中国的法治长期不被政府承认，今天一旦被承认后又被少数官员肮脏地玩弄于股掌，服务于私利和用于不正当的目的。
公权力介入民事纠纷
剖析嘉利来案的起因和性质，国内多位法律专家认为，此案原本是平等主体之间的经济纠纷，由于国家法律、制度上的漏洞，尤其是这种漏洞被人利用，演变成了政府公权力的介入，人为地导致今天这种错综复杂、“无法收拾”的局面。
香港嘉利来集团和北京二商集团合作进行房地产开发，本是民事行为。双方因嘉利来集团是否“未履行出资义务”产生争端，亦属民事纠纷。民事合同关系可以透过仲裁裁决或法院诉讼来解决。然而，作为北京市国有企业的二商集团，利用它和政府之间天然的关系，联合有关政府部门，将公权力介入一个平等的民事主体之间的经济纠纷，通过行政方式剥夺了一方的民事权利，以致一个原本并不复杂的民事纠纷演变成一种不公平、不正当的竞争，并且这种演变是北京市政府所为。
据《暸望东方周刊》报道：2001年参与解决嘉利来合作项目问题的北京市工商局企监处办案人员付先明曾经透露：“工商局和经贸委有一个文件，我的所有行为都是按照文件走的，什么时候发限期通知书，什么时候介入，都是有文件的。”事实上，这份文件就是整个更换股东的策划书。
“北京市商务局介入普通的民事纠纷是不应该或者不恰当的。”政法大学教授马怀德认为，“但是这是立法上的缺陷，我们的法规规章规定了它有这种权力。”
依据国家商务部和国家工商局《中外合资经营企业合营各方出资的若干规定》，“合营一方未按照合营合同的规定如期缴付或者缴清其出资的，即构成违约……守约方应当在逾期后1个月内，向原审批机关申请批准解散合营企业或者申请批准另找合营者承担违约方在合营合同中的权利和义务。”
从某种意义上说，商务部吃了一颗自己种下的苦果——北京二商集团正是凭借上述规章条文，向“向原审批机关”北京市商务局申请变更股东，市商务局也正是凭借这一规章条文行使了它的批准权。
“他们钻了这个《出资规定》的空子。”北京资深律师沈志耕说，这个1980年代出台的规章，有些内容与经济法是相冲突的。《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《经济合同法》等，没有一个赋予行政机关批准变更股东的权力。“如果没有这个与法律冲突的规章，嘉利来案根本不可能发生。这个规章早就应该被撤销。”
《中外合资经营企业出资规定》的存在，并不意味着嘉利来案必然发生，取决于对其如何理解，如何适用。北京市方面曲解、利用了这个规章，但这个规章的解释权在商务部。
在67号《行政复议决定书》中，商务部认定，从履行合同角度看，嘉利来的出资问题“属履约瑕疵。”并指出，市商务局依据工商局企监处一纸手写便函就认定嘉利来“未履行出资义务”的做法，是“过于草率和不严肃”的。
“商务部比较好地把握了《行政复议法》的原则和精神。”北京大学法学教授湛中乐说，行政复议的审理核心跟一般民事纠纷有所区别。在这个案子中，商务部审查的重点是北京市商务局的行政行为有没有足够的证据，适用法律正确不正确，所做627号《批复》合法不合法。通过审查，以认定事实不清，适用法律不当，撤销了市商务局的批复。商务部强调，行政机关要妥善处理行政权与司法权、仲裁机构的权力之间的关系，不能像在计划经济年代那样包打天下，包办处理任何纠纷。行政权不能越位，行政机关不能自以为很公正，很中立，去代替其他机关行事。
《国家行政复议法》制度设计有缺陷
商务部扮演“黑脸包公”成被告，一审败诉。这种“下场”，湛中乐教授认为，反映出《国家行政复议法》在制度设计上不无问题。“北京门”事件表明，复议机关在撤销原机关决定后，不可避免地要当被告。有些国家部委为了规避这种尴尬，明知下级政府部门做错了，却不去纠正，使得《复议法》的实施效果大打折扣。而当复议机关成为被告，在审理中又存在一系列的问题。
首先，审理此类案件，审查的核心应该是什么？就此案来看，是审商务部67号行政复议决定，还是嘉利来的出资问题？“我认为应该是商务部的复议决定。”湛中乐说，看它认定事实清楚不清楚，适用法律正确不正确，审查程序合法不合法。北京市二中院行政审判庭把审查的重点放在嘉利来有否出资上，混同于一般的民事审判庭或经济审判庭，这偏离了行政诉讼的核心。“二中院在判决中说，本案的焦点是嘉利来是否履行出资义务的问题。这一点，我认为是有商榷空间的。”
此外，在行政诉讼中，对于行政法规规章，谁拥有解释权？湛中乐认为，复议行政机关作为下级机关的监督机关，在事实认定，尤其是在法律适用方面应该是有权威的。嘉利来案，商务部经过审查，以认定事实不清，法律适用不当撤销了北京市商务局的决定，由此引起行政诉讼，二中院对商务部判断应当予以充分尊重。
“商务部制定《中外合资经营企业出资规定》，对这个规章应该怎么理解，解释权在商务部。司法解释，最高法院才有这种权力。”沈志耕律师说，商务部认定嘉利来是出资瑕疵，而不是没有出资，市商务局627号《批复》做错了。二中院虽然有权进行一个行政诉讼审判，但是没有权力对商务部的规章做出它自己认为的解释。司法权与行政权，对商务部来说，“你是不是侵犯了我的权力？”
嘉利来案的核心是商务部的行政复议决定没有执行。政法大学教授马怀德指出，“商务部做出行政复议决定，不论对错，在没有被撤销，被改变之前，北京市商务局应该无条件地服从和执行。”北京市方面对商务部的复议决定不予理睬，说明《行政复议法》有些规定在合理性、正当性上，有再斟酌之处。例如，复议实行条条管辖和块块管辖，在这个案件中，嘉利来既可以向商务部申请复议，也可以向北京市政府申请复议，但是只能选择一种。嘉利来选择了商务部，但商务部做出的复议决定，北京市商务局至今没有执行。这是我们的人事管理体制和行政复议体制的不衔接造成的。如果商务部长可以撤销市商务局长的职务，这就是衔接了，但是商务部长摘不了北京市商务局长的乌纱帽。尽管《复议法》规定可以追究相关人的责任，但实际上做不到。”
如何弥补这些制度性漏洞？法学专家认为，应当对《行政复议法》和《行政诉讼法》进行修改。“复议机关撤销原机关决定后当被告，这种制度设计的合理性是值得怀疑的，或者说值得商榷的。”湛中乐表示，应该改变这种制度设计，使之更加科学化、合理化，使纠纷解决机制更加畅通和系统化，更加合理配置。复议机构的独立性应当增强，由复议组织直接裁判。这个裁判不是行政机关，而是一个专门的行政裁判机构，类似于仲裁机构一样。
“《行政诉讼法》也是可以修改的。”湛中乐认为，此类案件，不是目前这种复议机关当被告，而是原行政机关当被告。嘉利来案中，真正影响嘉利来权益的是北京市商务局627号《批复》，但在诉讼中，市商务局既不是原告，也不是被告，也不是第三人，这使得真正应当受到审查的主体在一审二审中自始至终没有出现。法律修改后，应该审查原行政机关的行为，复议机关的决定应该相当于法院的一审裁判。应当增强复议机构的中立性、独立性和裁判的权威，否则，就容易造成现在这种局面，影响复议机构依法公正处理案件，使它的作用大打折扣。
警惕地方政府利用法院同中央博弈
国家行政学院法学教授应松年指出：“司法不公来自两个方面：一是权力干预、行政干预；二是金钱干预。前者主要是体制问题，后者主要是素质问题。”
假如，如同舆论所说，“北京门”事件是以法谋私、司法不公的结果，那么这当中的权力干预、行政干预有多大？
“这个案子，形式上我们看不出什么问题，因为是撤诉结的案，没有一个最后判决去看它公正或不公正。”马怀德分析，“但是我们能够感觉到，它的背后有一种地方力量对司法裁判产生了某种影响。因为毕竟很蹊跷，一个拖了几年的案件，突然在一两个星期之内就全部结束了，但是问题又没有得到解决，这只能说，可能是司法机关在处理案件时受到了某种影响。这个影响是合理的还是不合理的，是合法的还是不合法的，我们现在没有事实依据，不好判断。我期待的一个公正的法治社会的司法裁判，应当是不受任何人影响的，是尊重法律的。马克思说，法院没有上级，如果有的话，那就是法律。”
“客观上，北京市二中院容易受到来自外界的，尤其是政府的，还有其他利益团体的影响，在独立办案方面容易打折扣，或者容易让人怀疑它的中立性、公正性。”湛中乐教授说，这个问题，各地都不同程度地存在。行政审判，因为是民告官，企业或个人告政府，所以举步维艰。“法院受到来自行政机关的压力很大，这确实不是编造。但在这个案件中到底受到多大影响，不能去猜测。”
“北京门”事件一再发生，提出了一个深刻的问题：在地方与中央的博弈中，地方法院是否正在成为地方政府利用的工具？
“从嘉利来案中，我们不仅看到政府权力被私利化，而且法律也被一些地方私利化了。一些地方政府已经学会了以‘法律手段’来对抗国家的法制，法律被用于它精神相悖的目的。”中国政法大学教授蔡定剑坦言，“中国的法治长期不被政府承认，今天一旦被承认后又被少数官员肮脏地玩弄于股掌，服务于私利和用于不正当的目的。法制被用作破坏法治的手段，司法被用作对抗正义的工具，就是对法治最严重的玷污。如果这样，就是对一个法治社会和政府的严重嘲弄和破坏，它意味着：党和政府执政能力的严重危机，社会秩序和道德秩序的严重混乱，人民生命、自由和财产的真正危险。”
假如上述情形千真万确，那么它的根源何在？又该如何制止？
“解决问题要从产生问题的根本原因入手。”马怀德说，就是要树立法治权威，尊重法律，执行法律。树立政府权威，首先要树立法治的权威。中央政府的指令、计划、通告都是具有法律性质的，如果不重视法治，就等于不重视政府，忽视政府的权威。一个法治社会，任何人，政府官员也好，老百姓也好，法官也好，对法律都应该有一个尊重的意识。这样政府的权威才可以树立，老百姓的利益才能得到保障。
地方政府干预司法，有体制上的问题。湛中乐说，“在司法和行政的关系中，法院的独立性天生存在一个缺陷。”从人财物来讲，地方法院的经费由地方拨给，不是由中央拨给。法官也是同级人大任命，背后还有党委。这些使得地方政府在资源控制方面大大强于法院，造成法院的被动和“屈从”。
如何优化体制，为司法独立、司法公正提供制度上的保障？沈志耕律师认为，惟有政治体制改革。第一步是司法财政独立：中央财政直接下拨地方法院，法院从经济上独立于地方政府。
应松年教授认为，司法辖区和行政辖区可以适当分离。一些地方法院尝试异地审理，把本县的案子交到外县去办，减少来自本县领导的干预。最高法院也曾有个意见，行政案件可以更多地到中院去审，以避免基层政府的某些干预。“异地审理或由中院来审，是可以做到的。如果不方便老百姓，可以成立巡回法庭。”
人财物的问题也可以有一些制度性措施。应松年说，比如，由上级人大来任命下级法院的法官，县法院行政庭的法官由市人大来任命。县法院的财政经费也可以由市里来拨给。此外，改善法官的工资待遇，解除他们经济上的后顾之忧。
“不能因为存在司法不公，就对依法治国丧失信心。”应松年表示，依法治国的标志是司法公正，依法治国的核心是依法行政。国务院已经确定，要依法行政，10年内基本建成法治政府。“我对依法治国充满信心。我们提出这个目标才不过20年，回头看看，走过的路已经有多远。”
在沈志耕律师办公室的墙壁上，悬挂着一幅自撰的对联：
纵谈千古兴衰试问几代民安无法治
横览五洲风雨须知八方国立靠人为
但愿这些话书写在共和国的蓝天上。
对于一个现代国家，一个有权威的中央政府是非常必要的。如果中央政府部门依法做出的决定在地方上得不到落实，中央政府的权威就会日渐式微。其挑战的是整个社会得以维系运转的法治的权威。
“北京门”事件
嘉利来案显露地方官员挑战中央权威
文/玛雅
2003年12月22日，首都北京目睹了共和国54年来一桩奇案：中央政府首次因纠正地方政府行政行为而成被告，并在一审判决中败诉。
这桩奇案就是海外媒体称之为“北京门”事件的国家商务部败诉案。
2002年7月19日，北京市二商集团在北京第二中级法院起诉国家商务部（原国家外经贸部），要求撤销商务部67号《行政复议决定书》。该《行政复议决定书》撤销了北京市商务局（原市外经贸委）支持二商集团更换中外合作北京嘉利来房地产有限公司外方股东的627号《批复》，使得二商集团和市商务局将原属于香港嘉利来集团的6亿元人民币股权批转给香港美邦集团的行为失去法律依据。北京市二中院在庭审一年后久拖不判，却在商务部对市商务局《再次责令履行通知书》最后期限的前三天，做出商务部败诉的判决。
二商集团为什么要制造这起股权转让争端？为什么得到市商务局的支持？为什么不惜起诉国家部委来维持这种转让？这种利益再分配真正的受益者究竟是谁？北京市二中院为什么判决国家商务部败诉？这种判决对于走向法治化的中国意味着什么？
楼盘升值10亿导致大股东出局
2004年1月30日，《光明日报》发表《一起行政诉讼的前前后后》，引发舆论对嘉利来股权案的关注。《经济日报》、《暸望东方周刊》、《中国青年报》、《法制日报》等多家报刊纷纷报道：
1994年9月，北京市二商集团、北京恒业房地产公司、香港嘉利来集团签署合约，成立北京嘉利来房地产有限公司（以下简称合作公司），在北京朝阳区亮马河兴建北京嘉利来世贸中心。三方的股份比例为32%、8%和60%。合作公司于1995年1月通过北京市商务局批准，投资总额为3000万美元，注册资本1200万美元。同年3月，北京市工商局向合作公司发放营业执照。
合作公司业务全面展开。香港嘉利来集团投入注册资本逾1225万美元，并另为合作公司筹措资金3500万美元。1998年底，受亚洲金融风暴影响，工程在完成基础设施后，因资金短缺被迫停工。两年后，北京房地产形势转好，楼盘升值。据权威房地产评估机构评估，2000年，在业界有“京城一号地”之称的嘉利来合作项目，可成交价值逾10亿元人民币。
巨额资本形成的同时，合作双方的矛盾也日益尖锐起来，合作项目的开发最终陷入僵局。
于是，祸起萧墙。
据《暸望东方周刊》报道：2001年6月，由当时的北京市副市长孟学农“点将”，北京市工商局企业监督管理处和北京市商务局成立一个联合办案组，解决嘉利来合作项目的问题。从这一刻起，嘉利来数亿元的权益已经风雨飘摇。据市工商局办案人员付先明说，他很快找到了嘉利来僵局的突破口：香港嘉利来投入合作公司的注册资金中包括6500万元人民币（约合772万美元），而且这笔资金是通过广东佛山汇通公司和佛山华强公司汇入的。
这些问题成了香港嘉利来的“原罪”。2001年9月25日，凭借国家商务部和国家工商局《中外合资经营企业合营各方出资的若干规定》（以下简称《中外合资企业出资规定》）有关条文，二商集团以嘉利来集团“未履行出资义务”为由，向北京市商务局申请更换外方股东，并与北京安华公司、香港美邦集团合作，重组北京美邦亚联房地产有限公司，由美邦集团取代嘉利来集团的股东地位。9月27日，市商务局做出627 号《关于北京嘉利来房地产有限公司更换合作方的批复》。持有60%股权的嘉利来集团由此出局，造成损失约人民币6亿元。9月30日，北京市工商局向重组后的合作公司——北京美邦亚联公司发放营业执照。
“5天时间，便完成了从变换股东申请到领回新营业执照的全部内容，创造了行政行为少有的高效率。5天时间，香港嘉利来公司出资形成的巨额股权被权力部门的个别人‘批送’给了另一家香港公司。”《经济日报》文章说。
更富戏剧性的是，被淘汰出局的大股东香港嘉利来集团此时尚蒙在鼓里。“2001年9月27日，我们被人抢了。”嘉利来集团董事长穆军对《凤凰周刊》说，“抢”字音很重。不出一星期，香港美邦公司拿着刚到手的项目，登门向嘉利来推销。穆军一看标书，觉得项目十分眼熟。再看附件中市商务局627 号《批复》的复印件，才知道自己成了“祥林嫂”——丢了“孩子”。
犯罪涉嫌人坐上起诉中央政府的原告席
嘉利来方面认为，这场缘起巨额股权利益的争端并非民事案件，而是刑事案件。“是北京市三个部门的不法公务员联手与社会黑势力合谋诈骗。”穆军说，列举若干事例，其中大部分已被媒体查实披露：
2000年9月，有人雇用香港黑势力，上门同嘉利来谈收购事宜，称代表合作公司中方，并展示暴力照片，威胁嘉利来时任董事长黄国强说，“给你1200万美元，把项目让出来。如果不让，通知你老婆等着收尸。”由于香港警方介入，强买之事未能得逞。警方分析，背后的人肯定是从北京来的，因为项目在北京。
2001年7月，北京市商务局外资处处长赵某、副处長白某和二商集团项目负责人边传利前往商务部，就能否根据《中外合资企业出资若干规定》更换外方股东请示商务部，被明确否定。之后，北京市方面有人不止一次试图“搞掂”商务部有关人员，被拒绝，并被明确告知，如此离谱的股东变更是违法的。
2001年8月17日，二商集团委托其工作人员吕某赴市工商局办理企业名称变更手续。但日期为8月18日的“变更企业名称申请表”却是工商局企业监督管理处付先明填写并代吕签字。此时，办理工商变更须依据的市商务局627号《批复》尚未做出。而二商集团请示商务局更换股东时所使用的“市工商局的确认文件”，只是付先明手写的一封便函（见附图）。尤为蹊跷的是，二商集团向商务局出具一份担保函，承诺：如因股东变更给商务局招致行政复议和行政诉讼以及相关经济损失，二商集团将无条件承担责任。这种担保关系，国内多位法律专业人士认为，是极其罕见和不正常的。“出担保要求批准申请，可以说是奇闻。”北京资深律师、嘉利来委托律师沈志耕说，“市商务局作为行政机关，该不该这样做？这本身就反映出这里面有问题，是不应当做的，否则接受担保干什么？对公而言，有担保，对私人而言，有没有好处费呢？”
2001年10月，穆军在嘉利来遭劫后急速北上，找美邦公司讨还股权。对方不知其身份，以为是受人之托“来铲事儿”。“大哥别开玩笑，这项目是香港一个傻X的。”美邦一位老总劝说，“你别铲这个事。铲事费咱俩单算，黄国强给你多少钱我给你多少。”嘉利来方面认为，对方胆敢偷天换日是基于一个假定：黄国强被吓住了，再不敢来内地。先把他抢了，日后还他1200万美元了事。此外，对方试图以每人千万元的高价，买通嘉利来管理工地的两位副总，让其交出公司所有原始文本，辞职走人。
2002年7月，二商集团向北京市二中院起诉国家商务部，起诉证据之一是一份变造的虚假合同复印件，原告方代表人之一边传利是犯罪涉嫌人。边某因腐败案件被收审，供认行贿6套住房，其中两套位于北京幸福二村，毛坯房价值约230万元人民币，分别在二商局（现二商集团）副局长胡某及其女儿名下。2003年嘉利来事件闹大后，房子的产权被转回二商集团。二商集团在边传利收审后15天，用公函将其取保候审，理由是，此人正与外商打官司，关乎国有资产流失问题。不日，边某坐上了起诉中央政府的原告席。
“从行政法理论讲，北京市商务局627号《批复》是违反正当法律程序的。”北京大学法学教授、商务部委托代理人湛中乐分析，“对中外合作企业中占有60%股权的大股东做出这么一个事关重大权益的行政行为时，不通知对方，不举行听证，不给人家陈述申辩的机会。更有甚者，二商集团9月25日申请，商务局27日就做出批复。如此短暂的时间里，将一方踢出局，让另外一方进来。这不难让人怀疑，你是有内幕，有后台的，是事先早已预设的一个陷阱。”
究竟嘉利来事件是不是北京市不法公务员联手诈骗，甚至与社会黑势力合谋犯案？2004年3月，涉案数十亿的香港美邦集团老板、黑社会头目国洪起东窗事发，被江苏省公安厅逮捕，再度引发媒体对嘉利来事件的追踪。
黑帮老大是嘉利来股权转让最大的受益人
媒体披露：国洪起以1200万美元的注册资金与北京二商联手，得到市值6亿元（60%）的股权，是嘉利来项目股权转让最大的受益人。二商集团不遗余力更换股东，不惜“冒犯”中央政府部委，其国有资产却分文未增，而是把从嘉利来得到的利益转送给新的合伙人。被国洪起诈骗20亿元人民币的广东证券调查发现，国洪起在账外另付6000万元人民币，与嘉利来案有关。
“把我们的东西抢走，真抢到二商名下，还算为公家牟利了。”穆军置疑，“可做假文件，动用公权力，这么大的行政力量加司法力量加仲裁，利益落到了谁家？都是为了国洪起，为了一个现在被警方查封了的所谓香港公司。什么意思？凭什么？地方保护主义、地方国有企业，这些传统语境都不足以回答。这里边藏污纳垢，权钱交易以外的任何理由都不足以解释这件事的发生。”
嘉利来方面认为，国洪起在账外另付的6000万元是这场交易的第一笔浮财。这笔钱分成1500万和4500万打入两个不同账户后被人提走，三七分成的比例十分清楚。公务员拿了1500万，挂名出面的商人拿走4500万。对方之所以极力阻止嘉利来回合作公司，是怕摊开账目，暴露出更大的犯罪。比如说，香港美邦的1200万美元注册资金到底投没投？投入以后去哪了？
媒体还发现：2004年，在中国金融界十大问题事件中，国洪起拔得头筹，竟在铁本、周正毅等巨案之先；在中央政法委督办的25件大案中，国某更是独涉2宗。据说，国洪起入狱前曾在北京被扣押，但有不明领导电话指示，将他放了。“从我们这个案子可以看出，此人是用钱搞定一切的。”穆军说，“三个部门的公务员联手，才能换掉一个股东。现在到了保住‘成果’的时候，又把法院、仲裁全都弄住了。”
因为国洪起，“白领黑势力”成为2004年一个走俏的公共概念。中纪委一位官员针对其案件指出：“高级白领与黑恶势力结合，是中国新出现的一股黑势力，但其潜在危害比一般黑势力更大。在中国社会转型时期，出现这样的‘白领黑势力’值得我们思考和警惕。”中国人民大学教授张鸣认为：“国洪起的案件实际上反映的不仅是制度漏洞，更是制度结构的问题。个别政府部门或者地方政府强烈的逐利动机，促使行政行为与逐利结合在一起，从而形成一种诸侯行政或者商人行政。这样产生的制度空隙是非常大的，必然被一些人所利用。”
“从国洪起案件来看，土匪和官家是一家。”北京一名学者语出如刃，“土匪就是官家，官家就是土匪。白天披上官衣就是官，晚上脱了官衣就是匪。几个政府官员和黑势力一联手，就把老百姓的东西拿走了。简直就是明抢。”
共和国总理为港商维权至今未果
尽管从一开始就确信此案涉嫌犯罪，嘉利来最初有意回避了刑事诉讼。穆军的朋友对他晓以利害：“千万别往刑事上走。三个部门的公务员联手操作，利用这么多的假文件，把6亿股权拿跑了，案发地在北京，是京城第一大丑闻，你这下得罪人可得罪大了。”
民不与官斗，忍为上。嘉利来依据《国家行政复议法》，到国家商务部请求行政复议。商务部经审查认定，从履行合同角度看，嘉利来的出资问题“属履约瑕疵。”“不应导致被取消股东资格的后果。”并指出，北京市商务局依据市工商局企监处一纸手写便函就认定嘉利来“未履行出资义务”的做法，是“过于草率和不严肃”的。
2002年7月，商务部撤销了市商务局627号《批复》，从法律上恢复了嘉利来的股东权益。“看来中央政府清明呀！”嘉利来人由衷感言。
然而，中央政府的清明并不等于权威。上级机关的明断并不排除下级在执行中的异化。《行政复议法》规定，“行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”而事实却是，三年时间即将过去，北京市方面一再拖延，至今不执行商务部行政复议决定。这种所为，中国政法大学教授马怀德指出，“是严重侵犯有关当事人的合法权益和破坏行政法律秩序的行为。”
在这三年中，嘉利来于2002年11月将二商集团边传利行贿之事告到中纪委。之后，中纪委副书记、监察部部长李志伦和国家反贪局局长张建南等人先后约见穆军，了解情况，表示坚决查处公务员腐败问题。这些进展，曾一度促成中纪委督办北京市纪委，国家反贪总局督办北京市反贪局的局面。然而，时至今日，边传利不仅仍在“保外”，而且已被“解套”。“二商四处活动，生怕边传利进去后会兜出很多事情。这件事被拖了两年，最后撤案。” 嘉利来北京负责人对《凤凰周刊》说。
在这三年中，2003年“两会”，在数十位人大代表的呼吁下，李铁映、司马义•艾买提、王光英三位副委员长对嘉利来案联名批示，要求有关部门依法查处。2004年“两会”，吴邦国委员长对此案批示，王兆国、李铁映、司马义•艾买提三位副委员长再次联名批示。
在这三年中，2003年6月，《人民日报》内参披露了北京市方面的违法行为。经国务院副总理吴仪批示，国务院法制办核查后，国务院办公厅于2003年7月下达51号督办函，督促北京市限期执行中央政府行政决定。“据我20年当律师的经验，国务院发函为港商维权，这是头一次。”沈志耕律师说。然而，嘉利来的希望胎死腹中。由于北京市方面抵制不办，国务院51号督办函终成一纸空文。
在这三年中，2004年10月，年过九旬、外号“徐大炮”的香港知名人士徐四民写信给国务院总理温家宝，请求查处嘉利来案。几天后，香港中央联络办副主任郭莉受温家宝委托拜访徐四民，说总理已做出严肃批示，让北京市方面在12月底前解决问题，请徐老等结果，并转告穆军先生等结果。据悉，徐四民近日再次上书温家宝，请求尽快解决嘉利来争端。
“从我看到的听到的，中央的老板忙到死，累到死，每天无穷多的事。他们想把国家搞好的这份诚意，我感同身受。”穆军叹息，“但是这些领导人也真够冤的。这么大一个城，贪官污吏把公权力借过来干坏事，利益巨大，责任却没有。为什么呢？出了问题埋单的是中央政府。因为从受害者来说，不管斩他的是张三李四王五，到头来他骂的是共产党。特别是港人，一定是这样。”
“这些贪官，是把共产党往水里摁啊！”徐四民感叹。
“王八蛋，不倒台都见鬼了！”北京一位学者怒骂。“一开始是从农民身上得利，后来从工人身上得利，现在是你们这种大肥羊，该斩你们了。”
近年来，港商被地方贪官侵吞资产的事件多有发生。沈志耕律师先后受理此类案件4桩，桩桩含泪带恨，书写一个“冤”字。香港《信报》2004年8月刊登原新华社香港分社副秘书长、统战部长何銘思文章，披露全国政协副主席、香港著名实业家霍英东被广东番禺贪官梁柏楠巧取豪夺事件。《凤凰周刊》2004年9月、2005年3月两次报道香港运洋公司索债10年，与辽宁省水利厅所属辽宁胜天公司的马拉松积案。
据了解，目前港资在大陆外资总额中比例为45%，而近年来港商在大陆吃官司、被关押的人数上万。美、欧、日等国商人处在本国政府的强力保护伞下，台商因为涉及两岸关系，大陆贪官亦不敢妄欺。而港商，早在1980年代，就被北京的士司机冠以“港松”之称。
“港商一人一颗泪，一人一身伤。” 何铭思哀叹，“大佬被斩，不好意思说话，小人物被斩，没地方说话。这么下去，香港就完了。”
经过三年的跌宕起伏，穆军感到，反腐败要打人民战争，绝非单靠“专业队”、“中央军”所能为。精英族也好、老百姓也好，都要为公益和正义而战。这样做的人越多，恶势力就不敢那么嚣张。目前，在香港著名商界、学界人士何铭思、刘梦熊、郎咸平等人的支持下，穆军正在筹建港商维权公益基金会。他把这件事叫做“办团练”，目的是为了反贪维权，大家携起手来治理社会生存环境，帮助中央军“剿匪。”
“共和国大厦被炸塌了两根柱子”
2003年12月22日，北京市二中院判决商务部败诉。一槌敲下，嘉利来上下一片哀嚎。或许，与嘉利来巨额股权利益相比，中央政府所蒙受的损害远远超过6亿元人民币。
“你们这些商人，就知道自己的经济利益，你们知道这种败诉意味着什么？”在“全体起立唱国歌”的开场白后，商务部某官员一言千钧，“这意味着共和国大厦被炸塌了两根柱子！”
所谓“共和国大厦被炸塌了两根柱子”，根据嘉利来人的解读，第一根指的是国务院的法规体系被毁坏。在大陆，全国人大颁布法律，国务院颁布法规，国务院部委颁布规章。北京市商务局故意曲解商务部《中外合资企业出资规定》有关条文，剥夺了嘉利来的股东资格，而这个规章的解释权在商务部。商务部依法撤销市商务局的批复，市二中院却判其败诉，这种无视国家部委解释权的行为，是对国务院法规体系的巨大破坏。
第二根“柱子”指的是《行政复议法》的权威性被损伤。全国人大颁布法律，照理，法律与法律之间不应有冲突。北京市二中院在审理这起行政诉讼中，不是把商务部67号《行政复议决定书》作为审理核心，而是聚焦于第三人嘉利来的出资问题，判决商务部败诉。这等于是利用《国家行政诉讼法》将《国家行政复议法》打成了一张白纸，人为地造成了两个法律之间的“高下”之分。
“商务部那位官员说，北京二中院歪用《行政诉讼法》，打击《行政复议法》。这意味着，如果有人照此办理，国务院的法规体系就不好使了。为什么呢？”穆军提高嗓门，“你不是用法律法规纠正我吗？老子把地方法院搬出来判你败诉！”谁知，这种严重后果，竟然被不幸言中。
2004年12月，在“北京门”事件发生一年后，贵州省贵阳市上演了又一幕“北京门”事件。贵阳市中级法院一审判决：撤销国家商务部[2004]50号《行政复议决定书》——中央政府为港商维权再度成为被告并败诉。
媒体披露，贵阳一案与嘉利来案有异曲同工之妙：经营十余年的中外合资企业贵州饭店有限公司，2004年2月被贵州省外经贸厅取消了合资企业批准证书，港方汉山集团因此出局，理由是“未履行出资义务”。国家商务部行政复议决定：撤销省外经贸厅《关于撤销贵州饭店有限公司批准证书的通知》，被贵州饭店的中方股东告上法庭。一审败诉后，商务部上诉贵州省高级法院，指出：“一审法院无视《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚时效和听证程序，错误地将超过处罚时效并且未履行听证程序下实施的行政处罚行为认定为合法的行政行为。”
“和我们的案子是同一模式的翻版。”穆军说，“所以说，北京市在天子脚下，在地方诸侯中排老大，北京的做法会被各地广为仿效。一家孩子，大哥都打老子了，小兄弟还不跟着打吗？”
有学者认为，嘉利来案的典型价值在于，一是数额大，二是赤裸裸，三是案发地在北京。媒体在报道中多用“首善之区”一词。
成语“首善之区”，意为“首都”和“最好的地方”。《史记•儒林列传》载：“故教化之行也，建首善自京师始，由内及外。”
“以前我没注意‘首善’之说。出了这件事我非得看看，什么叫首善？北京市政府在往什么方向努力？这首善难道是变首恶吗？”穆军说，以圣雄•甘地当年写给英总督政府的一句名言表达对北京市政府的失望：“恕我再也不能钟爱或者尊重像你们这样的为了掩盖自己的罪行而一错再错的政府了。”
谁在为谁、与谁角力和“斗法”
嘉利来案由有“党报第二”之称的《光明日报》率先披露，并引述法学专家评论，称其为“一宗涉及违法行政、超越职权、滥用职权的典型案例。”有人推测，“这是给中央政府递刀子”——新一届领导集体上来了，加强反腐要有新起点。
不论此种推测有无根据，纵观嘉利来之争，似乎一路充满角力与“斗法”：
2002年7月2日，国家商务部撤销北京市商务局627号《批复》。嘉利来遂向市商务局请求恢复股东权益，被告知：需要一点儿时间，两星期后再来。两星期后，北京二商集团将商务部告上法庭。
2003年8月14日，商务部遵照国务院办公厅51号督办函，向北京市商务局下发《责令履行通知书》。后因市商务局未兑现11月15日前执行的承诺，商务部于12月12日下发《再次责令履行通知书》，并要求在12月25日前上报执行情况。
12月22日，北京市二中院判决商务部败诉，离责令履行的最后期限只剩3天。随后，国际仲裁委员会依据二商出具的一份变造的虚假合同复印件做出裁决：终止二商集团与嘉利来的《合同》（即那份虚假合同）。
“北京门”事件轰动舆论界，也惊动中央高层，多位领导人批示，要求北京市方面尽快依法妥善解决此事。强大压力下，北京市高级法院于2005年2月21日撤销了二中院的判决，发回重审。三天后，一审原告二商集团撤回对商务部的起诉。但在随后的第三天，二中院却驳回了香港嘉利来撤销国际仲裁裁决的诉讼请求。
嘉利来方面认为，北京市方面借助司法和仲裁的力量，表面看是为对抗中央政府行政决定做“包装”，实际上在更深层次，是为了应对纪检和监察部门的查处。
沈志耕律师分析：二中院维持仲裁裁决，是想给北京市方面继续对抗中央政府决定提供机会。市商务局很可能借仲裁裁决，拒绝履行恢复嘉利来股东权益的义务。
《凤凰周刊》打电话到市商务局外资处听取意见，接电话的工作人员说，“关于新闻采访问题，和局办公室联系，业务处不接待。”局办公室接电话的女士则表示，“对项目的事不清楚，发传真来，找知道情况的人答复。”《凤凰周刊》找到该局外资处李副处长，他表示，“领导没安排这种接待，我不便回答。”问应该找局里哪位领导？他说，“我不能提建议，也不能乱支。”
2005年4月12日，市商务局周副局长约见穆军，劝说嘉利来放弃股东权益，由二商集团适当给予赔偿。穆军拒绝，坚持要求市商务局执行商务部行政复议决定。周称：“2002年7月2日，我局627号《批复》就已经被撤销，早就没有法律效力了，所以不存在不执行商务部行政复议决定的问题。”
当初批准二商集团更换股东的北京市商务局，此时对恢复嘉利来股东权益全然不承担法律责任？国内著名法学专家江平、应松年、马怀德、湛中乐、姜明安等向《凤凰周刊》表示：北京市方面已没有任何理由不执行商务部的行政复议决定。“市商务局必须恢复嘉利来的股东地位。”湛中乐说，“但怎么恢复，确实难。难在一女二嫁，有了一个新成立的公司。用老百姓的话说，干了这个事情，吃不了，兜着走。从法律上讲，商务局是有责任的，不能把矛盾推给当事人之间去谈。只要嘉利来坚持自己的股东地位，就有恢复其地位的问题。”
而在北京美邦亚联那边，知情者透露，黑帮老大国洪起的手下正加紧运作，试图将原本属于嘉利来、现在法律上仍然属于嘉利来的6亿股权转手卖掉。与此同时，在曾经是“北京嘉利来世贸中心”的工地上，竖起了中铁二局的塔吊。嘉利来最近了解到，北京美邦在未办理开工手续的情况下，由中铁二局垫资，已经开始施工，并将这一情况向北京市各有关部门投诉。4月29日，嘉利来接到北京市建委执法监察大队的电话，表示对此事十分重视，已经着手查处。
由嘉利来争端到“北京门”事件，是谁在为谁、与谁角力和“斗法”？新华网评论字字点穴：
嘉利来案实际上是北京市三个局级政府部门内部腐败分子共同涉入，联手合谋抢夺外商巨额投资权益的公务员诈骗案。案发后，涉案人员为求自保，不惜恶意起诉国家外经贸部，欲以案属行政纠纷为借口，掩盖背后的腐败罪行。后为摆脱国务院督办及中纪委督察压力，不计后果地将地方二中院拉下水，恶意判决中央政府一审败诉。震惊世界，影响深远。天子脚下，首善之区，竟出这等社会闹剧。长此以往，国将不国矣！
“在市场经济条件下，产生了政府公务员与黑社会勾结。”北京大学教授潘维指出，“国洪起是涉案数十亿的黑社会头目，到处作恶，肆虐社会，却一再得手，显然是有人在与他勾结，有人应当为此负责。这种人一定要清除掉，否则此类案件会不断发生。这将败坏党在人民中的声望，给市场秩序带来严重混乱，最终动摇共产党执政地位的根基。”
令王岐山心中难平的“嘉利来大坑”
天子脚下，首善之区，竟出这等社会闹剧，这是北京市委书记刘淇意想不到的。据悉，刘淇在听说市二中院判决商务部败诉后如雷轰顶，当即责令属下追问究竟。“刘书记，法院是独立办案，我们不知道啊！”有人托词说。
果真是司法独立吗？法院似乎有难言之隐。2004年春节，在判决中央政府败诉后不多日，北京市二中院行政审判庭给商务部条法司寄去一张金箔贺年卡。该庭全体法官在上面签名，赠言“展望未来”四个字耐人寻味——似乎是想表达深切的歉意，又仿佛蕴含着不尽的意味。
舆论称，“法院方面说，他们在此案的审理中也不能做主，需要等待指示，这种说法似乎又在暗示有更高层的介入。”《凤凰周刊》在调查中被告知，“这件事背景太深，太复杂，不是法院本身的事情了，但是别问为什么。”问及对“以法谋私”、“被拉下水”等指责作何感想？得到的回答是，“说说也好，说说也好。”
“昆仑饭店门前的大坑一天不填，我心里一天都不平。”嘉利来股权案也是北京市长王岐山心里的痛。不久前在北京市“两会”期间，王岐山在谈到提高干部素质，转变工作作风时，提到昆仑饭店门前那个大坑，那个“埋葬”着嘉利来1200万美元投资和6亿股权利益的“洞穴”。“从机场进来的路上，露着那么大的坑。大坑里有多少故事，有多少外部形象。”王岐山感叹，并督促说，无论涉及哪个部门，都要在两个季度内填平大坑。
二中院身不由己，王岐山痛惜感言，国务院，甚至共和国总理亲自为港商维权，至今未果。究竟这里面水有多深，有多浑？究竟是谁在演这出闹剧，玩这种游戏？采访中，《凤凰周刊》从北京市相关各方不止一次听到这样的话：这件事特别乱，说不清楚。牵扯到很多领导的事，别掺和……
学界在思考，在剖析。
全国政协委员保育钧直言：中央领导竭尽全力推动依法治国，基层腐败分子拼命以权谋私，这种反差今天越来越强烈，连北京市的腐败官僚都胆敢如此，山高皇帝远的地区又如何呢？这些腐败分子的行径难道不是在百姓面前故意打中央领导的嘴巴，出中央领导的洋相吗？
北京资深学者、天下谷企业家文化研究所研究员南云认为：所谓的中央权威问题，不是一个意识上的问题，而是一个根本利害问题，是一个你死我活的问题。也就是说，是一个中央说了算还是下面的团伙说了算的问题。法治问题，也不是一个意识上的问题，而是一个谁的法治的问题，是看谁的力量大的问题，是全国统一的中央的法治权威还是一些地方和部门潜规则的权威的问题。
中国政法大学教授马怀德指出：对于一个现代国家，一个有权威的中央政府是非常必要的。如果中央政府部门依法做出的决定在地方上得不到落实，中央政府的权威就会日渐式微。它挑战的不仅仅是某个政府部门的权威，而是整个得以维系运转的法治的权威。
天子脚下，首善之区，嘉利来案前景如何？“我从第一天就知道，除非共产党完蛋了，这场官司我们迟早能赢。”穆军说，嘉利来已经请求最高人民法院，启动审判监督程序。
“可能还有第二回合、第三回合，但前途是光明的。”沈志耕律师说，“毕竟，国家在进步。我们这代人是相信和忠诚共产党的，很多事，我们是恨铁不成钢啊！”
嘉利来之争将如何了结？让我们期待一个万众欢呼、为中央政府赢得声誉，赢得威望的结局。但在此时，虽然在行政诉讼一端，支持嘉利来的国家商务部最终胜出，但其行政复议决定至今未被执行。而在民事诉讼一端，由于北京市二中院驳回了嘉利来撤销国际仲裁裁决的诉讼请求，嘉利来的处境并不乐观。尤为发人深省的是，尽管“北京门”事件终以中央政府部委的“胜诉”划上句号，造成这种事件的问题就解决了吗？假如真的有人在撬起共产党执政地位的根基，撬起共和国大厦的根基，他们的支点是什么呢？
附：马怀德：法治是中央政府权威的保障
近来，关于中央政府部门行政决定在地方得不到执行的事件时有发生。比如，在宏观调控过程中，无论中央政府如何“三令五申”，总有一些地方要么顶着不落实，要么表面上应付一下，实际上是变相不执行。再比如，中央政府部门做出的复议决定，也往往被地方有关部门束之高阁，毫无效力可言，两年前商务部针对香港嘉利来案做出的复议决定就是一例。虽然有关诉讼已经结束的，但是，生效的复议决定仍然形同具文无法执行。面对一起又一起这样的案件，我们不得不思考一个问题，那就是，为何上级政府部门的生效决定难以得到有效执行，地方行政部门为什么敢于对抗中央政府？如果中央政府的各种决策和命令在地方都要打折扣才能执行的话，最终的结果将是什么？
应当承认，政令不通的原因是复杂的。有的政令因涉及地方利益而被抵制，比如中央采取宏观调控政策措施后，有人说政策这一刀砍下来，对不同地域的效果不一样，对西部可能是砍到脑袋上了，对中部砍到腰上，对东部则是砍到脚后跟上。这种说法显然是从地方利益的角度出发表达了某种不满情绪，客观上会对执行中央政策形成阻力。政令不通另外一个原因就是下达过程中逐级衰减。因为我们政府层级过多，中央政府的命令和决策到达地方基层时已经失去了应有的效力，所谓村长传达文件时“县里三天会，村里一袋烟”就是这个道理。当然，政令不通的还有一个原因是下级对政策命令本身理解不够，产生执行困难。在我看来，也许上面的原因都存在，但最根本的原因可能与法治的权威有关。也就是说，中央政策或者决定之所以应当被执行，不仅因为它是中央政策和决定，而且因为它是具有法律效力的行为。拒不执行上级政府决定命令不仅是挑战中央权威的表现，更是无视法治权威拒不执行法律的行为。所以，要解决政令畅通的问题，首先应当从法治入手。
就嘉利来案件而言，商务部做出的行政复议决定的同时就赋予了该决定执行的效力，作为行政复议案件被申请人的北京市商务局应当无条件地执行，这是行政复议法的规定，也是行政行为效力的必然要求。但遗憾的是，该复议决定并未得到执行。有人说，复议机关做出的行政复议决定并不是最终的行政行为，在复议案件第三人提出行政诉讼的情况下，不应该匆忙执行该复议决定，因为通过行政诉讼行为可能随时会被撤销。我们姑且不论行政诉讼进行期间不停止执行原具体行政行为的法律要求，仅从复议决定的效力来看，就可以得出复议决定必须得到执行的结论。任何行政行为都具有确定力、拘束力和执行力，具有监督救济功能的行政复议决定更应当得到执行，否则，复议项制度将失去应有的监督与救济功能。退一步讲，即使在诉讼过程中拖延不执行复议决定貌似有理，那么，等诉讼结束之后还有任何道理吗？遗憾的是，该项复议决定至今还悬在半空中难以执行，地方政府部门拒不执行有了新的“理由”，那就是与行政诉讼结果相反的民事仲裁结果已经生效，似乎执行行政复议决定已经失去了意义。看到一起争议经过这么长时间又回到原点，而且所谓的最终结果竟然是没有结果，我们不禁要为当事人感到悲哀。当然，从个案来看，地方政府机关拒不执行上级复议决定还有一个体制上的原因，就是人事管理体制与行政复议体制相脱节，因为商务部部长摘不了商务局长的乌纱帽。
毫无疑问，嘉利来案件不仅展现了地方政府消解上级决定效力的本领，而且也折射了当今法治权威面临的危机。在越来越多强调法治的今天，如果继续容忍上级政府的各种命令和政策决定在执行过程中被扭曲，被消解，那么，受到挑战的就不仅是中央的权威，更是法治的权威。无论是国家的法律法规，还是上级政府的决定命令，其本质都反映了法治的精神和力量。法律法规难以有效实施，上级命令决定遭到抵制，都是法治不健全的表现，也是法律缺乏权威的表现，是任何法治社会都不能容忍的现象，值得警惕。
嘉利来案给我们一个启示：一个法治社会，不管是任何人，都对法律应该有一个尊重的意识。要服从法律，不能戏弄法律。政府应该依法行政，法院应该依法办案，老百姓应该知法守法。树立政府权威首先要树立法治的权威，一个国家法治没有权威，对政府，对社会都有害无益。
我们依然处在这样一个怪圈当中，虽然我们制定了大量的法律法规，但是，这些法律法规尚未形成自动运行的机制。虽然上级政府不断发出各种指令，但真正得到有效执行的仍然有限。下级机关和部门无视法治权威规避法律，拒不执行法律和上级政策决定的能力和智慧与日俱增。于是，我们口号上“法治”了，文件上“法治”了，但思想上，骨子里可能仍然是权大于法，县官不如现管的那一套。从这个意义上来说，树立法治权威从而保障政府权威还任重道远。
《凤凰周刊》总第183期，2005年5月15日
