服务型政府建设需要实现政府定位的几个转变，这既是制度改革问题，更首先是人们观念的转变。本文论述了下列几种主要定位关系：政府角色定位、职权定位、职能行使方式定位、财政收支规模和作风的定位、政绩评价标准定位。法治政府建设是一个改革过程，需要政府与人民共同不懈努力，逐步促成服务型政府的建立和完善，并最终实现我国法治政府、法治国家和法治社会的宏伟目标。

【关键词】政府法治；服务型；定位转变

服务型政府建设是法治政府和法治国家建设一个十分重要方面的内容，有着重要意义。在我国建设服务型政府是一个改革过程，其中需要实现多种转变。这些转变最终涉及许多方面的制度建设，但首先是人们观念的转变。这里主要涉及如下几种关系需要认识和处理。

一、政府角色定位：主与仆；真与伪

政府同人民群众的关系如何定位？如今这已经主要不是理论问题了，古今中外的先哲、学者对此早有定论。如今不会有人公开唱反调，说政府是主人，人民是仆人。但实际情况则颇为复杂，并经常被颠倒了过来：真主人往往变成了假主人、真仆人；而真公仆却变成了假公仆、真主人。因为权力虽然本源于人民，却容易异化而走向人民的反面。“云出其山，复雨其山”，天经地义，但云却往往自以为高高在上。

权力者有种种理由和借口搪塞人民。例如：我们是全国人民总体的公仆，并不是你们一二几个人或一些人的公仆。我们是代表人民的总体、长远和根本利益的，个人、少数和局部利益和意志应当服从。

不错，政府作为人民的“仆人”是从总体上说的，但也不能“抽象肯定，具体否定”。首先，要确实是在代表着人民中的绝大多数人的意志和利益，要真正是人民的“总体、长远和根本利益”，而不能打着幌子。它应当有客观标准，不能任凭人们巧辩。否则，权力者就可以理直气壮地违反民众的意志，侵犯民众的利益，使“公仆”同主人在实际上被调换了位置。

其次，即便政府真正是代表广大人民群众的意志和利益的，对于人民中的少数人的利益和意见也应当给予足够尊重。毕竟他们也是“主人”们当中的部分成员。先哲们在推崇民主政治时也早就注意到“多数人暴政”问题，指出“既要保护社会不受统治者的压迫，又要保护社会上一部分人不受另一部分人的不公正对待”。他们并提出了一些对策。人们不能因其为人民中的少数而否认其主人地位，政府仍然应当为他们作应有服务。

服务型政府的定位要求政府人士在具体工作时必须摆对自己同服务对象的关系，端正工作态度。办事要尽量方便群众，为群众着想。要虚心听取和接受服务对象的监督和批评意见，不能高高在上，摆架子，打官腔，“门难进，脸难看”。举两个例子：一是某地遭受天灾，一位政府高官去查看慰问灾情稍迟到了几天，有位农民当场指着高官鼻子吼道：“怎么现在才来？你应当辞职！”这位高官连连承认错误；回去后就提出了辞呈。二是某位地方官员对媒体记者的提问吼叫：“你是哪个单位的？”其下属并动手抢记者的录音笔。后来记者们在网上集体签名要求罢免他；而他公开表示“不道歉”，照样心安理得地当他的高官。在这两个事例中，看来前位官员是清楚自己与人民的角色定位的；后面那位则是糊涂的，角色定位被颠倒了。

明确人民是主人，政府是人民公仆，这就是民主政治要求。我们建设服务型政府要切实树立这一观念，并努力通过有关制度的设计和完善，防止实行中反仆为主的情形发生。

这种观念转变说来容易做起来难。但人们应当逐步树立这种意识，因为这是方向。只要主政者坚定信念，政府人员身体力行，人民大众主人翁意识和觉悟日益提高，总会促成政府角色向正确定位转变。这也是当前服务型政府建设的深远意义所在。

二、政府职权定位：主动型与被动型；扩张型与收缩型；大政府与小政府

服务型政府要求政府的职权、工作，对于作为主人的人民大众来说是为之服务。服务就得按照主人意志去做，因此具有一定被动性。但当然也不能理解为“叫一声动一下”那样消极，其中也需要有能动性。

犹如一位首长的秘书，对其工作的基本要求有两条：一是服务要忠诚，要能准确理解和忠实执行首长的意图，二是要负责任把事情办好，善始善终，要“你办事我放心”，办事过程中尽量少让首长操心。秘书一般不能超越和违背首长意志擅自作为。遇有特殊和紧急情况来不及事先请示时，也可以做某些临时处置，但要能理解和尽量符合首长一贯的处事原则和作风，事后并必须及时汇报。我想，政府的职权和工作也大致可做如此类比吧。人民的意志形成为宪法和法律，也表现为其他形式的民意。按照法治的要求，政府的职能从根本上说就是忠实执行法律。但由于法律毕竟难以穷尽生活和规定得十分具体（在立法不够完备情况下尤其如此），政府在实施法律时显然是需要发挥主观能动性的。但不能违背宪法和法律的基本原则，否则即超越了界限。如今我们政府的“主观能动性”有时是否太强了一些，以至他们的主人们会感到不知所措呢？

就职权范围来说，按照当前我国服务型政府建设要求，应当是扩展型还是收缩型的呢？

从历史上看，政府（国家）的职能在不同时期、不同国家是不同的，总趋势是呈现逐渐扩展的。特别是现代以来，由于生产和生活不断社会化，国家职能发展到一个新的阶段，如国家调节管理社会经济的职能出现和日益发达。以至有人把这称为国家的“第三职能”。不仅是经济，现代化和科技飞速发展，人们社会生活也变得越来越高级、复杂了，需要的管理工作也越来越庞大和复杂。因此各国的政府职能都大大扩展了。即使在西方，如今的国家政府也不能再简单地当当“夜警”了。但是许多西方国家也有对应办法，这就是同时大力发展壮大民间社会的公共管理和服务职能，让各种社会组织（NGO）担任更多公共管理任务。所以他们的政府职能并未感到太大压力，能够做到“小政府大社会”。有人看到西方某些福利国家，对其公民的一生“从摇篮到坟墓”什么事情都管起来了，便以为人家那里肯定是“大政府”；他们忽视了原来那里发展了“大社会”，而政府还基本上是个“小政府”。

社会主义的中国则不同。按照传统理论，革命不但必须摧毁旧社会的各种上层建筑，还需要摧毁其经济基础，认为新的经济基础不可能在旧社会母体内生成，必须由新政权重新组建。重建后并将其置于国家集中统一的管制之下。所以包括经济职能在内的国家各种职能十分庞大，简直扩展到了极限。改革开放以后在经济方面由于逐步引进市场的作用，政府职能活动范围有某些缩小，但仍然十分庞大。建设服务型政府，要求政府职能范围应当逐步有所收缩，而不能继续扩展。政府应当抓好一些重要的、现阶段还必须亲自负责的事，而把其他许多事情交由民间社会（他们的NGO）去承办。

当然这就涉及政府需要信任民间社会，并积极培育和引导社会健康发展的问题。如今有不少人士（尤其是学者）认识到，我国的民间社会职能由于种种限制是太不发达了，大力呼吁发展壮大我国的NGO。当前在服务型政府建设中，是否可以此为契机推动这一情况的改善呢？

三、政府职能行使方式的定位：指令与引导；强制与自觉

服务型政府的办事方式和作风同专制的压迫型或管制型政府也是有所不同的。既然是为人民服务的，服务者同被服务者的利益和意志总体上是基本一致的，无根本利害冲突。这就决定了政府可以、也应当主要采用协商、启发、鼓励、引导的方式行使其职能。而如果是专制的压迫型或管制型政府，他们有着极大的并往往不可明言的私利和目的（他们个人、集团和阶级的利益），他们同人民大众是对立的（尽管口头上会作相反的说教），所以只能对人民实行暴力统治，以命令和强制为主，并且需要态度强硬，手段残酷，让人民害怕，服从而不敢反抗他们，他们权力就能稳固。正如孟德斯鸠说的，恐怖是专制政体的显著特征。

服务型政府当然不能废弃指令和强制手段。因为人民群众是个成分十分复杂的集合体，人们对事物的认识和觉悟程度不一，素质和品格有高低之分，总难避免有损害他人、危害社会和国家的违反社会公德、纪律和国家法律的行为发生。政府的强制是为了维护其他公民、社会和国家正当利益。人民需要并授权政府实行指令和强制。

政府的强制措施应当符合人民认可的有关社会规范和国家法律，应当严格控制强制措施的适用。政府在行使职能时要尊重人民的基本人权、自由和其他各种正当权利，尊重人格和尊严，不得随意侵犯。要相信和依靠人民，尽量让人民自己教育自己，管理自己事物。即使在运用强制措施过程中也宜充分利用社会有关资源，发挥人民自己的教育感化和规制作用，包括采取由民间社会出面进行训导、协商、仲裁和监管等。

政府官员不要总以为自己高明，自以为是，盛气凌人。常听到有些人挂在口头上的一句话：“教育人民。”其实，就教育来说人民也是主人，主要还是人民自己教育自己，包括教育人民自己的政府官员。当然这里主要是指人民中的先知先觉分子、先进思想观念的教育和影响作用。政府官员也要虚心向人民学习，当然这首先要善于鉴别好与坏、真理与谬误。其实由政府来规定人民必须或者只能学习和信仰什么思想，接受什么样的教育，这并非总是妥当的。政府可以倡导，但最终还是应当让人民自己鉴别和选择。

四、政府财政收支规模和作风的定位：国富与民富；大气与节俭

政府职能的行使必须有相应能支配的财力做基础，后者就是国家财政。国家财政收支的规模和范围需同国家职能活动相当，过多会导致浪费和腐败，并挤占了人民大众的应得利益，侵犯了人民的权利；过少则不足以支撑公权力的运行。

本文前面已经论及政府的职能和组织规模的大、小问题，认为在我国建设服务型政府，其职权不应当是扩展型而应当是收缩型的，政府的目标应当是逐步形成“小政府大社会”。因此，政府掌握的财政规模也不宜过份扩展。改革开放以来我国的财政规模增长太快，GDP增长所创造的财富过多地流入了财政。其合理性已经引起人们的关注。

常见人们办事总是大口大气，大手大脚，讲排场，比阔气，对来自纳税人的血汗钱挥金如土，不计成本效益，毫无愧疚之心，反而自鸣得意地声称“社会主义的优越性就在于能集中力量办大事”。而我国至今尚未建立硬性的预算约束机制和责任追究机制，助长了败家子作风。

近许多年来人们一直在谈论我国收入分配不均和制度改革问题。每年GDP增长成果的大头一是流入了政府财政；二是肥了垄断企业腰包；普通人民群众收入和生活仍然颇为拮据。这不但引起社会不公平，是妨害和谐稳定的重要因素，而且也严重制约国民经济的持续发展。多年来我国经济的增长的三驾马车中，我们一直主要依靠外贸出口和投资拉动，世界性金融危机之后的2009年，出口不行了，靠的是“4万亿投资”，国内消费仍然贡献无几。今后还能继续那样专靠投资拉动吗？何况去年的大量国家投资在实际效益和经济结构上已经引起了一些严重问题，如今政府正在为此烦恼呢。

多少年来政府和一些社会人士不厌其烦地高唱要提高居民消费水平，甚至埋怨人民群众不肯消费。这一两年还搞什么购物补贴、发消费券等等之类所谓刺激消费措施，这不是解决问题的办法，倒有点像小孩玩游戏。如果政府真正要刺激消费，为什么不抓根本：提高人民工资和其他收入，减少同普通人民相关的税收，增加公共福利，改革医疗制度、教育体制和社会保障制度，帮助百姓解决看病难、上学难和养老等问题。百姓手里钱多了，基本生活无后顾之忧了，谁不愿意消费过好日子呢？世界上一些发达国家人均消费自然资源量远远超过我们，中国老百姓难道天生总是小家子气，不想“赶、超”西方洋小姐、洋太太们那样的好生活吗？

长期以来有一种奇怪的思维，主张只求“国富”，反对“民富”，反对“寓富于民”，似乎那样一来人民就会不听话了。这样的政府绝不是人民的服务型政府，他们甚至连封建王朝时候的政府官员都不如，明、清朝廷还知道国库亏虚时可以向地方民间富商借款呢。虽说“大河涨水小河流”；但反过来，小河水多了更必然会往大河、大湖、大海里流啊，不是说“涓涓细水汇成河”、“大海终须纳细流”吗？“民富国强”不是更好吗？

据我了解，近些年来也有某些沿海发达地区的地方政府人士比较开明的，他们不要求辖区内企业每年把税基上报得高高的，留有余地。这似乎有点“地方保护主义”色彩；但其实也是想寓富于民，他们总比另外一些地方领导人为了向上级炫耀自己政绩，而恨不得在他的辖区内涸泽而渔，焚林而猎，生怕老百姓家里余钱剩米多了那样的官员强十分吧。

五、政府政绩评价标准的定位：外延与内涵；“GDP崇拜”与科学发展观

本文已经说了服务型政府建设中的好几个关系的定位了，最后说说政府及其官员们的政绩评价标准问题。政绩评价标准是全体政府人士工作的指针，努力的方向。建设服务型政府对这个评价标准的定位也十分重要。

在政府里工作，人们的眼睛总是时常要往两个方向看：一是向上看领导；二是向下看群众。两全其美的事便是上级领导满意，人民群众也满意。如果要在其中分个轻重，说老实话对于多数人来说那当然还是上级领导更重要，因为他们同自己的荣辱升迁更直接相关。怎样才能让上级领导赏识呢？办法据说也很多，但主要的还是把工作做好，出色完成上级所布置和重视的各项指标。指标本来有属于外延性的，也有属于内涵性的，有量的，有质的；并且理论上说应当更加重视内涵和质。可是现实中却恰恰相反，如今许多政府领导往往更加重视外延的扩张性和形象性。这就引发许多问题，其中包括这是否符合为人民服务的服务型政府的要求。这些是需要在服务型政府建设中加以解决的。

政府职能活动涵盖面十分广泛，其中经济工作--促进社会经济繁荣和发展--尤其是当今政府的一项中心工作。在中国，如今有一个十分突出的倾向，就是对于经济发展指标过份崇拜GDP的增长，特别是它的数值变化，而忽视了其质量，包括经济结构、产品质量、资源利用效率和环境污染程度等。这会导致许多严重不良后果，也包括能否保持经济持续发展问题。当然这也不符合党和国家早就提出的“科学发展观”要求。然而从中央到地方，人们对此似乎仍未从痴迷中清醒引起足够注意。

此外，如今人们特别重视市政建设，特别是一些地方政府是如此。人们在痴迷GDP的同时，十分专注城市规划和建设，似乎楼房盖得越多、越高大，街面和马路修得越宽阔，市区面积向周边扩展得越大、越快，城市房屋拆迁越多，街道路面改造越频繁，就越能显示政府工作的勤和绩。也似乎国民创造的GDP财富就主要体现在市政建设上面。GDP--市政建设--形象工程，这简直成了人们努力追求的一条主线。

但这显然不是政府职能活动的全部和主线。政府还有远比这更为重要和紧迫的任务，例如，当前是否要更加重视继续推进经济体制和政治体制的改革，促进市场经济进一步完善，促进民主政治和社会进步与和谐：努力促进科技发展和创新，提高经济发展的科技含量；科学地规划、利用土地和其他自然资源，避免浪费和环境破坏；积极推进收入分配制度、医疗制度、教育制度和社会保障制度等的改革，切实提高普通民众收入、消费水平和生活质量；大力推进农村改革，解决“三农”问题，缩小城乡、工农差别，促进农村和农业现代化；等等。

当然城镇化也是我国今后的一个发展方向，适当的市政建设和盖楼房、改街道是需要的，但不能超规模发展。要科学规划，不能经常改来改去，不能每换一届政府就重来一套，不能搞“形象工程”、“面子工程”。盖楼房也要注重质量，我们虽然不能象欧洲如巴黎市政那样，几乎每栋房子都是艺术品，能使用上百年或几百年，可是如今据说我们新盖的房子其设计寿命就只有30年！所以我们的房子老是拆了盖，盖了拆，这是个极大浪费，劳民伤财。

中央说要“以人为本”。十分注重提高人民群众的教育程度、文化科技水平和伦理道德修养是非常必要的。几十年来，特别是经过十年“文革”动乱，中国几千年来的传统美德和观念荡涤殆尽，如同过去的树木森林在“大办”年代砍伐殆尽一样，恢复起来很不容易，需要安排百年大计。我们的政府是否现在就应当计划和抓紧这方面的工作呢？这些事情虽然不能立即见到成效，不易被上级领导和人民群众及时发现，但却是何等重要的工程啊！对于真正为人民服务的政府，我们正要建设的服务型政府来说，这是千年功德，人们又何必计较眼前得失呢？当然，对于政府政绩的评价标准的定位如能作出相应改变，使之对于这些“非形象工程”、“非面子工程”也能作出某种反映那就更好了。

以上说到了服务型政府建设中几个定位的转变和人们思想观念的几个转变，应当说这些是改革的方向，在服务型政府建设中可供参考。改革和转变乃是一个过程，难得一蹴即就。政府应当认准方向，积极主动地推进改革。人民群众对此要有信心，也要有耐心，要积极督促和配合政府的努力。这样便可促成真正服务型政府逐步建立和完善，并最终迎接我国法治政府、法治国家和法治社会时代的到来。

漆多俊，中南大学法学院教授、博士生导师，中国经济法研究会副会长。

【注释】

[1]漆多俊：《论权力》，载《法学研究》2001年第1期。

[2]参见【法】托克维尔著《论美国的民主》，张晓明编译，北京出版社2007年版，第77~81页。引号中的话是托克维尔转引美国杰斐逊总统的话。

[3]2009年台南“八八水灾”期间，台湾“行政院长”刘兆玄前往察看慰问，遭当地农民指责。其后主动请辞。

[4]2010年北京召开的“两会”期间，3月7日早上，一位《人民日报》女记者问去年引发全国关注的某省邓玉娇案的相关情况。该省一位主要官员忽然勃然大怒，对女记者怒喝，“你哪个媒体的？”女记者回答说，“《人民日报》”。领导更怒，“你真是《人民日报》的？你还问这问题？你还是党的喉舌？你怎么引导舆论？你叫什么名字？我要找你们领导去。”该省政府的工作人员也许是担心上述官员的失态之语被发布，还抢走了这位女记者的录音笔。

[5]西塞罗说：“一个执政官的职责就是依照法律对人民进行统治，并给予正当的和有益的指导。因为法律统治执政官，所以执政官统治人民，并且我们真正可以说，执政官乃是会说话的法律，而法律是不会说话的执政官。” 【罗马】西塞罗：《法律篇》，载《西方法律思想史资料选编》，北京大学出版社，1982年，第79页。

[6]例如经济学家郎咸平先生最近接受采访时说：他一直坚持主张“精英大政府”。见2010年7月15日郎咸平：我们需要精英的大政府2010年07月11日 09:13 来源：南方日报 张弘。

[7]【法】孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1995年版，第26页。

[8]据统计，最近5年中，也即2003-2007年，剔除物价因素，GDP增长年度速度保持在12-13%左右；而国家财政收入5年增长速度分别为14.97%、17.47%、18.28%、22.90%、25.50%，呈现明显的增速不断上升的态势。显示国民财富不仅在向政府集中，而且在加速集中。参见乘风博客：《历年中国GDP及国家财政收入数据》2010-04-01 07:43

[9]1997至2007年，在GDP比重中政府财政收入从10.95%升至20.57%，企业盈余从21.23%升至31.29%，劳动者报酬却从53.4%降至39.74%。2002至2009年，我国GDP年递增幅度10.13%，职工工资扣除物价因素年均增长8.18%。23.4%的职工5年间未增加工资。近年物价房价上涨，造成部分职工实际生活水平下降。2010-3-9搜狐 张世平：普通劳动者收入过低是当前最大的不公平

[10]从人均能源消费看，1994年世界平均为1433千克油当量，发达国家为5066千克油当量，中国大约为670千克油当量。1997年中国人均拥有电力装机容量0.21千瓦、人均用电量900kWh，仅相当于世界平均水平的1/3。（2009-6-10，天涯问答）。又据环球能源网统计，2006年各国人均消费石油排名，中国为027吨，排名53位；而美国人均消费3.12吨，排第8位，排名第一位的新加坡人均9.8吨。（2006年全球人均石油消耗比较排行）。

[11]如我国明、清朝廷同晋商、徽商的关系，就包括富商们对朝廷费用的支持。