摘要：县域治理现代化有赖于政治机制和行政机制的有机统合。县级纪检监察机构是县域治理实践中党政体制的重要组成部分，纪检监察权既服务于管辖权，是县级党委权威一统性的表现，亦嵌入于治理权，是县域治理有效性的保障。县级纪检监察机构因融合了管辖权和治理权，其监督机制的运行在县域治理实践及其现代化过程中发挥了独特作用。通过对A县纪检监察工作的经验观察，发现纪检监察监督网络的全覆盖，使之可以监测县域治理体系的整体运行状况；监督过程的全渗透，使之可以全阶段介入县域治理的政策过程。得益于制度化动员、中心工作、技术赋权等制度化的政治统合机制的推动，纪检监察监督在县域治理过程中发挥了独特的治理功能，具体表现为促进县域治理的决策科学化、政策执行规范化和政策结果制度化。它还是维系县域治理体系的完整性和稳定性，推动县域治理现代化的重要动力。
关键词：纪检监察; 监督; 县域治理; 治理现代化;
作者简介：李元珍(1985—)，女，博士，华中农业大学公共管理学院副教授;; 吕德文(1981—)，男，博士，武汉大学社会学院特聘研究员，博士生导师。
基金：国家社会科学基金青年项目“自治、法治、德治相结合的农村微腐败统筹治理研究”(18CZZ038)，项目负责人:李元珍;
1 问题的提出
党的十八大以来，党和国家逐渐完善权力监督体系，力求“把权力关进制度的笼子里”。中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》强调要“强化权力运行制约和监督，确保权力正确行使”。其中，集党内监督与行政监督，亦即集政治机制与行政机制于一体的纪检监察制度发挥了基础性作用。在中国的政治体系中，县是职能和机构完备并拥有一定管辖层级的基层政治系统，兼容了管辖权和治理权。这就意味着，县级权力配置不仅要服务于领导机构有效实现管辖权，保持权威体制的一统性，还要便于各职能部门和治理层级行使治理权，实现对公共事务的有效治理。从权力属性看，监察权本是中国特色的保持权威体制一统性的权力配置，但在县域治理实践中，它事实上具有难以替代的治理功能。从治理有效性的角度看，政治组织实行决策、执行、监督三事分工，是复杂政务活动提高效率、实行科学管理的必然要求。如果将县域治理视作一个政策体系，则纪检监察机构在整个政策过程中嵌入了监督职能。那么，如何理解纪检监察机构在权力监督制约工作中的运作逻辑，它在推进县域治理现代化的作用机制如何？这是本文的研究重心。
纪检监察制度是中国特色的国家治理体系的重要组成部分。这得益于两种重要的制度设计。一是合署办公。合署办公主要是基于中国特色的党政关系，解决两个具有不同编制、职责，但工作对象、工作内容相近的党政机构工作关系问题而做出的制度安排。1993年，纪检机构和行政监察机构开始合署办公，近年来的国家监察体制改革也遵循了党的纪律检查机构与国家监察部门合署办公的传统。从组织学的角度看，合署办公并不是单纯的职能整合，而是创设了具有不同合法性来源、组织机制的“一套人马、两块牌子”的新组织类型。纪检监察机构“一套人马、两块牌子”（纪律检查委员会与监察委员会），使得党纪监督和国家监察可以有效衔接、相互促进。纪检机关与监察部门合署办公20年来，党内监督（包括党风党纪监督和党内决策监督）与国家监察之间已经实现高度融合。二是双重领导。1982年党的十二大通过的党章明确了纪检机构实行双重领导体制，各级纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作。总体上，纪检监察机构的独立性和自主性是不断提升的，纪委在同级党委中的地位，以及上级纪委对下级纪委的业务、人事的控制权，都在不断提高。并且，通过设立派驻机构，纪检监察机构实现了对各政府部门人员及政策过程的直接监督。但是，这并未改变双重领导性质。监察机构必须接受同级党委的领导，党对监察机关的领导是监察机关依法独立公正行使监察权的政治保证。纪检监察合署办公以后，履行纪检监察两项职能，对党中央或地方党委全面负责。同时，下级纪检监察机关在案件管辖、调查审查等业务方面必须接受上级纪检监察机关的领导。
纪检监察机构主要是对政策主体和政策过程进行监督。我国80%以上的公务员、95%以上的领导干部是共产党员，在对行使公权力的公职人员的监督中，党内监督和国家监察既具有高度内在一致性，又具有高度互补性。《中国共产党章程》规定纪委的职责是监督、执纪、问责。监察体制改革前的《行政监察法》规定监察机关主要对国家行政机关和行政人员进行监督检查和惩处。对于纪检监察机构而言，监督是处在教育和惩处之间的第二道防线，位于软约束与硬制约之间，并且是执政党的执政权与国家机构的国家治理权相混合的产物。如何通过这种结合在辖区内构建起一道严密的监督网络，是纪检监察工作的重心所在。从监督过程来看，纪检监察机构的监督贯穿于政策全过程，包括议程设置、问题界定、决策、执行以及反馈等阶段，是对县域治理体系的整体性监督。借助于纪检监察机构的双重属性，渗透于县域治理体系及其治理过程的监督机制，对县域治理的现代化具有重要的推动作用。
本文以华北地区一个普通农业县A县（截至2017年全县人口85万）的纪检监察工作为经验基础，探讨纪检监察工作在县域治理实践及其现代化过程中的作用机制。如果说A县纪检监察工作及县域治理现代化的机制也适合于其他地方的话，这个案例将有助于解释当前我国县域治理现代化的一般性问题。需要指出的是，本文的田野调研于2018年初进行，而国家监察体制改革于2017年开始全面深化部署。国家监察体制改革的内容有四大特点：监察权成为与行政权和司法权并列的国家权力、监察全覆盖、监察职权扩展到职务犯罪调查和处置、领导体制以垂直为主。由于本文主要讨论的是对县乡党委政府行使公共权力的公务人员和十八大以来随着监督体系的触角不断向下延伸而被纳入纪检监察部门视域范围的村两委干部的监督，以及对整个县域治理政策过程的监督，因而监察体制的改革在总体上不影响本文关于监督问题的讨论。
2 县域治理中的纪检监察监督网络
纪检监察具有“全覆盖”的特征，不仅是指将所有县乡党委政府行使公权力的公职人员及村两委都纳入了监察范围，更是指纪检监察机构是县域治理体系的有机组成部分，渗入了县域治理全过程，从而形成了一个完整而严密的监督网络（见表1）。
首先，纪检监察在对人监督上实现了全覆盖。纪检机构是党内监督机构，所有党员均覆盖其中，而所有行使公权力的公职人员，均被纳入监察范围。从实践来看，党内监督和国家监察有高度重合之处，这使得在县域治理实践中，对人监督的监察体系与治理体系具有同构性。一是县委常委会是县域治理的最高决策层，而县纪律检查委员会由全体党代表选举产生。并且，县纪委书记是常委会成员，参与常委会的所有决策工作。县纪委的独立性及高配置，使之对同级党委构成微妙的制衡作用。同理，乡镇纪委属于乡镇治理权之有机构成部分，对乡镇党委同样起到权力制衡作用。二是政府部门是县域治理的主要政策执行主体，派驻纪检监察组参与政府部门“三重一大”事项（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用）的集体讨论，并不定期组织专项督查，配合县委巡察组进行政治巡察，对部门工作及主要领导进行全覆盖监督。三是村党支部和村民委员会是村级治理主体，村务监督委员会和民主理财小组是法定的村民自治制度设置。但在实际运作过程中，很多村庄的“自我监督”效果不彰。十八大以来，纪检监察触角下沉，在村党支部设立纪检委员，一些地方逐步将村务监督委员会和民主理财小组纳入纪检监察工作轨道，极大强化了村级治理的监督能力。
其次，纪检监察在对事监督上实现了对重要治理任务的日常监督。县域治理任务主要包括两类：一是日常性的行政任务，主要由县政府各部门分别执行。二是县委决策确定的重点工作，包括一般性的重点工作和中心工作，前者属于各部门承担的“重大事项”，后者则属于跨部门任务，一般由党委政府设立“专班”加以实施。一般而言，日常性的行政任务有较为明确的工作流程，科层制内部的专业分工即可实现对各治理任务的有效监督。而重点工作要么涉及较大利益分配，要么关系到县域治理的整体绩效，往往容易受到人为干预，自然而然是重点监察对象。在实际操作过程中，纪检监察机构主要通过政治监督、专项监督检查及专项正风肃纪工作，来实现对重要治理任务的监督。在对重要治理任务的监督过程中，纪检监察机构往往还会联合审计部门，通过专项审计等办法来强化监察力度和加强监察的科学性。
再次，纪检监察在县域治理过程中，实现了政策过程的全程监督。具体而言，在决策环节，通过“一岗双责”和“一案双查”制度进行决策监督。在党内工作制度中，领导干部对业务工作和党风廉政建设负双重责任。问责时既要追究当事人责任，又要倒查追究相关领导责任，包括党委和纪委的责任。如此，纪检监察工作事实上融入到了决策工作中，决策合法性很大程度上源自纪检监察机构的有效监督。在执行环节，通过专项督查保证政策执行。在县域治理实践中，中心工作主要通过“专班”加以推进，而组建专门的督查小组基本上是各个“专班”的标配。一般而言，专项督查由县纪检监察部门联合各职能部门组成，专门针对某项重点工作开展督查。一旦发现执行不力的情况，则可以采用“四种形态”特别是第一种形态，运用约谈、通报批评等手段，督促相关单位和官员贯彻决策意图。在反馈环节，通过政治巡察和专项巡察检视政策全过程。通常而言，政治巡察一般由地方党委组织，具体工作由纪检机构承担；专项巡察既可以由地方党委的巡察组进行，亦可由纪检监察机构组织。无论政治巡察还是专项巡察，都属于结果监督。本质上，结果监督并非简单地“办案”，而是通过发现问题线索，“清理”政策漏洞，开展补救和纠偏工作。
纪检监察部门在每一个治理层级、每一个治理领域，都配置了监督力量，由此构筑了一个与县域治理体系具有同构性的严密网络。通过这种监督网络，纪检监察部门在监督过程中统一治理权与管辖权。纪检监察机构是政治机关，这使得其监督能体现党委政府的意志，具有鲜明的政治性，是管辖权的重要表现。同时，纪检监察又属于治理权的一部分，遵循行政理性化逻辑，监察过程严格遵循法律法规及行政流程。基于此，看似相互矛盾的政治动员和技术治理措施，却在纪检监察的监督过程中有机融合。事实上，在县域治理实践中，纪检监察机构并不以某个政策过程或执行主体为目标，而是立足于对县域治理体系的整体性监督。作为一种超越性的监督力量，纪检监察部门的监督为协调各治理层级以及各部门关系，整合决策、执行及反馈等政策过程，提供了政策工具。
3 县域治理中的纪检监察监督过程
纪检监察监督网络与县域治理体系的同构性，决定了其监督过程与政策过程具有同步性。一般而言，政策过程主要包括议程设置、问题界定、政策制定、政策执行、政策评估等阶段。作为一个具有明确“问题导向”，以修复治理系统为己任的专责机构，纪检监察机构的监督过程也与之高度匹配。文章将以A县纪检监察部门对农村集体“三资”管理的监督过程为例，来说明这种监督过程与县域治理实践过程的高度一致性（见表2）。
（1）查找政策漏洞。纪检监察机构作为县域治理体系的专责监督机构，相较于别的部门具有优先及全面掌握治理信息及问题线索的优势，因而具有较强的问题识别能力。不过，信息掌握并不意味着可以自然形成问题认识，而是取决于问题识别机制。在A县，纪检监察机构对问题的判断主要基于三个渠道：一是指标。纪检监察信访作为一种制度化的、针对党员干部的常态监督机制，对于监测县域治理体系的运转情况具有相当的参考意义，纪检监察部门也甚为重视信访件的问题研判。二是事件。指标一般是常规性监控的结果，需要有较大样本、较长时间的信息资源，且需要有专业的数据分析，才具有政策意义。但一些偶然发生的公众事件，如果具有典型性，或影响了决策者的注意力分配，也会具有政策意义。三是反馈。反馈信息的渠道、内容都会影响纪检监察机构对问题的研判。一般而言，信息渠道越是权威、信息内容越是异常，就越是能够引起纪检监察机关的重视。在三个渠道中，指标相对具有常态化意义。A县每年都会针对信访件所反映的问题，查找政策漏洞。2015年初，A县纪委通过梳理2012-2014年三年的信访件发现，近80%的农村信访举报件涉及农村财务管理，这标志着农村财务管理具有政策漏洞。县纪委部门通过初步调研核实，确认了问题的真实性，A县农村财务治理的相关工作就此进入议程设置阶段。纪委不仅提出了治理农村财务管理漏洞的相关建议，而且纪委书记就此工作向县委书记进行了口头汇报，征得其开展相关治理工作的同意。
（2）提出监督目标。纪检监察部门的监督目标设置，一是基于纪检监察工作的职责要求，二是基于县域治理的目标设定。基于第一个理由，监督目标主要是对公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作。基于第二个理由，监督目标主要服务于县域治理实践，尤其是服务于重点工作的开展。A县作为一个农业县，农村集体“三资”管理的漏洞，不仅涉及涉农领域的廉政建设和反腐败工作，而且影响到县委常委会确立的县域治理总体要求，必然会成为纪检监察部门的重点监察对象。在发现其存在巨大政策漏洞以后，县纪委立即派人赴各乡镇对农村财务管理进行系统调研，逐条梳理存在的问题，并根据调研结果起草《当前农村财务管理工作存在的主要问题和对策建议》，该报告获县委书记肯定性批示。在双重领导体制下，纪委监委的业务工作直接受上级纪委监委的领导，其监督目标设定很大程度上取决于上级考核指标及年度重点工作安排。2017年和2018年，中央纪委监委将扶贫领域腐败和作风问题作为重点监察对象，这一监察目标和A县纪委监委已经开展的农村集体“三资”管理监督具有很强的契合性。双重压力之下，农村财务管理成为纪检监察的持续目标。
（3）出台监督方案。问题界定清楚之后，需要在相应的备选方案中进行政策抉择，最终做出政策决策。监督方案一般包括两大部分，一是组织架构，二是政策文本。从组织架构来看，由于重要监督方案很可能涉及县域治理体系的调整及治理能力的塑造，牵涉面广、影响大，纪检监察机构需借助县委县政府的权威来整合、协调人大政协监督、审计监督、社会监督等监督力量，以及相关政府部门及乡镇党委政府的配合。A县的农村财务管理监督方案经过县委常委会讨论，决定成立农村集体“三资”管理工作领导小组，并明确县委副书记牵头、副县长参加，县纪委协调，领导小组办公室设在县经管办。从政策文本来看，在县域治理中，最高决策单位是县委常委会，最为权威的监督方案均由县委县政府发布。在A县，每年只出台1~2份由纪检监察机构制定，由县委县政府发文的监督方案，而绝大多数监督方案只局限于纪检监察机关及相关部门，由纪检监察机关单独发文或与相关部门联合发文即可。关于农村财务管理，A县一共出台了3份文件，分别是县委县政府《关于全面加强农村集体资金资产资源管理的意见》，县委办政府办《A县清理规范农村集体“三资”管理工作实施方案》，县纪委监察局《关于严明纪律切实加强农村集体“三资”管理的通知》。
（4）督查。政策执行情况直接影响政策的有效性，其实施过程有赖于相应的监督。纪检监察机构的监督主要有3种方式。一是政治巡察。政治巡察主要由地方党委巡察组承担，主要聚焦党的领导、党的建设、全面从严治党、党风廉政建设和反腐败以及选人用人等问题。在实际工作中，巡察办公室设在纪委，巡察过程中的业务工作也主要由纪委工作人员承担。因巡察工作与纪检监察工作有很多交叉之处，所以政治巡察事实上并不是对具体政策的监督，而是对政策运行体系的监督，是对县域治理生态的监督。二是专项督查。专项督查是对具体政策执行情况的专门监督。一些专项督查聚焦于政策执行主体的态度及动机，督促其不折不扣执行上级政策。这多以作风巡查的方式进行。更多的专项督查聚焦于政策阻梗，推动政策落地。三是日常监督。日常监督主要依靠纪检监察信访来实现。绝大多数情况下，日常监督以“个案”方式呈现，纪检监察机构通过办案来解决那些偶然的、个别的阻碍政策执行的问题。但是，通过对典型案件进行剖析，进而举一反三，以案促改，如此也能达到监督的效果。例如，A县农村财务的监督主要采取专项督查和日常监督的形式，从2015年到2017年连续三年开展专项督查，并于2016年对农村集体经济进行全面审计，彻底摸清底数。同时加强日常监督执纪工作，根据2014年查处的该县某村干部虚报冒领国家粮食补贴的典型案例，在2015年结合中央和省市纪检工作精神，对虚报冒领涉农资金问题进行了清查行动，极大地规范了粮食补贴政策的执行。
（5）建立长效机制。政策执行的结果需要进行相应的反馈，与简单的办案不同的是，纪检监察机构的督查活动具有鲜明的政策建构指向，即就某个问题的治理建立长效机制。因此，在县域治理实践中，督查并非目的，而在于通过督查活动，监控问题解决的成效，评估政策的科学性和有效性，据此将问题解决方案转化为制度化方案。对于农村“三资”管理的漏洞，A县纪委也从制度建设的角度出发，督促主责部门制定了《A县农村集体资金资产资源管理办法》，着重从以下几个方面加以改进。第一，落实集体“三资”委托代理制。税费改革以后，农村集体资产实行“村财镇管”，但乡镇本身会计能力有限。对此，一是充实乡镇经管站力量，足额配置编制，并聘用代理会计增强会计力量；二是推行电算化，加大技术投入。第二，强化村级民主理财。村务监督委员会及民主理财小组属于村民自治组织系统，此次将其纳入纪检监察管理，接受乡镇纪检监察机构的业务指导，同时稳定村级会计队伍，强化会计监督职能；深化村级民主决策管理，严格落实“四议两公开一监督”。第三，创新审计监督管理方式。此前的财务审计没有规定审计时限，间隔期限越长，越容易出现账目混乱，并且难以追查。此次新增规定每月一次报送审计；开展就地审计、专项审计和任中审计；委托专业社会机构对重点问题实施审计。第四，加大巡查和问责力度。具体包括成立农村集体“三资”清理规范巡查组，形成常态化巡查督导机制，以及将“三资”管理纳入挂片领导、包村干部及村干部的年度考核目标。县域治理是一个开放系统，政策执行要受到各种政策环境的影响，长效机制的建立也有赖于多重制度设置的共同作用，有赖于整体政治生态的持续向好。
县域治理中的监督过程是一种特殊的问题解决及政策循环过程。这一过程表明，纪检监察机构并非一个单纯的反腐败专责机关，而是嵌入于县域治理体系，与县域治理过程同步的，通过系统监督来保障县域治理实施的综合性机构。也正是在这个意义上，纪检监察监督在县域治理实践及其现代化过程中具有难以替代的作用。
