终，可能导致执政党合法性逐步消减乃至彻底丧失。所以，应按照十八大关于“改进党的领导方式和执政方式”的要求，尽可能清晰地划分县委、人大、政府之间特别是党政之间的权力边界，建立起县委领导下的分权制衡、各司其职的县政格局。
县委应逐步改变全能角色，侧重搞好对县级政权和县域事务的政治领导。一是向人大、政府和民众宣传党的纲领和党委的政治主张，保证县级政治权力沿着执政党所规定的大方向和在党领导制定的法律框架内运行。二是组织党员参加人民代表和县、乡官员的选举，并向人大、政府以及法检两院推荐重要干部人选，保证中共党员在两大机关中占据人数和位置上的优势，为党的主张融入行政及司法工作提供人事保证。三是对党员进行有效管理和教育，使他们在各项建设事业中发挥模范带头作用，以增强党的合法性基础。对于公共设施建设、财政资金分配、公众生产生活等应由政府或社会组织管理的事务，司法机关的执法行为，县委不再干预，也不再向社会发布指令性的文件。
在新的权力格局下，县委、人大、政府三大机关及法检两院的职能和权力不再交叉，但县委与人大、县委与政府、县委与法检两院之间，人员可以交叉任职。县委书记可以单独设立，也可以兼任县长或人大主任；县委常委或委员可以兼任人大或政府、两院的领导职务。人大与“一府两院”之间，人员不可兼职。
县政改革的第一个重点：以“权为民所赋”为目标，改革选举制度。从县域治理的实践看，官员的权力是谁给的，就要对谁负责；要真正实现人民当家作主，就必须提高各类民主选举的竞争性和真实度。
三五年内，各类候选人的提名，可以继续以党委为主，但要鼓励各民主党派、社会团体及公民个人积极参与。无论是党代表、人民代表的参选人，还是县级领导的参选人，都要履行自我推荐、与选举人见面、发布竞选演讲等程序。所有参选人，都应平等地列入预备人选名单，以扩大差额比例，如果参选人过多，可以通过预选的方式确定正式候选人。县、乡政府正职的选举，也要实行差额，给选举人更充分的选择权。应认真总结和借鉴四川遂宁、湖北京山等地的经验，推行“乡官”“海推直选”。条件成熟时，再过渡到县级官员直接选举。应调整干部交流制度，由提倡“异地做官”改为提倡“本地参选”，为选民按照自己的意愿选择干部创造条件，并尊重选举结果，严格控制届中调整干部。
县政改革的第二个重点：健全人民代表大会制度，使县级人大成为名副其实的权力机关和“县民”政治参与的平台。首先，要减少代表数量。县级人大代表一般不宜超过百人；人大监督对象“一府两院”官员比例要逐步减少，直到完全退出人大代表席位；要逐步实行部分或全部人大代表专职化。其次，县级人大代表要真正实行竞争性的直接选举。应减少向选区“派选”候选人名额，除拟作县人大常委会组成人员的人选以外，其他县级领导干部应在机关选区内与普通公务员一道参加竞选。选上自然很好，选不上也不应影响其在党内选举中获取党内职务或在后续的官员选举中获得政府、“两院”的职位。第三，要强化人大常委会机关建设。下决心改变县委、政府及法检两院负责人退休前到人大任职的现状，优化人大工作队伍的年龄结构和知识结构。要减少兼职比例，逐步实现人大常委会组成人员的专职化。第四，要给予人大名副其实的人事任免权。县委及其组织部门向人大推荐的干部人选，一般应该实行差额推荐；人大应该进行认真考核后再履行任免程序，并有权改变县委对个别人选的使用意图；人大可以向县委提出一府两院干部的调整建议，县委应该给予支持。第五，要充分发挥人大审查、审计财政预决算的职能，推动财政预决算制度的法治化、透明化和民主化。
县政改革的第三个重点：坐实社区居民自治，夯实人民当家作主的微观基础。十八大报告指出，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”按照专家们的治理理论，治理与管理的最大区别，是打破传统的“官治”，实行官民的良性互动。发展社区居民自治，在县政改革中具有举足轻重的作用。
我国的农村社区的村民自治已经实行了三十多年，取得了很多成效，但也存在村委会换届选举无序竞争、选民对选举态度冷漠和民主管理流于形式等问题。有些人以此为依据，贬低选举、民主和自治等制度的适用价值。实际上，他们忽略了两点：一是尽管“村官海选”过程中出现拉票贿选、宗族侵染、村霸当政等问题，但除了拉票贿选之外，其他问题在任命制条件下同样存在，甚至可能更严重；如果实行任命制，热衷拉票贿选的官迷，肯定要向上级行贿买官。从一定意义上说，“拜民”总比“拜官”好一些。二是选举乱象的根源主要是缺乏民主法治的大环境。村民们认为，选举只是走形式，谁当选都一样，所以对选举活动缺乏热情。这恰恰说明，我们需要坚持并完善村民自治制度，并扩展到城镇社区的居民自治。
坐实城乡社区居民自治，首先必须取消县乡党委政府对社区自治组织的工作目标考核，大幅度削减上级下达给社区的工作任务，改变社区自治组织的“准政府”形象，扩展民众自我服务、自主管理的空间。其次，应大力扶持各种民间团体，促其发育成长，提高民众自主管理的组织化程度。再次，应推动社会管理中的“官退民进”，加速全能政府向有限政府的转变，把一部分社会事务交给社区自治组织和民间团体，以重塑新型的官民关系。
农村税费改革以后，相当一部分乡镇政府已经处于悬浮状态。应根据各地的实际情况，逐步将其变成县政府的派出机构或乡镇社区自治组织。
(此文应《改革内参》之约而写，刊于今年第35期。第一、二部分用《县域治理现状考察》为题刊出，两个小题分别改为“县域治理隐忧”和“地方治理‘不断加强’的趋势明显”，篇幅略有压缩；第三部分单列一篇，题目未变 。这里发出的是原稿)
