摘要:  区域协调发展需要建立合作机制。其中，行政体系的内部规则有助于消弭合作方的潜在矛盾，形成激励相容的共同意志。区域合作机制的内部规则重点在于人、权、责三个层面。合作各方可以自设机构或者联合设立机构，要重视各方负责人的关键角色，并且为合作机构配备适当的工作人员。上级应当授予相关地方开展合作的权力，鼓励、支持和引导地方开展常态化合作，给予其区域协调发展的优惠政策，允许地方变通适用有关立法和政策。同时，运用组织领导、重点任务落实、日常工作、经济社会发展、合作各方互评以及社会评价等指标开展考核评价，并以考核结果作为奖惩依据。

关键词:  区域协调发展；区域合作机制；内部行政法；行政组织法

一、问题的提出：区域合作机制的内部视角

实施区域协调发展战略，需要区域内相关地方和部门的相互合作。协调发展的地方有的地理相连，如京津冀、长三角、粤港澳、长江经济带；有的则并非地理相连，如东西部协作、对口支援。在合作方式上，签署合作协议、发布共同宣言、召开联席会议、成立协调机构、开展联合立法和执法等都被广泛采用。无论地理相连与否，采行哪些方式，区域协调发展都要求参与其中的各地方和部门建立合作关系和运行合作机制。2022年3月十三届全国人大五次会议修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规定省、设区的市两级人大及其常委会可以开展协同立法，县级以上地方各级政府可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制。协同立法的核心在于合作，协同工作机制的实质就是合作机制。

之所以需要协调发展，一个重要原因在于地方间发展的不平衡、不充分，而这种差异必然影响相关地方开展协调发展的主观能力和客观效果。由于“地方”是相对独立的利益主体，[1]地方的公法人化在增强其利益地位正当性的同时，也可能带来地方间合作成本的升高，比如以隐形壁垒、消极配合等方式开展资源竞争、政策竞争和权利竞争。这显然有损高质量发展的目标。基于此，我们需要回应，如何通过行政[2]体系的内部规则来消弭各种潜在矛盾，解决合作中的信任、效率、平等、互利问题，形成激励相容的共同意志。

合作的前提是分工，合作的实质是新的分工。影响合作有效运行的关键因素包括权威、利益、事务的共同性和关联性、裁量权等。需要认识到，我国的经济社会发展在很大程度上依靠党政统筹。一直以来，法学界对区域协调发展的讨论基本都是从“外部视角”开展的，即着眼行政行为的外部法律效果，讨论行政主体与社会主体的法律关系。此种视角的理论指向是，强调区域协调发展的重心在于强化市场统一，市场应当发挥主导作用，行政协调不宜过度。[3]这种视角固然是重要的，2018年中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》也明确提出“充分发挥市场在区域协调发展新机制建设中的主导作用”。但是，不可忽视党政机关之间的利益协调，尤其是在区域合作机制的建立和运行中，更需要发挥党政统筹的功能，适当采用“政府自上而下、依靠行政权威方式来推行”的方式。[4]一份有关跨行政区联合应急预案的访谈中讲到：“有机制、有联系、人头熟是办成事儿的重要因素。”[5]这从机关内部运行的角度道出了合作机制的关键影响要素。显然，区域合作机制应当具备“内部视角”，其目标是观察和设计影响合作各方真实内在意思的规则，并促使各方以妥当的方式采取行动。

党政机关的内部规则影响其对外开展的治理活动，良好完备的内部规则有助于激励相关地方、部门和人员积极主动地开展工作，反之亦然。这些内部规则应当受到法学界的重视。在学理上，这可谓内部行政法的讨论范畴，其核心特征是“由行政机关颁布，旨在控制行政自身行为和运作，主要针对行政机关工作人员”。[6]“行政法中内部法的目的在于为使行政公正地、高效地、合理地被执行而组织行政内部的机构，制定其运营所必要的内部手续，并整备手段。”[7]就此，本文将坚持实践导向，从党政机关的立场和观点出发，考量影响区域合作机制的内部因素及其引导和规范，目的是规范参与各方的合作关系，促使合作机制有效运行。基于本文所面对的问题和研究目的，在研究方法上将涉及描述与解释、文义与实证、分析与建构，在内容上从三个关键层面展开：一是“人”的层面，即机构与人员规则；二是“权”的层面，即授权与启动规则；三是“责”的层面，即考评与责任规则。

二、机构与人员规则

行政任务需要依托组织机构和专门人员来完成。在科层制的等级结构下，区域合作机制的首要问题在于机构与人员。这一问题解决好了，区域协调发展就有了依凭和“抓手”。在设计机构与人员规则时，要以功能性的组织形式为方向，避免机构空转、人浮于事、形式主义等弊端。

（一）机构规则

1.设立固定机构的必要性。在区域合作机制中，是否有必要建立固定机构？当前实践中的合作组织可以分为松散型与固定型两种。松散型的代表是联席会议、论坛、会商、对话会等。联席会议的参与方可能为相关地方，也可能是中央国家机关和地方共同参与。联席会议一般具有周期性，比如一年，议题因时而异。例如，黄河流域生态保护和高质量发展协作区联席会议自1988年开始持续举行，2020年举行了第三十一次联席会议，由水利部黄河水利委员会以及陕西、山西、内蒙古、山东、河南、四川、甘肃、青海、宁夏、新疆等省区政府和新疆生产建设兵团共同参与。松散型合作组织具有机动性强的优势，但也有协调度不足的问题。为此，建立相对固定的机构或许能够满足合作常态化的需要。例如，2021年成立的关中平原城市群区域合作办公室，由陕西西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、杨凌、商洛，山西运城、临汾，甘肃天水、平凉、庆阳，以及观察员延安、三门峡14市（区）政府共同参与，办公室常设在西安，各方派员常驻、集中办公。固定型合作组织需要解决的问题在于，设立在其中一方，必然要以该方为主导，而该方政治地位、区位优势及其在更高层级发展规划中的地位决定了其主导性。关中平原城市群区域合作办公室之所以设在西安，并以西安市发改委为依托机关，其关键原因就在于西安属于副省级城市、国家中心城市，并且被《关中平原城市群发展规划》确认为关中平原城市群的核心和中心。[8]固定型合作组织虽然有机构、人员和办公场所，但与科层制下的一般行政组织不同的是，该类组织通常不具有对外和对内作出决定、命令等强制性职权，主要是在关系协调、资源引介、信息传递等方面受委托而履行职责。

固定型合作组织是否应当设定固定机构，其影响因素是多方面的，根本上取决于行政任务的客观需要。设立固定机构必须慎重。奥卡姆剃刀（Occam’s razor）原理认为，如无必要，勿增实体。《宪法》第27条要求，“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制”。该规定对于一切公权力活动都具有指引功能，各项制度安排都必须以《宪法》的“整体性价值为基本标准”。[9]实践中，精简机构可谓党和国家机构改革长期以来的主旋律。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”。这意味着，一个机构必须具有其他机构无法替代的事权，且该机构能够良好负责。并非固定机构就一定有助于行政任务的实施，只是部分有助于行政任务也不符合精简统一原则。由此，如果设立固定性的区域合作机构，就必须避免与现有机构叠床架屋，必须具有专门的业务领域，且现有机构基本无法胜任行政任务的需要。只有在区域合作事项具有长期性、常态化以及多元性的前提下，设立固定机构才是合理的。

采用松散型还是固定型的机构，其主要考量是结果主义的标准，即从实际运行效果上看，在合乎法治一般原则和框架的前提下，究竟何种形式的机构更有助于行政任务的达成。“优化协同高效”是判断机构设置必要性的核心目标。“只要这个目标达到了，该精简的就精简，该加强的就加强，而不是为了精简而精简。”[10]在国家法学理上，这是功能适当原则的典型体现，追求的是此种机构“能够合法且有准备地做出有效率的决定”。[11]松散型合作只是机动性、偶然性的交流，而紧密型合作需要固定机构承担日常事务。从组织社会学上说，建立固定机构表明了合作各方的强烈意愿和决心，优势在于通过其日常化活动增强相互信任，并尽量赢得合作各方主要负责人的注意力，而机构内部亦能优化交往方式，及时暴露和处理内部的利益冲突。当然，上述优势并不是伴随机构设立而必然出现的，而是取决于职权、责任等规则的落实。

如果设立固定机构，其性质应当如何定位？当前，政府为社会提供管理服务的机构性质包括行政机关、事业单位、社会团体以及政府性公司等。由于区域合作机构本身并不直接参与市场经营活动，其主要工作对象是参与合作的党政机关和社会投资者等，核心职能是组织协调各级各类党政机关，因而其性质不宜为政府性公司，将其定位为党政机构或者行政性事业单位较为适宜。进而，区域合作机构不能仅是临时性或者附属性的，而应当体现组织法上的确定性，可以将其“明确规定在行政法规和党内法规中”，[12]并为其制定“三定”方案。

2.固定机构的形态。固定机构的核心功能在于统筹与协调，主要职责在于政策协调和工作协同，侧重宏观层面的管理服务。从机构与其依托的合作方的关系上说，固定机构至少包括两种形态，即各方自设机构与联合设立机构。从机构的常态化程度上说，则包括议事协调机构、合署办公机构与独立机构等形式。

自设机构即合作各方自行在其党政机关体系中设立专职合作机构，这不同于指派某一既有机构分担合作协调职能，因为后者是所有党政机关在开展对外交往时都必须具备的基本职能。自设机构应当具有相对独立和专门的权责范围，从属于该级党政机关体系。联合机构即合作各方设立一个共同的专门机构，专门承担协调各方的职责。前述关中平原城市群区域合作办公室，以及上海和浙江共同设立的洋山保税港区管理委员会，江苏、浙江和上海三地政府共同设立的长三角一体化示范区执委会，都是此种类型。联合机构会对既有的行政区划式管辖关系带来一定的影响。有学者认为，地方具有自治组织权或者自主组织权，这是地方设置跨行政区共设机关的基础，因此应当“允许县级以上地方人民政府根据需要共同设置跨行政区部门性行政机关或派出机关”。[13]自设机构与联合机构并非相互取代、相互竞争的关系，而是可以并存的。理想状态是，参与各方自行设立专门机构，在此基础上可以根据合作共识的程度和实际需要设立联合机构。不过，在党政机关以行政区划为基础的配置模式下，联合机构仍需依托某一特定合作方，但在人员组成、职责事项等方面更具多元性。

合作参与方自设机构的，可以选择议事协调机构、合署办公机构与独立机构等形式。按照《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的规定，议事协调机构承担跨行政机构的重要业务工作的组织协调任务。能够通过现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不设立议事协调机构。同时，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第12条规定：“县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。”由此可见，议事协调机构只是松散的承担信息沟通、事务协商等工作，具体工作必须依托固有的行政机构，其所依托机构的地位与权威，基本上决定了议事协调的效果和执行力。为保证区域合作机制的有效性，应当明确政府发改部门或者党委、政府的办公厅（室）作为议事协调机构的具体工作承担部门。

合署办公机构是两个不同机构因为工作对象、工作性质相近等原因而在同处办公，两个机构的职责不同，工作人员也相对独立，但人员、行政资源可在统一指挥调度下通用。如果合署办公中的一方具有较强的组织协调能力，则显然有助于提升区域合作机构的权威和决策执行力。而更为紧密的“合署”形式是“一套班子、两块牌子”，[14]机构在面对不同职责与对象时选择其中的一种名称对外。合署办公机构形式需要注意的是内部关系问题，“做到内部职能分离，既分工合作，又相互监督制约”。[15]基于区域协调发展的工作对象和范围，区域合作机构合署办公的恰当对象是地方政府的发改部门或其内设机构。

独立机构是指单独设立专司区域协调发展职责的机构。此类机构可能是党政机关，也可能为事业单位。在现有的区域协调发展实践中，独立机构尚未广泛出现，主要原因有：一是地方党政机构数量上限的控制；二是尽管此机构的职责具有协调性和综合性，但与其他独立机构相比仍显单一。但是，未来在协调事务倍增、协调发展成为地方与区域发展的重要途径时，设立独立机构是可以考虑的。独立机构的优势在于权威和执行力，目标是“加强归口协调职能，最后由一个部门归口，统筹管理”。[16]在满足精简、统一、效能等原则的前提下，可以采用的一种方式是，该机构作为地方政府发改部门或者党委、政府办公厅（室）的二级单位，对外以自己的名义开展工作。

（二）人员规则

“为政之要，惟在得人”，区域合作机制的核心要素在于人。区域合作机制的有效运行，首要的是相应各方主要负责人的重视与支持，进而应为合作机构配备适足且勤勉、诚信、道德的工作人员。

1.地方党政负责人的角色。参与合作的各地方党政负责人是区域协调发展的第一责任人，应当在合作机制中承担首要和主要责任。习近平总书记强调：“党政主要负责同志是抓改革的关键，要把改革放在更加突出位置来抓，不仅亲自抓、带头干，还要勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，做到重要改革亲自部署、重大方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督察，扑下身子，狠抓落实。”[17]区域协调发展需要建立统一开放的市场经济，而行政引导的作用不可替代，其中党政负责人负有谋划、部署、协调、落实等统筹职责。之所以如此，其法理逻辑在于，党政负责人负首责是“首长负责制”的要求。按照民主集中制的要求，该地方辖区内的重要事务经由民主讨论、广泛发表意见后，行政首长具有最后决策权，并对此全面负责。其政治逻辑在于，党政负责人重视不重视、有多重视，支持不支持、有多支持，直接影响着本地相关部门和人员的工作实效。“领导机关和领导干部做出样子，下面就会跟着来、照着做。”[18]组织社会学认为，“在组织决策的过程中，时间和注意力都是重要的稀缺资源”，“注意力的分配在很大程度上决定了决策活动”。[19]按照社会学的信号理论，党政负责人是不是亲自出席有关合作活动，是不是亲自部署、直接过问，表明了相关工作的重要程度，外界也会因此获得一个信号，从而衡量其如何参与。可以说，党政负责人特别是主要负责人对此项工作的介入程度，直接决定着区域合作机制的效果。党政负责人应当树立带头意识，不仅要在态度上充分传达其对区域合作的高度重视，而且要亲力亲为、直接参与合作机制的实际运行。具体而言，在身份上，应当由地方党政负责人乃至主要负责人担任区域合作机构的负责人，或者由其直接领导该合作机构，常态化听取合作机构的工作汇报。在行为上，地方党政负责人要亲自参与区域合作联席会议等各种松散型合作组织，参与合作意向的具体讨论，并在本地党政机关工作会议上专门传达合作机制的要求，部署实施本地方的落实方案。

2.合作机构的人员配备。如果区域合作机构得以实体化，那么必须配备满足实际需要的工作人员。就此，需要明确两方面问题：一是该机构的人员应为兼职还是专职，二是该机构的人员可否与其他机构的人员交叉任职。这些问题之所以需要讨论，现实方面的主要原因在于，党政机关或者事业单位人员由国家财政负担工资福利，受编制的约束，合作结构未必能够获得充分的人员数额和领导职数。另外，设立专门合作机构意味着应当为其提供后勤服务保障，而这同样需要财政保障。

在编制及财物等约束条件下，地方自设合作机构的工作人员往往不能全部获得编制内的“身份”。为此，可以通过聘用第三方人员、设置公益性岗位以及从其他党政机关借调人员等方式保障合作机构开展一般事务性工作，此类人员应由国家财政提供经费保障，同样属于公职人员。但是，不能完全依靠编制外人员从事全部的组织协调工作，开展区域合作所需的基本专用编制仍应保证。编制问题具有极高的严肃性和利益关注度，“可以说编制就是法律。”[20]编制对于机构和个人都极为重要，是否具有编制，主观上决定着工作人员的积极性，客观上会影响其所协调的其他部门的认同度。这也体现了当地党政机关对区域协调发展的重视程度和推动力度。《中国共产党机构编制工作条例》第3条第4项规定，机构编制工作必须“坚持机构编制瘦身与健身相结合”的原则：“适应经济社会发展变化和财政保障能力，管住管好用活机构编制，严控总量、统筹使用，科学增减，不断提升机构编制资源使用效益。妥善处理严控机构编制与满足发展需要之间的关系，围绕中心、服务大局，保障党和国家事业发展，更好满足人民日益增长的美好生活需要。”因此，对于区域协调发展这一国家战略，编制主管部门应当努力为其提供合理的编制保障，通过合理撤并机构等方式统筹管理编制总量，以整体划转、调剂解决等方式为区域合作机构提供基本的专职人员职数。

以适当的专职工作人员为基础，区域合作机构可以采用人员交叉任职方式。为发挥机构的统筹协调职能，可以由地方党委、政府作出决定，在当地发展改革、财政、税务、商务、市场监管、自然资源、农业农村、住建、交通运输、人社、应急管理、生态环保等与区域协调关联度强的部门中选拔优秀人员到合作机构交叉任职，可以采用定期或者项目制等方式。交叉任职人员的原有编制和组织人事关系保持不变，其在合作机构应为实职而非挂职，接受该机构的日常管理。交叉任职的主要目标是强化区域合作机构的信息资源优势，简化协调方式，提升协调效率，避免责任不清、推诿扯皮。当然，交叉任职是一种补充性的人员配置方式，仍需保证区域合作机构基本的独立性、专门性和权威性，不能使其成为其他机构的附属或者下属。

三、授权与启动规则

区域协调发展并非新生事物，但其长期无法摆脱的质疑是地方间合作与单一制国家结构形式之间的矛盾。例如，对于地方开展的协同立法活动，有学者认为：“它与单一制的国家结构形式、人民代表大会制度的政治体制以及现行的立法体制，都存在内在的紧张关系。”[21]对于地方政府间缔结行政协议的行为，有学者认为：“我国现行宪法和法律对地方缔约权缺乏明确的授权，我国区域法律治理也没有直接的宪法和法律依据。”[22]如果我们从实质合宪的立场出发，地方在不违反宪法和法律的禁止性规范的前提下，基于发展社会主义市场经济等国家目标的需要，可以认为其概括性地具有跨行政区域开展合作的权力与责任。[23]在此前提下，需要进一步强化合作各方的权力来源，消除自身和外界对地方合作行为的合法性疑虑，明确合作行为的法定性与外部效力。进而在如何发起、遵循何种程序等方面提供清晰指引，明确具体合作事项的启动规则。

（一）授权规则

“无适配的资源、权力和激励机制，地方政府治理难以具备充分的动力和能力。”[24]由于区域协调发展超出了某一特定地方的地域管辖权，涉及管辖权的联合行使，因此不属于单纯的地方性事务，有必要由相关地方共同的上一级党政机关予以明确授权。授权的意义体现为权威性与便宜性，不仅能够保证合作各方的行为正当性，还有着重要的现实意义：一是有利于提升区域协调发展在各自地方受重视的程度，有助于提升当地相关部门的配合支持力度；二是有利于上级机关的知情和监管以及后续的政策供给，有助于合作各方持续从上级机关获得合作动力，也能够避免因人事变动而对合作活动可能带来的不利影响；三是有利于形成积极的社会环境和协调惯性，有助于促进要素自主有序流动，提高要素配置效率，吸引劳动力、资本、技术、数据等要素参与相关地方的产业和社会发展。

1.授权主体。授权内容的核心问题在于央地关系的处理。根据《宪法》第3条第4款，地方发挥主动性和积极性的前提是中央统一领导。地方能够获得哪些具体的合作权力，最终取决于作为各级地方共同上级的中央。尽管在一般意义上，省级内部的地方间合作无需报经中央同意，但是基于对中央集中统一领导的尊重和维护，中央明确各级地方概括性的协调发展合作权是有必要的。对此，2022年3月的地方组织法修改为之提供了基本的概括性依据。

授权应当体现共同上一级党政机关的意志，其具体实施机构可以相对灵活。如果区域协调发展涉及法律、行政法规以及部门规章、地方性法规、地方政府规章的调整适用，应当由有权机关按照法定程序予以授权，或者及时修改相关条款。除此之外，通常可由党委或者政府授权，亦可由党委或者政府的办事机构或者工作部门授权，如办公厅（室）和发改部门。从实际权威性上说，上级发改部门授权的权威性较为一般。基于我国的地方组织法律制度，上级政府工作部门与下级政府之间不具有领导关系，不能直接对下级政府作出命令。[25]因此，如果由发改部门授权，那么授权文件通常为业务指导性质，一般只适合发至下级政府的同类部门，再由后者呈报本级政府或其办事机构。这在行政效率、实际效果等方面都会有显著损耗。理想方式是由上级党委与政府联合或者其中一家发布授权文件，或者至少应由二者的办事机构，即党委或政府的办公厅（室）发布文件。

需要注意的是，在授权主体方面，如何认识各级人大的角色？如果授权涉及法律或者地方性法规调整适用的，则必须由合作各方的共同上一级人大或其常委会作出决定。在不涉及人大立法调整的情况下，出于更好提升合作行为的法治化内涵的立场，可将有关合作行为提请共同上一级人大或其常委会作出支持性的决议或者决定，或者基于上级党政机关的决定而由合作方的人大或其常委会作出支持性的决议或者决定。这在民主意义上有助于提升区域协调发展的合法性程度，同时便于人大监督。

2.授权内容。基于职权法定原则，上级党政机关在授予有关地方合作权时，需要慎重考量是否涉及行政管辖权的转移。如果某种行政职权由一个地方移转至相关地方行使，则必须采用法律规定的形式。行政管辖权的移转包括纵向移转与横向移转两种。纵向移转即将上级机关的职权交由下级，或者反之。例如，根据《行政处罚法》第24条，可以将县级政府部门的处罚权交由乡镇或者街道办事处行使，但其形式要求是由省一级作出决定。可见，在管辖权按照地域配置的一般原理下，即便上下级政府之间具有领导关系，要改变法定的处罚权配置规则，同样必须采用法律规定的方式。实质上，行政执法权下移不是裁量性的职权行使，而是“行政执法权的重新配置”。[26]行政管辖权的横向移转的法定化程度应当不低于纵向移转。如果中央或者省级地方要调整管辖权的横向配置，必须以成文法律为依据。

在不涉及管辖权移转的前提下，上级机关基于其领导和管理经济等各项工作的职权，可以裁量性地授予地方开展合作的权力。一是鼓励、支持和引导地方开展常态化合作。地方基于区域协调发展的行政目标，可以采取缔结合作协议、制定发展规划、成立联合机构、自行考核评价、上报合作建议等各种形式开展合作。二是提供区域协调发展的优惠政策。上级在其职权范围内，可以为合作各方提供产业、生态环境、基本公共服务等方面的优惠条件和政策支持，允许有关指标由合作各方自主决定使用，包括可以在合作的区域内调剂使用。三是允许地方变通适用有关立法和政策。涉及立法变通的，须经有权机关按照法定程序授予。涉及政策变通的，如果是授权方制定的政策，可直接授予地方以变通权，否则需由政策制定方亲自决定。

3.授权形式。基于形式法治的一般要求，授权应当采取书面形式。由于区域协调发展所具有的事务复杂、现实情况变动频繁等原因，应当根据实际采用立法或者其他适宜的形式。

一是立法文件。法律、行政法规以及部门规章、地方性法规、地方政府规章都可以作为授权的形式载体，有权机关可以自主选择适用。涉及管辖权移转的，应当遵循职权法定原则，必须采用法律形式。

值得注意的是，“发展规划纲要”能否作为授权依据？在中央层级，作为国家战略的区域发展规划纲要，通常由中共中央和国务院共同发布。在程序上，此类文件并未遵照党内法规或者行政法规的制定程序。在形式上，此类文件与通常立法所采用的“章节条款”形式有明显差异。就国务院来说，制发区域发展规划纲要，可以归属于其“编制和执行国民经济和社会发展计划”方面的职权。因此，“发展规划纲要”不宜认定为立法，但它具有高度的权威性，属于党和国家的政策，能够成为地方获得相关合作权力的政策依据。

二是内部文件。党政机关的内部文件类型多样，数量庞大，不乏涉及区域协调发展相关事项。在首长负责制之下，党政机关负责人往往会就区域协调发展发表讲话、文章或者作出命令、批示或者指示等。尽管这些文件是基于负责人职位的权力意志表达，但不宜径行以之作为授权载体。按照《党政机关公文处理工作条例》的规定，党政机关可以采用决定、通知或者批复等作为授权的形式载体。

以内部文件授权的，是否应当公开？实践中，党政机关公文大多是不公开的，且很多带有密级，公开发布的文件不过是浩瀚“文海”的一小部分。笔者认为，区域协调发展方面的授权文件应当公开。首先，就保密制度来说，此类授权不宜认定为国家秘密。《保守国家秘密法》第2条规定：“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”仅从该条难以直接确定区域合作事项是否属于国家秘密。但是，从反向判断的角度来说，如果社会知悉区域合作事项，是否“可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益”？如果不会，该类事项是否有必要使社会广泛知悉？显然，区域协调发展需要包括党政机关在内的社会各界广泛参与，尤其是资本、劳动力等要素，需要运用市场手段促进其主动有序地参与到协调发展中来。其次，就信息公开制度来说，此类文件属于政府信息并且应予公开。根据《政府信息公开条例》第20条第3项，“国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策”属于由行政机关主动公开的政府信息。区域协调发展属于国家战略，无论是跨省域的合作还是省内各市县乡之间的合作，授权文件都应使广大社会主体充分知悉，如此才能发挥政策的杠杆作用，充分激发社会主体的主动性和积极性。

（二）启动规则

区域合作的启动包括两个层面：一是在合作机制建立之前，如何发起建立区域内的合作机制。此种启动或是基于上级的要求或者授权，或是基于相关地方的关联利益诉求并磋商一致。这种启动规则比较明确直接。二是在合作机制建立之后，如何发起一项具体的合作任务，此类规则有待细化。启动规则的重要性在于，它在程序上决定着合作机制能否实际运行。否则，即便建立了合作关系，如果没有日常合作，如果不知如何启动程序，那么所有的共识就只是想象、呼吁、口号和纸面上的“应然”。具体来说，区域合作机制的启动至少包含四种方式。

1.上级要求启动。上级机关可以通过授权文件或者单独的命令、指示，要求合作各方开展具体的合作工作。按照上级要求的启动，实际上是履行对上级负责的科层制要求，其工作对象、合作方式、实际成效等都由上级判断。此时的区域协调发展属于上级的统一部署安排。

2.地方自行启动。此种启动由某一地方发起，并获得其他合作方的参与。自行启动规则中需要注意的是要维护各方平等的发起权和参与权。区域协调发展的一项基本要求在于“地方关系平等”，[27]不能因为合作参与方的政治地位、经济总量、地理位置、人口规模等因素而予以差别对待。当然，如果合作各方合意确定某一方承担日常组织协调工作，那么由该方负责协调各方并启动合作便是适宜的。

3.各方约定启动。合作各方可以共同约定由何者以何种形式启动一项具体的合作事项。为保证合作各方的预期，有必要以书面形式确定定期开展磋商、会议、互访、考核等工作机制，并鼓励各方随时提出合作需求。

4.应急启动。区域协调发展应当树立总体发展观，不能狭义理解为仅仅是经济发展、生态环境治理等常态事项，也要注意协调应对发展中的突发事件，联合应急处置。为此，合作各方应当共同编制和执行应急处置预案，一方可以基于特定事由而应急启动合作机制，相关方在合法性与合理性的框架内积极予以协助支持。

四、考评与责任规则

《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出要建立区域协调发展的多种评估或者评价机制。“迄今为止，中央政府出台了不少区域规划与区域政策，但尚没有建立明确的评估机制。”[28]职权若不伴随责任，就容易导致权力滥用或者怠惰。因此，区域合作机制必须设计科学合理的考评与责任规则，对合作各方的行为与效果予以监督考核评价，形成考评结果，并以此作为判断合作各方及其负责人承担责任的依据。

（一）考评规则

具体权力由谁授予，其实际运行就由谁来监督。因此，上级机关是考评地方开展协调发展工作的直接主体。同时，对于地方自行设立的相关机构及其工作人员，相关各方应当对其考评。考评时应当公开与秘密相结合，目的是实现合作关系融洽与意见真实表达的统一。

1.考评方式。上级机关的考评应当综合采用年度考核、日常监督检查等多种方式。需要注意的是，日常督查要注意频次和周期。由于区域协调发展的国家战略地位和实施难度，有必要发挥上级机关的指导、督促作用，但是不宜直接介入具体业务工作，尤其避免过于频繁的低质量检查，为地方和部门留出自主决策与创新的空间。在此意义上，上级考评要注意过程与结果的适当平衡，重在通过发展结果体现被考评者的履职情况。

基于协调发展对相关地方经济社会发展的显示性意义，上级机关还可以引入独立的第三方实施考评。相较于党政机关体系内人员开展的考评来说，第三方考评在真实性、准确性和效率性等方面具有优势。在近年来的脱贫攻坚和乡村振兴实绩考核中，各省级地方均引入第三方评估机制，由高校、研究机构等外部单位作为评估方开展客观评价，尤其是要求第三方机构必须独立调查走访，并提交具体问题的清单。“第三方机构的中立性、属地回避的陌生感、纪律约束与社会监督能有效地产生对地方反评估的抑制力，消解地方政府反评估策略。”[29]实践表明，第三方评估的效果值得充分肯定。区域协调发展战略的实绩考核可以参考引入此种方式。

区域协调发展不能仅依靠上级的耳提面命，更要形成合作各方的内在驱动力。为此，一方面，相关地方和部门应当开展自我评价，并将自评结果与他评结果相对照；另一方面，有必要发挥相关地方人大的法定职权，同时听取政协、社会组织、工商企业界和居民等各类主体的意见。地方人大可以在常委会会议或者大会上要求本级政府就协调发展情况作专题报告或者开展专题询问。来自社会主体的外界评价也许未必具有法律效力，但是能够引起外界的积极关注和参与，而他们正是区域协调发展所倚赖的重要力量。

2.考评指标。考评指标具有指挥棒的作用。考评哪些指标，相关地方和部门就会在哪些指标上着力落实。当前区域协调发展的成绩是显著的，但是也要认识到，许多合作活动还只是“交流联谊性质”，[30]“停留在形式层面，没有取得实质性效果”。[31]要避免这些情况，就必须通过有效的考评指标来激发合作各方的实质作为。

从机关运行的角度来说，区域合作机制的建立和运行，实际上是根据区域合作任务的需要而对党政机关资源的分配。因此，考评应当突出效能目标，重点考察“各个党政机关运行的成本及其取得收益之间的对比关系”。[32]区域协调发展应当至少重视以下指标的考评：一是组织领导指标，重点在于区域合作机制是否建立并有效运行，包括落实地方主要负责人负总责、分管负责人具体负责的实际情况，合作机构的设立及其运行情况，相关部门分解任务、分工配合的实际情况，以及合作各方积极参与、有效实施的实际情况等。二是重点任务落实指标，重点在于区域协调发展规划纲要、上级政策文件的执行和区域合作协议的实施，特别是上级明确要求的、各方协调一致事项的落实情况。三是日常工作指标，特别是地方落实协调发展政策的实际情况、政务服务事项区域内合作办理情况、行政执法标准的协调统一情况、公平竞争审查制度实施情况等关键制度实施情况。四是经济社会发展指标，重点在于考评合作措施收到的经济社会效果，包括基础公共设施互联互通情况、基本公共服务协同互助情况、市场主体跨地方投资和开办分支机构、合作各方经济社会主要指标增长情况等。五是合作各方互评指标，即由合作各方就他方工作作出评价、提出意见和建议，包括他方参与合作的主动性、积极性、有效性情况，他方合作机构和人员的工作绩效情况，本方启动合作后的他方配合、参与情况等。六是社会评价指标，即通过访谈、调查、征求意见建议等方式吸纳社会主体的评价意见，特别是区域内各行业、各领域、各阶层人士对合作各方服务意识和能力的主观感受、对协调发展战略实施的收益情况。七是加减分指标。相关地方取得代表性成绩的，应予加分，如合作机制取得可复制可推广的成绩等。反之，则应减分，如在区域市场准入方面存在排除或者限制竞争情形、不及时有效解决合作中出现的困难瓶颈问题等。

3.考评结果的运用。考评结果应当及时合理地运用。上级党政机关和合作各方要确立结果运用的权威地位，使结果运用成为进一步加强和改进区域合作的重要依据。一是以考评结果作为上级对有关地方和部门的奖惩依据。考评结果优秀的，可为其增加拨付财政资金、提供更充分的优惠政策。反之，则缩减其自主支配的经费额度。通过对地方和单位的奖惩，避免出现“部分合作机制在主导的领导调任后便无疾而终”的情况。[33]二是将考评结果纳入地方党政主要负责人和分管负责人的绩效考核体系，赋予其相当权重，并可向该级人大常委会通报。三是将考评结果向合作各方公开，并可通过适当方式向社会公开。

（二）责任规则

地方实施区域协调发展战略，既要依照党政管理关系而对上级负责，同时也要依照合意合作关系而对其他合作方负责。据此，应有两种责任规则：一是由上级机关课予的、自上而下的违法违纪责任，二是因违反合作约定而承担的、平等主体之间的违约责任。

在第一种情形下，责任规则要与考评规则相衔接。考评结果是认定应否承担责任的重要依据。开展考评的有权机关亦是责任的认定机关。责任规则的意义在于激励和鞭策。对于区域协调发展推动得力、成绩显著的，当然应予鼓励。需要指出，“发展”具有积极性、促进性，是各方主动作为的结果。诸如信访、社会稳定等工作，党政机关及其负责人的违法或者过错行为能够以违反强制性规定的方式得以体现。协调发展与之不同，协调发展的工作水平不宜作为强制性规定，因为经济社会的发展程度难以用固定的数字来衡量。一般来说，那些明显构成过错的情形才有问责的必要，比如，不能有效解决“邻避效应”、不能打通“断头路”等问题。同时，基于发展行为的探索性和创新性，问责时要注意“三个区分开来”，[34]尤其是《中国共产党问责条例》第17条第1项规定的“在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，尚无明确限制的探索性试验中的失误，为推动发展的无意过失”，可以不予问责或者免予问责。

在第二种情形下，应当明确合作各方基于地位的平等性而互负履约义务。一方未能履行合作协议、备忘录、共识宣言等约定而又没有合理事由的，其应承担不利的法律后果。这种违约责任不属于民法意义上的合同责任或者侵权责任，难以要求责任方承担赔偿损失、支付违约金之类的民事责任，也无法进入司法裁判。但是，其他合作方有权要求责任方采用适当方式予以解释说明，并在条件满足的前提下排除影响协调发展的妨碍，继续履行合作义务。“区域合作协议中违约责任的具体形式不是一种严格意义上的制裁，而是某种合作的停止、某种优惠的取消，也即违约方因为不履行义务而不能享受其权利与利益。”[35]合作各方应当“本着契约精神，与邻为善，平等协商”。[36]当然，基于党政体系的内部交往规则，此种违约情形未必实际出现，但是在合作机制中明确该种责任规则，有助于合作各方提升对协调发展行为的重视程度和推动力度，亦有助于上级机关建立基于规则的领导、监督和协调模式。

五、结语

区域协调发展需要各方积极合作，而内部规则在很大程度上决定了合作的实际效果，可以说是影响合作运行的关键环节。基于内部规则的内部性，此类规则几乎很少进入法学讨论的视野，但并非不重要。为提升合作的效力，内部规则应当以某种形式得以体系化的呈现。其中，某些内部规则可以作为组织法规范而写入地方组织法或者未来可能制定的区域协调发展促进法，[37]但更多的规则适宜以党政机关文件的形式呈现。就此，可以由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布指导性意见，就区域合作中的各方地位、权利义务关系、政策的制定与实施机制和监督评价机制等问题作出适当说明，从而“明确有关部门在区域协调发展中的职责，明确地方政府在推进区域协调发展中的责任和义务”。[38]在这个意义上，通过规则式治理的区域协调发展，将会成为国家机构组织法治的新的实践场地。

注释:

[1]参见于文豪：《论建设社会主义法治国家中的地方》，载《法学家》2020年第4期。

[2]本文所称的“行政”不限于法律意义上的行政行为，而是包括所有负有管理执行职责的公权力行为，尤其是地方党委和政府所实施的职权行为。

[3]参见陈婉玲、丁瑶：《区域经济一体化的价值蕴含与法治考量》，载《兰州学刊》2021年第4期。

[4]杨治坤：《区域经济一体化中府际间利益的法制协调》，载《广东社会科学》2017年第6期。

[5]叶必丰：《跨行政区联合应急制度的实施状况分析》，载《行政法学研究》2022年第1期。

[6]［美］吉莉恩·E.梅茨格、［美］凯文·M.斯塔克：《内部行政法》，宋华琳、吕正义译，载《公法研究》第20卷，浙江大学出版社2020年版，第176页。

[7]［日］槇重博：《行政法中的内部法及其法理》，朱可安译，载《公法研究》（第20卷），浙江大学出版社2020年版，第243页。

[8]国务院：《关于关中平原城市群发展规划的批复》国函〔2018〕6号，2018年1月9日；国家发展改革委、住房城乡建设部：《关于印发关中平原城市群发展规划的通知》发改规划〔2018〕220号，2018年2月2日。

[9]张震：《“根据宪法，制定本法”的规范蕴涵与立法表达》，载《政治与法律》2022年第3期。

[10]习近平：《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》，载本书编写组：《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，人民出版社2018年版，第75页以下。

[11]张翔：《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》，载《比较法研究》2018年第3期。

[12]王建学：《对建立长江流域协调机制的思考》，载《中国机构改革与管理》2021年第5期。

[13]叶必丰：《地方政府的跨行政区共设机关》，载《环球法律评论》2020年第6期。

[14]也有学者认为，此种形式并非真正的合署办公。参见张力：《党政机关合署办公的标准：功能、问题与重构》，载《政治与法律》2018年第8期。

[15]刘权：《党政机关合署办公的反思与完善》，载《行政法学研究》2018年第5期。

[16]吴知论：《优化协同高效原则的理论和实践意义》，载《中国行政管理》2021年第12期。

[17]《党政主要负责同志要亲力亲为抓改革扑下身子抓落实》，载《人民日报》2017年2月7日第1版。

[18]习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》（2013年6月28日），载《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第351页。

[19]周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第169页。

[20]邓小平：《军队整顿的任务》，载《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第20页。

[21]刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019年第4期。

[22]何渊：《论我国区域法律治理的合宪（法）性控制及宪法修改》，载《南京社会科学》2015年第5期。

[23]参见于文豪：《区域协同治理的宪法路径》，载《法商研究》2022年第2期。

[24]李瑞昌主编：《行政逻辑——当代中国政府治理原理》，上海人民出版社2021年版，第135页。

[25]参见于文豪：《地方政府双重负责的宪法内涵》，载《中国法学》2021年第3期。

[26]卢护锋：《行政执法权全面下移的组织法回应》，载《政治与法律》2022年第1期。

[27]于文豪：《区域协同治理的宪法路径》，载《法商研究》2022年第2期。

[28]张可云：《区域协调发展新机制的内容与创新方向》，载《区域经济评论》2019年第1期。

[29]吕捷：《“央—县”治理：脱贫攻坚中的一种新型中央与地方关系》，载《行政管理改革》2020年第12期。

[30]俞祺：《从区域协作到区域性规范——兼论区域合作文件的性质与效力》，载《中国行政管理》2021年第9期。

[31]张彪：《地方政府跨域合作的合宪性问题与制度进路》，载《南京社会科学》2016年第8期。

[32]湛中乐：《机关运行保障的立法逻辑》，载《中国法学》2020年第1期。

[33]俞祺：《从区域协作到区域性规范——兼论区域合作文件的性质与效力》，载《中国行政管理》2021年第9期。

[34]习近平总书记在2016年省部级主要领导干部贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中指出，要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

[35]石佑启：《论区域合作与软法治理》，载《学术研究》2011年第6期。

[36]叶必丰：《基于区域合作思维的跨界污染纠纷处理》，载《法学家》2017年第4期。

[37]不乏有学者建议制定《区域协调发展促进法》。2018年《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出“研究论证促进区域协调发展的法规制度”。从此处的用语来看，该种立法的形态应为行政法规。

[38]中共中央、国务院：《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（2018年11月18日）。

作者简介：于文豪，中央财经大学法学院教授、博士生导师

文章来源：《法学杂志》2022年第3期