摘要：现代国家的公民体现了社会个体与国家共同体之间的法律关系，公民与国家联系的中介是公民权。公民权为现代国家提供了不同于传统国家的合法性基础，成为现代国家的基石。长期以来，国家在公民权建设上的严重不足，导致了农民公民权的严重短缺。农村改革促进了农民公民权的生长与发展。在新农村建设，应围绕扩展农民的土地产权与平等权利这两个基本方面，大力推进制度建设与实践创新。

一、公民权是现代国家的基石

在现代国家，凡具有一国国籍的人就是该国的公民。公民与国家联系的中介是公民权。公民权的具体意蕴可以从三个维度加以理解，首先，公民权蕴涵了全体公民身份的平等性；其次，每一个公民所享有的权利与承担的义务具有均衡性；再次，公民享有权利与国家承担责任是一致的。在现代社会，每个人可能根据不同的年龄、职业、兴趣以及活动范围扮演不同的社会角色，但公民这一身份是每个人与国家相联系的平等的和共同拥有的社会角色。

现在所能获知最早的公民出现在古希腊城邦国家。亚里士多德在《政治学》一书中详细讨论了公民问题。亚里士多德指出，一个正式的或完全的公民，是“凡得参加司法事务和治权机构的人们”，或者说是“凡有权参加议事和审判职能的人”。[1]在亚里士多德看来，完全的公民概念包括了形式要件和实质要件，形式要件就是取得公民的资格，实质要件就是政治上的自由。古罗马承袭了古希腊的公民制度，其政治生活仍以公民共同体为基础，屋大维（Octavianus，BC63—14）声称自己更喜欢“国家第一公民”这一称号。在古罗马，公民资格有一个不断扩大的过程。公元前6世纪左右，罗马公民的范围仅限于罗马城的贵族。由异邦人和被释放的奴隶构成的平民不属于公民之列。528年，罗马皇帝查士丁尼（Justinian，526—565 年在位）组织编纂《查士丁尼法典》，规定对一切被释放的自由人，不问年龄等，一律给予罗马公民资格。罗马公民资格由此不断扩大到平民、被征服者和外来人。[2]

经过文艺复兴、启蒙运动和政治革命，现代公民概念得以全新确立。美国著名的全球通史专家斯塔夫里阿诺斯指出，西方的崛起及其对世界的支配，不仅建立在欧洲工业革命和科学革命的基础上，而且建立在欧洲政治革命的基础上。政治革命的实质在于结束了人类分成统治者和被统治者是由神注定的这种观念，人们不再认为政治高于人民，也不再认为人民在政府之下。政治革命有史以来首次在一个比城邦更大的规模上显示了政治与人民的密不可分，民众不仅参与了政治，而且把这样做法视为自己的固有权利。政治革命发端于17世纪的英国革命，18世纪的美国革命和法国革命标志着政治革命的进一步扩展，它在19世纪影响了整个欧洲，20世纪则影响了整个世界。[3]在政治革命中重新确立和张扬的公民概念以及主权在民思想，成为现代民族国家政治合法性的基础。

现代国家的公民体现了社会个体与国家共同体之间的法律关系，现代公民概念有三个基本的特征：一是公民的平等性。在现代社会，几乎所有的国家都会在公开的宪法性文件中规定其公民在法律面前的平等地位。二是取得公民身份主体的广泛性。现代国家将公民的身份资格推广到其所管辖范围内的所有国民，就是说任何人只要取得一国国籍就自然成为该国的公民。三是公民权利存在着一个不断扩展的历史过程。正如经济建设一样，公民权利也有一个建设和发展的过程。公民权的建设和发展有两方面的意涵，即公民主体范围的不断扩大以及公民享有权利的客体的不断扩展。美国在独立之初，黑人奴隶没有公民权，在计算州人口时5个黑人只算3个人口。直到1924年美国才由国会立法将公民的范围扩大到印第安人。就是到1960年代，美国的黑人事实上仍然没有获得平等的公民权，所以才出现黑人民权运动。妇女直到1920年代后才陆续取得公民权。[4]在20世纪，妇女和黑人的公民权长期受到歧视，女权运动、民权运动以及国际社会对废除种族歧视的努力体现了公民权的扩展过程。

公民权是当代政治学的关键词之一。美国学者茱迪·史珂拉（Judith N.Shklar，1928—1992）认为公民权是政治上最为核心的概念。[5]现代世界关于公民权或公民身份的观点是从美国和法国革命的实践中演化而来，其中有两个因素是关键性的：一个公民拥有不受专制政府行为所侵犯的观念；全体公民通过选举和通过他们选出的代表来参与管理政治过程。凡没有经过全体公民自由公开的选举这一授权，政府就没有合法性，也没有受到尊敬的资格。[6]公民权与现代民族—国家紧密联系在一起，凡拥有某一民族—国家的国籍就获得该国的公民身份，享有该国的公民权利，承担相应的公民义务。公民权成为现代民族—国家构建的核心和基础。

现代国家以公民权为基础有三重意涵：一是现代国家通过政治革命普遍确立了人民主权原则，公民权为现代国家提供了不同于传统国家的合法性基础；二是现代各种类型的国家都以宪法的形式确立公民权，所不同的只是国家对公民权事实上保障程度的差异。三是凡是公民权未能得到有效保障甚至践踏公民权的国家，无论是大国、小国，抑或强国、弱国，都将面临国家整合与治理的深刻危机，严重的将造成国家内部的解体，如前苏联；或将面临国际社会的强力干预而导致政权垮台，如伊拉克萨达姆政权。

徐勇教授提出现代国家的二维分析框架，即现代国家的建构是一个民族—国家和民主—国家的双重化建构过程。[7]笔者认为应在二维分析框架的基础上拓展为三维分析框架，即增加以公民权为核心与纽带的公民—国家视角，这对于中国公民权的发展意义深远。公民—国家视角为现代国家提供了最本质的基础和灵魂。

二、农民问题根本在于公民权的短缺

20世纪以来，关于中国农民问题研究的基本假设主要有四种：一是认为农民问题的根本是土地问题。二是认为农民问题的实质是文化问题。三是认为农民问题实质上是收入问题。增加农民收入当然是必要的。但是，正如印度诺贝尔经济学奖金获得者阿马蒂亚·森指出的那样，把基本目标定为仅仅是收入或财富最大化显然不恰当……发展必须更加关注使我们生活得更充实和拥有更多的自由。[8]四是认为农民问题是人地矛盾问题。在温铁军看来，人地矛盾高度紧张是中国“最基本的国情矛盾”。[9] 这个观点也可以归结到土地问题之中，它强调的核心问题是人与地的关系问题。

毋庸置疑，农民问题是一个十分复杂的综合性问题，上述四种主要的理论假设从不同角度解释了农民问题。在笔者看来，农民问题的根本是公民权问题。

在当代中国，农民的含义可以从两个方面予以把握，即作为职业的农民和作为身份的农民。从职业上说，农民的权利问题核心在于土地产权，从身份上说，农民的权利问题关键在于平等权利。解决“三农”问题的核心是解决农民问题，解决农民问题的实质是解决农民权利问题，解决农民权利问题的关键在于解决作为职业农民的土地产权问题以及作为身份农民的平等权利问题。农民的土地产权和平等权利问题这两个基本方面，又可归结为公民权。[10]

中国农民在通向现代国家公民身份道路上倍经曲折。1949年以来的60年，中国农民的身份经历了四次大的身份变迁，即农民身份的阶级化、农民身份的结构化、农民身份的社会化以及农民身份可能的公民化。[11]

革命胜利后的共产党，按照马列主义阶级斗争理论在中国建立无产阶级专政的国家政权。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》属于“革命宪法”。[12]在“革命宪法”中，国民没有被赋予平等的公民身份，而是被划分为“人民”和“敌人”两大生死对立的阶级身份。在土改中，党通过划分阶级成份，在农民阶层内部划分为两大对立的阶级身份，即以地主、富农为代表的剥削阶级，他们是阶级敌人，是专政的对象；以贫雇农为代表的被剥削阶级，属于人民阵营，享有人民民主权利。土改在中国历史上第一次实现了农民身份的重大变化，即实现了农民身份的阶级化。国家对农民进行阶级身份的构建，实现了农民内部的“政治分层”，[13]人为地构建了农民内部的不平等结构。背离法治原则的阶级斗争，放纵和激活了社会的野蛮暴力，强化了公权力的肆意滥用。这是中国在追求现代化进程中远离现代国家公民身份构建的第一大步。

新政权在完成暴力土改后，从1953年开始，以苏联模式为圭臬强制推行农业集体化运动，并罕见地构建起城乡隔离的二元社会结构，实现了农民身份的第二次重大变化，即实现了农民身份的结构化。

农民身份的结构化，是通过两方面强制性制度安排进行的。一方面，国家为了追求苏联模式的社会主义目标和苏联模式的国家工业化目标，在农村强制推行集体化运动，将农民组织在集体单位即人民公社之中，使之成为被集体单位所强力支配的集体社员，从而实现中国农民的身份从阶级身份向社员身份的转换（但阶级身份并未消失）；另一方面，国家又通过城乡隔离的制度安排，在整个社会构建了农业人口和非农业人口两种人，将农民限制和束缚在城镇之外的农村，使之成为被户籍制度严重羁绊的乡里人。作为农业人口的农民，被人为地屏蔽在城市之外，丧失了宪法规定的平等权利，从而沦落为倍受制度歧视的“二等公民”。[14]国家实行农民身份的结构化，实质上是给农民安装了两把“制度之锁”：“一把锁”将单个的农民集中锁定在人民公社和生产大队中，由社队干部严加看守；“另一把锁”将所有农民锁定在城镇之外的农村，农民进入城门的“钥匙”掌握在官僚的手中。国家未能有效地赋予农民的公民身份，不可避免地削弱了国家对社会有效整合的能力。这是中国在现代国家构建中远离现代国家公民身份的第二大步。

中国在公民权建设上的严重不足，导致了农民公民权的严重短缺。农民公民权的短缺，突出体现在如下几个方面：一是农民没有获得完整的土地产权，二是农民没有获得与市民一样的平等权利；三是农民没有获得国家宪法规定的各项宪法权利保障；四是农民没有分享国家建设与社会进步的共同成果；五是农民没有享有人类社会促进人权保障国际化的新水平。

当代中国农民公民权的严重短缺，孳生了一系列严重的社会问题。执政党曾经充分运用“权利的革命理论”而夺得政权，现在，中国最需要创建一种“权利的建设理论”来推动公民权的发展，促进中国的现代国家构建。

三、农民公民权在改革中成长与发展

就中国农民身份的变迁来说，农村改革开启了农民身份的社会化和公民化，促进了农民公民权的成长与发展。

我国改革先后掀起了“三大波”。第一波自1978—1988年十年，这是以推行家庭承包责任制以及农民内部身份平等为特征的改革第一阶段。作为开始起点标志的党的十一届三中全会，提出在经济上保障农民的物质利益、在政治上尊重农民的民主权利。这为中国农民权利的生长提供了制度土壤。在此后波澜壮阔的改革进程中，改革者肯定和推行家庭承包责任制，废除人民公社体制，给农民“松绑”，农民从高度集中控制的人民公社体制中解放出来，获得了土地承包经营权和人身自由权；通过给地富反坏右分子“平反”与“摘帽”，实现了农民阶层内部身份的平等化。1982年国家颁布了新的《宪法》，公民的基本权利得以重新确认。1987年《村民委会会组织法》（试行）颁布，农民在法律上获得了参与村庄公共生活的参与权与社区自治权。1989—1991年的三年成为改革的“回潮期”。

改革第二波自1992年至2002年十年，这是明确以社会主义市场经济为取向的改革第二阶段。以江泽民、朱镕基等为代表的第二代改革者，在经济上以建立社会主义市场经济体制为目标取向，加快对外开放，在政治上奉行“稳定压倒一切”的方针政策。邓小平南方谈话发表后，中国加快了改革开放进程，对农民来说，最显著的变化在于长期对农民紧密的“城门”事实上打开了，亿万农民得以离开土地进入城市选择职业与生活；1997年和1998年，我国政府先后签署了两个最重要的人权公约，即《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，2001年7月，经全国人大常委会批准的《经济、社会和文化权利国际公约》在我国正式生效。2001年中国加入了WTO，融入经济全球化。但是，改革中产生的新问题也日益凸显。户籍制度改革的滞后，使进城务工的农民无法享有市民的平等待遇，成为受到多方歧视的农民工。迅速发展的市场经济在消解计划经济体制的同时，一种被称之为“坏的市场经济”的现象出现了，拜金主义泛滥，社会道德沦丧，各级政府公共管理部门纷纷加入市场化大合唱，中国迅速演变为唯利是图的市场社会。这一时期，农民遭遇了权力与市场的双重掠夺，开始从第一波改革中的受益者日益沦落为泛市场化运动和权贵资本主义的受害者，成为最庞大的社会弱势阶层。以农民负担问题为焦点的“三农”问题日益尖锐。

改革第三波自2003年以来，这是改革的第三阶段。以胡锦涛、温家宝等为代表的第三代改革者提出以人为本的科学发展观，着力构建和谐社会与服务型政府。以统筹城乡发展、城市支持农村、工业反哺农业为政策取向的新农村建设开始全面推行。改善民生成为第三波改革中的关键词，公平正义开始受到第三代改革者的突出强调。以取消农业税为起点的新农村建设，将农村改革推进到一个新的起点上。农民的受教育权、健康权、社会保障权、就业权和迁徙自由权都得到了明显的扩展。如果说第一波、第二波改革重在革除计划经济体制的弊端的话，那么，第三波改革则面临着计划经济体制遗留的旧问题与市场经济改革造成的新问题的双重任务。

改革使中国农民从阶级身份和结构身份中解脱出来，开始呈现出社会化的特征。农民身份的社会化有三重意涵：

一是通过国家主导的平反和摘帽，实现了农民阶层内部身份的平等化。一方面，平反冤假错案不仅为大量的党的干部、知识分子平反昭雪、恢复名誉，也为不少的农民平反昭雪、恢复名誉。不少在冤假错案中受到镇压、打击、批斗和歧视的农民及其子女和家庭逐步恢复了正常的社会生活。另一方面，中共中央决定给地主、富农以及反革命分子、坏分子摘掉政治帽子，将他们本人的成份一律定为公社社员，赋予其享有公社社员一样的平等待遇。这一重大举措终结了农村30年之久的阶级斗争，实现了农民内部身份的平等化。

二是通过国家给农民“松绑”，使农民获得了空前的“自由选择权”，促进了农民的分化和流动。家庭承包责任制的推行，使农民获得土地的承包经营权等部分土地产权，同时获得了空前的生产自主和人身自由。除了家庭承包制外，被称之为“农民伟大创造”的乡镇企业、小城镇、村民自治、进城打工等，实质上是农民在生存本能的驱动下，在既定的制度结构中，对幸福生活自主性追求的突出表征。

三是农民身份的社会化是对阶级化身份和结构化身份的逐步解构（deconstruction），社会化身份与阶级化身份、结构化身份是对立的，但并不与公民身份相对立，就是说，社会化身份与公民化身份彼此相融合。一个享有公民身份的人一定是社会化的人，但农民身份的社会化并不意味着农民身份的公民化，不过，它为农民身份的公民化提供了可能的社会基础。

农民身份的社会化实质上是农民在旧制度约束下的有限自由选择，在一定程度上打破了阶级身份和结构身份加在农民身上的严重束缚。农民身份的社会化已取得三大成绩。一是终结了30年之久的阶级身份，在农民内部实现了身份的平等化。二是冲破了集体社员身份的束缚，农民重新回归到相对自由的个体农民的生活状态。三是动摇了长达半个世纪的户籍墙的根基，农民在事实上已经突破城乡隔离之墙进入城市择业和生活。

农民身份的社会化始终存在一对基本的矛盾和问题，即农民没有获得完整的土地产权和与平等的公民身份。农民仍然在土地的集体所有制和身份的农业户籍制的束缚下参与市场经济的竞争和社会的转型。

四、公民权的制度建设与实践创新

检验新农村建设成功的重要标志主要有两条：一是看农民是否获得完整的土地产权，二是看农民是否获得平等的公民权利，农民在获得平等的公民权利基础上，随着社会的发展，进而实现完全的公民权利。新农村建设是农民身份公民化的过程，农民身份的公民化应该有四重意涵：一是农民获得与市民一样的平等公民身份。二是农民获得完整的土地产权。三是农民作为现代国家的公民充分参与国家和社会的公共生活。四是农民与其他社会成员一样共同分享社会发展和人类进步的共同成果。

在农村改革30周年之际，中共十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对扩展作为职业农民的土地权利与作为身份农民的平等权利这两方面作了迄今为止最为清晰和全面的表述与规定。2009年4月，国家发布了《国家人权行动计划（2009-2010）》，这是我国政府坚持以人为本、落实“国家尊重和保障人权”的宪法原则的第一个人权行动计划。在此新形势下，当前正在推行的新农村建设，应当围绕不断扩展农民的土地产权与平等权利这两个基本方面，为不断提高中国农民享有人权的水平，迫切需要大力推进与之相适应的制度建设与实践创新。

首先，从组织创新来说，各级政府应当成立保障人权和公民权的专门组织机构，如成立人权委员会，对贯彻落实宪法规定的公民权利及《国家人权行动计划（2009-2010）》进行综合协调和引导。为加快社会建设，北京市委、市政府分别组建了社会工作委员和社会工作办公室，这一做法值得推广。

其次，将公民权建设纳入到新农村建设中去。在新农村建设中，除了坚持“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”外，应当明确将公民权建设纳入新农村建设的框架中去。没有公民权的发展，新农村建设的良好政策目标就可能大打折扣，甚至会被扭曲。

再次，保护、引导和规范农民的维权活动。农民维权是当代中国农村出现的一个突出的社会政治现象，它表明，一方面，国家赋予农民的合法权益遭到了地方政府、利益集团等组织和个人的严重侵害；另一方面，农民在现行法律政策框架内的维权行为，是对现行体制的认同与维护，而不是对现体制的背叛与颠覆，这说明农民已经从几千年来反体制性的“造反”者，转变为认同现体制的“维权者”，这对于中国走向民主法治具有重大而深远的意义。为此，国家应当保护、引导和规范农民的维权活动，决不能在地方政府或既得利益集团为维护其腐败利益而非法打压维权农民时听之任之。对现代国家治理来说，没有什么比尊重和保障人权和公民权更重要了。

注释：

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[1] 参见[古希腊]亚里士多德著《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆1965年版，第109-113页。

[2] 相关内容，参见陶东明著《公民政治》，香港：三联书店（香港）有限公司1993年版，第8-9页；馨元《公民概念之演变》，载《当代法学》2004年第4期。

[3] 参见[美]斯塔夫里阿诺斯著《全球通史——1500年以后的世界》，吴象婴、梁赤民译，上海社会科学院出版社1999年版，第322页。

[4]参见陶东明著《公民政治》，香港：三联书店（香港）有限公司1993年版，第22-23页。

[5]参见[美]茱迪·史珂拉著《美国公民权：寻求接纳》，刘满贵译，上海：世纪出版集团、上海人民出版社2006年版，第3页。

[6] 参见[英]巴特·范·斯廷博根编《公民身份的条件》，郭台辉译，长春：吉林出版集团有限责任公司2007年版，第145页。

[7] 参见徐勇《现代国家建构中的非均衡性和自主性分析》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2003年第5期；《“回归国家”与现代国家的建构》，载《东南学术》2006年第4期。

[8] 参见[印]阿马蒂亚·森著《以自由看待发展》，任赜、于真译，北京：中国人民在学出版社2002年版，第10页。

[9] 温铁军著《中国农村基本经济制度研究——“三农”问题的世纪反思》，北京：中国经济出版社2000年版，第31页。另参见温铁军著《三农问题与世纪反思》，北京：生活·读书·新知三联书店2005年版。

[10]参见周作翰、张英洪《保障农民权益：农村改革发展的重大原则》，载《湖南文理学院学报（社会科学版）》2009年第1期。

[11]参见周作翰、张英洪《从农民到公民：农民身份的变迁路径》，载《湖南文理学院学报（社会科学版）》2007年第6期。

[12]有学者将世界范围内的宪法类型分为革命宪法、改革宪法和宪政宪法。关于三种宪法划分的详细讨论，参见夏勇著《宪政建设——政权与人民》，北京：社会科学文献出版社2004年版，第41-34页。

[13]参见李强《政治分层与经济分层》，载《社会学研究》1997年第4期；李强《回应：再谈政治分层与经济分层》，载《社会学研究》1998年第1期。

[14] 有关中国农民不平等状况的讨论，参见舟莲村《谈农民的不平等地位》，载《社会》1988年第9期；郭书田、刘纯彬等著《失衡的中国——农村城市化的过去、现在与未来》，石家庄：河北人民出版社1990年。