摘要: 超大城市具有人口密度高、规模大、流动性与聚集性强等特点，有必要遵循行政协同原则开展治理。超大城市治理中的行政协同原则既可以体现为设置协同性的组织机构，如党政合署办公、行政机构整合和政府与社会合设机构，也可以体现为行政权力的协同运用，包括党政机关之间、行政机关相互之间、行政机关与其他机关和行政机关与社会的协同。在行政协同原则的运行中，要合理分配党的事务和行政事务，对协同各方形成明确的职权分工、动态平衡的权力关系和清晰的责任制，同时行政机关要恰当运用协同裁量的权力，鼓励社会主体参与行政活动。
关键词: 超大城市；地方治理；协同治理；行政协同；职权法定
城市是人类治理水平的高度凝结，超大城市是城市中最复杂的系统。“今天，有关地方政府的最严峻问题就是大城市区的治理问题。”[①]2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号）首次提出，“城区常住人口1000万以上的城市为超大城市”。目前，我国符合上述标准的超大城市共有10个。无论从超大城市的数量还是其拥有的人口规模上看，我国的表现在世界上都是仅有的。可以说，我国当前已经进入超大城市治理时代。尽管定义超大城市的标准为人口规模，并未考虑地理位置、占地面积、建设规模、国际影响力等因素，但通常来说，人口规模越大，其构成就越复杂，城市的综合影响力一般也就越大，治理难度相应也就越大。基于我国超大城市的特点，通过行政协同实现良好治理具有现实的迫切性。
一、超大城市治理需要重视行政协同原则
（一）我国超大城市的特点
在世界范围内，我国属于城市化的后发国家。我国城市化的一个突出特点是以城乡二元结构为基础，长期采取工业优先、城市优先的发展策略。改革开放以来，我国城镇化率快速提高，同时存在着城乡及区域间发展不平衡、城市空间分布和规模结构不合理、大型城市治理复杂等问题。我国的超大城市既面临同其他国家同等规模城市一样的共性问题，如“人口高度聚集、空间规模宏大、要素结构复杂、流量多样汇集、影响广泛深远等”；[②]同时也有自身特点。
首先，我国超大城市的数量多且增长快速。我国超大城市的出现是经济社会长期积累的成果，也是近年来大力发展中心城市、都市圈、城市群的直接结果。住房和城乡建设部公布的《2019年城市建设统计年鉴》表明，超大城市有上海、北京、重庆、广州、深圳、天津共6个。而《2022年城市建设统计年鉴》表明，超大城市已有10个，新增了成都、东莞、武汉、杭州。而在位居上述10个超大城市其后的其他城市中，已有3个城市的城区常住人口数量在700万人左右。按照目前的发展趋势，全国超大城市的数量有望继续增加。
其次，我国超大城市人口规模巨大且分布不均。根据2020年第七次全国人口普查结果，全国总人口为14.43亿人，是世界上人口最多的国家。2022年10个超大城市的城区常住人口达到1.47亿人，大致占全国总人口的10.19%。尽管在全国695个城市中只有10个是超大城市，其市区面积仅占全国市区总面积的3.98%，城区面积占全国城区总面积的14.99%，然而其市区常住人口占全国市区常住总人口的18.35%，城区常住人口更是达到全国城区常住总人口的26.07%（见表1）。杭州是城区常住人口最少的超大城市，但1002.10万人的数量也分别超过了西藏、青海、宁夏等省级行政区的相应人口数。可以说，10个超大城市以相对较小的地域面积承载了数量庞大的城市人口。同时，超大城市的分布凸显了我国城市人口聚集的特点。10个超大城市中7个分布在东部地区，其经济总量也基本都位居前列，这是多年来我国经济发展和人口流动的结果。其余3个超大城市中，重庆为直辖市，而武汉和成都的城区常住人口则占本省相应人口数的三成左右。
最后，我国超大城市的性质多样。在10个超大城市中，既有包括首都北京在内的4个直辖市，又有4个省会城市，1个经济特区所在地的市，1个不设区的地级市；既有计划单列市，又有副省级市，还有国家中心城市。重庆市是辖区面积最大的超大城市，甚至超过宁夏、台湾、海南等省区。多样的城市性质，使得各自的法治地位和经济社会管理权有所差异，比如上海可以制定浦东新区法规，深圳可以行使经济特区立法权。但与其他同性质的城市相比，超大城市的治理工具没有本质区别。换言之，尽管人口规模超大带来治理难度的提高，但或许基于“超大规模本身并不必然带来复杂性的提升”[③]的缘由，国家并未基于人口规模而为超大城市设置特别的治理工具。超大城市同样是嵌入到条块关系之中的地方单元，同样要接受上级统一领导。
表1：10个超大城市面积和人口数量及其在全国的占比[④]
面积计量单位：平方公里。人口计量单位：万人。注1：北京数据空缺。注2：北京、上海、深圳数据空缺。
（二）超大城市需要协同治理
治理是一种多主体共同参与，并存竞争与协作的管理活动。传统上，一个国家分成若干地理意义上的行政单元，国家治理相应化约为“块”状的行政区治理。同时，治理权内部根据事务对象的差异而分成不同类型的权力，由不同部门分工执掌，国家治理相应化约为“条”状的部门治理。行政区治理和部门治理有其优势，但不能绝对化，否则无法适应地域之间、事务之间以及地域与事务之间相互交叉的现实需要。当前的国家治理面临许多新挑战。比如进入风险社会，各类不确定性增加，风险的诱因往往是本行政区之外的，风险的后果往往超出某个行政区和某个部门的治理时空。再如进入智能时代，自动化技术要求各类标准一致、规则衔接、结果闭环，这必然突破特定事务的人为藩篱。有效的国家治理需要解决行政管辖范围多样化导致的权威分割问题，促进生产要素自由流动，构建全国统一的大市场，协同治理是必然的发展趋势。为此，“整体政府”[⑤]或者整体性治理、合作治理、多部门联动、大部门制等诸种思路和实践不断出现。当然，协同治理不是对行政区治理和部门治理的彻底否定，更多的是对两种治理格局的跨域整合，即实现“块—块”协同、“条—条”协同和“条—块”协同。
超大城市治理的特点和难点决定了协同治理的必要性和迫切性。超大城市的人口规模巨大、高度聚集且数量仍在增长，人口的流动性、交互性超常，人群类型多元，公共事务多元，权利诉求多元，组织形式多元。超大城市的经济发展水平高且业态丰富，尤其是非公有制经济形式比较发达，市场主体对各类规则的衔接顺畅和执行效率的需求超常，规则意识、程序理念、契约方式相当普及。超大城市的信息生产量大但存在收集、加工和应用碎片化的问题，信息传播速度快但存在时间差，信息传播范围广但存在空间差。可以说，超大城市的人口、经济和信息都具有超常的规模、结构、运行方式和后果。“超大城市的政府的责任边界超越了任何一般意义上的城市行政区”，存在着“责任主体的有限性和服务客体的无限开放性之间的结构性矛盾”。[⑥]为此，传统的单一治理结构完全不能胜任超大城市的治理需要。比如就治理主体而言，政府职责在时空维度上愈加复杂化，条块之间互相交叉、互为前提乃至互相牵制。数字化、信息化、智能化工具成为超大城市普遍流行的治理方式，然而同时面临数据不衔接、低质信息浮泛和技术滥用风险。“很大程度上，超大规模城市治理挑战的根源就是秩序的个体化。”[⑦]因此，超大城市治理理念更新的一个主要方向就是以尊重个体自主为基础的参与、协调、合作，在主体、方法、程序、标准等方面实现协同治理，尤为重要的是实现党政主导下的行政协同。
（三）行政协同的原则地位
目前，作为一项组织原则的“协同”已经写入法律。2022年修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第79条第1款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和优化协同高效以及精干的原则，设立必要的工作部门。”2024年修改的《国务院组织法》第13条规定：“国务院可以根据工作需要和优化协同高效精简的原则，按照规定程序设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。”上述条款中的协同原则适用于行政机构的设置，但是行政协同原则的适用范围不限于此，它能够进一步拓展上升为法律原则。2023年1月13日印发的《国务院办公厅关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》（国办发〔2023〕1号）提出，跨部门综合监管的原则之一是“坚持协同联动、务实高效”，即“聚焦具体监管事项，逐项理清责任链条，明确责任分工，加强跨部门、跨区域、跨层级业务协同，切实增强监管合力，提高综合监管效能。”上述制度中的行政协同的主体主要是行政机关。但行政协同并非必须拘泥于行政机关或者公权力机关。行政活动不仅是行政机关作出行政行为，相对广义的可以扩展至行政机关参与的权力行为，最广义的则包括拥有管理执行职能机关的各种权力行为。本文采相对广义的视角，即将以行政机关为连接点扩散而来的协调、合作、辅助等活动都视为行政协同。基于此，本文所谓的行政协同原则，就是指在行政活动中，行政机关之间、行政机关与其他机关之间以及行政机关与社会主体之间恰当分工、各负其责、充分协调、相互配合，以实现良好治理目标的过程。
作为法律原则，行政协同原则以职权法定原则为前提并且是对后者的发展。所谓职权法定，就是行政机关的任务、组织结构、管辖权、基本的行为程序以及责任都由法律规范来设定，其权力行使要遵循法定程序，超越职权的行政行为会构成违法乃至无效，并要承担不利的法律后果。按照职权法定原则，行政机关要做到法无授权不可为、法定职责必须为。行政机关不能滥权怠责，也不能随意放弃、抛弃或者转移法定职权。同时，在整体政府和服务型政府的视野下，行政机关还要做到法有要求适当为。“‘法律没有明确规定’不再能够成为行政机关怠于作为或者不作为的理由。只要特定时期内的社会经济发展需要行政机关有所作为，行政机关就应当积极作为。”[⑧]即便法律规范没有明确要求行政机关必须在某个时间内以某种方式作出某种行为，但只要上位法概括性地赋予了行政职权，行政机关就有责任采取适当方式落实此种赋权。尤其是在职责分工愈加细致的情形下，对于行政相对人的诉求，行政机关不能仅以超出管辖权范围为由直接拒绝，而是要告知相对人恰当的管辖机关，必要时还要主动与有权机关衔接。即使行政相对人未直接提出诉求，行政机关为了良好完成行政任务，既可以设置权责统一、协同高效的组织机构，更要主动与其他组织机构交流信息、对接标准、提供协助、配合落实。因此，行政协同原则是良好行政的必要内涵。
面对超大城市所具有的复杂性、交互性、风险型、回应型等治理需求，传统的“传送带行政”早已不堪其用，应当在充分认识理性官僚制特点的基础上，以行政任务为导向，加强协调配合，努力实现更优的行政效能。一方面，行政协同以协调为基本工具。某种意义上可以说，行政活动的精髓就是协调。协调和协同在内涵上基本一致，只是前者更具动态性，而后者可以作为前者的结果。“协调，就是在实施一项决策的过程中，所有参与的主体要素的活动同步化、合作化，通过有效配合，达到控制决策实施过程的效果，以完成共同追求的决策成果。”[⑨]另一方面，行政协同以效能为目标导向。所谓效能，其规范内涵主要是“行政机关针对特定事项所采取的手段应当是有效的”，“行政机关针对特定事项的手段应当是实现效益最大化的”。[⑩]近年来，效能在行政活动中的重要性得到更多认识。一些学者以《宪法》第27条为基础推导出效能原则。“效能原则作为宪法总纲确立的原则，……对所有国家机关及其履行所有类型的国家义务均具有约束力。”[11]有的法律法规也体现了效能原则的要求。如《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”相对集中行使行政许可权的必要性，就在于提高行政效率，提高治理的整体收益。
二、超大城市治理中行政协同原则的适用场景
基于行政的全时性、全程性和全域性，任何治理活动都离不开协同。“管辖权是行政机关活动的基础和范围。”[12]行政协同就是以管辖权为基础的组织机构调整和行为方式调整。着眼于超大城市治理的常见情形，可以大致归纳为以下几种主要的行政协同场景。这些场景的基础是实质意义上的广义政府，不仅包含行政机关之间的协同，而且包含行政机关与其他权力主体以及社会主体之间的协同。
（一）设置协同性的组织机构
在学理上，行政机关的组织方式大致可以分成两种形态，一是官僚制组织，二是协调性组织。两种组织形态的区分主要是一种观念上的对比。官僚制组织的基本特点是：依赖于权威（官僚）的等级制度，权力明确但欠缺灵活；对书面文件较为重视；有明确的垂直性职务构造；有确定的部分性任务与决定权限来确保决定的可预测性，要求事务处理具有很强的专业性，但缺乏灵活性和创造性；有确定的程序；组织内部关系的非人格化。协调性组织的基本特点是：具有良好的平等关系；注重口头的日常交流；针对个别事例进行处理；进行共同的决定、保持密切的个人接触；采用不固定的程序。[13]为应对复合多元的行政任务，设置协同性的组织机构在超大城市治理中具有必然性乃至广泛性。
1.党政合署办公
中国共产党是领导我们事业的核心力量。超大城市治理中，基于管理对象密集、信息纷杂、应对效率等缘由，某些领域的党政组织一体化具有必要性。方式之一是采取党政机关合并设立或者合署办公的形式。这意味着两类不同性质的机关在组织结构和人员等方面融为一体，会对党、国家机关与公众的相互关系产生本质影响。只有在党政机关确实“职能相近、联系紧密”的前提下才能合并合署。“两个以上党政机关的职能（职责）履行行为如果都处于一个规范活动过程中，同时相互之间存在后一机关对前一机关的依据关系，或是流程上前一机关的履职行为构成后一机关行为的必要条件，那么，可以认定这些机关之间‘联系紧密’。”[14]方式之二是成立小组、委员会、工作组织等党政机关共同参与的议事协调机构。“议事协调机构正是既定的党政组织体系的一种拓展，以矩阵化的组织架构突破既定职能制结构的合作障碍，建立一套更加灵活和弹性的以事为中心的行政模式。”[15]以常见的“领导小组”为例，“实际上是一个包含各种特定性质、特有功能的机构在内的‘集合体’”，“它们在角色设计及现实功能中呈现出‘无形而有力’的显著特点。”[16]议事协调机构是一种常态性的协调机制，是一种解决行政内部问题的外部机制，但无需改变参与机关的机构设置和隶属关系，其具体形式和运行方式取决于行政任务的需要。此类机构通常由党的机构牵头整合行政机关，也可以由行政机关牵头整合党的机构，具体何者主导取决于事务属性及其主责部门的地位和权威。
2.行政机构整合
超大城市治理中，传统的管理体制机制面临诸多新的挑战，尤其是面对多样、并发、频发的治理需求，必须整合碎片化的行政机构。机构整合是对地域管辖、事务管辖和级别管辖的调整，其方式主要是设立跨地域、跨事务的综合管理机构或者专门管理机构。此类机构不仅具有协调职责，而且能够成为具有独立地位的行政机关。诸如“大部门制”“强镇扩权”“一支队伍管执法”都是机构整合的形式。
在超大城市治理中，广泛应用的机构整合方式之一就是设立高新技术产业开发区管理委员会、经济技术开发区管理委员会等功能性政府，通常由上一级政府以文件形式作出决定。例如，上海市长兴岛开发建设管理委员会原为市政府议事协调机构，2021年调整为市政府派出机构，负责统筹研究长兴岛开发建设重要事项和重大问题，协调组织有关部门和单位实施长兴岛开发建设。重庆高新技术产业开发区管理委员会在重庆高新区管理范围内行使相应的行政审批和行政处罚等行政管理权，下辖10个乡镇和街道办事处，其内设机构并不与一般地方政府完全对应，而是侧重经济社会发展方面的行政管理与服务。这种行政机构类似于美国跨界治理中常用的“特别区”（special districts）政府，即依法设立的“发挥有限或特殊目的的特别目的型政府单元，其主要职能是为某个区域的居民提供市、县、镇区等一般目的型政府无法提供的一种或几种有限的服务，以满足地方社区的需求”[17]。第二种方式是，将原属其他多个部门的相关事务归并交由一个新机构来负责，或者根据本地方的特殊需要而专门成立新机构。前者如各地普遍设立的城市管理和综合执法局、普遍推行的乡镇街道综合执法。后者在超大城市已有较多实践，如上海市人民政府合作交流办公室，职责之一是负责全市国内合作交流、东西部协作和对口支援工作；成都市新经济发展委员会，职责之一是统筹推进数字经济、智能经济、绿色经济、创意经济、流量经济、共享经济等新经济领域产业发展；广州市来穗人员服务管理局，职责之一是负责组织、协调、指导、督促全市来穗人员和出租屋服务管理工作；东莞市农村集体资产管理办公室，职责之一是指导和监督农村集体经济的清产核资、资产评估、产权界定及产权交易等工作。第三种方式是，调整人员与岗位的关系，以实现政策制定和决策实施上的协调一致。比如，同一人员同时在多个行政机构任职，通常是同时担任两个以上行政机构的领导职务，或者编制和岗位适度分离。
行政机构整合应当遵循一定的规则。一是要根据实际需要设置机构。整合设立新机构必须具有相当程度的必要性，即原机构明显不能承担行政任务。并且，整合后的机构规模应当适度而非越大越好，否则“尾大不掉”徒增内部控制成本。二是要明确机构的性质和功能。例如，各类开发区管委会通常作为上一级政府的派出机构，其权威来自上级的授权。作为派出机构，管委会不是行政机关，不能直接以自己的名义对外行使行政权，此时需要通过地方性法规或者地方政府规章授予其必要职权。同时，管委会开展行政活动不能仅靠强制性行政命令的方式，而应更多采用促进、鼓励、引导等软法规则，并且积极利用市场机制。
3.政府与社会合设机构
超大城市治理是多元主体参与共治的过程，因此政府与社会的合作是必要的。在协同设置组织机构方面，行政机关与社会主体可以共同成立具有特定公共职能的机构，或者社会主体经由法律法规授权而承担行政职能。此种社会主体的类型广泛，包括事业单位、各种所有制经济形式的企业、人民团体或者社会团体、基层群众自治性组织等。政社合作的方式也是多样的。比如，行政机关为了提供某些公共服务，可以与高校科研院所共同成立科创孵化机构，可以引入社会资本参股国有公司，可以将某些管理职能交由工商联等团体行使，可以与村（居）委会共同设立党群服务机构等。在人员使用方面，可以采用编制在社会主体、服务在行政机关的灵活方式。例如，上海化学工业区管理委员会是上海市政府派出机构，负责上海化学工业区有关行政事务的归口管理工作，而上海化学工业区发展有限公司为上海化学工业区开发建设的责任主体，它由中央企业和地方企业共同组建，具体承担化工区的开发建设和基础设施的管理，承担招商引资和落户于区内项目报批的事务性工作以及为区内企业、机构提供服务。
行政机关与社会主体合作设立机构的主要目的是使之具有“管理公共事务职能”。此种机构有可能成为行政主体，从而能够以自己的名义对外行使行政权、承担法律责任，也有可能只是为行政机关提供辅助，此时它不能自行行使行政权，只是受行政机关委托提供某些公共服务。无论性质如何，设立此种机构都要遵循职权法定原则，满足要式主义、公开、可问责的要求，其工作人员也应具有“政府雇员”性质。同时，设立此种机构还要遵守一些禁止性要求：一是不能借此扩张行政机构的人员编制；二是不借此回避上位法的监管；三是不能将行政机关的全部职责或者核心职责转移出去；四是不能因此导致行政效能的明显降低。此外，行政机关要对此种机构承担日常监管责任并适时调整机构设置。
（二）行政权力的协同运用
与协同设置机构不同的是，行政权力的协同运用并不改变组织形态，而是要求行政机关积极与其他主体沟通衔接，在既有的法定职权范围内自主决定采用有助于更有效完成行政任务的行为方式。基于长期以来形成的治理传统和习惯路径，“大量中国城市本质上仍然是行政中心城市。”[18]这一现状决定了行政权力的协同运用具有重要地位。
1.党政协同
在我国国家治理中，党政机关在党的领导下协同作出行为是常见现象。第一种方式是党的机构或其负责人要求、建议或者协调、指导、监督行政机关作出特定行为。此时对外呈现的只是行政机关的行为。行政机关作出重大行政决策前主动向党委请示报告既是党的纪律要求，也是法定程序。《重大行政决策程序暂行条例》第4条要求“把党的领导贯彻到重大行政决策全过程”，第31条要求“重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告”。对于涉及多个部门的复杂事项，党的机构靠前协调、依法处置，有助于问题的实质化解决。第二种方式是党的机构与行政机关联合作出特定行为。此时对外呈现的是党政机关的联合行为，其典型形式是党政联合发文。党政联合发文有助于强化行政决策的政治权威，有助于破除理性官僚制带来的决策效力边际递减等弊端。同时要注意到，党政联合发文的职权依据、应当遵循的程序以及信息公开等关涉相对人利益的问题还不够明确。“党的工作机关不属于政府信息公开主体，党政联合发文一般也不属于应当公开的政府信息。”[19]因此，党政联合发文适用于党政机关内部事务的处理，不宜直接规范社会行为。“要逐步减少‘文件’在规范社会行为中的作用。”[20]超大城市治理中，要充分重视社会主体的利益多元化、诉求多样化，可以更多以第一种方式开展党政协同，避免将明确属于行政机关职责的事项纳入党政联合决策的范围。而在判断是否属于行政机关职责时，应当以事务属性和法律法规为依据进行实质认定。
2.行政机关之间协同
科层制行政体制的特征之一是以地域、级别、事务、功能以及时间等为基础分配管辖权。这具有分工明确、各负其责、专业高效等优势，但也会导致部门林立、职能分割。“中国的行政体制具有高度复杂性，不仅有纵向的多层级政府，而且横向部门林立，条块关系、条块矛盾是中国行政体制的鲜明特征。对于中国行政体制而言，加强政府协同与整合不仅具有必要性、紧迫性，而且更具有挑战性。”[21]尤其是对于超大城市治理中跨地域边界和跨功能边界的复杂事务，地方、部门相互间职能的交叉与空白、竞争与诿责并存，更加需要以行政协同来弥补治理结构上的缺失。行政机关协同的理论基础在于行政一体原则。“各行政机关相互之间处于上下级的阶层关系或者平行的协力关系之中，总体上构成以层级性为主导的监督命令系统，作为一个整体发挥行政机能。”[22]行政机关应当是一个协调一致的整体，其内部可以有丰富多样的机构与职能的组合方式。
（1）从机关层级的角度来看，行政机关的协同包括上下级机关的协同和非上下级机关的协同。
上下级机关的协同通常发生在下级政府与上级部门之间。基于我国政府的条块结构，上下级机关之间可能有以下关系组合：一是下级部门与上级部门，包括同类部门之间与不同类部门之间；二是下级政府与上级政府；三是下级部门与上级政府；四是下级政府与上级部门。由于上下级政府或者上下级同类部门之间具有领导或指导关系，上级对下级有权作出命令指示，下级对上级可以提出请示报告，此时一般无需通过行政协同来开展工作。而下级部门与上级政府在行政级别上有明显差距，通常二者不存在“讨价还价”的可能性。因此，上下级机关需要协同的情况主要集中在下级政府与上级部门之间，即关系四。从宪法和法律的规定来看，“上级政府工作部门不能越过本级政府而直接领导下级政府或其工作部门，否则在事实上是对两级政府的超越，在逻辑上则建立了垂直管理关系”。[23]实践中，上级部门往往具有较强的权力和资源。“权力、资源向‘条条’部门集中，凸显了部门的强势地位，带来‘条条专政’的局面，权威的‘碎片化’问题更加严重。‘条条’的强势反映出‘块块’的弱势，地方党委政府的统和能力弱化。”[24]因此，需要设计有效的途径，以确保下级政府与上级部门协调开展工作。这在超大城市治理中尤其具有必要性。
我国10个超大城市中的 9个城市都有市、区县、乡镇街道三个层级。东莞虽不设区，但划分了下辖多个镇街（新区、功能区）的“片区”。由于超大城市中的上级对下级的领导、指导和监督相对便利，上级部门的话语权更为强大，下级政府的自主性实际上受到限制。而超大城市的人口和产业在物理空间上高度聚集，矛盾纠纷更加聚集在区县乃至镇街等基层。为此，超大城市治理需要加强区县尤其是镇街的治理能力，支持其主动协调上级部门开展工作。北京的经验是建立“街乡吹哨、部门报到”机制。2019年发布的《北京市街道办事处条例》第5条第1款规定：“街道办事处应当坚持党建引领‘街乡吹哨、部门报到’。在本街道党的工作委员会领导下，加强社区治理，以到基层一线解决问题为导向，统筹协调、指挥调度区人民政府工作部门及其派出机构、承担公共服务职能的企业事业单位等，围绕群众诉求、重点工作、综合执法、应急处置等反映集中、难以解决的事项，共同做好辖区服务管理工作。区人民政府工作部门及有关单位应当接受街道办事处的统筹协调、指挥调度。”此机制的关键在于“党建引领”，实际上是通过党的工作机制突破传统行政科层制的局限。在此基础上，《北京市街道办事处条例》要求区政府为街道办事处和乡镇政府提供支持，规定街道办事处和乡镇政府可以对区政府部门的履责情况予以反馈和评价。从实际效果上看，需要进一步增强镇街统筹协调、指挥调度上级部门的客观能力水平。
非上下级机关的协同发生在行政机关不具有上下级行政关系的情形下。此种协同主要有以下情形：一是直接隶属于同一行政机关的下级政府间协同；二是直接隶属于同一行政机关的部门间协同；三是直接隶属于不同行政机关的下级政府间协同；四是直接隶属于不同行政机关的部门间协同。就情形一和情形二来说，行政协同是否有效取决于政府之间、部门之间的关系，而这在很大程度上受到其直接上级行政机关的影响，后者应当发挥经常性的指导、协调、督促作用。除通过政府全体会议、专项工作会议、政府或部门联席会议等形式来统一下级政府和所属部门的行动外，还可以通过制定行政程序规定、工作流程规定等方式予以规则化。就情形一和情形三来说，通常是基于所涉行政事务超出某一政府的地域管辖权而产生，可以认为是跨区域协同。跨区域协同对于超大城市健康发展意义重大。一方面，基于超大城市的聚集现象，超大城市之间的协同发展能够产生倍增效应。京津、沪杭、成渝、广深莞的互动已经常态化，尤其是“成渝地区双城经济圈”和“广深莞一体化”已经从概念变为模式。另一方面，超大城市带领和参与周边非超大城市的发展，对于各方都有积极意义。“积极促进周边次一级大城市的发展，是减轻超大城市扩张压力的重要途径。”[25]2022年修改后的《地方组织法》第80条第1款赋予地方政府区域协同职能：“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。”“从机关运行的角度来说，区域合作机制的建立和运行，实际上是根据区域合作任务的需要而对党政机关资源的分配。”[26]要保证跨区域协同的有效开展，需要上级机关提供参与方地位、权利义务关系、程序与实施机制、监督评价机制等方面的规范指引。就情形四来说，它其实也是跨区域协同的体现，一般出现在不同地域的同类部门之间，主要表现为业务交流、执法协助等。
（2）从协同方式的角度来看，行政机关协同的常见方式包括信息共享、数据联通、会签文件、协调会商、线索和案件移送、联合执法、联合办公、执法争议协商等，近年来还兴起了“大综合一体化”城市综合治理、一体化大融合行政执法平台、“综合查一次”联合执法检查等新方式。以是否直接产生法律效果为标准，这些方式大致可以分为两种性质，一是具有法律效果的协同；二是不必然具有法律效果的协同。
所谓具有法律效果的协同，即协同行为是行政行为的必经程序，未经有关机关的参与，该行政行为的合法性便有缺失。有学者称之为“协力行政”，其内涵是，“依法律规定，一行政机关在做成决定之前，需征询其他机关意见、与其他机关会商、获得其他机关之同意或需会同其他机关办理”。[27]此种情形下，有关机关的“会同”“会商”“商请”是行政行为的必经环节，最终对外呈现的行政行为属于多阶段行政行为。如《文物保护法》第16条规定：“各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划。”此种“会同”便是对行政机关协同参与的法定要求。如果未请求有关机关协同参与，会导致行政行为的程序瑕疵。
所谓不必然具有法律效果的协同，即协同行为是为了更好开展行政活动，是否协同并不影响行为效果。但是，如果行政机关对外作出行政行为是以协同方的协助作为主要依据的，那么协同行为有可能产生法律效果。
方式之一是行政委托。根据《行政许可法》第24条，行政机关依法可以委托其他行政机关实施行政许可，受委托行政机关在委托范围内以委托行政机关名义实施行政许可。实践中，上级行政机关往往委托下级行政机关代为受理许可申请、开展现场核查等工作。超大城市治理中，为便利相对人，上级机关或者平级其他机关可以通过行政委托方式提供行政服务，如设立便民服务点、检验检测代办点等。受委托方不能以自己不是有权机关为由拒绝履行基本的说明义务。
方式之二是职务协助或称行政协助。“职务协助系指行政机关为达成其任务，请求另一行政机关在后者权限范围内，给予必要之协助，而未变更或转移事件管辖权之谓。”[28]严格来说，职务协助与行政协助不完全等同，前者是行政机关之间的协助，后者一度是指私人主体协助行政机关实现行政任务。[29]但在我国的行政法治实践中，二者的内涵趋于统一了。一些省市的行政程序制度规定了行政协助制度。如《江苏省行政程序条例》第28条第1款规定：“有下列情形之一的，行政机关可以书面请求相关行政机关协助：（一）独立行使行政职权不能实现行政管理目的的；（二）因人员、设备等事实原因或者技术性考量，需要相关机关出具专业意见的；（三）执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握，自行收集难以获得的；（四）可以请求协助的其他情形。”其他一些省市行政程序制度的此种规定与此大体一致。除上述情形外，还可以考虑增加由相关行政机关协助执行公务更具有经济性或者更有效率的情形。在行政协助中，基于行政一体原则，协助的被请求方一般应当提供适当的协助，但可以要求请求方负担合理费用。由于协助行为并非作出行政行为的法定程序，在有正当理由的情况下，被请求方有权拒绝。
3.行政机关与其他机关协同
在我国国家权力结构之下，行政权与立法权、监察权、审判权、检察权既有监督制约关系，又有配合协作关系。超大城市都有地方立法权，有多层级的监察机关、审判机关和检察机关。行政机关可以与上述机关开展协同治理，同时也要遵循权力运行的逻辑。
行政机关与其他机关的协同方式包括联合制发文件、建立交流机制、移送执法案件等。如有的地方人大常委会与“公检法”建立综合治理联席会议制度，有的地方公安机关与监察机关、检察机关、审判机关建立执法信息“横传”机制，有的地方行政执法机关与司法机关联合制定具有普遍适用性的指导性意见等。此类协同需要注意权力属性的界限。一是不能合署办公或者联合成立机构，否则违反权力分工的基本原理。实践中，基于监督行政权等的需要，监察和检察等机关向行政机关派出机构开展工作。比如检察机关在公安机关派驻检察室。逻辑上说，为了行政任务的需要，行政机关也可以向其他机关派出机构。2023年修订的《行政复议法》实施后，为了“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，加强行政复议与行政诉讼的衔接配合，许多地方在法院立案大厅设置行政复议受理窗口。需要注意的是，决定派出机构的前提是确实具有必要性，征得各自上级机关的同意，并且要保持组织构成、人员和工作程序等方面的相互独立，同时满足正当程序原则的基本要求。二是不能开展“联合执法”。行政机关负责执行立法机关的立法，而监察、检察和审判机关负责监督行政执法行为的廉洁性、公正性、合法性和合理性，因此行政机关不宜与其他机关针对具体对象开展联合执法、执法联动、委托执法等活动。三是不能重复限制相对人权利。按照“一事不再理”原则，除非有法律明确规定，否则相对人的行为已由行政机关作出处理的，便不应由其他机关再次处理，尤其是不能再次克减其权利，反之亦然。这也是“行刑衔接”“刑行衔接”和信赖保护原则、禁止不当联结原则的理论基础。
值得指出的是，事业单位在行政协同中承担重要角色。传统上，许多事业单位是由党政机关举办的，实际上就是其附属。伴随事业单位改革的深化，事业单位的类型和功能也在多样化，相应带来政事关系的变化。一些事业单位承担一定的行政职能，有的还由法律法规授权而成为行政主体，其人员许多属于《监察法》规定的“公职人员”。一些事业单位“自负盈亏”，以市场方式开展内部管理和外部活动。事业单位不是行政机关，也不完全属于社会主体。超大城市治理要进一步深化事业单位改革，也需要创新政事合作机制。一方面，基于公共安全、便捷性等考量，行政机关可以基于举办关系而赋予某些事业单位以行政职责；另一方面，基于运行效率、竞争性等考量，行政机关可以与事业单位及其工作人员以契约方式开展协同。“构建契约关系是党政与事业单位开展协同的新形态。”[30]通过多种经济手段激励事业单位参与行政任务，本质上契合《事业单位登记管理暂行条例》规定的“为了社会公益目的”而举办它的初衷。
4.行政机关与社会协同
现代法治国家比以往任何时候都强调治理的参与性和回应性，超大城市治理必然要充分发挥行政机关与社会协同的功能。面对多元且相互紧张的行政任务，社会参与行政活动有助于降低行政成本，充分发挥市场竞争的优势，提升公共服务的质量。早期常见的协同方式是社会主体受雇于行政机关，为其提供辅助工作，即所谓行政助手。此后，行政任务民营化、政府购买服务、政府与社会资本合作等公私合作或公私协力的形式广泛出现，“私人行政”成为现代行政活动中的重要组成部分。例如在德国，作为非营利性社团的技术监督协会为政府提供技术领域的安全性监管。在日本，涉及考试实施、证明事务、检定事务等“单纯而定型化的事务”时，行政机关可以依法指定“私人”作为“指定机关”承担特定的行政权限。[31]在我国，一些地方制定了公务辅助人员管理制度。国务院有关部门还制定了《政府购买服务管理办法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等行政规章。
超大城市治理中，公民个人、非公有制企业、民间社团等各类私主体参与行政事务早已是一个普遍现象。这一方面有助于解决政府人员不足的问题，提高行政效率，另一方面有助于增强社会活力和行政行为的可接受性。超大城市治理中的“私人行政”至少可以分为两种情形，一是行政争议的化解，即允许行政机关与相对人协同一致解决争议；二是行政事务的实施，即鼓励相对人积极参与承担行政任务。
在行政争议的化解上，相对人的地位逐渐提升。2011年通过的《行政强制法》规定，实施行政强制执行时，行政机关可以与当事人达成执行协议。这突破了单方行政行为不能由行政机关与相对人合意变更的限制。2014年《行政诉讼法》修改，将只有“赔偿诉讼可以适用调解”改为“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”，进一步扩大了合意变更的范围。2023年《行政复议法》修改，明确“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解”，意味着所有复议案件都可以调解。从立法轨迹可以看出，传统的高权行为逐渐由单向强制到重视吸纳相对人的意愿，从而实质化解行政争议。良好的城市治理除了依法采用处罚、强制等刚性行为，还要合理采用行政和解与调解、约谈、评估、评价以及引导、辅导、奖励等非刚性行为。
在行政事务的实施上，“行政机关寻找和培育私人合作伙伴、实现由‘通过权力的治理’转向‘通过契约的治理’，已成为公共行政发展的大趋势。”[32]行政协议或行政契约是私人直接承担或参与分担行政事务的典型载体。“私人通过公务转移型协议分担的可能是任务的整体，也可能是任务的局部；可能是任务的执行本身，也可能是任务的执行辅助。”[33]这有助于克服公共产品单一化和僵化的弊端，丰富公共服务的供应来源。行政协议是政府行为方式的补充，本质上并未改变行政机关的主导地位，因此不会对行政秩序带来本质冲击。“行政契约因为在性质上处于与行政处分相互竞争之关系，并没有所谓‘本质上不准缔结’之行政领域，所以广泛地出现在干预行政……以及给付行政中……”[34]也就是说，几乎所有行政领域都有缔结行政协议的可能性，都能够通过市场方式提供公共服务。
三、超大城市治理中行政协同原则的合法性支撑
超大城市治理的法治化是国家治理体系现代化中的一个重要且关键的问题。超大城市治理中的行政协同行为既要积极又需谨慎，在激发城市活力的同时避免派生新的风险，在处理现代性问题时避免现代化导致的“动荡”。行政协同原则的目标本身是值得追求的，但在运行中难免会对不同主体的权力和权利产生实质影响。为此，需要对行政协同原则适用中的一些重要环节提供合法性评价和调适。
（一）坚持党的领导原则
超大城市治理是党领导之下的治理。我国超大城市的行政级别普遍很高。目前的10个超大城市中，9个城市的行政级别是副省级乃至正省级。4个直辖市党委的主要负责人都是中共中央政治局委员，位居党和国家领导人之列。在超大城市内部，还包括多个层级和不同领域的党委、党组、党工委、党支部等组织形式，拥有非常重要的组织协调职能。可以说，超大城市的政治地位高，其治理举措在全国范围内都具有极强的示范效应。
按照全面依法治国、全面从严治党的战略要求，党在领导行政工作时要遵循“在宪法和法律的范围内活动”的要求。这既是党章的要求，也是一项重要的宪法原则。这一要求“总体上是对全体党员的要求，首要的是对党中央的要求，重点是对领导干部、特别是高级领导干部这个‘关键少数’的要求”。[35]行政协同原则从属于依法行政原则和合理行政原则。在领导采取具体措施时，要遵循“改革于法有据”等权责法定、法律优先、法律保留的要求，维护法的明确性和安定性，恪守不溯及既往、禁止不当联结和正当程序原则，以比例原则妥当权衡各方利益诉求。
从语义上说，“协同”的参与方是有主次之分的。基于坚持党的领导的原则，无论党政的合署办公还是协同作出行为，乃至行政机关与其他机关开展协同活动，毫无疑问，党都是位居领导和主导地位的。“中国式的协作治理……是在党领导国家的总体框架覆盖下所开展的协同与合作。”[36]党的领导和主导地位要求其“总揽全局、协调各方”。《中国共产党地方委员会工作条例》第5条规定：“党的地方委员会主要实行政治、思想和组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实……（五）支持和保证人大、政府、政协、法院、检察院、人民团体等依法依章程独立负责、协调一致地开展工作，发挥这些组织中党组的领导核心作用……”；第25条第3款要求：“党的地方委员会应当加强对同级人大、政府、政协等的领导，建立健全沟通协调机制，及时通报重要情况。”这表明，党的领导正确妥当与否，不在于直接决策部署，而在于使行政机关依法独立负责，而这正是行政协同的真义之一。“党在政府过程中最主要的作用，是整合政治资源与实现‘意见综合’，在决策中发挥政治核心作用，而不是直接参与施政。”[37]
在行政协同中，要恰当区分党的事务和行政事务，遵循各自的性质逻辑和制度规定开展工作。在内部职责分配上，要避免党政不分。比如党政联合发文的确有助于提升问题解决的效率，但是也要避免频繁使用，以免影响行政活动的主动性，降低党的领导的权威性。党政联合发文有“侵蚀行政权的风险”，但往往又不属于政府信息公开和司法审查的对象。“党政联合文件被排除在司法审查范围之外，则意味法院无法对其中行政权的行使进行‘合法/非法’的判断。”[38]因而党组织不宜直接处理具体的行政事务。比如《中国共产党政法工作条例》第12条规定，党委政法委员会的职责之一是“研究协调政法单位之间、政法单位和有关部门、地方之间有关重大事项，统一政法单位思想和行动”。在行政协同中，党组织要支持、保证和监督行政机关依法自主决策。党政合署机构或者议事协调机构应当以所依托的行政机关的名义作出行政行为，而不能径行以党的机构的名义对外履行行政管理职能。
（二）以分工负责为前提
行政协同是对职权法定的发展和补充，意在解决机械执行职权法定要求而导致的“有能无效”困境，其内在前提是分工负责。“协同的前提是机构和职能有所分工，原则上要求一类事项由一个部门统筹、一项任务由一个部门负责，进而通过加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不清、推诿扯皮等问题。”[39]只有明确的职权分工、动态平衡的权力关系和清晰的责任制，行政协同才有可能规范有效。
第一，明确行政协同的法律规则。行政协同需要从原则进一步转化为规则，明确协同的发起、实施程序、责任分配、争议解决等问题。总体上看，除了部分法律法规规定了行政委托等制度外，大多数协同行为是行政机关基于概括性职权而自行实施的。《国务院办公厅关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》要求“完善跨部门综合监管制度规则”，“行业主管部门要会同相关监管部门加快推进跨部门综合监管制度建设，明确牵头单位、配合单位、监管规则和标准等，完善配套监管措施；对现行监管标准不一致、相互不衔接的制度规则，要抓紧修订完善。”多年来，一些地方政府及其部门制定了“行政执法协调办法”“行政执法争议协调办法”“联合行政执法工作规定”“加强综合行政执法协作配合的意见”“综合行政执法协作配合工作机制实施方案”“城市管理综合执法协作规定”以及“交通运输综合行政执法协作办法”等制度文件。[40]这些实践积累了行政协同的立法经验，但在立法层级上大都属于法律法规规章以外的其他规范性文件。《湖南省行政程序规定》《山东省行政程序规定》《西安市行政程序规定》《宁夏回族自治区行政程序规定》《江苏省行政程序条例》《浙江省行政程序办法》等地方性法规或地方政府规章规定了“行政机关应当请求相关行政机关协助”的情形，有的地方“行政执法程序规定”也写入行政协助条款，不过通常只有几个条文。目前，超大城市及其所在省基本都未制定专门的行政程序地方立法。鉴于超大城市具有地方性法规和地方政府规章的制定权，有必要以地方立法方式提升行政协同的法律位阶和规范化水平。除列举行政协同的情形外，此种法规或规章应当明确行政机关的协同权责。一是明确行政机关尤其是综合执法机关有协调其他机关开展工作的权力。“立法在规定各部门在各自的职权范围内履行职责的情况下，应当特别授予某一主管机关对于其他机关的协调权。”[41]二是明确行政机关可以通过适当方式与其他机关开展职务协助。“除法定行政协助之外，应当建立允许行政机关之间经过协商提供帮助的任意协助制度。”[42]
第二，提供行政协同的组织和物质保障。协同治理的对象大都是复杂事务，协同各方往往要付出更多的行政资源，甚至要突破既有的资源格局。在缺乏领导关系和资源保障的情况下，行政协同的实施容易是不稳定的，实际效果受等级秩序和干部关系的影响。比如，为满足广大民众需求，超大城市治理往往通过治理中心下沉来解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的难题。治理中心下沉至基层，需要同步匹配权力资源的下沉，否则即便赋予基层以协同之“权”，也会遇到“能”的不足。“下级政府和相关部门在职责承担上具有客观限度，如果超出这个限度就会造成治理资源的不平衡。”[43]2019年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》之后，各地方普遍将审批服务执法等权限赋予乡镇街道。2021年修改后的《行政处罚法》规定可以将县级政府部门的行政处罚权交由乡镇和街道行使。尽管赋权镇街的前提是其“能够有效承接”，“做到权随事转、人随事转、钱随事转，使基层有人有物有权”，但是提高基层执法能力并非一蹴而就。在权力下放至镇街后，权力上收又成为近年来的新趋势。比如2024年4月22日广州市人民政府发布《关于调整镇街综合行政执法职权事项目录的公告》，从镇街收回90项行政处罚权事项。从权力结构上说，基层难以自行协同上级部门开展工作。基层产生协同上级的需求，往往是因为面对具体问题必须处理而自身无法解决。尽管通过特定机制可以迫使上级回应基层的需求，但如果只是“就事论事的处置方式”，那么“仍带有运动式治理的色彩，难以激发长期激励效果”。[44]对此，除了通过法律规范明确协同方的法定职权外，还应当为其配备相对独立的机构、人员和工作条件，从组织上和物质上增强协同方的自主能力。
第三，理性设定行政协同的责任。“权责是部门协同的基础，权责关系合理并顺畅与否，在部门履职出发点上决定协同的成败。”[45]协同的发起方和参与方都要按照权责一致的要求开展工作，要遵循责任自负原理分配各方责任。比如，在行政机关之间协同的场景下，无论是协力行政、行政委托还是行政协助，最终作出的行政行为都有可能出现违法情形，如接受请求违法查询公民个人信息、泄露商业秘密等。对此，应当根据导致违法的事实和情节来判断法律责任。在会同办理活动中，要区分参与决策的各机关，并适当加重主导机关的审查责任。如果是由于某机关提供的事实依据不充分不真实而导致违法，则追究该机关的责任。在行政协助中，要区分决定行为与执行行为。“如果是决定是否要采取特定行政措施的部分，则因其系由请求协助机关所决定，即应依规范请求协助机关的法规为准据，判断该决定是否适法，违法结果亦由请求协助机关负责。如果是执行的部分，则应依规范被请求机关的法规为准据，来判断该之间行为是否适法，违法结果也应该由被请求机关负责，盖执行行为实际上由被请求机关所为也。”[46]对此，《湖南省行政程序规定》第17条第4款规定：“实施行政协助的，由协助机关承担责任；根据行政协助做出的行政行为，由请求机关承担责任。”
（三）恰当实施协同裁量
是否协同、如何协同，基于功能适当原则，行政机关可以拥有一定的裁量空间，在组织、人员构成、功能、程序方法等方面尽可能满足最佳要求。但行政协同中的裁量不完全取决于行政机关自身，而要看是否满足上位法要求和良好行政的明显需要。行政协同不是“友情帮助”。如果制度规范明确了应当协同的情形、程序和效果，那么协同行为实际上就是羁束行为，应当遵循功能适当原则尽可能作出正确的决定。
第一，在是否协同方面，行政机关可以有一定的裁量余地。比如就行政协助来说，湖南、山东的行政程序立法均规定“应当”请求相关行政机关协助，但是西安、宁夏、江苏、浙江的此类立法则规定“可以”请求。显然，后四地立法给予行政机关更为宽松的裁量余地。而如果行政机关提出了协助请求，上述立法均要求被请求机关应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。需要指出的是，虽然行政机关有是否请求协助的裁量权，但基于行政一体和效率的要求，行政机关应当及时请求协助，而不能放任。在一起履行法定职责纠纷案中，法院认为：“从行政效率的角度而言，被告应当运用相关部门在查处违法建设过程中形成的行政协助关系，及时督促有权机关对涉案建设办理审批手续的情况作出确认。”[47]在三起未履行监督管理法定职责的行政公益诉讼案件中，法院分别对被告城市管理局、农业水利局、生态环境分局指出：“生态运动公园景观河水污染的成因复杂，该污染治理需要漳河新区管委会召集多个行政机关共同配合，整体推进，综合治理。目前被告以其自身职责范围及能力在短时间内尚无法彻底解决生态运动公园景观河水污染问题，但被告不能就此否定自身加强监管对该污染防治的积极作用，故被告仍需积极作为，与其他行政机关协同配合，争取在最短的时间内将生态运动公园景观河水污染问题不断改善，直至消除污染问题。”[48]
第二，在协同方式的选择上，行政机关有较大的裁量余地。行政任务的实现要考量多方面因素，如行政效率、经济效益、国家安全、市场公平竞争秩序、民众的获得感等。在不违反上位法禁止性要求的前提下，“应以拟达成之行政目的为评估取向，选择在财政、人事、时间、程序、风险、监督等各面向上最具经济性及效率效能之手段，平衡行政手段及行政目的间之最佳化关系。”[49]行政机关应当合理选择协同方式，但究竟怎样是合理的，法律规范不可能提供全部的指引。“是否采取措施，采取何种措施，何时根据何种程序作出决定，何时根据何种程序采取措施，只有具备无数的经验和专业知识才能做出合理的决定。”[50]基于此，可以要求行政机关就协同方式的选择作出说明，表明其已经及时充分地履行了协同方式的调查义务，并说明其作出选择的事实、理由和根据，以论证其决定的合法性与合理性。
第三，在协同效果的判断上，行政机关有一定的裁量空间，但并不绝对。多数行政协同属于内部行为或者行政事实行为，一般不直接影响相对人的权利义务关系。例如土地征收中的行政协调行为。2014年《土地管理法实施条例》第25条规定，“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”在一起土地征收纠纷案件中，终审法院认为：“行政协调是建立在各方自愿基础上，并非对当事人权利义务产生直接影响的行政职权行为，松原市宁江区人民政府是否履行行政协调职责，对滕丛喜等126人的合法权益并不直接产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”[51]最高人民法院再审裁定确认了这一观点，[52]并且进一步认为“行政协调仅仅是当事人申请行政裁决前的程序性要求……行政裁决解决的是征地补偿安置方案及标准的争议，并非对协调意见的审查”。[53]
某些情形下，行政协同行为能够产生外部法律效果，比如联合执法、行政协议以及某些行政协助行为。超大城市中的违法建设多发常见，执法部门往往需要其他部门的协助。在一起城市规划管理行政案件中，市执法局为查清是否属于违法建设、能否消除规划影响的事实而向市规划局发出请求，市规划局作出复函。法院认为该协助行为不具有法律效果：“该请求与复函实质为行政机关内部的协助行为，进一步说是市执法局的调查行为，该复函并没有向上诉人送达，是没有‘外化’的不产生外部法律效力的行为，也是市执法局作出限期拆除违法建设决定的一个阶段性行为。”[54]但在另一起类似案件中，法院认为：“城乡建设违法认定书……虽系被上诉人向该县城管局出具，未向上诉人送达，但其后该县城管局依据此认定书，作出违法建设的行政处理措施并将之拆除。可见，诉争的行政行为已产生外部化法律效果，对相关利害关系人的实体权利产生实际影响，当事人的救济权利理应得到保护。”[55]在一起因违法建设认定而导致的政府信息公开案件中，法院同样持上述观点：“本案被上诉人向上诉人申请公开的案涉《违法建设认定的函》，虽然一审法院认为该函系上诉人独立作出并向城管部门送达，作为城管执法主要依据的认定意见，显然对外已产生法律效力，并非其内部工作流程信息，是函告城管部门的最终意见，而非处于磋商阶段的过程性信息，不属于《政府信息公开条例》中可以不予公开的范围。”[56]
上述案例表明，协同行为是否具有法律效果最终要看是否实际影响相对人的权利，并不完全取决于行政机关的判断。行政机关应当审慎实施协同行为，比如对于协助方提供的信息，行政机关应尽到审查义务。在一起违法建筑拆除案中，法院认为：“东城区政府仅以规划部门答复意见为依据，并未进行进一步的调查核实及相关法律依据的说明，即作出涉案违法构筑物的认定，并据此认为东城区城管局已完全履行法定职责，进而作出责令履行查处职责已无必要的确认违法复议决定，事实不清、证据不足，法律依据亦不充分，依法应予撤销。”[57]
（四）尊重社会自治逻辑
社会自治是现代法治国家的必备要素。社会参与超大城市治理要以行政为主导，行政机关不能放弃其必要的监管职责，同时要恪守行政伦理和法理。
第一，鼓励社会主体承担行政任务。由于“法治社会建设也是一个社会自治规则不断发展完善，社会自治主体不断成熟的过程”，[58]处理好行政协同与社会自治的关系，有助于提升法治社会建设的水平。“唯有面向社会的治理资源下沉与权力下放，实现由政府单一管治向政社合作、政企合作、政民合作转变，才能从社会被生产走向社会自生产，实现基层政府与社会的双向增能，多元行动主体共同设定与协同推进，构建充满活力的社会治理共同体。”[59]在超大城市中，社会组织数量大、类型多、活跃度高，内部治理水平总体上比较规范。社会主体参与行政活动的重要形式是行政协议。通过行政协议使社会主体成为相对独立的行政服务的供应方，可以降低行政成本，提高行政效率，这有助于发挥社会主体的专业化优势。此种协议属于公法协议还是私法协议，要以行政优益权为前提充分把握公平原则，根据协议内容具体判断。但无论协议的属性如何，行政机关都要尊重社会主体的自主性和独立性，尊重合同相对方的自主权，要有契约精神和市场意识，尊重行政协议的确定力、拘束力和执行力，不能随意单方变更、解除依法达成的行政协议。
第二，行政机关适度监管社会主体。行政机关要维持良好的行政秩序，是否引入“私人行政”要判断公私协力的必要性和可行性，既不能完全将行政职责交由私主体承担，也不能放弃对私主体的监管职责。比如，城市商品房住宅社区的物业纠纷多发，某种意义上就是行政监管与业主自治的定位偏差所导致的。“如果在社区自治尚不成熟之际，过早地将政府责任移交给社会组织，则很难达到有效治理的效果。”[60]又如，城市停车管理任务可以通过公开招标方式交由私人经营，其前提是道路停车资源属于公共所有，能够进行社会化经营，盈利主要归公共所有，并且私人经营活动不具有垄断性。因此，政府与社会协同应当满足经济性原则、合作原则、国家责任原则、公益原则以及公平竞争原则等方面的要求。
第三，行政机关要坚持自我约束。良好的社会自治有助于良好的协同治理，反之亦然。行政机关应当引导和维护社会自治的良性运行，提升行政决定的可接受性。工程建设征地拆迁、城中村改造是城市建设中的常见活动。实践中，有的地方政府以村民自治的名义回避土地管理法律制度。在多起房屋行政强制拆除案件中，最高人民法院指出：“征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。”最高人民法院进一步指出：“结合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，对贾十一房屋的强制拆除，不应当认定系东仰陵村委会自主实施，而应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为东仰陵村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其‘延长之手’。”[61]此类案例表明，行政协同不能超越法律的禁止性规定，不能以社会自治作为逃避法定程序和责任的工具。
四、结语
超大城市现代化治理是中国式现代化进程中的重大课题，上述讨论只是对其中的行政协同问题作了初步描摹。超大城市的治理工具同其他城市有许多共通之处，同时其治理需求又有特殊性，尤其是参与主体多、运行节奏快、行动影响力强。这就要求超大城市的行政协同应当形成更加密切的关系、更加及时的反馈、更加顺畅的流程，既重视协同过程，也重视协同结果。在合法性前提下，超大城市的行政协同活动还需关注以下目标：一是协同应对的实效性。超大城市作为复杂的组织系统，利益主体多、分歧大是必然现象。行政协同既要及时充分，更要务实理性。在尊重不同部门、不同群体正当利益诉求的前提下，努力实现“激励相容”，形成理性、公开、正当的利益联结，激发协同各方“跨前一步”的意愿和动力。二是协同工具的智能性。数字技术和人工智能的发展为超大城市治理提供了新工具，以“城市大脑”为代表的城市运行和治理智能中枢是协同治理的新载体。“城市大脑本身是一种制度性集体行动，它涉及不同层级、领域和系统的政府部门协同，也涉及政府与企业之间协同，更涉及数据、业务与技术之间协同。”[62]超大城市智能治理建立在传统行政协同的基础上，并进一步提出了立体协同、系统协同和实时协同的新要求。三是协同发展的引领性。超大城市是我国城市治理的表率，在区域协调发展战略中具有重要地位。我国10个超大城市位居京津冀、长三角、珠三角、长江经济带等区域。它们既是区域发展的成果，更要发挥促进区域协调发展的作用，带动周边区域、对口帮扶地方的经济增长和社会建设，体现超大城市示范引领的责任和使命。
注释:
[①] [美] 文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃莉诺·奥斯特罗姆：《美国地方政府》，井敏、陈幽泓译，北京大学出版社2004年版，第63页。
[②] 陈文、侯麟军：《推进超大城市社会治理体系与治理能力现代化》，载《深圳特区报》2023年6月13日，第B02版。
[③] 泮伟江：《如何理解中国的超大规模性》，载《读书》2019年第5期，第8页。
[④] 参见住房和城乡建设部：《2022年城乡建设统计年鉴》，载中华人民共和国住房和城乡建设部网站，https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/sjfb/tjxx/jstjnj/index.html,2024年5月6日访问。
[⑤] 参见张立荣、曾维和：《当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴》，载《中国行政管理》2008年第7期，第108页。
[⑥] 赵孟营：《超大城市治理：国家治理的新时代转向》，载《中国特色社会主义研究》2018年第4期，第65页。
[⑦] 泮伟江：《中国超大规模城市法律治理》，载《国家检察官学院学报》2020年第6期，第28页。
[⑧] 刘飞：《试论民营化对中国行政法制之挑战——民营化浪潮下的行政法思考》，载《中国法学》2009年第 2期，第20页。
[⑨] 朱光磊：《当代中国政府过程》（第3版），天津人民出版社2008年版，第153页。
[⑩] 沈岿：《论行政法上的效能原则》，载《清华法学》2019年第4期，第19-20页。
[11] 李海平：《区域协调发展的国家保障义务》，载《中国社会科学》2022年第4期，第57页。
[12] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第514页。
[13] 参见[日]大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第273-274页。
[14] 张力：《党政机关合署办公的标准：功能、问题与重构》，载《政治与法律》2018第8期，第80页。
[15] 李瑞昌主编：《行政逻辑——当代中国政府治理原理》，上海人民出版社2021年版，第133页。
[16] 周望：《中国“小组机制”研究》（第2版），天津人民出版社2023年版，第275、286页。
[17] 陶希东：《全球城市区域跨界治理模式与经验》，东南大学出版社2014年版，第107页。
[18] 泮伟江：《中国超大规模城市法律治理》，载《国家检察官学院学报》2020年第6期，第22页。
[19] 程琥：《党政机构合设合署改革的十大行政法课题》，载《法治现代化研究》2021年第4期，第151页。
[20] 朱光磊：《当代中国政府过程》（第3版），天津人民出版社2008年版，第55页。
[21] 田先红：《韧性：县乡政府如何运行》，中国人民大学出版社2024年版，第90页。
[22] 杨建顺：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第192页。
[23] 于文豪：《地方政府双重负责的宪法内涵》，载《中国法学》2021年第3期，第111页。
[24] 田先红：《韧性：县乡政府如何运行》，中国人民大学出版社2024年版，第377页。
[25] 王小鲁：《中国城市化路径与城市规模的经济学分析》，载《经济研究》2010年第10期，第30页。
[26] 于文豪：《区域协调发展合作机制的内部规则》，载《法学杂志》2022年第3期，第68页。
[27] 陈敏：《行政法总论》，新学林出版股份有限公司2014年版，第926页。
[28] 吴庚：《行政法之理论与实用》（增订8版），中国人民大学出版社2005年版，第134页。
[29] 参见高秦伟：《机构改革中的协同原则及其实现》，载《福建行政学院学报》2018年第4期，第25页。
[30] 李瑞昌主编：《行政逻辑——当代中国政府治理原理》，上海人民出版社2021年版，第137页。
[31] 参见[日]米丸恒治：《私人行政——法的统制的比较研究》，洪英、王丹红、凌维慈译，田思源、王贵松校，中国人民大学出版社2010年版，第66、284页。
[32] 章志远：《迈向公私合作型行政法》，载《法学研究》2019年第2期，第150页。
[33] 徐健：《功能主义视域下的行政协议》，载《法学研究》2020年第6期，第111页。
[34] 林明锵：《行政契约法研究》，翰芦图书出版有限公司2006年版，第37页。
[35] 韩大元：《论党必须在宪法和法律范围内活动原则》，载《法学评论》2018年第5期，第5页。
[36] 李瑞昌主编：《行政逻辑——当代中国政府治理原理》，上海人民出版社2021年版，第146页。
[37] 朱光磊：《当代中国政府过程》（第3版），天津人民出版社2008年版，第55页。
[38] 樊英：《论党政机关联合制定文件的司法适用》，载《财经法学》2024年第2期，第95页。
[39] 高秦伟：《机构改革中的协同原则及其实现》，载《福建行政学院学报》2018年第4期，第19页。
[40] 代表性的如：2010年11月16日郑州市人民政府印发《郑州市协同和联合行政执法试行办法》，明确规定了协同行政执法、联合行政执法的内涵与程序；2016年7月29日浙江省人民政府办公厅印发《关于加强行政执法协调指挥和协作配合工作的指导意见》，要求强化政府层面的统筹协调、加强部门间协作配合、开展上下层级的联动执法、做好行政执法与刑事司法的衔接，以及建立健全考核奖惩制度；2022年11月12日海南省人民政府办公厅印发《海南省综合行政执法协作暂行规定》和《海南省综合行政执法事项指导目录（2022年版）》；2023年6月9日中共重庆市长寿区委全面依法治区委员会执法协调小组印发《重庆市长寿区行政执法机关协同协作工作办法》，规定了案件移送、执法告知、联合执法、执法协作、信息共享、考核和责任追究等制度；2024年1月5日重庆市涪陵区人民政府办公室引发《关于建立健全乡镇（街道）与区级行政执法部门行政执法协调机制的通知》（涪陵府办〔2024〕1号），规定了信息互享、执法协助、案件移送、法制审核、“综合查一次”、下沉指导等六项制度并列出了划片（派驻）指导队伍清单。
[41] 金国坤：《行政执法机关间协调配合机制研究》，载《行政法学研究》2016年第5期，第22页。
[42] 王麟：《行政协助论纲——兼评<中华人民共和国行政程序法（试拟稿）>的相关规定》，载《法商研究》2006年第1期，第49页。
[43] 邱实：《政府职责视角下应急管理协同机制的困点阐析及优化进路——基于南京市的案例分析》，载《公共管理学报》2023年第2期，第159页。
[44] 彭勃、杨铭奕：《问题倒逼与平台驱动：超大城市治理重心下沉的两条路径》，载《理论与改革》2023年第3期，第89页。
[45] 石亚军、程广鑫：《优化部门协同：理顺部门非对称协调配合关系的应对——以防控新冠疫情为例》，载《政法论坛》2021年第1期，第86页。
[46] 李建良等：《行政法入门》，元照出版公司2004年版，第192页。
[47] 北京市昌平区人民法院行政判决书，（2013）昌行初96号行政判决书。
[48] 湖北省荆门市掇刀区人民法院（2019）鄂0804行初112号行政判决书；湖北省荆门市掇刀区人民法院（2019）鄂0804行初113号行政判决书；湖北省荆门市掇刀区人民法院（2019）鄂0804行初114号行政判决书。
[49] 詹镇荣：《公私协力与行政合作法》，新学林出版股份有限公司2014年版，第81页。
[50] 王贵松：《行政裁量的构造与审查》，中国人民大学出版社2016年版，第54页。
[51] 吉林省高级人民法院（2017）吉行终183号行政裁定书。
[52] 中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行申7800号行政裁定书。
[53] 中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行申10649号行政裁定书。
[54] 四川省资阳市中级人民法院（2018）川20行终57号行政裁定书。
[55] 安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行终15号行政裁定书。
[56] 西安铁路运输中级法院（2020）陕71行终731号行政裁定书。
[57] 北京市高级人民法院（2020）京行终694号行政判决书。
[58] 张鸣起：《论一体建设法治社会》，载《中国法学》2016年第4期，第9页。
[59] 袁方成、何雪娇、林洁云：《通往城市现代化之路：打造超大城市社会治理共同体》，载《复旦城市治理评论》2021年第1辑，第158页。
[60] 张鸣起：《论一体建设法治社会》，载《中国法学》2016年第4期，第19页。
[61] 最高人民法院（2019）最高法行申3784号行政裁定书。类似案件如：最高人民法院（2019）最高法行申3801号行政裁定书；最高人民法院（2019）最高法行申3815号行政裁定书；最高人民法院（2019）最高法行申3848号行政裁定书。
[62] 李文钊：《数字界面视角下超大城市治理数字化转型原理——以城市大脑为例》，载《电子政务》2021年第3期，第11页。
作者简介：于文豪，中央财经大学法学院教授，博士生导师。
文章来源：《西南政法大学学报》2024年第3期。
