内容提要
本文通过对1990年代以来村民自治发展困境的反思，认为中国村民自治的成长从上看需要体制性的行政放权，从下看则需要现代社会组织的发育。村民自治是现代民主－国家建构中产生的，其制度设计中蕴含着现代民主理念。但中国的村民自治具有国家赋权的特点，民主自治的立法精神能否落实取决于行政放权所提供的体制空间。村民委员会为村民自治提供了制度性的自治平台，需要农民组织化参与。传统的家族组织不可能为村民自治提供所需要的组织资源，反而会扭曲村民自治的精神。只有市场化过程中形成的理性化社会和农民的自我组织，才能为村民自治的成长提供必要的社会条件。而民主自治社会将是一个长期发育的过程。
1990年代以来，中国农村村民自治发展迅速，一度引起世人注目。但随着村民自治的深化，它与现有的政治体制的结构性矛盾日益突出，村民自治进程中出现的问题远远超出人们的预料。一个基本事实是：1990年代后期，正在村民自治制度广泛推行的同时，中国的"三农问题"日益严重。村民自治也因此再度引起学术界的质疑和否定。本文试图以1990年代以来中国村民自治的进程为例，从理论、制度安排和实际运作的角度对村民自治进行反思和梳理，以探讨村民自治的成长空间和社会基础。
一、村民自治的成长空间：行政放权
1990年代以来，中国农村村民自治的发展出现了一个十分奇特的现象。一方面，国家立法长足进步。继1987年全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1988年全国人大常委会对其进行了重要修订，并正式实施。由于其修订后的法律蕴含有强烈的现代民主理念和严格的民主程序，使村民自治一时间成为世人关注的公共话题，包括笔者在内的相当一部分人甚至认为，村民自治是中国民主政治发展的新的突破点。⑴另一方面，村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。伴随村民自治制度进入乡村的是，"三农问题"日益突出，特别是农民负担加重。村民自治不仅难以维护农民的利益，而且其自身的成长空间也愈来愈小。地方党政在难以公开干预村委会选举之后，便利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理。如对村干部实行"诫免制"，对村级财务实行"村财乡管"，代替村委会出让农民土地等等。人、财、物均由县乡地方政府所控制，村民自治有自治形式而无自治的内容，因此沦为空壳化。
那么，如何解释村民自治实际运作中的这一悖论现象呢？透过这一现象，其背后事实上存在着国家立法理念与地方行政运作的冲突，而这一冲突又是从何产生的呢？
对村民自治持质疑态度的人往往运用的是西方的国家政权建设理论。这一理论认为，现代化将乡村社会卷入其中，与此相应的是国家政权将愈来愈深地渗透到乡村社会。乡村治理的行政化、官僚化在所难免。根据这一理论，村民自治作为一种地方草根性的民主，本身就是与国家政权建设相悖的，因此也是不合适宜的。村民自治作为一种体现现代民主理念的制度安排，仅仅具有的只是供人观赏的价值。这一理论看起来有其道理，但如果深入分析，则大有商榷之处。
村民自治是在现代国家建设的过程中生长的。现代国家建设包含着双重含义，一是民族－国家建设，一是民主－国家建设。前者表现为国家行政权力渗透到国家主权内的所有地域，通过行政权力将各个地方整合为一体，即国家化过程。后者表现为国家主权及相应的国家意志是建立在人民主权和民众意志基础上的，国家的产生和存在的前提就是确认和保护人民权利，通过人民参与保障国家的人民性。这一过程即民主化过程。在西方，特别是英美等典型的西方国家，民族－国家与民主－国家的建构基本上是同步的。因此，在英美，民族－国家的建立并不否定人民在基层地方的自治权利，反而是建立在地方自治基础上的。国家和地方政府权力不过是地方自治无法容纳更多的公共事务而让渡出去的。国家以立法的方式确认人民治理地方的权利，并保障地方自治与国家统治的一体化。
与西方不同，中国有着长期专制官僚统治的传统。20世纪以来，随着现代民族－国家的建构，国家行政权力愈来愈深地渗透到乡村社会，最为极端的是政社合一的人民公社体制。与此相比，中国的民主－国家建构却严重滞后。而没有民主－国家的建构，民族－国家也缺乏持续巩固的基础，如"文化大革命"的社会动乱。正因为如此，"文化大革命"结束后，中国的领导人关注并思考民主－国家的建构问题，提出"没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义的现代化"的命题，并提出"民主化和现代化一样，也要一步一步地前进"。⑵村民自治的产生便与这一理念相关。倡导村民自治最为积极的彭真在推动全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时表示："有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情，把一个乡的事情管好了，逐步就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。八亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史上从来没有过。"这"是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。"⑶
从村委会组织法的立法理念看，实行村民自治，确实有通过基层民主的建设进而逐级上推以民主建构国家体制的思路。与此同时，由这一思路，我们也可以看出，与西方地方自治是经过长期自然生成而得到国家法律认可的路径不同，中国的农村村民自治一开始就有国家立法以授权的性质，即村民自治是基于国家难以通过单一的行政管理有效治理社会而将部分治理权下放给基层，并在这一层次实行直接民主的方式治理。村民自治产生于人民公社体制废除之际。人民公社组织废除后，国家面对的是亿万分户经营的农民，交易和治理成本甚高。通过设立自治性的村民委员会，将分散的农民组织成一个共同体，将一部分治理权授予村民委员会，既有助于国家的治理，又可借此推进中国的民主－国家的建构。所以，中国的村民自治权不是自然生成的，而是国家赋予的。
同时，中国的政权系统又是由于多级政府构成的。中国的政治体制以行政为主导，国家治理权更主要的是为行政政府（党组织处于中心地位）所执掌。换言之，国家法律精神的落实在相当程度取得于各级政府系统的作用。村民自治的成长空间，村民自治权利的实现与政府下放权力直接相关。而政府是否下放权力，下放那些权力，又与政府的多重目标及其选择相关。政府要遵循国家法律，担负指导和推进民主自治的功能，由此在民政部门专门设置了主管机构。同时，政府还担负着发展经济，维护社会治安等多项目标。要实现这一目标并不一定依靠民主的方式实现，甚至与民主方式相冲突。正是这种政府目标的多重性所造成的内在紧张关系使作为国家赋权的村民自治一进入实际运作过程，很快就显现其矛盾。
英美国家的的基层地方自治组织，一般不承担自上而下的行政功能，国家行政功能与基层地方自治功能的边界非常清楚。而中国农村的村民委员会并不是完全意义的群众自治组织，它具有一定的基层地方行政功能，即政府的目标和任务要通过村民委员会这一基层组织来实现。1982年第一次将村民委员会组织载入宪法时，就是将村民委员会列在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这一节内。特别是村民委员会是作为人民公社组织的替代组织产生的，事实上是一级包含经济、政治、社会、文化等各种功能在内的基层组织。村民委员会建设是基层政权建设的重要内容和基石。在这一体制下，地方政府在完成其目标时，势必将村民委员会作为自己的"一条腿"。
本来，国家立法目的之一是农民通过村民委员会实行直接民主，"要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定"。但是，政府也希望村民委员会贯彻自己的意志和任务。而大量目标和任务并不是村民愿意接受的，如果由农民决定"要办什么，不办什么，先办什么，后办什么"，可能就办不成。由此就会出现政府与村民意志的角力。作为拥有强制力的政府在实现其目标时具有天然的优势，更希望由自己决定"要办什么，不办什么，先办什么，后办什么"，即将决定权集中于自己手中。由此使政府陷入在放权和集权的矛盾之中。促使政府作出选择的则是政府目标的民意基础。
自1990年代以来，村民自治经历了试点、示范进而向全国推广的阶段。特别是1998年修改并正式实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》更强调现代民主自治理念，在民主自治运作程序方面作出了比较严格的制度安排，从而引起了社会的广泛关注。与此同时，进入1990年代以来，中国的改革重心转向城市，现代化进程加快。1980年代初的农村改革使农村得到一个休养生息的宏观环境发生重大变化，这就是各级政府运用行政力量试图迅速改造农村，如各种达标升级活动急剧增加，自上而下层层下达各种经济社会发展任务。而这些政府任务有相当一部分需要农民出资出力，为完成政府任务所需要的人力财力成本需要农民分担，为完成政府任务所欠的债务得由农民承受。其最终成果就是农民负担的不断加重，并激起农民的强烈不满。这种现象从1990年代初便开始出现。1993年6月20日，国务院专门召开"全国减轻农民负担工作电话会议"，宣布取消中央国家机关各有关部门涉及农民负担的37个集资、基金、收费项目，纠正强制性、摊派性和"搭车"收费。1994年10月底，中央召开"全国农民负担监督管理工作会议"，再次强调减轻农民负担。但这一问题在短时间内并没有得到解决。在各种经济社会发展指标下的压力下，地方政府为完成可能增加农民负担并不为农民所接受的政府任务，必然采取各种行政措施控制村民委员会，将村民委员会行政化，村干部成为主要完成政府任务的"准行政干部"。由此就出现了本文开头所描述的情形：一方面，国家立法在不断扩大村民自治的空间，另一方面，各级政府为完成更为紧迫的经济社会发展任务又力图将"要办什么，不办什么，先办什么，后办什么"的决定权集中于自己手中，从而不断地压缩村民自治的空间。2001年，笔者在河南农村调查时发现一个乡一年给村民委员会下达的任务竟高达120多项，平均每三天就要完成一项政府任务，其中相当一部分需要农民出资出力。村干部根本没有时间和精力考虑本村的公共事务和公益事业。这正如彭真在1987年通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》所预见的："给村民委员会头上压的任务太多'上面千条线，底下一根针'，这样就会把它压垮。"⑷?
由此可见，在中国，依靠国家赋权的村民自治是很难抵御政府权力的无边界渗透的，更不通过村民自治来解决"三农问题"，相反，村民自治的成长必须依赖于政府的行政放权，而政府是否放权又取决于整个国家治理体制和政策选择。
进入新世纪以后，村民自治面临的宏观环境发生了一些重大变化。一是由于农民负担日益沉重并激起农民的不满，中央政府决定推行税费改革，减轻农民负担，将城乡统筹作为新的国策，强调对农村和农民实行"多予少取"的政策。各级政府的行政压力相应减小，加重农民负担更成为一根不敢随意碰撞的"高压线"。为此，地方政府对村委会的控制放松，村民自治权逐步回归村民。二是由于行政权的渗透所造成的村干部行政化，使村民更难以对村干部实施监督，引起农民强烈不满，中央试图以进一步推动村民自治来解决村级干部的民意基础和对村干部的民主监督问题。为此，2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，强调加强选举的民主性、程序性，并提出"村支部书记人选，先参加村委会选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。"⑸2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，提出保障农民的知情权、决策权、参与权和监督权。这两个决定不仅将1998年颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》的精神更加具体化了，而且根据农村新的情况，提出了一些进一步增强村民自治的措施，要求地方党委和政府切实贯彻实施。一些地方在增强村级权力的民意基础方面也进行了一些制度创新。如湖北省随州市实行"两票制"，即村支部选举要经过两次投票，先是全体村民的"信任票"，只有获得足够的"信任票"，才能作为支部候选人；后是全体党员的选票，只有获得多数党员的选票才能当选村支部成员。在这一过程中，村民自治的权利得到了较为充分的体现。⑹
随着宏观体制环境的变化，村民自治开始走出行政压力体制的困境，有了更广阔的成长空间。 ?
二、 村民自治的成长基础：社会发育
在中国，作为国家赋权的村民自治的成长，需要自上而下的行政放权，提供体制性成长空间。与此同时，我们也注意到，仅仅是行政放权是远远不够的。在1990年代，由于地方经济发展不均衡，各地的村民自治面临的体制性环境也不相同。行政压力较大，农民负担较重的主要是中部农业地区。东部沿海发达地区的农村村民自治成长的体制性空间相对较宽松。但是，在这些地区，村民自治的成长也不尽如人意。进入新世纪以来，随着税费改革，中部地区农村村民自治的体制性环境大为改善，但村民自治的成长也遇到了新的问题。这就是原来为乡和村委会承担的乡村公共事务和公益事业，无钱办理了，也无人管理了。村民希望借助村民委员会实行直接民主，以满足日益增长的社会服务需求，也因为无人管事，无钱办事而再次陷入困境，村民自治因此陷入另一种空壳化的境遇。这就需要进一步分析村民自治的成长基础。
中国的农村村民自治具有地方自治的特点，即在行政村的地域，实行自治。行政村有公共事务和公共权力。谁能够担任村的领导人谁就执掌着村域公共权力。根据逐级上推渐进民主的理念，国家首先在村一级实行村民自治的直接民主，并引入现代民主的制度安排，设计了严密的民主程序，如村委会选举"双过半"制、选举委员会制、差额选举制等。这些制度都是为了更好根据现代民主自治理念配置村级公共权力资源。因此，村民自治从制度设计看，有着很高的起点。这正是许多人所不可理解的，在中国，竟然是落后的农村先享受着最先进的现代政治文明成果。但要使农村接受和消化这一先进的政治文明成果，将村民自治的制度设计转换为现实却需要相应的现代社会基础。这就是通过高度理性化的社会组织，从而将分散化的单个人组织起来，通过集体行动，参与公共事务，影响公共权力，并在这一过程中使村民自治权得以体现。
然而，中国农村社会普遍存在的一个问题是社会组织化程度低，体现现代民主理念的村民自治所需要的现代社会发育严重不足。分散的村民难以组织起来以集体行动参与公共事务，影响公共权力，满足个人的社会需求，由此使村民不得不流于一种不得不走的仪式，出现了所谓的"选举疲劳"。这也是许多学者对村民自治进程表示失望的重要原因之一。
正是基于村民自治需要相应的社会组织基础的考虑，一些学者将目光转向乡村本土，提出了发掘村治的本土资源，重视传统的家族组织，将其作为村民自治的自组织资源。这种愿望可能是美好的，但也是不切实际的。这不仅在于经过经历近代以来的政治经济大变革，这种传统组织已不再具有完整的组织形态，更在于家族组织本身与村民自治体现的现代民主理念是难以兼容的。
首先，传统家族组织是血缘关系为纽带的。在家族组织内部，由于天然的亲缘关系，可以形成一个相互信任的"自家人"社会。但这一"自家人"社会则是以将"非自家人"排斥在外为条件的，具有天然的排他性。如果将家族组织作为村民自治的组织资源，可以减少现代政治所需要的动员资本，但带来的必然结果就是家族派系及派系之间的争斗。这种争斗强调的不是现代政治的第一要义――是非，而是带有强烈情感性的善恶，因此很难达成以明辨是非为基础上的政治共识和妥协。在村民自治运作过程中出现的家族派系争斗，使村委会选举沦为家族获得权力的工具，村民自治体现的现代民主理性精神受到严重扭曲。由此也为本来就不信任村民能够自治的人提供了事实依据。
其次，传统家族组织强调内部的整体性和差序格局，子必事父，妻必事夫，由此建构起家长权威。这种家长制权威是以他人的权利让渡为条件的，从而也将他人排斥在公共生活和公共权力之外。如果将这一权威体制引入村域公共权力，势必进一步强化历史上固已有之的公权私有的倾向。近些年的村民自治实施过程中，一些即使通过民选的村委会主任也仍然高度垄断公共权力，凡事个人说了算，使村民自治沦后村主任自治。2004年中央颁布《村务公开》正是通过加强民主决策、民主管理和民主监督来保障村民的自治主体地位，使村的公权不至于异化为私权。
所以，传统的家族组织是不可能成为村民自治的社会组织基础的，而且传统家族组织经过政治经济冲击早已面目全非。所谓纯正的家族本土资源只是学者们的一种想象。那么，当今村民自治所依靠的社会基础和组织资源究竟在那里呢？
体现现代民主理念的村民自治所依托的社会是一个现代理性化社会。理性化社会来自于个人经营活动中的合理算计。这种算计不是传统家庭经营中的内部算计，而是不断扩大的经济社会交往中对个人收益的权衡。这种理念使个人在参与公共事务中，保持着足够的经济理性，而不是盲目的服从和冲动。他们对公共权力寄予期望，并参与影响公共权力的活动，以满足其社会需求，同时又对公共权力保持一份警惕，随时防范公共权力对个人权益可能的侵犯。这种理性化社会正是村民自治蕴含的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督精神的社会起源。
传统农业社会的封闭性限制其理性化，只有现代开放的市场经济才为理性化社会的建构提供了相应的机制，也为村民自治的成长提供了必要的经济基础。1990年代以来，随着市场经济发展，在一些市场经济程度较高的乡村，普遍出现了"能人治村"和"富人治村"的现象。一些有致富能力的人纷纷当选为村干部。村民们选他们的理由是"自己都不能富，怎么可能带领我们富？"正是出于致富的算计，他们选"富人"、"能人"为村干部。他们将权力让渡于"富人"和"能人"的有条件的，这就是带领大家共同致富。一些"富人"和"能人"为了使自己得以当选，也要作出相应的承诺，甚至以自己的钱兴办公益事业以博取村民的信任。当然在这一过程，可能出现"贿选"的情况。村民出于短期功利的冲动而自愿让渡其权力。但利益的算计最终会使他们作出更为理性的考虑而不会轻易让渡其权力并要求制度创新。在浙江省，一些地方的村民为防范少数"富人"、"能人"在当选时轻易承诺，当选后不认账的现象，实行当选时财产抵押公证制，以保障当选人履行承诺。
理性化社会的组织建构是自组织过程，即个人基于共同需要和利益而自我形成的组织。这是个人参与公共事务必要组织基础。中国的村委会实际上包含两重含义。一是由村委会干部组成的村委会组织，一是村委会管辖的村委会地域。农民通过村民委员会实行自治，实际上也包含两重含义，一是参与影响执掌村域公共权力的村委会活动，如村委会选举、村务决策、杜务监督，二是将村民委员会作为一个不同于县乡等地方行政区域的的地域性自治平台，农民通过各种自组织开展自治活动。以往我们对村民自治的理解只限于前一方面，村民自治主要是围绕村委会组织展开，如村委会选举等。事实上，村民自治的最主要方面和有强大生命力的是后一方面。只是这一方面要依托各种自组织的产生。正是基于自组织资源的匮乏，有人提出要利用乡村社会的本土资源，即家族组织。这一设想既缺乏现实依据，也不可能解决村民自治运作的自组织资源问题。
那么，随着经济社会发展，中国农村开始出现各种农民基于共同需要和利益而自我形成的社区组织，如经济合作组织、社区民间组织等。这些组织在村民委员会这一群众自治制度平台上开展各种自治活动，实行自我管、自我教育、自我服务、自我保护，其内在治理机制实行完全的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。湖北省姊归县杨林桥社区组织的产生具有代表性。
改革开放以来，中国农村社会正在发生重大变化，一是以家庭为经营单位，二是生产的社会化程度愈来愈高，农民对产前、产中、产后的社会化服务的要求和依存度愈来愈大，可以说是社会化的小生产。要满足农民的社会化服务的要求，必须建立农民自己的组织。但现有的乡政府、村委会、村民小组的组织系统难以满足日益增多的农民社会化服务要求。特别是随着税费改革，为减轻农民负担，乡、村、组合并，机构和人员大量减少，村组干部能维持一般的村务管理，完成政府委托的任务也很不容易，根本无暇考虑为农民提供社会化的服务。在这一背景下，湖北省姊归县杨林桥的农民自发地组织社区组织，并得以推广。农村社区按"地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度"的原则设立。社区成立理事会，由本社区居民直接选举产生，不拿任何报酬，每届任期一年。社区理事会根据村民的需求开展社区服务活动，如民事调解、举办科技培训活动、提供经济信息等。这一社区组织是完全意义的群众自治组织，不承担行政功能；社区活动是完全意义的群众自治活动，"要办什么，不办什么，先办什么，后办什么"，完全由社区成员自己决定。自组织的自治活动大大丰富了村民自治的内容，开拓出村民自治的新天地。
自组织的产生必然推动村委会组织向村民自治精神回归。尽管村民参与村委会组织选举，但村民个体的分散性使选举后村民难以参与公共事务的管理，从而导致村民自治变为村委会干部自治。随着各种农民自组织的生长，不仅能够培育农民在自组织内的参与意识和自治能力，而且使农民得以借助自我组织参与村务管理，影响村域公共权力的运作。2004年10月初，笔者到《中国农民调查》一书涉及的地方――安徽省北部农村调查。有一个村的农民自发组织起养鸡协会。协会成立后可以购买较便宜的饲料，可以统一防治鸡病，方便农民出售鸡产品，使农民得到很大收益。协会很受农民欢迎，获得极高声誉。由此也使当地的村委会干部产生很大压力，促使他们只有更多地为村民提供服务才能获得相应的支持，村委会的行政化势必向群众性回归。到2004年，我国各类农民专业合作经济组织已超过15万个，⑺它们将在村委会这一自治制度平台上发挥积极作用，构成村民自治运行的组织基础。
当然，理性化社会的建构和自组织发育是一个长期的过程。这也决定了村民自治的成长必然会经历一个漫长的成长过程。对这一点必须有足够的思想认识准备。否则就会再次陷入历史上的民主幼稚、急躁病和因为急躁而带来的失望，以致抛弃民主的窠臼。
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⑴ 参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。
⑵邓小平：《邓小平文选》，人民出版社，1994年第2版，第168页。
⑶彭真：《彭真文选》，人民出版社，1991年版，608页。
⑷彭真：《彭真文选》，人民出版社，1991年版，611页。
⑸ 《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，全国村务公开协调小组办公室编著：《健全和完善村务公开和民主管理制度学习读本》，中国青年出版社，2004年版，第211页。
⑹参见包俊洪、吴治平：《乡村选举中的"两票制"》，红旗出版社，2004年版。
⑺汪辑《我国各类农民专业合作经济组织已超过15万个》，《光明日报》2004年10月18日B1版。
With reflections on the predicament of villagers' self-government since 1990s, this article considers that the developing of China's villagers' self-government needs two conditions: in the upper, it needs the systematic delegation of administration power; in the lower, it needs the developing of modern social organization. As villagers' self-government arose in the course of the structuring of modern democratic country, it has already contained modern democratic spirit in the systematic design. Since China's villagers' self-government has the characteristics of administrational delegation from the Country, whether the legislative spirit of democratic self-government can be fulfilled depends on the systematic space of administrative delegation. The villagers' committee just offers a systematic platform for the villagers' self-government, and it needs the peasants' organizational participations. It is impossible for the traditional family organization to offer the necessary organizational resources to villagers' self-government, on the contrast; it will twist the spirit of villagers' self-government. Only on the condition of the formation of modern rational society and the peasants' self-organizing, villagers' self-government can be developed, and democratic self-government society will be a long time developing course.
来源: 《华中师范大学学报》2005年第2期 (转载请注明出处)
