[摘要]在当前关于实施大部门制的各种讨论当中，对实施大部门制的本质、根本目的、实施路径等基本问题的认识主要存在五大误区。本文针对这些误区在分析批判的基础上提出：实施大部门制的本质是政府组织架构调整与运行机制再造的统一；推进服务型政府建设是实施大部门制的根本目的；转变政府职能与实施大部门制是双向制约、双向推动的关系；实施大部门制的推进方式必须是顶层设计与摸着石头过河相结合；中外实施大部门制有共性，但中国实施大部门制也有其独特个性。

[关键词]大部门制；政府职能；服务型政府；顶层设计

“积极稳妥实施大部门制”，是十八届三中全会的重要部署，是中国行政管理体制改革的重要内容，是建立服务型政府的组织支撑，是优化政府部门职责体系的必要条件。加强政府社会管理与公共服务部门，强化政府社会治理与公共服务职能；集中和整合公共资源，提高政府工作效能；弱化部门职责交叉，理顺部门职责关系；弱化权责脱节，解决过度集中与过度分散并存问题，是实施大部门制的四大基本目标。为积极稳妥实施大部门制，当前有必要澄清以下五大认识误区。

误区之一：实施大部门制就是相对集中政府职能，合并政府部门

在实施大部门制的本质方面，有观点认为，“实施大部门制就是相对集中政府职能，合并政府部门”。[1]这种认识是典型的把现象当本质，把途径当目的。相对集中政府职能和合并政府部门是实施大部门制的主要途径与外在表现，但实施大部门制并不仅仅是集中几项职能，合并几个部门，它有更深刻的内涵。从本质上讲，实施大部门制是政府组织架构调整与运行机制再造的统一。

第一，所谓大部门制，本质上是“体”与“制”的统一。“体”是指由核心化的决策中枢及其办事机构、综合化的组成部门、专门化的执行机构三个要素共同形成的组织架构。决策中枢重在实现对政府决策的领导权。综合化的组成部门重在以较少的组织机构覆盖政府基本职能。执行机构的专门化重在提高执行效能。“制”则是指决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。因此，从本质上讲，实施大部门制应该是政府组织架构调整与运行机制再造的统一。[2]仅仅从职能整合与合并政府部门的角度来认识实施大部门制，对于实施大部门制，还基本没有破题。

第二，“相对集中政府职能，合并政府部门”以及“把相同或相似职能交给一个部门来管理”也不是实施大部门制的本质特征。到底什么是“相同、相似的职能”，目前并无统一的法律界定。根据公共行政学的基本原理，同质性职能的合并有合理性，异质性职能的合并则失去合理性。如，环保职能就必须与产业发展职能相分离。但实践上也很难做到将同质性的职能全部合并，如，几乎没有一个国家把涉及交通运输领域的所有管理职能都交给一个部门。把涉及交通运输管理的决策权(包括行业规划、标准制定、公共政策制定等)交给一个部门来管理，却是通行做法。因此，“相对集中政府职能”，“把相同或相似职能交给一个部门来管理”，其实质应该是，把“相同或相似的行业决策权交给一个部门来管理”。

第三，实践中也难以找到判断部门“大”“小”的客观标准。任何事物都是相比较而存在，“大”的存在一定有“小”作为参照。对于政府部门到底是“大”还是“小”，是一个永远无法回答的问题，因为现实中根本无法确定部门“大”与“小”的界定边界，根本找不到政府部门最终要合并到多大才能达到合并的终点。大部门制中的“大”，其实质应该是有效支撑经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设的政府功能的强大。由此观之，部门的合并整合，不是为了组建多少大部门，而是通过组织单元的调整，实现政府组织结构与运行机制的优化，更好地为建设服务型政府提供组织支撑。

误区之二：实施大部门制的根本目的是为了减少多头管理，整合分散资源

关于实施大部门制的根本目的，有观点认为，“实施大部门制就是为了减少多头管理，整合分散资源。”[3]减少多头管理、整合分散资源，是实施大部门制的功能性目标定位，是针对职能分散的行政弊端而设定的改革目标。从功能的角度来界定实施大部门制的根本目的，表面上看正确，但其最大的问题就是就事论事，把阶段性目标看成根本目的，用单纯的功能定位来取代实施大部门制的价值定位。从价值定位来看，推进服务型政府建设才是实施大部门制根本目的之所在。

第一，实施大部门制，是建设服务型政府的一个基本前提，是优化公共服务的一个必要条件。脱离了服务型政府建设，实施大部门制就失去了应有的价值。为什么推进服务型政府建设成为实施大部门制的根本目的？这要从实施大部门体制的内在推动力来分析。概而言之，政治需求、社会需求、经济需求、管理需求是推动实施大部门制的四种内在需求。从世界各国实施大部门体制的一般规律来看，政治需求优先于社会需求，社会需求优先于管理需求，管理需求优先于经济发展的需求。就中国现阶段的国情而言，建设服务型政府既是政治需求，又是社会需求，是政治需求与社会需求的高度统一。组织结构及其组织部门的调整必须以真实的社会需求为支撑。2013年3月，中央决定将分散在工商、质检等部门的食品药品监管职能和机构进行整合，组建统一的食品药品监管机构，着力解决过去监管中存在的多头管理、分工交叉、职责不清的问题。这既是为满足化解当前公众对食品安全现状担忧和不满的社会需求，也是为满足解决政府食品安全监管体制机制不顺以及政府监管能力滞后的政治需求。再如，我国1987年就进行过整合各交通部门建立运输部的设计，后来基于两起重大的安全事故(即1988年1月18日重庆坠机、同年1月24日昆明开往上海的80次特快列车颠覆)而终止了继续探索。1993年全年共发生飞行安全事故8起，劫机去台事件11起，甚至出现一天两起劫机事件，形势十分严峻。为了应对加强安全管理的紧急需求，1993年底，国务院决定中国民用航空局改称中国民用航空总局，属国务院直属机构，机构规格由副部级调整为正部级。

第二，建设服务型政府也对实施大部门制提出明确要求。首先，应按照建设服务型政府的要求，根据社会需求强度优先在社会管理与公共服务领域实施大部门制。其次，应选择稳步实施大部门制的突破口。凡是同时符合以下四个标准的，应作为下一步实施大部门制的突破口：一是部门职责交叉有目共睹；二是职责交叉带来的问题已经获得共识；三是所涉及的管理和服务对象特别广泛；四是通过现行协调机制确实解决不了既定问题。因此，要对职能相近、管理分散的机构进行合并；要对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调的机构进行合并调整。同时，要对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设。

误区之三：政府职能转变程度对实施大部门制具有单向制约、推动作用

就实施大部门制的依托条件而言，转变政府职能的确是实施大部门制的必要条件。因此，有观点认为，政府职能转变对实施大部门制具有单向制约作用。[4]这种观点只看到了政府职能转变与实施大部门制之间关系的一面，却忽视了另一面，即实施大部门制对政府职能转变也具有反向制约作用，二者是双向制约的关系。

第一，实施大部门制与转变政府职能是双向制约、双向推动的关系。一个无所不包的政府，很难建立现代意义上的大部门制。党的十八大报告中指出，我们应“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，“深化行政制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。这是不是意味着我们要等到政府职能转变到一定程度才能实施大部门体制呢？是不是政府职能转变对实施大部门制只具有单向的制约作用？回答是否定的。转变政府职能是实施大部门制的条件，但实施大部门制也可以是推动政府职能转变的一条途径。部门减少了，自然会对政府职能转变形成倒逼压力，会迫使政府把不该管、管不了、管不好的事项转移或下放出去，否则政府会不堪重负。

第二，“水平减量”、“垂直减量”是大部门制这种政府组织结构存在的基本前提。相对较少的政府组织部门覆盖政府基本职能，这是大部门制的核心特征。即人们通常所说的“少机构、宽职能”。政府组成部门综合化设置必然带来政府组成部门的宽职能。但“宽职能”绝不意味着包揽全部相关职能。“少机构，宽职能”，最终取决于政府职能的“水平减量”与“垂直减量”。[5]“水平减量”即政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，是政府组成部门综合设置的前提，也是政府组成部门保持“宽职能”状态的必要条件。综合化的政府组成部门主要从事抽象行政行为，重在统一重大的规划制定、政策制定、行业标准制定、重大资金项目分配、监督检查、协助立法机关立法、协助政府进行重大政策制定、统合相关公共资源等，目的是提供优质公共服务，满足社会公共需求。“垂直减量”，即简政放权，是政府内部政策制定部门与实施部门之间的分离、分权。日本2001年1月6日将原来的1府(办公厅)22省(部、委)整合为1府11省(部、委)(后来增至12个)，一揽子完成了实施大部门制。其实，这种大部门制与放松经济规制(中国习惯称为行政审批制度改革)、地方分权这些(“行政职能的减量”)措施是同步部署的，并以实施大部门制来促进政府职能转变。

就2009-2013年我国广东省实施大部门制先行试点的实践来看，实施大部门制也同样推进了政府职能转变。无所不包的大部门是不堪重负的大部门，是难以承受责任追究的大部门，是人民群众不满意的大部门。因此，深化行政审批制度改革，继续推进简政放权，是部门整合之后的必然选择。凡是企业能够自主决定、自担风险、自行调节、自律管理的事项，坚决取消行政审批；凡是社会组织能够承担的事项，坚决转移给社会组织；凡是下级政府能够管理的事务和提供的服务，坚决下放给下级政府。同时严格规范审批权力，实现审批公开透明、合法合规和方便顾客。

第三，实施大部门制甚至还可以实现组织重构与职能转变的有机统一。政府部门是政府职能的具体载体，职能载体的改革与职能转变是可以同步进行的，此时，职能载体的改革就是职能转变本身。2008年，新成立的交通运输部并没有纳入铁道部，就是因为铁道部多数资产尚属政企合一体制，体制改革尚在进行中。2013年国务院实行铁路政企分开，撤销铁道部，把拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，同时组建铁路总公司，承担铁道部的企业职责。就继续完善交通运输大部门制的实践来看，此次改革实现了铁道部门的机构重组与职能转变合二为一，一步到位。实施大部门制成为职能载体的重构与职能转变的统一。

误区之四：实施大部门制的推进方式必须是“自上而下”

就实施大部门制的推进方式而言，存在的认识误区是，实施大部门制的推进方式必须是“自上而下”。[6]其基本立论依据是，“下动上不动，越改越被动”。在实施大部门制方面试图率先突破的地方政府，普遍遭遇上级或明或暗干扰地方大部门制实施问题，普遍遇到“疲于应付”上级部门的问题，普遍感觉孤军深入、孤立无援。应该说，这些问题是客观存在的，应充分关注。但不能因此把“自上而下”与“自下而上”两者绝对对立起来。否则，就会出现上级等下级创造经验、下级等上级部署的改革僵局。中国实施大部门制的推进方式必须是顶层设计与摸着石头过河相结合。

第一，加强顶层设计与摸着石头过河相结合，是中国实施大部制的现实选择。为什么需要顶层设计？中国是单一制的国家，各级政府的组织架构具有高度同质性；同时，中国政府之间关系具有鲜明的“条块体制”特征，“条干预块”，是“条”履行职能的惯性方式；个别地方政府组织架构的优先调整，必然带来上下级政府之间部门对应的脱节，出现一些彼此不适应状况。因此，需要加强大部门制的顶层设计，统筹协调、整体推进、督促落实；需要对实施大部门制的价值、目的、目标、路径进行超前设计。为什么需要摸着石头过河？对中国而言，实施大部门制并没有现成的道路可走，没有现成的经验可搬，改革者与被改革者还缺乏广泛达成的共识，社会各界对实施大部门制的成效还缺乏足够信心。因此，鼓励有条件的地方先行先试，“摸着石头过河”，可以吸取教训，总结经验，少走弯路，标杆示范，凝聚共识，增强信心，探索出一条中国特色积极稳妥实施大部门制的成功之路。

实施大部门制的价值、目的、目标，是顶层设计就应该解决的问题。“摸着石头过河”，是探索实施大部门制的具体途径、方式、方法。价值、目的、目标是“摸着石头过河”的导航仪，为“摸着石头过河”指明方向；“摸着石头过河”是实现价值、目的、目标的定位仪，为实现价值、目的、目标及时提供信息反馈。导航仪与定位仪必须密切衔接。只有“摸着石头过河”，没有顶层设计之后的及时跟进，先行先试大部门制的地方长期孤军深入、孤立无援，先行探索可能就会渐行渐弱。只有顶层设计，没有“摸着石头过河”，顶层设计也可能曲高和寡、纸上谈兵。自2007年党的十七大提出“探索建立大部门体制”以来，中央始终主张地方先行先试，“摸着石头过河”，但在中央层面并没有实施大部门制的顶层设计。2013年9月 15日《中共中央 国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》继续强调“结合地方实际，稳步推进大部门制改革”。“各级政府要从实际工作出发，大胆创新，在更大范围、更多领域综合设置机构。特别是在市场监管、农业农村管理、交通运输、城市规划建设和市政管理等领域，加大机构和职责整合力度。”“实行综合设置机构的地方和部门要总结经验，不断深化改革，探索完善综合设置机构的有效运行机制。”我们应尽快结束2020年前中国行政体制改革有顶层设计，但实施大部门制缺乏顶层设计的局面。

第二，从中国行政体制改革的既定部署与基本走向来看，目前大部门制先行先试地方遇到的困难会逐步得以克服。先行先试地方普遍遇到的困难有两个：一是，上级政府部门可凭借专项转移支付、各种达标评比等公共资源干涉下级地方政府部门设置；二是，先行先试地方与上级对接的部门相对较多(如顺德社会工作部对接上级14个部门)，相关会议、汇报应接不暇。从中国行政体制改革的既定部署与基本走向来看，上述两个问题会逐步得以克服。2013年3月17日开始实施的《国务院机构改革和职能转变方案》与2013年9月15日下发的《中共中央 国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，可以视为中国行政体制改革的既定部署；2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对中国行政体制改革又做出了一些全新部署，可以视为中国行政体制改革的基本走向。

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出，“完善财政转移支付制度，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府，相应加强财政、审计监督。”“除法律、行政法规或国务院有明确规定的外，其他达标、评比、评估和相关检查活动一律予以取消。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又进一步部署，“清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。”[7]上述部署的改革任务是2020年以前必须完成的，因此，先行先试地方遇到的第一个困难至少会降低难度，甚至有望彻底解决。

2008年以前各级政府机构设置的基本格局从来就是上多下少，历来存在下级对接上级部门较多的问题。只不过先行先试地方对接上级的部门更多而已。根据《中共中央国务院关于地方政府职能转变与机构改革的意见》(中发[2013]19号文件)规定，自治区工作部门不超过40个，规模小的省、自治区不超过35个，直辖市不超过45个。大城市政府工作部门不超过40个，中等城市不超过32个，县级政府根据县情，按14-22个左右掌握。因此，“以少对多”可能是短时间内很难改变的中国行政体制纵向架构基本特征。当前，为了减少对接过多带来的问题，应在两个方面下工夫：一是，不要让先行先试地方孤军深入的时间过长，上级政府要及时跟进实施大部门制。二是，上级政府要切实改进与创新工作方式，改变以会议落实会议、以文件落实文件的推行方式，将下级政府从文山会海中彻底解放出来。

误区之五：国外大部门制的通行做法可以涵盖中国实施大部门制的个性

大部门制是市场经济发达国家摸索的体制模式，我们的实践尚处于起步阶段。2007年10月15日至2013年底，研究国外大部门制的论文与文章共有近百篇，这些文献一个突出的倾向是，试图用国外大部门制的通行做法涵盖中国实施大部门制的个性，淡化了中国实施大部门制的特定内容与特殊方式。即介绍与分析了国外实施大部门制的共性与个性，但很少深入分析中外大部门制的共性与个性；介绍了国外实施大部门制的通行做法与有益经验，但很少分析现阶段中国实施大部门制的特殊性。[8]我们认为，中外实施大部门制具有共性，但中国实施大部门制也有其独特个性，国外大部门制的通行做法无法涵盖中国实施大部门制的个性。

第一，中外大部门制存在共性。我们必须承认中西方的大部门制具有共性，正是这些共性规范了我们实施大部门制的基本内容。世界上实行市场经济的国家绝大部分实行大部门制，这是一个基本事实。那么，中外大部门制的共性有哪些？

一是组织架构的基本构成要素及其功能有相似性。大部门制的组织架构基本上包括核心化的行政决策中枢、综合化的政府组成部门和专门化的执行机构。核心化的行政决策中枢重在动议、审定、决断战略决策。政府组成部门重在统一行业的标准、规划、公共政策。以中央政府为例，发达国家政府组成部门相对较少。OECD国家的内阁成员平均19名，内阁部门平均18个。执行机构主要从事具体行政行为。执行机构设置一般有两种形式：一种是独立于内阁部门的执行机构，如美国在内阁部之外，设立了61个独立机构。新加坡在内阁部之外，还有57个法定机构。另一种是内阁部归口管理的执行机构，如瑞典设立了109个部门管理但相对独立的执行机构。

二是实现决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约的运行机制有共性。尽管实现的具体方式有差别，但决策科学、执行高效、监督有力是国外和中国实施大部门制运行机制的共同追求。就政府总体而言，决策权、执行权、监督权是在大部门体制基本构成要素之间配置。行政决策中枢主要就政府战略决策做出决断，属于价值指引下的一揽子式资源配置；政府组成部门主要制定职权范围内的公共政策，属于行政决策中枢决策导引下的执行性决策；执行机构主要是依法执行政府或组成部门决策。就一个大部门内部而言，既存在决策权与执行权一体化的状况，也存在决策权与执行权相互制约与相互协调的状况。如，美国的内阁部与内阁部在地方的派出机构、英国的内阁部与内阁部归口管理的执行局、瑞典内阁部与部门归口管理的执行局等，就属于典型的大部门内部决策权与执行权相互制约又相互协调的状况。

三是实施大部门制所依托的支撑条件具有共性。支撑条件是实施大部门制必须依托的客观基础，大部门制是建立在客观基础之上的上层建筑。实施大部门制的支撑条件，可以分为经济、社会和政治三个维度。其一是经济条件。市场经济为实施大部门制提供物质基础，而实施大部门制为市场经济提供组织支撑。凡是搞计划经济体制，现代意义上的大部门制都不可能建立起来。1981年苏联设置64个部委，其中56个是经济部门。1981我国国务院有100个部门，其中52个部委是专业经济部门。其二是社会条件。社会需求强度会从根本上决定实施大部门制的优先领域以及实施进度。上世纪70年代，美国政府整合了8个部门的职能成立了运输部，其背后的真正动力，就是当时部门割据的交通管理体制使得交通事故居高不下的社会压力。其三是政治条件。政治家和立法机关的强力推动，是行政权力重新配置的先决条件。推进实施大部门制的快慢缓急，最后的成功与失败，从某种意义上讲，政治家和立法机关的推动力度，才是真正的、根本的区别。

第二，中国实施大部门制也有其独特个性。在承认中外实施大部门制存在共性特征的前提之下，我们还必须对中国实施大部门制的个性给予充分的关注。“每一个国家都包含着许多历史事件、创伤、失败和成功的结果。这些结果反过来创立了特殊的习惯、风俗、制度、行为方式与世界观。人们不能认为公共行政能够摆脱这些条件作用的影响，或者认为它能够以某种方式独立于和隔离于它在其中发展起来的文化环境和社会环境。”[9]那么，中国实施大部门制的个性有哪些？

一是“底色”不同。中国与其他国家在行政体制上存在一些根本性的区别。首先，中国行政权力是双载体。政府及其部门并不是唯一的行政权力主体，党委部门也是拥有行政权力的主体之一。[10]其次，从实践上来看，中国行政领导体制不是单纯的首长负责制，而是首长负责制与分管领导体制并存的领导体制。“国务院实行总理负责制。总理领导国务院工作。副总理、国务委员协助总理工作。”(《国务院组织法》第2条)中国各级政府副职实际上具有各自分管领域，这一点与绝大部分国家政府有本质区别。

二是现实基础不同。中国当前尚处于经济社会全面转型的发展阶段，与发达国家相比，中国现阶段实施大部门制的现实基础仍有一定差距。首先，市场经济的成熟程度还不够，市场在资源配置中的决定性作用还没有落地生根，政府直接干预微观经济依然过多，生产要素市场发展依然滞后。其次，社会组织培育发展不足与规范管理不够问题并存，难以有效承接政府转移的职能。在美国每197个人中有一个社会组织，印度每400个人中有一个社会组织，而在中国，每2967个人中才拥有一个社会组织。再次，中国社会主义民主的实现程度需要进一步提高，对权力运行的制约与监督还要进一步强化。

三是历史使命不同。国外实施大部门制都是在特定历史条件下为了解决特定的现实问题。有的是为了加强行政领导权，如美国；[11]有的是为了减少部门职责交叉，如英国；[12]有的是为了彻底结束部门割据的状态，试图走出经济长期停滞的困局，如日本。而中国实施大部门制肩负着独特的历史使命，即为五位一体的建设(经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设)提供组织保障与支撑。

第三，中国实施大部门制既要建设一些共性的内容，也要充分考虑一些特定的内容、方式以及风险。中国实施大部门制需要建设的共性内容主要有：一是当前国务院及各级地方政府的组成部门还有进一步压缩的空间。二是应积极探索并尽快明确“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的实现形式。在中央政府层面，应进一步明确国务院与各组成部门之间的决策权边界；理顺国务院直属机构与相关部委之间的职责关系；应按决策权与执行权相互分离与相互协调的要求重新规范部委与部委管理的国家局之间的关系。在地方政府层面，也应积极探索多种实现方式。三是当前应全面深化经济体制改革，使市场在资源配置中起决定性作用；应继续深入推进行政审批制度改革，推进社会体制综合改革，使社会尽快享受到更多的实施大部门制带来的好处，使社会力量获得更多的与政府协同共治的空间。

顶层设计与摸着石头过河相结合，是中国实施大部门制的特定方式。而部门合并带来的权力相对集中，弱化了部门之间本来存在的权力制约，加大了监督的难度，这是我国实施大部门制需要特别关注的风险。

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