一、观察中国政治发展的视角
要理解中国政治的基本走向，前提性问题是看问题的“角度”，或者说是影响中国政治的最基础性变量。笔者认为如下“角度”是少不了的，至少对于我们观察中期中国政治走势而言。
(一)党的团结
对于一党执政的国家而言，党内上层的合作状态决定着该国的走向。中共的历史、苏共的历史和中国国民党的历史都多次告诉我们这个常识。新中国成立的最初10年之所以取得如此巨大的成就，一个关键因素就是党的团结，团结是党的最宝贵的财富。苏共和中国国民党都因为党内团结出问题而导致执政权的丧失。政治过程有分歧和竞争，这是常态政治。但是，如果政治分歧和政治竞争影响到党内团结，就是一种非常态的政治。薄熙来事件应该被看作是今后相当一段时期党的正资产，如同苏共失败对中共是一种正资产一样，即从中汲取教训从而加强党的团结和巩固党的执政地位。在中国这样的国家，只要党内上层团结，社会运动、民族主义、国外渗透、国内异见等看起来影响很大的事件，事实上都不会动摇根本，都是可控事件。
(二)历史遗产
政治具有历史性。就观察中期政治而言，前任遗产至关重要，积极遗产要发扬光大，消极因素要加以克服，因而“钟摆”是任何国家的任期制政治的常态。比如，社会主义新农村和科学发展观的提法与政策，都是因为过去积累下来的“三农”问题以及长期以来以经济建设为中心而导致的负面效应。同样，十八大开启的新政治也离不开过去10年的政治议程和政治状况。
在过去10年，三代政治家(第三代、第四代和即将到来的新一代)达成的战略共识就是中共十六大提出的本世纪头20年是中国的战略机遇期，2011年的“十二五规划”再次强调战略机遇期，这就意味着，至少到2020年，在常态的政治环境下，发展和建设依然是重心，所有其他的工作和政策都要围绕这个战略来进行。这样，我们就应该清楚，决策者不会选择那些可能影响发展与建设的政策或制度。换句话说，那些有可能诱发大的争论甚至冲突的政策绝对不会是优先选项，因为争论会丧失战略机遇期。
过去10年的积极遗产是多方面的，官方给予了很多也很好的总结。在此不必赘言。但是，留下的问题也是不少的，比如腐败猖獗、法治不彰、利益集团绑架国家，以及由这些因素而形成的社会更加不公正下的民怨和社会暴戾之气。这些问题应该是下一届决策者的出发点。
(三)政策议程
决策者每天都会面对数不清的问题甚至难题，但是什么样的问题会成为政策选项或政策议程？决策者个人或决策者集团的观念与偏好固然很重要，但大多数情况下都是“问题导向”。在问题导向的条件下，存在一个上下互动，即最大多数百姓最希望解决什么问题，决策者最容易解决什么问题。如果是百姓期待的又是决策者能够解决的，必然会是决策者的优先选项。如果不戴有色眼镜，必须承认，中共是民意导向型政党，过去30多年的公共政策已经充分说明这一点。在承认这一点的前提下，我们将会看到，民生问题将是新一届领导集团的优先政策选择。
(四)决策者集团
在政治生活中，一种常见的现象是，很多该做的而没有做，或者已经有了方案的政策又难以执行。这其中的关键是决策者个人和决策者集团，而这一点对政治的影响最直接又最难判断，只有在新进程开启2～3年以后才能研判。
如前，在一党执政的国家，党的团结是执政党的宝贵财富。但是，一个真正团结的政党还要看其决策者集团达成政策共识的愿望和能力，否则再好的政策蓝图都得不到执行，反过来又会影响到党的团结和执政者的合法性基础。这是因为，中共的核心领导体制是个人分工与集体领导相结合，这样的体制对决策者集团达成政策共识的愿望和能力要求很高。我们知道，个人分工的制度建立在归口管理之上，如果7位政治局常委，除总书记为总管外，其他6人每人负责一个“口”，归口管理制度下的负责人就具有很大的政策主导权，个人在常委会中有很大的政策话语权。为此，能否达成共识，不但取决于这些“个人”的愿望，总管的意志与决心具有决定性作用。
有了上述“角度”，我们对中国政治的走向就有了基本判断。比如，排除了最可能影响中国政治进程的突发事件，未来5年的中国政治应该是常态的、渐进的，并且具有高度的连续性；而“政策议程”告诉我们，新的政治的起点应该从解决过去留下来的问题出发。
二、价值导向：“公正社会”？
按照中国政治的传统(其实各国政治都是如此)，每一届执政者都要确立自己的治理目标或引导全社会前进的价值导向。我们相信党内智库早已经开始做这方面的工作了，即未来10年用什么样的话语最能表达其执政理念和执政目标。对此，我们首先需要简单回顾一下改革开放以来的执政理念以及围绕执政理念而提出的政策工具。
以邓小平为核心的第二代领导集体的执政目标是社会主义初级阶段时期的“小康社会”，政策工具就是“以经济建设为核心”，即以发展来建小康社会。应该说，无论是目标还是政策工具，都是时代的需要，定位非常准确。以江泽民为核心的第三代领导集体基本上是“高举邓小平旗帜”，小康社会和以经济建设为中心都没有变，但重大理论遗产是“三个代表”重要思想和“依法治国”的提出。以胡锦涛为总书记的党中央的执政理念是“和谐社会”，而政策工具则是“科学发展观”以及因为社会冲突加剧而出现的“大维稳”。
如前，“和谐社会”是针对经济导向下的诸多问题而提出的。现在看来，这个执政理念很先进。在事实逻辑上，“小康社会”主要解决的是一部分人先富起来，带来的是社会结构的大转型，人们传统上所依存的社会结构不复存在，导致心理上的和观念上的巨大落差，结果必然是阶层、地区之间的贫富差异以及由此而来的阶层之间的利益冲突。
因此，“小康社会”之后或者建立小康社会的过程之中，指导思想应该是“公正社会”，即建立一种公正的政治—经济—社会机制，以保证富裕起来的人的利益的增加不以社会弱势群体利益的损失为代价，从而既保护富人的利益而使社会保有创造力，又保护弱势群体的利益而使社会进步更平稳。有了社会的基本公正，才有社会的和谐。
“公正的小康社会”是现实的迫切需求。根据中国青年报社会调查中心通过题客调查网和民意中国网所做的万人调查，在公众眼中，最有可能阻碍中国未来十年发展的问题依次有：“贫富分化严重”(75.4％)、“权力不受制约”(59.4％)、“利益集团坐大”(52.8％)、“生态环境恶化”(52.6％)、“弱势群体利益受侵害”(50.3％)(《中国青年报》2012－11－06)。所有这些问题或者不满基本上都与社会不公正有着直接或间接的体制性关联。
“公正社会”不仅是小康社会的理论上的自然延续和现实社会的最大需求，也是“社会主义”价值体系的应有之义。公平和正义理论虽然源远流长，而自由主义大师罗尔斯甚至还有影响巨大的《正义论》，但是真正把“公正”当作一种制度目标而追求则要归功于社会主义运动，也是社会主义首先把公正引入哲学。我们知道，作为三大意识形态之一的社会主义，与自由主义和保守主义一样，有其自己的一套价值体系和价值目标，其中必须包括平等、自由、繁荣、民主和公正。需要指出的是，民主充其量不过是实现社会主义的一种工具或一种价值，公正是社会主义的最高价值。没有公正就谈不上社会主义；即使有了民主，甚至繁荣，并不必然会有公正。
关于社会价值导向，党的十八大这样提出：“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。”即人们常说的12个词24个字。笔者认为，在上述价值观中，当下最迫切表现为政策性工具的是公正。十八大政治报告正是这样提出“公平正义”的：“公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”
在我们看来，实现“公正社会”的政策工具首先是民生政治，这是实现公正社会的最直接路径。“权力不受制约”直接危害着公正社会，因此必须以法治(宪政)来约束权力。法治不但包括宪法政治，还包括合理的政府管理体制即大部门制以及相关的分权。这样，在“公正社会”的执政理念下，民生、法治和大部门制应该是必不可少的政策选择。
三、“公正社会”的支撑点
第一，不会间断的社会权利建设
如前，社会大众的需求与决策者最容易操作的问题的统一将最可能成为优先的政策议程。以社会保障为中心的社会权利便是这样的一个政策选项。事实上，过去几年以及十二五规划都把社会权利当作重点政策在推行并取得了不俗的成就。但是，即使到2015年实现了医保城乡全覆盖，也只是最初级阶段的社会保障，并不能保障人民有尊严地活着。这是因为，在过去10年，就小口径的社会保障(医疗、养老、失业)而言，预算比例几乎没有增加，都在11％以下，只不过今天的10％的蛋糕远大于10年前的10％。这个比例应该大大提高，才能保障百姓有尊严地活着。为此，就百姓最关心的政策议题而言，依然是医疗、住房、教育等社会政策。
根据《中国青年报》社会调查中心通过题客调查网和民意中国网所做的万人调查，未来10年中，公众最期待能得到显著改善的领域，排在首位的是“医疗”(68.8％)，其次是“教育”(62.8％)，第三是“食品安全”(60.3％)，第四是“收入分配”(56.7％)，第五是“住房”(53.5％)。其他领域依次是：“反腐败”(53.4％)、“养老”(52.1％)、“社会保障”(50.4％)、“环境保护”(46.3％)、“就业”(43.5％)等(《中国青年报》2012－11－06)。
所有这些诉求，其实都是民生政治范畴。新的领导集体无疑也将会把民生政治当作优先的政策加以连续性地执行，而且会加大力度地执行。
谈到社会权利，离不开社会管理体制与事业单位的社会化改革。社会管理体制有多大程度的创新，还是一个未知数。我们知道，改革开放的一个副产品就是“社会”的出现，以及由此而来的社会自治的要求。但是，也应该认识的新现实是，改革开放也是一个国家社会关系再调整以及对社会的再组织化，以及由此而来的对社会管理的制度化的过程。在过去十几年里，对于新兴经济组织、社区的“全覆盖”式的管制，无论是私有企业、外资企业、中介机构和居民社区，都要纳入国家的政治管理范畴。“全覆盖”式的治理无疑是人类历史上的一个重大举措，因为历史上还没有一个国家能够做到对商业化和市场化的经济与社会组织进行这样的刚性的组织化管理。因为是一项史无前例的创新，其结果很难用既有的历史知识去解释，只有等待未来去检验。也正是在“全覆盖”式管理体制的背景下，任何所谓的“社会管理体制的创新”，必然被纳入既定的社会管制系统。因而不难理解的是，社会管理体制的创新由政法部门来主管，自然被融入“维稳”系统，“社会自治”也只能服从“维稳”的大政治。比如，中共十八大在谈到社会管理体制的创新的时候，落脚点是国家安全：“加强和创新社会管理……完善国家安全战略和工作机制，高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，确保国家安全。”也正是在这个意义上，作为社会权利组成部分的社会管理体制的创新在未来5年里能走多远，应该持审慎态度。
第二，迫在眉睫的法治(宪政)建设
如果说社会权利建设主要是花钱问题，那么法治(宪政)则是制度建设。这已经不是要不要的问题，而是不得不的燃眉之急。从薄熙来的违法乱纪、“打黑”黑打，到普通百姓在反日游行中的打砸抢，都是法治的危机时刻，法治在告急。必须认识到，中国比任何时候都更加需要法治。
法治危机不但出现在关键时刻，就是在日常生活中，“政治”已经淹没了法治，比如法院的二审判决没有终审效力，原告和被告都可以通过“上访”程序而推翻法院的审判；因为“维稳”是衡量地方治理的重要指标，就养成了一批专门靠“上访”而吃定“维稳饭”的“上访专业户”，几乎各县都有若干这样的专业户。无论什么事，“专业户”只要事情闹大，闹到北京，合理的不合理的利益要求都必定得到满足。对此，地方政府早已苦不堪言。可以说，从关键事件到日常政治生活，过去的几年法治水平不进反退，法律不彰。
应该以法维稳，而不是靠钱来换取虚假的稳定。靠钱而维持的稳定最终换来的是蔑视法律的社会群体。如果司法部门不敢庄严执法，代表国家的法律威严就荡然无存。无疑，司法部门的权力应该被约束和监督，但是司法部门必须保有尊严，因为司法是“国家性”(国家之所以为国家)的最具体的象征。
法治关乎共产党的长治久安。“无法”首先侵害的是执政党，可谓已经多次反复证明了的历史规律：“不受约束的权力必然会毒害掌握这种权力的人。”从“文革”的无法无天到薄熙来的违法乱纪，都是因为法治不彰甚至法治被破坏而直接侵害着共产党的形象和利益，侵蚀着执政者的合法性基础。
对于法治的重要性以及迫切性，中共十八大政治报告中的“法治”提法比以前任何一次政治报告都多，即使在谈到“人民民主”的时候也不忘法治，即以法治为基础和前提的民主：“人民民主不断扩大。民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。”“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”
习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习会议上重点强调中共十八大提出的要把制度建设摆在突出位置：“邓小平同志1992年在视察南方重要谈话中指出：‘恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。’党的十八大强调，要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障。”可以预见，未来的制度建设将会是以法治为核心。
怎么样进行法治制度建设？首先还是要加强我们的根本政治制度即人民代表大会制度的建设，其中关键是加强人大常委会及其专门委员会的制度建设，并真正发挥其监督职能。在过去10年，恰恰是人大制度建设停滞的10年。
其次，司法体制和行政执法体制的改革。像改革人民银行体制一样改革我们的司法体制和行政执法体制，使得法律真正具有国家性，超越于地方性。如果司法体制像人民银行体制一样，薄熙来怎么可能滥用司法权？
上述体制建设和改革，就是“一个中心两个基本点”，即以人大制度为中心、以司法体制和行政执法体制为两个基本点，最终形成“以人民代表大会为平台的法治民主”。
再次，倡导“依法治党”的理念。仅有体制建设还是不够的，必须倡导法治就是最大政治、共产党最大利益的观念，让党员干部带头守法，依法治国。法治不但用来“治党”、“治国”，还用来“治民”。应该有一个全党甚至全民的法治教育活动。
第三，绕不开的大部门制以及再分权
让我们从残酷的现实主义角度来看这个问题。社会普遍不满甚至整个社会充满暴戾之气，根源在于最近十来年国家过分垄断资源而导致的社会不公正和腐败；而国家所以能过分垄断资源直接与政府管理体制有关。
在当下中国，人们都能感受到社会的不满，而不满的原因来自社会不公正，而社会不公正则根源于官商结合下的权力垄断所导致的社会结构的利益集团化、集团利益的制度化。基于市场和权力结盟的强势利益集团的形成，标志着中国的社会结构已经利益集团化，或曰“利益集团化的社会结构”。权力和市场结盟而形成的社会结构必然是封闭性的，这是因为，(1)一个人要进入权力阶层就离不开财富，同样一个人迈入财富的门槛(比如大型国有企业)也离不开权力；(2)权力和市场的结盟还形成排他性垄断，即好处只能归强势利益集团，其他人不得或没有机会进入被垄断的产业。这样，个人很难以自己的天赋或才干而改变自己的命运，只能生活在父辈所处的结构之中。
由此导致的社会矛盾是：民营企业难以进入法定的垄断部门从而使营商环境更加恶化；公务员考试空前热门，从2003年的不到10万人报考到这几年的140多万人报考，不到10年增长了十几倍；出身草根的大学生没有进取的机会，或者就业无门，从而形成了一个强大的体制外不满力量。这是中国最当务之急。如果这个判断准确的话，用什么样的办法去解决这个难题？
人们的不满还因为生活中的无处不在的腐败，而对腐败产生的不满无疑直接侵蚀着政治合法性。在中国，腐败的最重要的原因是国家可掌控的资源太多，寻租的空间太大。从报道出来的腐败案看，各级、各种规模的腐败基本上产生于行政审批和工程项目，大到刘志军这样的高铁案，小到一个县的腐败案，莫不如此。如果腐败的根源是资源的国家化或集中化，那么又需要用什么样的办法去减少资源的集中化？
无论是社会结构的利益集团化还是资源集中化而导致的腐败，都源于一个问题，即资源垄断。如果说改革开放之初的“总病根”是邓小平所说的权力过分集中，特别是书记这个一把手，而改革开放30多年后的中国的“总病根”则是市场化积聚的庞大资源又被国家所垄断，即政府资源垄断，否则很难想象怎么会有那么多的人如过江之鲫争当人民的“仆人”。为此，我们必须而且最好就政府资源垄断问题而寻求问题的解决之道。
再分权势在必行。既然总病根是国家垄断资源，直接的办法就是分权改革。我们知道，中国的改革开放就是以分权为出发点的。问题在于，市场有了，权力依旧，结果资本与权力的结合导致权力比以前任何时代都更加诱人。很简单，过去的权力更多是文化上的象征意义，而能够直接支配财富的权力的利益意义大于象征意义。这就是只改革经济而不改革权力结构的必然后果。问题是，这10年连改革经济结构的动力都没有了，因为改革经济结构必然牵动着政治权力结构。但是，时事逼人，面对目前转型危机下的暴戾之气，不改革只能进一步积累民怨。
如何改？中国的“总病根”也迫切要求进一步功能性分权。如何分权？思想界讨论得很多了。其实，我们有现存的经验性路线图：政府体制—政治与市场—社会管理，即实行大部门制并转变政府的计划性和部门主义的职能，改革因权力垄断而形成的资源和市场垄断，在此基础上培育多元化的、相对自治的社会管理体制。
所以说有一套我们已经熟悉的经验性路线图，因为30多年的改革开放就是在做这些事。所不同的是，这些问题是在改革开放中形成的，其中最大的不同是权力与资本的结盟而形成的权力对资源的垄断，其中来自利益集团的阻力是自然的。但是，今天的这些阻力并没有邓小平当初面对的所有制领域的计划经济的阻力那么大，邓小平依然能“突围”成功。今天的阻力也没有20世纪90年代开放互联网、建立分税制、改革银行体制、军队与商业脱钩，甚至加入WTO时遇到的阻力大，这些已经是中国发展的“制度红利”。
邓小平的分权改革释放了被计划经济压抑已久的能量，笔者相信新一轮的分权改革必将使中国的改革开放事业踏上新的征程，释放新的能量！
分权的前提是实行大部门制。问题的基本逻辑是，政府垄断资源是因为政府部门本身的合理性问题。政府的根本性质是责任制政府，关于政府性质的其他说法都不着边际。而责任是基于人民和社会的需要，当人民和社会不需要时，政府部门的存在就是多余的。不仅是多余的，甚至变成了与民争利的“公权力”。假国家利益之名的公权力而与民争利，人民的利益空间必然被大大挤压。对此，我们不是没有认识，要不然为什么中共十七大政治报告明确提出实施大部门制？遗憾的是，我们的大部门制又实施得如何呢？
维持国家正常运转的政务部门(如司法部、外交部、民政部、文化部、教育部等)和宏观经济调控部门(如央行、财政部、发改委、国资委等)是任何国家都必须有的。但是，目前，中国政府部门设置依然具有计划经济的特征，即按照行业和产品而设置政府主管部门。正常来说，中央各部委应该是中央政策的执行者，自身保持政治中立，只努力追求政策执行的效率。但是在当今的中国，因为中央决策机制的不健全，在很多场合，实际上部委决策，中央背书，很大程度中央各部委成了中央政策的决策部门。这就使他们有能力将自己的“部门利益”凌驾于社会公共利益，乃至于国家利益之上，通常被称为“特殊利益集团”。不仅如此，由于行业和产品的交叉性，按行业和产品而设置主管部门必然导致部门的重叠和功能的交叉与利益冲突。这些部门的行政级别相同，而功能和利益存在交叉，利益冲突是常见的现象。在市场经济的今天，这些行业主管部门很容易演变为该行业或产品的利益代言人，利益冲突导致机构之间的矛盾。
政府部门设置的计划经济后遗症的恶果不但是执法部门之间的利益冲突，更多地表现为与民争利，比如：利用公权力而设置进入市场的门槛并“寻租”，大大增加市场的交易费用；在财政预算中分得一大块蛋糕，而这些不必要存在的部门的预算本来是可以花在民生上的。正是在这些意义上，笔者才说分权改革的第一步或前提是实施方案中的大部门制。
这样，有了大部门制才有再分权，有了再分权才有相对合理的资源分配，社会更加公正。简单的路线图就是：大部门制—再分权—资源分配合理化—社会趋向公正。
第四，红色底色更浓和中国味更重的意识形态
话语权争夺以及由此而来的话语权建设将是中国共产党中期，甚至长期内的任重道远的挑战。在过去10年里，面对来势凶猛的新媒体的挑战，中国共产党的主要应对之道有两个：一是传统的管制，二是加强马克思主义话语权(比如轰轰烈烈的“马克思主义理论建设工程”)。目前看来，传统的管制在一定程度上还能管用，即稳得住，因而未来会继续使用管制手段。但是，要在意识形态上占据主动位置，必须有自己的话语权，用自己的理论来解释中国政治的实践，从而加强执政党的合法性基础。
话语权建设将是最大的一项挑战，因为社会科学和思想界流行的观念基本上来自他国，而理论和观念都是基于特定国家的特定历史时期的特定经验而形成的。这样，在中国流行的是基于“他者”经验而形成的理论与观念来阐释中国实践，这无疑会把中国置于被动的地位，在观念上处处挑战执政党的合法性。
为此，笔者认为，今后意识形态的重中之重应该是基于中国文化、中国经验的话语权建设，而不是让整个社会科学界去搞什么对策性研究。没有自己的理论基础的所谓对策性研究到底有多少价值？
必须看到，在话语权建设和未来的意识形态工作中，作为底色的“红色”将会更加浓厚，即十八大政治报告提出的“理论自信”。中共党史中的经验遗产，中共治国理政的经验遗产，都有可能更被重视。比如我们熟悉的“群众路线”；不仅如此，在谈到共产党的建设时，重提多年未提的“对共产主义的信仰”；还有，第一次出现“学习党的历史”。对此，思想界应该有足够的认识。
四、余论：“民主”在哪里？
“公正社会”价值导向下的社会保障体系、法治、大部门制和话语体系，可能是中国政治在未来5年甚至更长一些时间的政策选项。人们可能会问：民主在哪里？
其实，熟悉民主历史和民主理论的人都应该知道，法治(宪政)本身就是一种民主形式(我们熟悉的宪政民主)，而且是民主的根本保障形式。对于西方宪政理论家而言，提到多数决民主，首先必须有立宪民主，只有多数决民主而无立宪民主只能是“多数人暴政”，民主变成了非民主甚至专制，只有有了立宪民主的多数决民主才能称为“自由民主”。可以认为，把保障自由的宪法说成是“民主的”，这应该是一种高度智慧的历史叙事，因为西方历史上自由和民主具有根本的冲突性。
在罗尔斯看来，政治分为宪法政治和日常政治，宪法政治即司法复审制度确保的基本权利与自由，而日常政治实现的是多数决立法原则，而多数决立法当然可能侵犯个人的基本权利和自由。为此，“关键是要在两种民主观念(宪法民主和多数决民主)之间做出选择”。一方面，“民主的宪法应确保某些基本的权利和自由不受日常政治(与宪法政治相对)之立法多数决的影响”，另一方面，“即使那些支持司法复审制度的人也必须假定，在日常政治中，立法的多数决原则必须得到遵守”[1]4－5。
笔者认为，罗尔斯是在“词典式序列”的意义上使用立宪民主和多数决民主。用他自己的话说，“我倾向于接受司法复审制度”[1]4，但又不得不向多数决民主妥协。也就是说，宪法政治是第一位的，日常政治是第二位的，二者的次序不能颠倒。应该看到，萨托利虽然是“熊彼特式民主”即“选举式民主”的理论集大成者，但前提还是确保自由和基本权利的立宪民主，其理论上的多数决民主只不过是对大众民主政治的妥协和退让。在这一点上，布坎南和罗尔斯没有什么区别，都把“立宪时刻”放在第一位。
那么，相对于多数决民主的立宪民主到底是何物？无需系统的理论梳理，常识告诉我们，立宪民主就是宪政，或者说就是法治。无论是柏拉图还是亚里士多德，法治都是一切政体的基础，法治优于人治。到了近代，从洛克、孟德斯鸠到美国建国者如联邦党人，设计的政体都是以贵族为政治主体的宪政体制或法治政体，排斥的是大众权利或民主政治。就是这样一个明白无误的概念，宪政或法治怎么与民主勾连在一起呢？排斥大众权利而确保精英权利和自由的宪政被说成是所谓的“宪政民主”，进而变成了一种民主的流行观念，不能不说是冷战中西方人意识形态建构的巨大成就。用萨托利的话说，二战后西方社会科学的所有努力就是如何使自由与民主相融合[2]，即如何在理论上说得通。
明白了立宪民主其实就是宪政或法治，我们当然接受立宪民主相对于其他民主的第一位的重要性，因为法治是一切政体的基础。
分权本身也是一种民主形式。如果西方人把宪政称为一种民主形式，我们更有理由把分权政治与民主联系在一起，称之为“分权民主”。这样说不仅有政治理论上的资源支撑，还因为分权本身最符合民主的本义。
首先，民主的最基本的含义就是人民当家作主或者多数人统治。到了现代国家时代，原始意义上的民主变成了代议制民主或代表制，要么由皇帝作为“代表”，要么由选举产生的议员或官员作为“代表”。无论谁是代表，都与原始意义上的民主相去甚远。但是，分权却可能找回原始意义上的民主，即让“人民”直接行使各种权利。这是因为，对于早发达国家而言，现代国家的形成就是权力集中化或中央化的过程，从而大大削弱既有的地方自治。为此，托克维尔无比正确地指出，追求民主的大革命却强化了中央集权而削减了地方自治。就此而言，中央对地方的分权难道不是重新找回“人民”的过程？因此，中央对地方的分权其实就是一种民主化的过程。关于这一点，专门研究政治抗争的查尔斯·梯利又给我们以智慧的启示：争取平等权、民族独立和地方自治的运动都是民主化的一个组成部分。[1]
在《论美国的民主》中，托克维尔谈论的民主显然主要是平等、分权和地方自治，而不是选举——事实上在托克维尔看来选举势必导致多数人立法所形成的侵害富人的多数暴政，虽然当时的美国还没有实行普选。而托克维尔谈论的平等、分权和地方自治，显然是为了集权化的法国寻求出路，呼吁法国向美国学习。在《论美国的民主》中，托克维尔列举了大量的公共生活国家化的弊端以及民主化的地方自治的生动活泼的场景。
如果分权和地方自治就是民主，那么资源集中化或中央化的国家直接有违民主的基本原则，而公共权力的中央化是现代国家的一般特征，而现代国家的另外一个重要特征则是权力的公共化即民主化，这两个特征具有内在的张力。中央化实际上是集权化，而民主化又意味着分权化。没有集权化，现代国家就建立不起来。但是，中央化的弊端是：且不说其行政成本以及部门利益所导致的官僚利益集团(事实上是一种国家利益集团)，中央化必然要求官僚化，而官僚化的泛滥必然又导致国家与公民的疏离。在托克维尔看来，“行政集权只能使它治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民精神”，“它可能对一个人的转瞬即逝的伟大颇有帮助，但却无补于一个民族的持久繁荣”[3]。
更重要的是，现代国家是一个不断强化权力的抽象性的过程，权力归属于任何个人、家族、特定团体都会受到越来越强大的质疑，即权力只能属于最为抽象的人民，因而民主化是现代国家的必然诉求。抽象的人民不会直接掌控或行使权力，要么通过代议制下的代表来行使权力，要么通过分权化而使权力落在职能部门、团体或民众所在的生活单位。
根据比较历史，我们可以总结出民主形式之间的关系是词典性关系，不能颠倒的词典式秩序依次是“法治民主—分权民主—选举民主”。法治民主不但保障个人权利和自由，也保障国家主权，因而是一种基本政治秩序的民主；分权民主则是为了实现民主初衷而去中央化的一种使制度安排更加合理化的民主，但分权不是无度的，即不能形成无政府主义式的分权；选举民主则至少是一种在形式上保障大众平等权利的民主，但是“大众”既可能用选举来拥护非民主政体，也可能通过选举而分裂国家。
这些关系说明，第一顺位民主是法治民主，这是一切民主形式的最大公约数。借用马克思的“经济基础”和“上层建筑”的比喻，法治民主和分权民主可以并称为“基础性民主”，是好的民主政治的最重要的基础；而选举民主、协商民主(对话民主)和参与民主则是“上层性民主”，是民主的表面化形式。一个国家可能实行各种形式的“上层性民主”，但是没有“基础性民主”，“上层性民主”就可能演变为“无效的民主”，进而导致国家的无效治理甚至国家失败。
转型国家的历史都告诉我们，当大众选举式民主轰轰烈烈到来时，转型好的国家至少需要15年的过渡期，其间不会有好的经济建设和制度建设；转型不好的国家则会重返专制甚或国家失败(国家分裂或恐怖主义横行)。因此，在未来5年甚至更长的时间内(10年)，中国最迫切的任务依然是基础设施的建设——夯实经济设施基础、社会权利基础和政治设施基础
来源:《行政论坛》2013年1期
