从观念层面回到经验事实层面
玛雅:你在2005年参与了《中国的民主政治建设》白皮书的起草,此后一直研究中国式民主的问题,最近出版了《民主政治十论:中国特色社会主义民主理论与实践的若干重大问题》一书。在十七大前夕出版这本书,是否带有某种官方色彩?或者说是在解读官方的立场,是“官民主”?
房宁:不能这样说。从我所做的工作来看,的确很大程度上是在梳理中国民主的话语体系。我基本上是沿着这样一条路子,就是根据中国的历史、国情,以及中国的实践经验,来建立一个中国民主的独特的话语体系。与现在学术界比较流行的那些话语比,也许可以说是在开辟一种新的观察角度、新的认识维度、新的叙述方式。你说的“官民主”,一不是事实,二也实在不敢当。因为“官民主”是要授权的,没有人给我授权。我是自己在做这件事,希望能够通过我的工作,把对民主的讨论从观念层面拉回到经验和事实的层面上来。因为毕竟民主不能抽象地说,而要具体讲!应当主要根据中国的经验进行讨论。《民主政治十论》是一个初步的努力。我更认同从这个角度来看这本书。
中国随着经济的发展,人民权利意识的增长,国家的政治也要发展,这是一个历史趋势,同时也是社会共识。但是,怎样找到一条符合中国的历史、国情和现实需要的民主化道路,这才是问题的关键。而我们的民族在民主政治方面的经验是不足的,我们对于很多问题的看法还是简单的、粗放的。我的这本书也不是大部头,还是比较简约、概括的,有许多还是原则性、思路性的阐述。很多具体的问题,确实不是我这一步工作就能推动多少的,还要随着实践经验的总结,进一步去探索和认识。但毕竟我做出了一个很大的努力。我也希望政治学界的同仁能够更多的不是从观念上,而是从经验和事实的层面上来讨论和研究民主的问题,推动我们国家民主政治的建设。
玛雅:从观念层面回到经验和事实层面,你是说,中国民主政治的发展不应该从观念出发,而应该从实际出发?
房宁:中国从二十世纪八十年代开始社会主义民主政治建设的再探索以及政治体制改革,在初始阶段取得了一些成就,也出现了一些问题。其中一个十分突出的问题就是存在观念驱动的倾向。很多人在没有深入了解国情,没有独立地进行国际比较的情况下,就大谈民主,大讲政治体制改革。他们的依据和出发点,往往是基于某种理念,主要是西方的民主理论,其中还有一些是十分可疑的“学说”。这种纸上谈兵、坐而论道的情况,今天应当改变了。研究中国民主和政治体制改革,首先要搞清改革的现实必要性,搞清是什么样的现实因素在推动着中国的民主和改革。只有这样,才能有一个客观清醒的认识。
实际上,近二十多年来推动中国政治体制改革和民主政治发展的根本原因,并不在于人们的思想意识,而是来自于中国社会发展的现实,来自政治体制维护自身存在发展的需要。其中最重要的有两个因素,即人民权利意识的增长和适应市场经济的政权建设的需要。我把这称作推动中国民主的两个“轮子”。
推动民主政治发展的两个“轮子”
玛雅:这个比喻挺生动。具体说,这两个轮子是怎么推动中国民主政治发展和政治体制改革的?
房宁:改革开放以来,中国人民的权利意识普遍增长,包括公共权利意识。从计划经济转向市场经济,促使经济社会结构发生深刻改变,不同的阶级、阶层和群体之间的利益关系发生改变。权利意识增长和利益关系的变化,从主客观两个方面导致了新的利益矛盾与冲突的大量出现,包括贫富矛盾、劳资矛盾、城乡矛盾以及地区差距导致的矛盾,等等。
以劳资矛盾为例,1996年,全国各级劳动部门接受劳动争议申诉4万多件,2003年达到21万多件,上升五倍。全国总工会《2005年中国工会维权蓝皮书》数据显示,2005年全国企事业单位工会受理违法违规案件1.8万件,劳动争议案3.5万件。另外,全国企事业单位劳动争议调解委员会受理案件19.3万件,区域性、行业性劳动争议调解组织受理案件6.5万件。在一些经济发达地区,如广东深圳市,劳动争议案件数量增长了十倍,东莞的增长更超过了四十倍。
从1998年开始,各种社会矛盾明显向政权聚集,转化为不同利益群体与政权的矛盾,也就是人们常说的“官民矛盾”,具体表现为行政诉讼案件的激增。《行政诉讼法》自1989年颁布后,到1992年时每年全国受案不足3万件,而从1998年开始陡然上升,当年翻番超过7万件,至2001年进一步突破年10万件。以北京市为例,1990年至2004年,北京市各级法院受理行政诉讼案共计16344件。其中,前十年受理的案件占总数的29%,后五年则占到71%。尤其是最后三年受理案件量猛增,超过前十二年总和。
民主观念本质上是一种权利意识。权利意识的增长、社会矛盾的增加以及向政权集中的趋势,构成了新时期政治参与的动因,要求我们的政治体制做出回应,从而形成制度供给的需求,产生了政治体制改革的现实需要。
玛雅:上述各类矛盾冲突都是社会转型的结果,说明从计划经济向市场经济的转轨,必然触及已有的政治体制的模式,要求政治体制发生相应的变化。
房宁:这就与第二个“轮子”有关了。
改革开放以来,中国社会的经济基础发生重大变革,深刻影响到了我国的政治体制与政府管理体制。市场经济因素对政治体制的影响具有两面性。一方面有积极作用,表现在促进权利意识以及多元化的利益格局,产生民主政治的制度需求。同时也有消极作用,主要表现在两个方面:一是市场经济导致社会分化,消解经济平等,而经济平等是社会主义民主的物质基础;二是市场经济因素对权力产生腐蚀作用——市场经济是货币经济,为权力的腐化提供了直接的诱因和条件。中国历史上明清两代都曾出现过严重的官场腐败,特点为货币贪污,与以往朝代的土地兼并有所不同。这和明代中期后的商品经济发展,特别是白银的货币化有直接关系。
市场经济要求政治体制与之相适应,政治体制也要制约市场经济中的消极因素,这些造成政治体制改革和民主建设的又一个需要。主要表现在两个方面:一是降低行政成本。中国国情和基本政治制度决定了国家在经济社会发展中有不可替代的重要作用。市场机制与政府作用的有机结合,使经济发展实现了持续稳定快速的增长,但是也造成了行政成本居高不下的问题。长期以来地方公共支出大量依靠政府的预算外收入,有的地方政府开支的一半要靠自己的“创收”。这种局面与政府的职能有关,要减轻政府财政负担,降低行政成本,最根本的要依靠改革。这是推动政治与行政体制改革最现实的原因。
另一个方面是遏制腐败。在市场经济下,共产党组织及各级干部有产生特殊利益的可能,腐败的持续蔓延就是一个突出的表现。因此,必须不间断地进行反腐败斗争,通过政治体制与行政体制改革来强化监督和权力制约,以保持党组织及各级干部的廉洁。这也是推动改革和民主的一个现实的原因。
人民的权利意识是双刃剑
玛雅:2006年初,《凤凰周刊》就“中国社会发展路径”做过一次讨论,主要是关于政治发展,学者的意见各有不同。目前学界对中国民主政治发展路径有哪些思路?
房宁:关于民主政治发展的路径,现在学术界讨论很热烈,概括起来说,有两种越来越清晰的路子:一个是逐步扩大竞争性选举,一个是采取参与、协商、监督的方式。我个人赞同后一个路子,原因是,竞争性选举在中国现阶段是不合适的。这一点其实恰恰是西方的经验。
很多人看到西方民主的现状,认为值得我们学习借鉴。但是西方民主是有历史的,是经过长期发展而来的。目前这种民主体制,在多数西方国家是上个世纪才实行起来的。原因何在?基本原因是西方国家处于工业化、现代化进程中,当社会关系大变动,社会矛盾突出、社会分歧很大的阶段,采取议会制、普选制等民主形式,一般效果都不好,有的甚至根本站不住脚。比如:法国现在是第五共和国,而当年它的第一共和国变成了第一帝国,第二共和国变成了第二帝国,第三共和国差一点变成了第三帝国,第四共和国是历史上有名的混乱时期,平均半年就换一个政府,只有到了第五共和国,法国的民主政治才逐步稳定下来。这就说明,民主有一个阶段性的问题,一定要考虑到它现实的条件。过去我们说,中国不能采取竞争性选举是由于民众的素质问题,我觉得主要不是这个问题,而是发展阶段的问题。因为民主是实现国家发展、人民权利和幸福的工具,它本身采取什么形式并不是绝对的,而是要根据现实的需要来选择。
玛雅:你说的发展阶段是指政治发展,还是从国情的角度来说?
房宁:从国情的角度。处于我们现在这样一个阶段,其实有个两难。我们需要一种民主形式,以适应人们权利意识的增长,但是说句老实话,人民的权利意识也是双刃剑——一方面它有正当性;另一方面,人民权利的实现又是受到历史约束的,就是马克思强调的,权利是一个历史的概念,权利的实现是离不开社会条件的。如果脱离了实现条件,权利意识的增长反而会造成问题。这样的例子很多,比如酒仙桥的拆迁。
酒仙桥是北京有名的老工业区,基础设施、居住条件与目前北京大都市的整体发展水平极其不协调。但这个地方的搬迁改造总是一波三折。其中重要的原因就是居民权利意识的增长。在拆迁问题上,居民中有人想搬,有人不想搬;有人想早搬,有人想晚搬。意见统一不起来,于是就想用民主的办法解决,我管它叫“民主搬迁”。经过一系列复杂的博弈,最后投票,结果没有达到法定的人数。其实即使是通过了,我也很怀疑能否真的有效。现在僵在那里了。看来用这种民主搬迁的办法,大家也就只能在那儿凑合着住下去了。在中国现实条件下,有些看似是正确的方法、民主的方法,在道理上是对的,但成本代价极高,实际上无法操作,变成了社会发展的“短板”,甚至导致了尴尬局面,结果有悖于大家的利益,有悖于大家的意志。
还有一个例子也很有意思,就是浙江温岭地区的民主恳谈会,被认为是非常好的形式。很多学者到那里调研,媒体宣传报道,甚至国外的媒体和学术界也很关注。
玛雅:这种恳谈会的实际效果怎么样?
房宁:据说效果也非常好。但是有意思的是,恰恰在这样一个地区,采取了大家都认为是很好的一种形式,可以体现民众的权利意识,可以通过协商解决很多的实际问题,反而引发了很多的社会矛盾。温岭属于浙江台州市,人口占台州的十分之一,但是上访量占了台州的64%,是上访的大户。
玛雅:这是什么原因?这个地方有上访的传统?
房宁:不是传统,是一个现象。当人的权利意识通过某种政治形式被调动起来后,人们想当然地认为通过这种办法能解决矛盾。的确这种办法也解决了很多矛盾。但是它在解决矛盾的同时也制造了很多矛盾,或者说解决矛盾的速度远远低于制造矛盾的速度。“制造矛盾”可能不准确,但是它使矛盾显现出来了。这是很有意思的一个现象,学术界众口一词,都说这是个好的民主形式,从道理上来讲确实是个好形式,但是客观效果不行。这种现状发人思考,中国正处于社会转型期,出现了大量的社会矛盾。这些社会矛盾是客观存在,不能回避,一时也无法消除。的确应该有一种政治形式,来消化吸纳这样的矛盾。这是大家一般的思维,但这个是比较简单化的想法。在历史发展当中,当社会矛盾在短时间内无法得到比较好的解决的时候,就要等待。等待环境逐步改善,具备了一定条件之后,问题才能慢慢地得到解决。如果没有耐心,好心办了坏事,就会使一个民族失去解决矛盾的机会。发展民主政治,一定考虑社会发展的阶段性。我认为这是中国民主政治建设需要注意的最重要的问题,也是我所持有的看法。
民主政治的发展靠问题推动
玛雅:你的意思是,中国在目前的发展阶段,还不具备把民主作为一种价值去追求的条件,甚至把民主作为一种手段都有可能带来问题?
房宁:现在有些地方做的政治体制改革尝试,是值得讨论的。我做过一些调查,跑的地方多了就有了一种感觉,本来政治发展应当是由事件引起的,但是现在很多地方实际上是观念推动。坦率地说,有些地方干部是为了实现他的一种理念,甚至是追求政绩。一般来说,这种改革不自然、效果并不好。往往是人调走了,这个事也就过去了,有点“人亡政息”的味道,也说明缺乏基础。所以我觉得,民主政治的发展,关键还是要靠问题推动。现实中有那么多问题,我们应该通过对问题的解决,通过试错法,使我们的体制逐渐完善起来。而不是从观念出发,为了一个理想,为了一种理想的状态,预先在脑子中构想一幅图画,然后再按图施工。
我对一些地方的“政改冲动”心存疑虑,因为地方改革有着十分复杂的情况和动机。政治制度具有统一性、整体性,局部的成功不见得有全局的意义,而局部的改变却会对全局造成难以挽回的影响。现在一些地方的改革没有明显起因,反倒隐约透露出一些干部的主观意图,这种观念推动的改革是不可取的,尤其要防止那种在不正确的政绩观推动下的改革。无论是党内民主还是政治体制改革,都必须源于实践,确实由于实践中出现了必须解决的问题。每一项改革措施都必须要有具体的针对性,确实出于现实的必要。一句话,政治体制改革应当本着确有必要、经过试点、逐步推开的规则,积极稳妥地推进和实施。
玛雅:四川最近面向全国公开选拔十八个市州的七十二名县(处)级领导干部,规定,凡民主测评赞成票低于50%者,直接淘汰,以此体现对上负责与对下负责的有机统一,考试结果与平时表现的有机统一。你对这件事怎么看?
房宁:中国的民主政治中有个大问题,也是两难的问题,就是对上负责还是对下负责的问题。从理论说上下是一致的,但现实中是两难,是一个矛盾,没有简单的解,只是权衡和拿捏的问题。四川在这方面做了不少尝试,包括新都的公推直选等,实际效果如何还有待观察。总的来讲,在选拔领导干部的时候,通过群众评议,特别是征求本单位群众的意见,这个路子在中国是可行的。不管由于什么原因,一个领导干部如果不能够得到多数群众的认可,至少他开展工作是比较困难的,所以这个方向是正确的。
玛雅:新都实行公推直选,推选上来的干部,工作是否有所改观?
房宁:听当地人讲,跟原来情况差不太多。你想想,他是推举的也好、选举的也好,范围总是有限的。在有资格的人当中,是组织部门考察也好,还是公推直选,在实际操作中不会有太大的出入,最后结果差不太多。
玛雅:不过你再注意一个问题,虽然在制度创新方面不断尝试,但是四川,包括重庆,这两年出事也不少,比如四川万源的群体事件和重庆万州的群体事件等。可见,制度创新与社会的和谐、稳定,与老百姓的福祉并不是同步的。
房宁:对,没有一个必然的联系。从道理上讲,可能它是比较优越的制度,但它带来的效果其实并不如预期的那样。对这个问题我也有观察,其实不光在乡一级,村一级选举也是这样。现在东南沿海地区和内地,包括像四川这些省份,有一个反差。原因正如你说的,是经济的原因,但不止于政绩观问题。在东南沿海地区,因为经济发达,村长也好,乡长也好,对经济资源的调配能力是很强的。如果采取竞争性选举的方式,竞争会非常激烈,不仅成本极高,还可能导致资本、大户对政权的操控,甚至导致其他一些意想不到的情况发生。所以东南沿海地区每次村的换届选举都会发生一大堆的事,选后常常出现民事案件增多的情况。当地干部对选举有些紧张,怕选举演变成了矛盾的爆发点。
而内地的情况就不同了。这些地区比较穷,经济比较落后,基层没有什么公共财政,没油水。我今年去了四川的一个村,那里连扫大街的卫生费都是公司化运行,自来水也是公司提供。村长也好,支书也好,几乎没有什么可支配的公共资源。这样的地方搞选举,反倒比较平静。选上谁都那么回事,在很大程度上是尽义务,也有地方是轮流当。这种情况也可以放射到乡镇。这些地方为什么出经验?可能经济上确实没有太大文章可做,所以想做点政治文章,而这种文章做起来,也不会有太大风险。东南沿海地区,牵一发动全身,所以对这种尝试当然会比较慎重。
官员政体改冲动的制度性原因
玛雅:所以说,民主是和利益密切相关的,特别是经济利益。
房宁:民主是价值追求和政治实践的统一。人们追求民主,希望有更多的权利和自由,这是一种观念。包括那么多的政治体制改革实验,肯定有观念推动的因素。但是从根本来讲,一种政治制度也好,民主体制也好,不是从人们的观念中产生的,而是一种现实的需要。
过去一讲民主,就是抽象地讲资本主义民主、社会主义民主。现在我们知道,其实一个国家不管是什么民主,它在早期、中期、成熟期都是不一样的,原因就是现实条件。民主没有一个绝对的标准,什么是好,什么不好,不是绝对的。比如“民主”这两个字,在中国传统的概念中,是一种民本思想,要求领导者替人民着想,为人民服务,以民为本。有人就说了,这个观念不对,“民主”不是“民本”。民主,人民是主体,是动机。其实,这个说法本身也是一种观念。从根本上来讲,民主是由多数人所决定的,也包括多数人的思想水平、思想认识、思想意识。
美国杜克大学在中国搞了一个很大规模的调研,针对中国人的政治文化、民主观念有个测验。这个调研发现,现在中国多数群众对民主的理解,更重要的是对民主的需求,如果套用一句传统的术语,那就是民本的思想。在群众心目中,所谓的民主——评价一个政府、一个干部,或者评价我们的政治是不是民主的,它的真正含义,就是看政府在做决定的时候,是不是征求了群众的意见。这正是学术界所讲的民本思想。我看,中国的民主政治还是要适应人民的意识和感受,而且是人民当中多数人的意识和感受,而并非很少数的“先进的知识界”。民主的需求和民主的供给必须是平衡的,滞后是不好的,超前了也是不行的。现在大家所要求的就是这样,你既然是民主,就应该适应大家的思想,适应大家的需要。
杜克大学还做了一个横向比较,就是亚洲十国民众对本国民主状态的评价。有意思的是,中国的普通群众对中国政治发展的评价,作为一个可比较的结果来看,恰恰是比较高的。在亚洲十国当中,仅次于日本,甚至高于很多大家认为比较民主的国家。
玛雅:杜克大学这个调查结果——中国民众对国家民主程度的认知度高于亚洲其他国家,恐怕出乎很多人的意料。
房宁:而且发人深思。发人深省是另一种现象,那就是在我们的干部当中,对政治体制改革、民主政治发展的呼声反倒是挺高的。干部中民主政治呼声比来自社会,来自普通群众的声音要高,而且要高得多。这是什么原因呢?
玛雅:也许因为他们在体制内,对体制的优劣、利弊都看得比较清楚,感受也比较深刻。比如说干部制度,一级管一级,他的上级是否正派?他跟上级的关系是否和谐?都牵扯到他的切身利益,所以他希望按照民主的游戏规则来玩。
房宁:你这个可能是比较理想化的看法。我看干部中的“民主呼声”与现在的干部人事制度有密切关系。任何职业都有职业预期的问题,社会管理者也是一个职业,但现在是这个职业的风险最大,职业预期最不确定。北京奥运会,国际奥委会就有一个要求,奥运会开完之后,给每一位北京奥组委的官员一个职业安排,以保障其权益,解除后顾之忧。那么我们的干部,谁替他们解决后顾之忧呢?现在的问题是,一个干部,或者说“做官”的价值就是不断地提升。从积极方面来讲,他能够负更大的责任,做更大的贡献,这是一个合情合理的预期。可是实际上,不可能所有的人都不断得到提升,从处长当到局长,再当部长。干部队伍毕竟是个金字塔,越往上人越少。对于多数干部来说按照现行体制就上不去了,那么换一种体制如何?比如说选举,竞争上岗,那样的话至少就产生了一种理论上的可能性。这种“重新洗牌”的冲动恐怕与干部中“民主呼声”不无关系。
这个就使我们联想到,现在中国的政治体制改革,也许更重要的是改革干部人事制度,解决出口的问题。一个国家要搞得好,人民群众的积极性要发挥,干部的积极性也要发挥。要给干部一个合理的安排,使得政府管理者成为比较稳定的、可预期的职业,从而调动积极性。这方面有很多事可做。比如,应该转变只有“升官”才是价值实现的唯一途径的制度安排。总想“升官”不仅是观念问题、教育问题,也有制度问题。现在的制度安排是单一出口,很多干部心理不平衡,这是个问题,应该改变,要让大多数干部的价值能够得到实现。
简单地说,不是只有“升官”才是价值,也要考虑干部的年纪、资历,考虑到他实际做的工作,给以相应的经济待遇、物质待遇和精神上的肯定与鼓励。我们说,共产党员要做人民的老黄牛,当了一辈子老黄牛以后,应该得到肯定,人生价值应该得到实现。其实在中外政治文明成果和管理经验当中,可借鉴的东西很多。比如说,可以采取类似军队的军衔制,可以把我们的劳动模范制度加以改造、完善。使广大干部有不同的价值实现的途径,而不仅仅是“步步高升”。这样的话,对整个干部队伍积极性的调动和发挥,对心理的稳定和职业的良好预期的形成,都会产生积极的作用。同时也不至于让很多心理冲动去影响、干扰我们的政治体制。
“高退休金养廉”的制度设计
玛雅:我有一次跟北大的潘维教授讨论廉政建设,他提出一个观点,叫“高退休金养廉”。比如你在公务员的位置上做了30—40年,这期间廉洁奉公,没有什么大的差错,退休以后国家就给你为数可观的一笔钱,保证你衣食无忧,过得很好。但是在退休之前,这笔钱是不给你的;你如果出问题,这笔钱就泡汤了,以此来鼓励和激发干部保持清廉,不腐败。我觉得这个想法很有道理。前不久媒体曝光,香港广播处长朱培庆因为“寻欢风波”,申请提早退休,涉及到他一次性退休金900多万元和之后每月的长俸金5万多元,代价十分高昂。
房宁:新加坡和亚洲很多国家都有这样的体制,都是很好的经验。如果我们现在一下子拿出很多的钱来提高干部的工资待遇,这也不太现实。因为要有一个社会平衡,毕竟我们还是一个发展中国家,人民群众特别是普通劳动者的待遇很低,如果干部挣得太多,差距太大,实际上已经有差距了,恐怕很难被社会所接受。但是像新加坡和一些国家,它有一种很巧妙的期货制——国家给你一个良好的预期,如果你犯了错误,特别是犯了廉政方面的错误,代价和风险都极高。那么为了“一世清名”,你会有一种强烈的内在的约束。中国历史上其实也是靠这样一种方法,对官员进行一定程度的约束。我们现在恰恰是倒过来的,干部在任的时候,由于种种原因,他有很多的权力,有连带的利益。一旦他的地位没有了,权力没有了,连带利益一下子就消失了,他的退休金和在位时的实际收入形成很大的落差,这样就造成了“59岁现象”,有权不用,过期作废。如果我们把它倒置过来,对在职干部严格要求、严格监督,保证他退休以后的生活待遇,这是一个比较好的制度设计。
玛雅:据说当年红塔山的老总出事的时候,有领导人说了一句话:该给他的没给他,不该拿的他拿了。其实“高退休金养廉”就是这个道理,就是说,该给你的,到时候我会给你;不该拿的,你现在不要去拿。
房宁:如果一个干部勤勤恳恳,为人民服务了一辈子,人民也应该给予他肯定和报偿。而且不光是优厚的待遇,实际上是对他一生谨慎、节俭的评价。这既是物质的,可能精神上的意义更大。但是只能在他退休的那天才给他。因为这是一个整体的评价,你在中间的时候我们不知道,可能今天表现好,明天就不好了。你只有用一生的努力、一生的谨慎、一生的节俭,来证明你为人民做出了贡献,值得人民信任,最后值得奖励你。这就完全不一样了,形成一个巨大的约束机制和激励机制。现在因为没有这种机制,你为官是否廉洁,政风如何,只要不出问题,或者问题没被发现,最后的结果似乎都是一样的。这其实是不公正的。我们的管理水平应该有所提高,这里面有很大的制度上提升的空间。
政治体制改革应当讲求实际
玛雅:前面你谈到,通过政治体制改革解决两个问题:一是降低行政成本,一是遏制腐败,在具体措施上,你有没有什么思路?
房宁:行政成本问题,要承认各国的行政成本都在不断提高。西方国家政府开支占到GDP的20%,比中国要高。中国的行政成本无论怎样限制,绝对量是不会降低的。但是我想,我们应该像控制房地产价格一样,控制行政成本的过快增长。
现在中国有一种倾向,有人叫做“花钱买稳定”。如果花钱能买来稳定,这个钱也得花,但是要考虑成本。其实当代政治学很多就像经济学一样,是算账的问题,就是在两难当中取舍。现在行政成本不断提高,解决任何问题都需要花钱。但是毕竟行政成本是有限的,不可能无限地投入,也有一个投入产出的问题。我们老有一句口号,叫做“这是头等大事,要不惜一切代价”。什么都是头等大事,什么都不惜一切代价,这怎么可能呢?现在是经济迅速膨胀的时候,包括财政收入,有的是以几何级数在增长。这种情况下,矛盾不突出,但是不可能长久是这样。所以,从现在起就要转变观念,即使是解决民生问题,即使是维护稳定,也有一个成本的问题。还是那句话,政府并不是要把一切都包下来,一切好事都由政府来做,这是不可能的。政府对于经济活动、社会活动的干预是有限的,而且还要适度,掌握好时机。有些问题没有到解决的时候,你去解决它,反倒有问题。
举个例子,北京的汽车现在越来越多,出行已成大问题,但是北京政府并不急于解决这个问题。因为如果现在去限制车辆,就和人民群众的意愿对立了。人民群众认为开汽车是现代化,是幸福生活,在大家都要开车的时候,你不让开车,显然有悖于人民的意愿。政府明明知道这样下去,无论从环境还是从效率,都是不可行的,但是没有办法,因为解决问题的时机还不成熟,只能让这个局面进一步发展下去,直到有一天,绝大多数人都意识到这个局面不能再继续下去了,才能着手解决。这是很聪明的想法,是管理现代化社会的现代化思维,是管理上的民主观念。
再有,也是民主方法的问题,就是更多地借助社会组织来解决经济社会问题,政府不能过多地、直接地来解决这些问题。现在讲服务型政府,当然是很有积极意义的,但是我相信,用不了多少年我们就会意识到,其实有许多服务政府是没必要做的。政府应该从某些服务领域退出,当个裁判员,更多地扮演仲裁的角色。这样更适应人民的权利意识,给人民最多的自由空间,更有利于社会的稳定。
玛雅:但行政成本攀升,很大一部分是被挥霍掉的,比如修建豪华办公楼,像网上流传的某地方政府的“小白宫”,购买豪华汽车,公款旅游、吃喝,等等。
房宁:这个问题确实需要重视。但是,可能有些问题还要加以澄清,而不是凭感觉。因为这种感觉往往是囫囵吞枣的,是不做区分的。很多的数字,比如一年花掉多少公款餐饮费,买了多少公车,我请教过有关部门的人士,他们感到很困惑。因为几乎没有这样的统计,所以不知道这些数据是怎样来的,总之是不可靠。行政成本不断上升,这是事实。挥霍浪费的问题,钱是怎么花的,合理不合理,牵涉到这样具体的问题,就说不清楚了。
还有文化上的问题。拿公款吃喝来讲,说句公道话,这不光是官文化,中国文化就有食文化的特征。我们把相当一部分的财富都花到吃上了,政府官员如此,老百姓也是如此。所以谈到民主、反腐败,国情问题确实是一个很复杂的问题。“民以食为天”这句话,我原来以为是普适真理,现在对外国文化了解得越来越多了,才知道这纯粹是中国文化。
玛雅:关于反腐,你在书中谈到强化监督和权力制约,谈到比较原则,你有没有什么具体的想法?
房宁:腐败的问题其实是很复杂的。有两种情况,一种是严重的腐败现象,明显的权钱交易。这种腐败需要通过政府的,或者党政机关的内控来解决。这实际上是个很技术性的问题,之所以现在腐败这么严重,一个是市场经济的发展,一个是我们的信息系统、财会系统不健全造成的。这个问题我倒不是很担心,不是一个不可克服的问题。世界各国都有市场经济,都有腐败,为什么我们现在这么严重?其实很简单,我们现在连实名制都做不到,你怎么去控制腐败?所以,与其说做各种各样的政治设计,还不如把实名制,把基础信息搞清楚了,加强最基础的社会管理。只要能做到这一点,我相信腐败会大大得到遏制。
另外一种腐败,我叫做“轻微腐败”,就是介于合法违法、守纪违纪之间。这有一个文化问题,有一个公共成本的问题,也包括一些制度上的问题。举个例子,在计划经济时代,谁是最好的干部?就是焦裕禄。穿一件旧棉袄,和人民群众打成一片,一点也不像个干部的样子。今天是市场经济,你可以设想,如果现在的干部都跟焦裕禄似的,工作就没办法开展了。现在的社会价值观在转变,有一个所谓“成功人士”的概念,如果一个干部本身不仅不是成功人士,还是弱势群体,他怎么可能带领人民去发展经济,改善生活,去维护一方的平安呢?实际上,干部本身也有一个体面生活的问题。按照过去的说法,雷锋的生活是最体面的。现在是市场经济,不一样了。当然我们也要提倡节俭,提倡艰苦奋斗,但是这个概念和焦裕禄、雷锋的时代完全不一样了。
我在调研中接触过很多干部,他们说,其实现在很大一部分的吃也好,用也好,是公务活动的延伸。这个说不清楚,你说它是腐败也可以,说它不是腐败也可以,似乎法制在这个地方失灵。这是现代化出现的复杂的管理现象,我们缺乏认识,缺乏相应的对策。这恰恰是我们今后需要研究的问题。现在的行政成本、行政开支分得不是很清楚,我觉得很大程度上是会计制度的问题。官员的收入和行政事业费用、办理公务的费用都分不清。比如说配车,这到底是私人用车,还是上下班的班车?还是公务活动用车?分不清楚。所以说,现在的管理比较粗放,造成了很多的漏洞,就看干部自身的素养、操守了。我觉得,我们的体制改革,更多的需要在这些方面下功夫。
总而言之,我认为,与其讨论那些充满了争论和感情色彩的意识形态化的话题,还不如谈一些具体的问题。这些具体的问题有两个是重要的:第一个是干部人事制度的改革,应该给干部多重的价值取向和价值实现的途径,而不是只有升官这一条路。第二是从改革行政管理,特别是从反腐败的角度来讲,做两件事:一个是基础性的工作,比如信息工作。强化监督,没有信息系统、可靠确凿的数据,一切都是不可靠、不落实的。另一个是研究、区分不同类别的行政支出,把工资、行政费用和公务费用,就是养人、办公和办事的支出做一个严格的区分。这样就可以堵塞大量的漏洞,明确很多的是与非、罪与罚的界限。这是比较实在的问题。
社会经济自由与政治发展时机
玛雅:说到感情色彩的意识形态化,华东理工大学的曹锦清教授有一次跟我谈到,中国的老百姓现在自由够多的——土地分给他了,想种就种,不想种就给别人种,他自己到城里打工。在城里租什么样的房子,买什么样的房子都可以,只要他有这个能力。换句话说,老百姓现在就业自由了,迁徙自由了,居住自由了,性的方面也基本上自由了。那么这些自由引起的烦恼还不够他忙活呢,哪里还有心思过问政治。对于执政者来说,这样做是很高明的,把老百姓放逐到自由当中,让他去忙自己当下那点事,他就没有参政愿望和冲动了。
房宁:经济社会领域中自由的扩大,有利于抑制社会矛盾的政治化,这对于一个处于现代化进程中国家的稳定是非常重要的。历史上很多社会变革,都伴随着激烈的社会冲突,无论从早期欧洲,比如法国大革命,一直到二十世纪亚洲国家,像韩国的现代化,都伴随着非常激烈的社会冲突。韩国的现代化其实是一部血泪历史。汉江奇迹的二十年,又是流血抗争的二十年。原因就是很多的社会矛盾都集中到了政治领域,这对一个民族来讲代价特别大。也有例外,那就是日本。日本战后也经历了恢复经济,重新工业化的过程,日本国家给了人民大量的自由,使得国家与社会在很大的程度上相安无事。日本长期保持了一党制,直到现在。这在资本主义国家的历史上几乎是绝无仅有的。它真正的秘诀就是在经济和社会领域中给人民以自由,为民族复兴赢得了机会。但是很多国家都没有做到这一点,它是经济、政治同步发展的。现在看来,一个国家的现代化经济与政治发展不同步,是比较有利的。
玛雅:俄罗斯就是经济政治同步,甚至先政治,后经济。
房宁:是的,上世纪九十年代的俄罗斯是非常糟糕的,它完全政治化了。只有现在,才逐渐地回到一个比较正常的体制之下。而这种正常的体制,实际上是对从九十年代以来十几年实践的反思中得来的。人民终于意识到,真正的权利并不是靠权利意识能够得到的,而要靠社会物质基础。只有在经济发展、社会稳定的情况下,人民的权利才真正能够实现。有的时候,权利意识越高,权利的获得越少。
玛雅:俄罗斯学界如何评价俄罗斯的政治现状?
房宁:我们最近与俄罗斯学者共同召开了一个研讨会。俄罗斯现在提出了一个很重要的概念,而且上升到国家意识形态,就是“主权民主”。这是俄罗斯对它自己民主的一种概括,同时也是一种规划,按照这个来构建它的体系。这种主权民主,按我的理解,就是形成一个国家和人民权利的平衡。也就是说,经过这么多年的冲击、振荡,经过艰难困苦,俄罗斯人终于明白了,个人权利自由是寓于国家的建构之中的。
玛雅:为什么会有这种认识?
房宁:因为俄罗斯被西方打垮了,西方通过寡头操纵俄罗斯。所以,这个国家虽然获得了民主的形式,多党制、议会制、普选制,都有了,但是,当一个国家受到外国操纵的时候,或者受到少数资本集团操纵的时候,这些任何民主形式都是徒有其表的。所以俄罗斯人意识到,这个国家需要“清理场地”。因为你要实行民主,如果把民主理解成一人一票,那得是真正的一人一票,但实际上做到真正的一人一票谈何容易?那可不是个形式问题。俄罗斯当年,给几瓶沃特卡,人们就能把私有化债券,把几十年苏联分到个人名下的财产给卖掉了,真的是应了欧洲的一个说法:“为了一碗红豆汤,就出卖了长子继承权”。当大家权利意识高度增长的时候,其实那个权利是非常不值钱的,于是出现了出卖长子继承权的现代版。现在俄罗斯人懂得了,主权首先一个就是要抵御国外资本集团,或者国外政治势力对本国的干预。
第二个,他们认为,实际上个人的权利和自由在很大程度要靠组织的力量来实现,就是靠国家的力量来实现。所以他们提出主权民主,在很大程度上就是国家和公民社会的关系问题。过去他们认为,国家越来越小,社会越来越大,所谓小政府、大社会。现在俄罗斯学界主流观点认为,这是一个假问题。国家的大与小、政府的大与小,不是人们主观能够决定的,而是根据现实的需要来决定的。况且,西方战后以来,政府越来越大,不仅是规模大,管的事情多,支配的资源越来越多,它是全面扩张的一个政府。这一点也无须指责,因为那是现实的需要。对于俄罗斯这样的国家来讲,国家必须担负起责任。因为,由于它的这种曲折,个人的权利空间其实是很小的。在这种情况下,你去讲个人的自由、个人的权利,是很不切实际的,是很无聊的话题。
这个会上提出一个非常有意思的问题,说美国人现在搞了很多指标体系,来排世界上的各种名次。一般来说,美国和西方国家能排得很靠前,中国和俄罗斯排到一百多位。但是如果排一个世界民主、自由、权利的进度表的话,情况就会不一样。很显然,美国的民主、自由和权利是在退步的。特别是“9·11”以后,美国占领了另一个国家,它自己是很不自由的,所谓压迫民族是不自由的。反观中国和俄罗斯的民主,包括人民的自由和权利,它是在发展进步的,尽管不尽如人意。所以,这是此消彼长的一个过程,我觉得很有意思。当然,我还是想强调,我们的权利发展要符合实际,而不是盲目的。
最严重的问题是官商一体
玛雅:回到《民主政治十论》,你提出政治参与的有序性和层次性的概念,能不能具体解释一下?
房宁:我觉得最重要的是层次性。过去我们民族深受大民主之害。什么叫大民主呢?为什么民主一大了就不好了呢?其实很简单,就是不分层次。因为民主在实践中不是一个理念问题,而是一个制度问题,是一个公正性和有效性统一的问题。大民主就是不分层次,红卫兵小将可以揪斗国家领导人,国家领导人在红卫兵小将面前哑口无言。这在现在看来是一种讽刺、一场闹剧。但是,严肃地看待大民主问题,它的缺陷在于权利与义务、权利与责任的不平衡。如果民主意味着权利,那么权利是有行使范围的。你不了解的事情是不能说的,和你不直接相关的事情,你也不能为它负责,权利和义务是要平衡的。总结中国民主政治建设的经验,行使民主权利要分层级,讲程序是重要的一条。民主不能是浪漫式的,不能说我是主人,我什么事都可以问,什么事都可以管。这显然是幼稚的,甚至是有害的。在这方面,我们的教训太多了。我们在建设民主政治中,不能忽略权利和义务的相关性。大民主就是不讲究这种相关性,随便说,说了不算,说了也不负责任。
玛雅:你认为,中国民主应当采取有序政治参与、政治协商和民主监督的方式。现在我们自上而下的监督似乎在不断加强,包括中纪委“空降”调查组到地方办案,成立国家预防腐败局。自下而上的监督,不能说没有,但是还相当欠缺。比如舆论监督,限制是比较多的。媒体的言论空间很有限,你认为,怎么才能让民主监督真正发挥作用,而不光是说说而已?
房宁:这些年舆论监督还是起了很大的作用。人们之所以喜欢一些媒体,很大程度上也是因为它发挥了舆论监督的作用。至于说对媒体的监管控制,或者说空间还不是那么充分,我想到达·芬奇的一句话:限制产生力量,自由导致死亡。显然作为一个成熟的媒体,不能它想说什么就说什么,肯定要有限制。当然,这是两方面的。一方面,随着社会的发展,舆论监督应该进一步开放;但是另一方面,媒体也有一个提高水平的问题。其实监督者和被监督者,也就是政府与媒体,大目标还是一致的。作为一个政权,它希望舆论监督,这是帮它监督干部。《焦点访谈》也是官办的,中央政府希望能够监督地方,这是一个重要的途径。但是媒体自身也要提高水平,只要自己的业务能力强,政策把握得好,其实自由度还是比较大的。
玛雅:你书中有一节是关于中国的民主政治要实行和坚持共产党的领导,而现在的普遍认识,不是强调执政党在民主政治中的领导作用,而是通过加强民主,对执政党实行有效监督,遏制腐败,防止特殊利益集团的产生。你是怎么认识这个问题的?
房宁:有人说,只要有共产党的领导就谈不上民主,民主是没有什么“领导”的。我认为,中国的民主肯定是需要领导的。这在西方好像很难理解,其实在中国不难理解。这是中国人民权利的权利发展史决定的。中国从近代以来,人民权利和自由的空间很小。中国人民权利和自由的实现,在很大程度上是通过一个先锋队、一个强有力的国家政权来实现的。这个不用多说了。
为什么中国的民主要坚持共产党的领导?说到底,是因为中国的民主是社会主义民主,它所追求是一个大多数人民群众当家作主的制度。西方民主的主要表现是全体公民在政治上、法律地位上的平等。政治解放对于经济上已经成为社会主人的资产阶级来说,意味着权利的全面实现,因此,民主进程就基本完结了。社会主义民主政治不仅要实现全体人民的政治平等,还要把民主推向经济和社会领域。从一定意义上讲,社会主义民主更重要也更为深刻的内容是经济民主和社会民主,表现为人民群众经济、社会权利的实现,就是在现实社会生活中,在生产实践中实现自己拥有的管理社会的权利。
反过来说,共产党的领导是不是与人民群众利益和愿望完全契合、完全一致呢?并非如此。共产党的领导可能会出现失误,共产党本身可能会蜕化变质,苏联、东欧社会主义失败的重要原因就在于党的蜕化。确实,一党长期执政和民主是一个需要协调、解决的大问题。中国式的民主,在理论上能不能站住脚,在实践中能不能行得通,都与能否正确地认识和处理共产党领导与人民当家作主的关系紧密相连。我们说,在中国坚持共产党的领导,是有历史的必然性和合理性的。但是,一党真正做到全心全意为人民服务,做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋,实际上是很不容易的,有很多的问题要解决。
怎么解决?有人说很好解决,把党的领导取消了不就完了,改革最终的目标就是取消共产党的领导。我觉得不能做这种讨论。不能通过取消党的领导,来避免党的领导本身的缺陷和可能的风险。只能通过不断加强和改进党的领导来完善党的领导,通过长期、持续不断的教育,加强内控,加强监督,来逐渐解决这个问题。发展党内民主,我认为是十分必要的,但正确的思路应当是:扩大参与、落实权利和加强监督。如果实行竞争性选举,必然促使各级干部寻求各自的经济、社会资源,营造自己的权力基础,从而导致党和国家各级政权统一的基础的分化瓦解。
说到执政党蜕化问题,我以为现在最严重的不是一般的腐败,而是逐渐露出苗头的官商一体。很多党员干部直接、间接地经营企业,这实际上是一种腐败,但是很难用法律加以界定,这才是真正最严重的问题。所以我强烈呼吁,采取有效措施,坚决制止领导干部,特别是高级领导干部的直系亲属经商。
房宁,学者,现居北京。主要著作有《民主政治十论》、《当代中国的新政治哲学》等。
玛雅,记者,现居北京,曾发表文章若干。
