4月18日，台湾行政机构会议通过“台湾地区与大陆地区人民关系条例”(简称“两岸关系条例”)修正草案，草案共有两条，即新增第93-4条、修改第95-1条，其中第93-4条系为配合第95-1条修改后作为其罚则使用，这主要涉及两岸“小三通”的规定。草案增订对于自金门、马祖、澎湖进口并完成通关程序的大陆物品违规中转至其他台湾地区者之罚则规定；金、马、澎与大陆往来相关事项，由行政机构另以实施办法予以规定。
草案计划删除原先关于禁止台湾物品经金、马、澎中转大陆之规定，并增列输入金、马、澎之大陆物品，以邮寄或旅客携带方式运往其他台湾地区者，其项目、数量超过规定之限制范围者的处分。
“小三通”制定已有十余年
现行第95-1条是1997年5月14日发布，同年7月1日施行，是对金门、马祖、澎湖三地与大陆试办通商、通航的法律授权，其背景是两岸关系尚处于初步接触、初显成效但屡受政治干扰的阶段，两岸虽有扩大经贸、文化、科技等方面友好往来的共同需要，岛内也有开放直接“三通”的要求，但建立全面的通商、通航关系还缺乏必要的、稳定的政治基础和互信机制。因此，第95-1条通过对离岛三地的授权具有一定的“缓兵之计”色彩，是在当时台湾当局奉行局部、间接、单向的大陆经贸政策的法制体现。
第95-1条通过后，经过两年多的拖延，“立法院”于2000年3月21日通过“离岛建设条例”第18条，规定“为促进离岛发展，在台湾本岛与大陆地区全面通航之前，得先行试办金门、马祖、澎湖地区与大陆地区通航”，同年4月5日实施。同年12月13日，“行政院”通过“试办金门、马祖与大陆地区通航实施办法”，作为“小三通”的管理依据，次年1月1日实施。由此，第95-1条建立的“小三通”制度终于有了可操作的制度依据，并在此后有力促进了两岸经贸往来和各方面交流。
2008年11月4日，海协、海基两会达成海运、空运、邮政、食品安全等四项协议，两岸之间双向的直接通邮、通商与通航机制正式建立起来。“大三通”的实施对两岸关系的发展具有实质性意义，两岸经贸正常化得到了基本实现。在此背景下，“小三通”曾有的特殊功能逐渐正常化、日常化，金门、马祖、澎湖在两岸交流上特殊优惠地位相对淡化，“试办”也已不再需要。
修订适应两岸发展潮流
对第95-1条的修正是顺应两岸关系的发展，将更加稳定两岸的互动关系。修法是对现实的反映，两岸交流的实际状况是促进该条修改的最大动力。根据台湾行政机关公布的数据，2012年台湾人民为各种目的赴大陆的总人次为534万，而大陆人士来台的总人次为242万，每年都在快速增长；同时，2012年台湾出口到大陆与香港的总金额为1186亿美元，台湾从大陆进口436亿美元。发展是解决一切问题的基础，也是解决两岸分歧的基础。经济发展是两岸目前阶段的一大利益共同点，以经贸往来为抓手，两岸交流将从点状尝试、线状展开走向全面开花的状况，“条例”自当顺因时势，及时取消早年设定的各种不合理限制。
两岸近年来的以经贸、文化交流为代表的频繁互动，已经形成了良性的、趋于稳定的实践。两岸要及时将这些实践变为制度约束，尤其应及时体现为法律制度。对于台湾而言，政党政治的周期性特点使得立法容易受到政治的影响。尽管当前两岸关系处于平稳发展期，但岛内也存在一定的不同声音。尽管深化交流、扩大往来是两岸民众的共同意愿，但如果民意被政治所扭曲，则有可能导致两岸关系的停滞乃至倒退。因此，及时根据民意的需要，将长期发展起来的、有利于人民、造福于两岸的互动交流关系以法律制度的方式固定下来，能够提高其制度刚性，深化经济合作，厚植共同利益，促进新的两岸共识的发展。
修订将增进两岸合作空间
修订将使金门等三地获得新的发展空间。虽然此次修正草案取消了金门等三地试办“小三通”的规定，但并不表明此三地就必然失去其特殊重要地位。一方面，此三地对两岸早期交流产生过重大的积极影响，并且已经与大陆建立起相当丰富的往来网络，小额贸易也有可观的基础。另一方面，基于其离岛性质与地缘因素，主管当局应当给予其相对优惠、有利的政策支持。依凭与大陆的地缘优势，在大陆建设海峡西岸经济区的背景下，此三地在两岸交流中还将具有重要地位，新的合作空间依然广阔。
就第95-1条修正草案的立法思路而言，整体上可以说比较友善和务实。比如，草案删除原先禁止台湾地区物品经金门等三地中转大陆地区的规定，并且允许输入该三地的大陆地区物品以邮寄或旅客携带方式运往其他台湾地区者，同时对后者提出要在项目、数量上有所限制。客观来说，该项修改比之前有很大宽松，这当然也是基于“大三通”成果的因素。不过，对入台大陆物品的项目、数量限制，一定程度上还是不够对等。对此，还需要等待“立法院”通过该条修改后，“行政院”对物品项目和数量的具体规定。
同时，作为修正后的第95-1条的罚则，第93-4条也相对务实。该条草案规定，对自金门等三地进口并完成通关程序的大陆物品，违规中转至其他台湾地区者，“海关得处行为人货价一到三倍罚款，或没收或并没收其货物。但情节轻微者，得减轻或免予处罚。”而在现行第95-1条中，在未经许可的情况下，将三地以外的台湾物品运往大陆，或输入三地的大陆物品运往其他台湾地区，将依“海关缉私条”第36条至第39条规定处罚，而后者设定了相当繁复的规定。第93-4条取消这一准用条款，代之以相对简洁清晰的三项处罚方式:罚锾(罚款)、没入(没收)，以及两者并用。实际上，“一到三倍罚锾”和“没入或并没入其货物”在前述“海关缉私条”中都有明确要求，第93-4条不再准用这些条款，既是出于执法的便捷性考虑，也是在现有形势下相对合理的规定。
“条例”通过还需经过“三读”
目前，“两岸关系条例”第93-4条、第95-1条修正草案已经由“行政院”院会通过，尚未进入“立法院”审议程序。根据“立法院职权行使法”的规定，“立法院”议决法律案应经三读会。两岸多年来交流频繁，尤其是“大三通”建立之后，调整“小三通”自然是顺理成章的事情，相信这两条修正草案的通过应当不存在大的困难
根据台湾地区“宪法”的规定，法律案主要由“行政院”提出。对于“行政院”提出的法律案，须先由“行政院”会议议决后，才能提交“立法院”。根据“立法院职权行使法”的规定，“立法院”议决法律案应经三读会。因此，第93-4条、第95-1条修正草案还需经过“立法院”三读。
第一读会由主席将议案宣付朗读。法律案应先送程序委员会，提报“立法院”院会朗读标题，提案人说明提案目的，经大体讨论后，随即交付有关委员会审查。不过，如果有出席委员提议，并获得20人以上联署或附议，经表决通过后可直接交付二读。
第二读会讨论的是各委员会审查之后的议案或者经院会议决不经审查直接交付二读的议案。二读时需将议案朗读，依次或逐条提付讨论。讨论时，先就审查意见或原案要旨作广泛讨论。广泛讨论后，如有出席委员提议，并获得15人以上联署或附议，经表决通过，则要重新交付审查或予以撤销。二读会相当重要，对法案的深入讨论、修正、重付审查、撤销、撤回等都在此环节作出决议。
在二读会上，如果法律案的一部分已经通过，其余仍在进行中时，如对立法原旨有异议，由出席委员提议，并获得25人以上联署或附议，经表决通过，则全案要重新交付审查。但这种情形以一次为限。
第三读会主要是对法案的表决程序。在这一环节中，除发现议案内容有互相抵触，或与“宪法”、其他法律相抵触者外，仅能在文字方面进行修正。在会议时间上，三读会应当在二读会之后的第一次会议举行。但是，如果在二读会上有出席委员提议，并获得15人以上联署或附议，经表决通过，可在二读完成后直接进行三读程序。
完成三读程序后，法律案由“立法院”咨请“总统”公布并函送“行政院”。“总统”应于收到10日内公布。而按照“宪法增修条文”第3条的规定，如果“行政院”认为“立法院”决议的法律案有阻碍难行时，经“总统”核准，于该决议案送达“行政院”10日内移请“立法院”复议，“立法院”应于送达15日内作成决议，逾期未议决的，原决议即告失效。复议时，如经全体“立法委员”二分之一以上决议维持原案，“行政院”院长应即接受该决议。
目前，第93-4条、第95-1条修正草案已经由“行政院”院会通过，尚未进入“立法院”审议程序。由于“立法院”党团的政治立场往往直接影响修法成功与否，因此赢得朝野党团的共同支持非常必要。
此前，“立法院内政委员会”已于4月11日开始审查“条例”第17条修正草案。该条修正草案拟将大陆地区配偶取得身份证的年限由6年缩短为4年。对此，岛内不同政党有很大分歧。有反对党指出，从6年改为4年是为选举考虑，这19万参政权的大陆配偶必定会影响2016年的总统大选。为此，“行政院陆委会”专门在4月8日发布一则新闻稿，对媒体有关调整大陆配偶取得身份证报道作出说明:“陆委会本次修法调整大陆配偶取得身份证制度，是从人权保障角度出发，在法律上给予大陆配偶公平对待的保障，外界不宜以政治及选举角度看待与人权保障相关的修法事宜。”
而对于“行政院”院会4月11日通过的“大陆地区处理两岸人民往来事务机构在台湾地区设立分支机构条例草案”，媒体也提出一些反对意见。“陆委会”甚至专门作出一个“严正声明”:“两岸两会互设分支机构，基于尊严对等，服务两岸民众，与政治协商无涉”，“欢迎外界就本草案提供各种建言，但希望减少不符事实的指控或刻意的扭曲”。足见朝野双方在此问题上的巨大分歧，也体现出两岸互信还存在一些困难与变数。
但是，第93-4条、第95-1条修正草案与前两者有所不同。这两条修正草案所涉及内容并不敏感。两岸多年来交流频繁，尤其是“大三通”建立之后，调整“小三通”自然是顺理成章的事情。对于具有充分民意基础和现实基础的事项，反对党即便是基于自身固有立场，也没有足够理由反对该修正草案。况且，在扩大两岸经贸往来的大趋势之下，一意反对并不明智。而在程序上，由于国民党籍“立法委员”在“立法院”中占据多数，相信这两条修正草案的通过应当不存在大的困难。
作者单位：中央财经大学法学院
来源：《法制日报》2013年5月7日第12版（港澳台）
