内容提要 清季十年间，朝廷正以前所未有的速度和广度推行全面改革，并无太多特别明显的暴戾苛政和“失道”作为，却爆发了革命，且能较为轻易地速成。对于从帝制到共和的“五千年之大变”，应有更深层的梳理、分析和诠释。帝国主义的全面入侵，造成中国权势结构前所未有的巨变。中外竞争的新局面使朝野面临着政治方向、政治结构和政治伦理的根本变革。一个推行了数千年的小政府政治模式，被迫走向必须展现政府作为的“富强”新路; 而制度的困境，则使新政带有自毁的意味。更因政治伦理的转换远不如条文制度那样可以速成，政治体制的转型便遇到进一步难以逆转的困境，终不得不让位于被认为更迅捷更有效的革命。
关键词 辛亥革命 清末新政 体制困境 近代中国 帝国主义
革命之世，不必皆暴君。
———严复: 《〈庄子〉评语》
清季十年一向是中国“近代史”研究的重点，至少就中文世界而言，研究更多集中在“革命党”方面，论述内容包括革命思潮的兴起、“革命派”、“保皇派”和“立宪派”之间的斗争、革命党的发展及其内部分歧等。而中国大陆的一个研究重点，则是辛亥革命时期“资产阶级”的形成与特点。近些年研究倾向已有所改变，社会史和文化史的研究较热，而政治史的研究相对较冷。不过，这一时段研究最主要的缺失，仍是更多注意朝野的“对立”，且多出以批判性的论述; 对当时中央和地方政府举措则研究偏少，考察政府试图以变革来维持既存体制的努力和作用的更少，而对既存体制内的朝野共同行动，关注尤少。
就时人而言，当时需要解决的问题，朝野有哪些共识，或在多大程度上取得共识，非常需要厘清。对史家而言，窃以为这一时段最需要回答的问题是:清廷并无太多特别明显的暴戾苛政和“失道”作为，至少不到历代亡国之君作为的荒谬程度( 如果此前关于改朝换代的历史叙述大致是确实的);在朝廷没有过分倒行逆施的情形下，何以会发生革命? 清朝何以那样快就崩溃( 或革命何以能轻易而迅速地取得成功) ?简言之，辛亥革命爆发于朝廷正以前所未有的速度和广度推行全面改革之时，而革命却能较为轻易地速成，则改革与革命的互动，究竟是一种怎样紧张和冲突的竞争关系?
要回答这些问题，首先要认识那场革命本身。裴宜理( Elizabeth J. Perry) 教授近年提出，应把革命带回( bringing the revolution back in) 中国政治研究。她说的主要是1949 年后的中国政治，窃以为 1949 年前的中国史亦然。关于辛亥革命，周荫棠曾提出，历史上的改朝换代，除体制内的“篡位”、地方割据者的坐大和异族入主外，多是起于草野的“民变”;而“清朝的灭亡，不是由于铤而走险的民变，乃是由于激于大义、处心积虑、具有计划的士变”。起事的革命党人，多是“白面书生”。简言之，同样是造成政权更替，辛亥革命在中国历史上有一与前不同的特色，即为“士变而非民变”。
这是一个很有启发性的见解。过去对革命的研究，多循“有压迫就有反抗”的揭竿而起思路，相对侧重被动的一面;而所谓“士变”式的革命，则可能是一种思想领先、主动而非被动的革命( 对革命者来说，如果革命本是“应当”进行的，便无需受到多深重的“压迫”)。当然，这不必是全局的解释，或许仅是那次革命的特色之一。然既有此特色，士人的心态，他们对朝廷、对世局、对世界的认知，就都是认识这次革命的重要因素。
进而言之，革命和改革可能是为了一个相同或至少相近的目标———即通过根本性的政治转型来改变中国在世界的地位。而改革与革命演成对立的态势，并最终被革命取代，或不必是目标的歧异，转可能是对达成目标的方式、甚或更多是达成目标之速度的歧异。曾有一种流行的看法，因为改革不成功(过去更爱说是朝廷以假改革欺骗人民) ，所以不能不革命。持这一说法者，在潜意识中恰以为两者的目标相近或相同，提示出这一思路早已存在，甚可参考。
梁启超后来总结说，一个历史事件的发生，“有可能性谓之因，使此可能性触发者谓之缘”。史事之“因缘果报，恒复杂幻变至不可思议”。必“深察而密勘之”，解释才不至于谬误。就辛亥革命而言，“国人种族观念之郁积、晚清政治之腐恶及威信之失坠、新思潮之输入等等，皆使革命有可能性，所谓因也;铁路国有政策之高压、瑞澂之逃遁、袁世凯之起用，能使此可能性爆发或扩大，所谓缘也”。
借助今日的后见之明，梁氏所说的因缘，或代表了一些同时代人的认知，然多为表面的现象。对于这样一个从帝制到共和的“五千年以来之大变”，应当有更深一层的梳理、分析和诠释。也只有这样，才能真正认识到辛亥革命的历史作用和历史意义。尽管清廷在最后十多年中也有一些明显的“失道”作为，整体上似仍不到历代亡国之君的程度，则辛亥“士变”的发生，便有着更为根本的因缘:种族因素得到革命党方面特别的强调，固有其实际存在的背景，很大程度上也可能是因为以汤武革命的传统观念来论证造反的正当性依据不足;时人特别重视的官僚体制的积重难返，当然具有重要的作用; 而帝国主义的全面入侵及外国在华存在( the foreign presence in China) 成为中国权势结构的一部分所造成的权势结构巨变，更是一个必须思考的关键因素。最具根本性的，是在从所谓大一统到列国并立的世局下，一个推行了数千年的小政府政治模式，被迫走向必须展现政府作为的“富强”新路;
而与之伴随的政治伦理，也面临着前所未有的挑战。
近代中国因西潮冲击造成中外竞争的新局面，朝野均面临着政治方向、政治结构和政治伦理的根本变革。对清末十年而言，最根本的一个问题，就是体制或结构是否改变、怎样改变、以及以什么样的速度改变。正是由于制度的困境，使新政带有自毁的意味———由于改和革的一面不断加速，而建设的一面无法跟随，终造成旧建制已去而新建制更多仅存于纸面的现象，逐渐发展成不可收拾的局面。更由于政治伦理的真正转换远不如条文制度那样可以速成，政治体制的转型便遇到进一步难以逆转的困境，终不得不让位于被认为更迅捷更有效的革命。
革命的因缘如此复杂，必须从超越压迫和反抗的其他方面做进一步的研究。本文试将辛亥革命前的制度困境和民国代清的转折意义置于近代中国发展走向和中外互动的大框架中作一概论性的申述。因系概论性质，一些以史事为主的论证当俟诸另文( 有些已在他处详论的相关看法，也仅点到为止) 。我想说明的是: 本文只是涉及辛亥革命一些特定层面的看法，不过是许多诠释中的一种，无意取代或推翻任何既存的解释和认知，尤其无意挑战关于辛亥革命之性质及其经济、社会基础的既存言说;只希望说明此前的清季十年还有一些我们认识不够的面相，期借此增进对从帝制到共和这一巨变的理解。
一、近代权势结构的转变
中国“近代”与历代最根本的不同之处，即外力入侵造成了既存权势结构的巨变(这里所说的“权势结构”不仅是政治的、军事的和经济的，也包括社会的、心理的和文化的，是这些众多因素的合力所促成) 。外国在华存在通过条约体系所建构的间接控制，既体现着一种外在的压迫，其本身又已内化为中国权势结构的直接组成部分。故即使是纯粹内部的“改朝换代”，任何对既存权势结构的挑战，都要涉及帝国主义列强的利益，实际也构成对条约体系的冲击，致使中国内争和外力的纠结和互动远甚于他国。
而外国在华势力成为中国权势结构的一部分，也越来越为中国人所认识。庚子年间清政府援引义和团以对抗外国，部分即因其感到列强对中国内政的干预过分深入。1905年袁世凯等六疆臣要求立停科举的奏折明言，废除推行了千年以上的科举制，也是要对外国人有所交待，希望借此取信于外人，改变外人对中国的观听，以换得其“推诚相与”。
这一对外取向与庚子年间截然相反，却同样提示出来自外国的影响和压力。正如次年一份四川办学纲要所注意到的: 中外“交通既久，几于无事不与外人为缘”。芮玛丽( Mary Wright) 后来有类似的认知，她表述外国在华存在的术语，即外国无所不在( the foreign omnipresence in China) 。
恰因其无所不在，外国权势的影响力，有时体现在直接干预之上，有时体现在间接的进言之上，有时甚至不必有什么主动的作为———外国的“存在”本身，就可以发挥影响。“列国并立”与“大一统”最大的不一样，就是有了作为参照系的“他人”( the other) 因素之存在。外人的“观听”固然直接影响着中国的政局，外国政教模式的存在，尤其是日益成为“正确”或成功的典范，也在很大程度上间接影响着中国朝野的走向。
从郭嵩焘在英伦看见“三代之治”开始，外国参照系就已成为“证明”中国成败的重要指标。随着中国读书人被西方改变思想方式进程的发展，西方越来越具有可以取代“三代”的地位，而俄国和日本则扮演着学习胡服骑射而称霸的赵国角色。因此，尽管中国的改革不断扩充不断加速，只要可资对比的“他人”发展突飞猛进，同样可以使本土的变化相形见绌; 由于希望太美好，实际变化虽大，而不如所希望的那样大，结果仍然导致强烈的失望。换言之，由于西方的“优越”在很大程度上是被灌输的或憧憬出来的，清季那种“中不如外”甚或“今不如昔”的感觉本身，也可以是构建出来的。
黄遵宪在 20 世纪初年就注意到了中外对比的严重性。他说，欧洲近代革命，是因其中古“政治之酷，压制之力，极天下古今之所未见”，再加上“赋敛之重，刑罚之毒”; 而又“教化大行，民智已开; 故压力愈甚，专制力愈甚，其反动力亦愈甚”。中国的专制，其实没有中古欧洲那样厉害。假如“时非今日，地无他国，无立宪共和之比较，乃至专制之名，习而安之，亦淡忘焉”。然而现实恰是:时在今日，地有他国，出现了立宪共和之比较，出现了国民、民权、“民约”( 指卢梭所言) 、类族( 即后所谓民族主义) 等新观念，甚至输入了国家本“为国民、由国民”( for the people，by the people)的新义。
这是极有洞察力的睿见，没有西潮的入侵，清季很多问题或不会发生，或不被发现( 很多现象，不想去看就会视而不见，有中外对比然后得以凸显)。同时，中外的对应也使很多原本可以分别思考和处理的具体事物整体化，助长了整体解决的思路。康有为的《日本变政考》一开始就说:在“万国交通，争雄竞长”的时代，“不能强则弱，不能大则小，不能存则亡，无中立之理”。万国争雄的成败，隐喻着中外竞争的未来。在这样一种“不存则亡”的二元对立思绪之下，为了制胜，更不得不向竞争对手甚或侵略者学习。
1905年以中国为战场的日俄战争，改变了世界对黄种人作战能力的看法，也改变了东亚政治的权势格局。而作为战场主人的中国却宣布了“局外中立”，更是世界历史上少见的特例(从中国传统看是失道，即失去了统治的合道性; 从新引进的西方国家观念看是不能捍卫主权，也失去了执政的合法性)。同时，日俄战争的胜负，以实例向中国人“证明”了立宪优于专制，也就结束了以俄国还是日本为学习典范的长期争议。
康有为在戊戌维新期间即说，各国有“自大而小、自强而弱、自存而亡者”; 也有“自小而大、自弱而强、自亡而存者”。前者“皆守旧不变，君自尊，与民隔绝之国”; 后者“皆变法开新，君主能与民通之国”。具体言，“自小而大者，俄罗斯是也; 自弱而强者，日本是也”。尽管他认为“其效最速，其文最备，与我最近者，莫如日本”;但他还是把学俄国也列入选项。对于学日本还是学俄国，朝野一直有争议。盖中日同文，而中俄同大;日本毕竟是岛国，似不甚可效仿。然而到日俄战争后，《申报》即说，“日俄之胜负分，而立宪专制之胜负亦自此定”。中国人因而醒悟，“朝廷上始有立宪之议，于是有五大臣出洋考察各国政治之举”。
类似看法较为流行，孙宝瑄稍后也认为，日本战胜，“非日本之胜，乃世界立宪政体之胜”。 林白水后来说: “朝廷推求俄、日胜败之故，乃悟专制政治之结果，国虽大无当也，因是遂有立宪之议。”他所说的“国虽大无当”，既指俄国，也可以是自况，那的确是一个时人相当关注而后人较少提及的重要因素。既然政治体制的重要性超过了国土面积，俄国也就淡出了中国的学习典范之列( 到“二十一条”以后日本失去了榜样的资格，以俄为师的观念又重新回到中国人的意识之中) 。
然而，此前康有为还把两国都列为“君主能与民通”的变法开新范围，如今日俄却分别成为“立宪”和“专制”的代表;不过几年，与其说是两国自身政治的变化，不如说是中国人观察的眼光转变了。《申报》的即时观察，仅联系到五大臣的出洋考察宪政; 林白水的事后分析，则明言其与立宪的关联。两皆由外及内，最能体现“外事”与“内务”的关联已进入一个纠结难分的层次。
如前所述，权势结构不仅涉及政治、经济、军事等实在的领域，文化、思想领域同样重要。康有为当时观察到，庚子后“人心大变”，实“二百年所未有”。关键在于，“向者不过变自小民，今则变自士夫矣”; 以前士人“犹望复辟之自强，今则别谋革命自强”。盖外国不仅提供了改变的榜样，还始终在努力参与并试图指引改变的方向。读书人的思想方式在西方引导下发生转换，遂成为一种难以逆转的剧变。
王国维后来指出:“自三代至于近世，道出于一而已。泰西通商以后，西学西政之书输入中国，于是修身齐家治国平天下之道乃出于二。”这是一个根本性的转变，“道”本应是普适于天下即全人类的，既然西方自有其“道”，则中国的“道”也就成为中西学区分下的一个区域成分了。过去即使在改朝换代之时，很少有士人对基本的纲常礼教产生怀疑。由于出现了中外的对比，形成了道出于二的语境，则中西之道都成为可能的选项。更因黄遵宪所引述的新观念大都被树立为“正确”的标准，中国“专制”的可恶和可怖，更得以凸显。所以黄氏认为，当时的“坏劫”和“厄运”，乃“由四五千年积压而来，由六七大国驱迫而成”。但比较起来，“今日大势，在外患不在内忧”。
很多时候，西方也并不掩盖直接以掠夺方式摄取利益的野心。故其不仅提供了变革的思想资源，也以其行为证明着帝国主义的存在，并提示了对抗西方的思想武器。从 19 世纪后期开始，凡与中央不保持一致的地方督抚，大体都得到列强的支持。而清季、北洋到国民党三政府都发现，租界始终起着“保护”叛乱者的作用，尽管作用和程度不同( 详另文) 。基本上，中国士人对西方观念和行为的接受每进一步，他们对西方的不满也增进一层: 中国人因接受西方观念而重视主权，而主权的重要性一旦凸显，此前一些可能是主动“丧失”的东西就变得重要，遂不能不“排外”。外国司法观念的逐步接受，也就意味着对治外法权的不满。报刊和电报、铁路等既增进了全国意识，也较前远更迅速地传播着任何一种中外不平等的事例。走向富强的西式改革需要大幅增加支出，被外人掌控的海关收入便引人注意。
可以说，从晚清开始，外国对中国事务的参与程度极深，而影响也特别广泛。这样一种与此前相当不同的历史局面，既是辛亥鼎革的语境，在很大程度上也是其发生的原因。充分认识到这样一种权势结构的转移，有助于理解清朝的颠覆。
日俄战争后仅一年，朝廷新设的政务处就“议饬各部院衙门均在本署内添设仕学馆一区，谕令各司员娴习应办公事，并研究西学政治外交等事，以广造就”。所有政府机构都要“研究西学政治外交”，鲜明地体现出外国无处不在早已多么具体。推行新政的政府如此，要推翻政府的革命者亦然。当辛亥年孙中山在美国获悉武昌革命的消息时，这位革命家不是疾速返国，而是转往英国以寻求可能抑制日本的外交帮助。詹森( Marius B. Jansen) 曾敏锐地指出，这表明在中国领袖人物的认知中，外国在中国政治中的作用具有压倒性的重要意义。武昌的革命政府对此也有充分的认识。10 月 12 日，军政府都督黎元洪就照会各国领事，承诺保护租界和各国人民财产以及“所有各国之既得权利”，声明清政府“前此与各国缔结之条约，皆继续有效; 赔款外债，照旧担任”; 但以后缔结的条约、借款则不能承认。军政府随即对内发布告示，明确规定: “伤害外人者斩”，“保护租界者赏，守卫教堂者赏”。并在白话布告中说:“各人要守本分。第一不要扰害各国租界，不要害外国人生命财产，不要烧领事署及教堂。因外国人没有害我们，害我们的是满人。若是害了外人，各国都来与我们为敌，那就不得了呢。”
并非仅有武昌如此，芮玛丽曾注意到，辛亥革命期间，南北军队都非常小心地不损伤外国产业。英国领事惊讶地注意到革命军对外国权力的默认:在沪宁之战时，革命军沿着沪宁铁路旁的崎岖小路徒步跋涉，目送着火车从身旁飞速驶过。他们当然有能力夺取火车快速前进，不仅舒适很多，更重要的是可以赢得战役的先机，然而他们却不曾尝试这样做。
革命一方的作为很快得到了列强的认可。10 月 18日，驻汉英俄法德日五国领事正式颁发布告，援引国际公法关于“政府与其国民开战”的规则，宣告严守中立，等于间接承认了武昌革命政府为代表中国“国民”的交战团体。在外国影响无所不在的权势格局之下，列强的迅速表态，是个至关紧要的转折性里程碑。此前，主张支持立宪而反对革命的人有一种基本论调，即中国若革命即会内乱，列强必因此出兵干预，进而瓜分中国。领事团的反向表态，彻底粉碎了这一曾经广为流传的说法，至少从操作层面证明了“革命”的可行性。
尽管稍后长江上的英国海军确有借中立以掩护清政府军的举措，曾引起革命党人的不满。但列强的表态整体上显然对革命一方更为有利，实际鼓励了革命在他省的蔓延。几天以后，就出现了湖南军政府，此后各地军政府遂陆续成立。时在内阁掌文字的许宝蘅看到“各路蜂起”，便知“大局危殆”，只能发出“奈何、奈何”的感叹。至此，对清廷而言，除非取得全面彻底的军事胜利，已难了局。
其实，即使没有革命的爆发，清廷已处于一种前所未有的尴尬状态之中。这仍与外国在华存在有着密切的关联: 此前为对抗外国势力的干预，清政府史无前例地援引了义和拳这一民间的异端力量。在读书人眼中，这是一个明显的“失道”象征，直接导致了士人与朝廷的疏离。避难到西安的光绪帝在1901年初发布谕旨，要求“严禁新旧之名，浑融中外之迹”。后者针对的是刚落幕的中外武装冲突，前者却揭示出一种更加危险的状态———新旧对立的背后，实隐伏着“拳乱”后士人与朝廷间的紧张。
二、庚子后清廷的失道形象和士人心态
上引谕旨里新与外、旧与中的潜在逻辑关联，总体虽可说是近代的通相，却也因朝野的一度共同趋新，已淡出时人的言说。从曾国藩时代开始，朝廷逐渐成为新派的后盾。尽管向竞争对手学习有着种种的不愉快，若非外国势力的直接介入过深，朝野趋新的主流或会延续，而不致排外。故义和团兴起时最高层和底层少见的朝野一致，反暴露出朝局的分裂和朝野的疏离:相当一部分地方政府公然对抗中央政策，暗中实得到不少士人的认可。朝廷与士人之间这样曲曲折折的合离，却也渊源已久。
作为一个外来政权，满清朝廷与士人的关系从来不是一帆风顺的。嘉道以后，满汉隔阂虽渐为人所淡忘，传统的“上下之隔”又发展到相当严重的程度。龚自珍在西潮入侵之前所写的《尊隐篇》中，已提到文化重心由京师向山林的倾移; 由于京师不能留有识之士，造成“豪杰益轻量京师，则山中之势重”的结果。这样一种朝野之间的疏离，因西潮的入侵而加剧。后之所谓开风气者，越来越多地出自非京师的地方。
张之洞在戊戌维新时期已注意到新型媒体的影响，其《劝学篇》曾专辟一节以论“阅报”。他说:
“乙未以后，志士文人，创开报馆，广译洋报，参以博议。始于沪上，流衍于各省，内政、外事、学术皆有焉。”就像《申报》曾经是一切报纸的代名词一样，“沪上”也不仅仅就指上海一地，却不啻一种新型的“山中”。重要的是，不仅内政、外事，就连学术方面的新观念也“始于沪上，流衍于各省”，提示出当时风气之开，源自何处。且这或许已是封疆大吏晚来的承认，类似的倾向早已形成多时了。
近代中国一个很重要的现象，即人员和思想的新流通方式促成了一种相对“独立”于朝廷的“舆论”，却又能影响朝廷的决策。由于社会及社会观念的部分西化，开始出现一些愿意说话甚或“出来干”的人( 新旧皆有，以新为甚) 。梁启超曾观察到:
试观数年以来，倡政治改革之人，非即倡教育改革之人乎? 倡教育改革之人，非即倡实业改革之人乎? 倡实业改革之人，非即倡社会改革之人乎? 以实业论，则争路权者此辈人，争矿权者亦此辈人，提倡其它工商业者亦此辈人也。以教育论，则组织学校者此辈人，编教科书者此辈人，任教授者亦此辈人也。以政治论，则言革命者此辈人，言暗杀者此辈人，言地方自治者亦此辈人也。其它百端，大率类是。
这一观察非常重要，即一段时间以来，无论说什么做什么，大致出于同一群被认为是了解新事物的人。关键是这样的“舆论”能够影响朝廷的决策。很多原处边缘的趋新者，逐渐形成“舆论”，造成压力，使处于权势中央(不仅是中央政府) 的掌控者接受这样的思路，进而转化为当权者的想法和政治策略( 且这些人并无太明确的朝野之分，新政时期的规划，相当一部分奏折、章程等甚或出自一些逃亡在外、在国内连合法身份都没有的人) 。尽管从曾国藩时代起朝廷已渐趋新，然而边缘处还有思虑更激进的，后来又逐渐转向中心，成为新的开风气者。
从 19 世纪后期开始，这样一种从边缘到中央的新旧转换，已形成一种倾向性的发展趋势，到20 世纪很长的时间里还在延续。大概从 19 世纪 80年代开始，传统意义上的守旧者已经很难发出声音，到甲午后则基本可以说失语了( 实际当然仍在发声，但朝野主流均视而不见、听而不闻)。清季出现的革命党人，虽仍以读书人为核心，却是与梁启超眼中“此辈”不同的群体; 他们所言的“革命”，也已经是与前不同的革命; 但他们仍延续着观念更激进者从边缘走向中心的态势，一度使得反对革命者张口难言( 详后) 。
到 19 世纪最后 10年间，中国舆论一个非常流行的观点，即在“退虏”、“送穷”等具体的“富强”层面，既存中国学术已基本“无用”，应该束之高阁，转而更全面地学习西方的政艺之学。而被迫向竞争对手甚或侵略者学习的选择也带来深层次的心态紧张，进而促生一种集焦虑和激情于一体的急迫情绪，总想完全彻底地一次性解决中国的问题，并不惜借助非常规的方式。其间还有一股潜流，即甲午海战的失败，似乎提示着办海军这一学习西艺方向的无效。此前对“制造”的重视已趋淡化，如今可能受到进一步的怀疑。既然这一趋“新”路向的效应不佳，强调中外差异在器物为主的“富强”方面的主张，也减弱了说服力，有些士人或会寻找其他可能应对中外冲突的方式。
这两种一显一隐的观念在很大程度上影响了朝廷的决策，对华北义和团这一“神拳”的借重，提示着主政者基本接受了中学之上层正统已不足以救亡图存的观念，而又不欲进一步仿效西方模式，故走向基层，启用中国传统中任何可以尝试的资源，实即往异端方面寻求力量和支持。尽管如此，这或许是近代国人最后一次从中国传统中寻找思想资源。在那之后出现了更大的变化，寻求思想资源的眼光再次向外发展，所有中国的思想都不再重要也无人想要了。
义和团的重要象征意义在于，那恐怕是中国历史上的第一次将“怪力乱神”的事放到了最高的中央政务会议上来讨论，并将之作为决策的依据，在此基础上制定了当时的国策。这意味着“中国”本身也发生了根本的变化，已不复是以前那个“礼仪之邦”了。而此前朝野的共同趋新，也是逼出义和团行为的一个潜在远因。素负理学盛名的大学士徐桐公然为“神拳”背书，以为能收“以毒攻毒”之效，便最能体现那种隐忍已久、不得不发的心态; 而在久抑之后一举释放而出时，显然已急不择术了。
故义和团的失败不仅是一次作战的失败，而是朝廷在进行文化选择的时候站到了整个价值体系的对立面上。对许多士人而言，文野之辨胜过中西之分。当年曾国藩等读书人要起来打太平天国，就是觉得那边崇奉的是异端的耶稣教;这一次则是朝廷援引了内部的异端，同样引起了大量读书人的强烈不满。
从太平天国到义和团，凡“怪力乱神”当道，均伴随各方面较大规模的杀戮: 太平天国时期“长毛”固以杀人著称，政府军杀人亦狂，以致曾国藩有“曾剃头”之称; 义和团期间中国教民和拳民的行为亦然，许多教民在庚子以前借教力压人，在义和团事件期间被拳民所滥杀，在八国联军入侵后又以同样方式滥杀反教者，而外国军队在此期间在杀戮方面的表现也已达到“上帝也疯狂”的程度。
对饱读经典的读书人而言，这都反证出孔子不语怪力乱神的“正确”。当清廷也像当年洪杨一样提倡怪力乱神时，表明其在社会层面已不一定依靠士人，在思想层面既不能维持中国“正学”，又不能接受外来的新学，实不足以救亡，更不能振兴中国。从这时起，越来越多的读书人已不相信政府能解决中国的问题，即不再寄希望于这个政权来改变中国的现状了。特别值得注意的是，相当数量的封疆大吏也有类似的看法。“东南互保”局面的出现，实则是那些曾在清廷与太平天国之间选择了前者的疆臣，这次却在清廷与列强之间选择了中立所致。“中立”是近代引入的西方新概念，从传统观念看，就是有外侮而不勤王，听凭外人宰割君主，至少也是抗命不遵朝旨。这样的局面，是西潮入侵以来前所未有的。
在传统意义上几乎等于叛国的“东南互保”，反因朝廷的“失道”而具有了较充分的正当性。当时便少见人说“东南互保”是卖国，清廷事后也未曾对此追究。后来的研究者固可说这是所谓地方权力上升的表现，更不能排除朝廷自觉此前作为已属“失道”，故不宜纠缠，免得提示曾经存在的倒行逆施。但这些因素彼此都有暗中的因应，久已淡化的满汉意识很快再度受到关注，朝廷中出现亲贵内阁，而不少地方督抚也在加强相互联络(以及其中某些人与外国领事的联系加强) ，多少都与“东南互保”有些关系。
所有这一切，都为次年的《辛丑条约》所固化。总理各国事务衙门“按照诸国酌定”改为外务部，班列六部之前，确立了外倾的国家走向; 而全面的武器禁运则断绝了此前以购买方式强军的途径，并辅以各国可长期驻军的独立使馆区以及削平京师至海通道的所有炮台。一个不得不走向世界的国家，防务上却门户洞开，且已几乎无法实现今日所谓“军事现代化”，怪不得此后“瓜分”就成了舆论的持续主题。而巨额的赔款，不仅使全民直接感受到了朝廷倒行逆施的代价，也为此后一系列内政改革的艰困埋下了伏笔。在越来越重视纸面条文的时代，这等于将朝廷钉死在失道的耻辱柱上了。
因此，庚子年是清末一个大转折，局面已很难逆转( 却也不是没有可能)。陈三立在庚子当年，即几乎明言朝中已有“暴君虐相”，足以促“民权之说”兴起。他说，泰西“民权之所由兴，大抵缘国大乱，暴君虐相迫促，国民逃死而自救，而非可高言于平世者也”。而中国“义和团之起，猥以一二人恣行胸臆之故，至驱呆竖顽童张空拳战两洲七八雄国，弃宗社，屠人民，莫之少恤”。如此“专制为祸之烈，剖判以来未尝有也”。他的推测是“民权之说转当萌芽其间，而并渐以维君权之敝”。
戊戌时与陈三立同在湖南推动维新的黄遵宪也想到了“民权”，他原以为，庚子后联翩下诏“设政务处，改科举，兴学校”，或可以达到“尊王权以导民权”之平生希望。然而新政的实际举措令他非常不满，“今回銮将一年，所用之人，所治之事，所搜括之款，所娱乐之具，所敷衍之策，比前又甚焉。展转迁延，卒归于绝望。然后乃知变法之诏，第为避祸全生，徒以之媚外人而骗吾民也。”黄遵宪敏锐地观察到清廷变法那不得已的一面，即避祸全生，以媚外人;而这个寄望于改革者的沉痛绝望，暗示着与陈三立相近的分析，即王权和民权难以两全。稍后陈天华正式提出“改创民主政体”的主张，理由即“现政府之不足与有为也，殆已成铁据”。
又两年后，山西举人刘大鹏总结说:“世道大变，自庚子年始。人心于是大坏，风俗于是大乖，至学界风潮于是大涨。凡出洋游学，即在学堂之人，多入无父无君之境。诚有不堪设想者。”革命者的经历很能支持这个看法，孙中山在庚子年趁北方之乱而发动惠州起义，虽仍失败，但他发现当时“中国之人心，已觉与前有别”。此前“举国舆论莫不目予辈为乱臣贼子，大逆不道，咒诅谩骂之声不绝于耳”;而庚子以后，“则鲜闻一般人之恶声相加，而有识之士且多为吾人扼腕叹惜，恨其事之不成矣。前后相较，差若天渊。”
鲁迅后来回忆说，“戊戌变政既不成，越二年即庚子岁而有义和团之变，群乃知政府不足与图治，顿有掊击之意矣”。这里的“群”当然是指士大夫，因为一般的老百姓在义和团之时恰与清政府有一度的“合作”。鲁迅和陈天华都曾在日本留学，也都倾向于革命一方;然而他们的表述无意中提示了一个重要的潜在共识，即后来走向激进方式以“掊击”政府的革命党人，也曾有与政府合作以“图治”的愿望，前提即政府能够“有为”。
以今日的后见之明看，当年士人心态的转变已经引起了朝廷的注意，并有一系列越来越急迫、越来越全面彻底的因应举措。类似废科举、试行立宪这样的改革，都是以千年计的巨变，不能说朝廷没有决心、没有诚意。然而这样的努力仍让相当一部分读书人感觉不满，应有更深层的原因在，需要认真对待和分析。
前引黄遵宪在短期内即对新政由希望到绝望的进程，当然不是孤立的。故朝廷的举措也不得不步步紧逼、层层加码。即以科举制改革为例，在庚子后几年间，仅张之洞、袁世凯等人奏折中所提出的办法，就几乎是几月一变，一变就跃进一大步;前折所提议的措施尚未及实施，新的进一步建议已接踵而至。原拟用 10 年的时间逐步以学堂代科举，而不过一年，便不能等待学堂制的成熟，就在1905年把实施了至少千年以上的科举制彻底废除，很能体现政府那种破釜沉舟的决心。
就在1905 年，报纸已观察到“昔者维新二字，为中国士夫之口头禅; 今者立宪二字，又为中国士夫之口头禅”的现象。再到 1907 年，孙宝瑄已感慨道:“风气至今，可谓大转移。立宪也，议院也，公然不讳，昌言无忌; 且屡见诸诏旨，几等口头禅，视为绝不奇异之一名词。”而在数年前，那还是“所梦想不及”的事，现在已有付诸实践的希望了。
当然，立宪的确立，也要师出有名。先是出使各国考察政治大臣载泽上奏说，立宪方可使“皇位永固”。不久，“立宪足以安帝室”的主张渐为朝野所接受。到朝廷正式确立预备立宪年限为9年( 此前各说不一，从 5 年到 20 年都有) 时，孙宝瑄的感觉是“似欲实行，非空言也”。仅两年后的 1910年，颇类当初改废科举的模式，朝廷又将预备立宪期从 9 年缩减为 5 年，而朝野已在讨论进一步缩减为 3 年、甚或立即施行的可能。
不论朝廷的举措在多大程度上是被逼无奈，这样的步步深入的确体现了改革的诚意。在士人对朝廷的不信任相对普遍之时，很多人对立宪或持观望的态度;然而这正是黄遵宪曾经梦想的“尊王权以导民权”，朝野中不少人对此也曾寄予厚望。一旦实行立宪，皇帝就真成虚君了。但不信任的情绪也并未消除，连御史黄瑞麒的奏折也不能不代为疏解说，他知道预备立宪的谕旨“非空言粉饰、取具文告之谓，乃实事求是之谓;非东涂西抹、铺张新政之谓，乃循序渐进之谓”。这样一种几乎是此地无银的申说，正表明如此理解者并非一二人。黄氏自己便观察到，“今之奉行朝命者，或限于无知，以粉饰了事;或误于妄作，以涂抹矜能”。若奉行朝命者也如此，则向怀疑虑者就可想而知了。
其实，正如资政院开院典礼( 1910 年 10 月 3 日) 上宣统帝的上谕所说，预备立宪乃是“开千古未有之创局”。而十天前资政院总裁溥伦也在首次召集日上强调，这是“我中国数千年以来没有行过的盛典”!在稍后的第 26次资政院会议( 1910 年 12 月 15 日)上，剪辫易服案的提案者议员罗杰说，关于剪辫有违祖制一层，可以不考虑。若说“不能变更祖制，这个立宪政体，岂不是显然变更祖制吗?既然政体可以变更，何有区区发辫呢?”既然事涉祖制的变更，且要尝试“中国数千年以来没有行过的”大事，“开千古未有之创局”，当然不是可以随便敷衍、粉饰的，实际推行起来也并不那么简单容易。
或可以说，晚清新政有一致命的弱点，即当时已形成一股内外夹攻的强大政治变革压力，使政府终于认识到全面改革已是刻不容缓，并主动推行了自上而下的一系列根本改革措施。然而，这却正是大量过去维护朝廷的士人开始对政府失去信任之时。在士人心态与清廷政策颇有距离的情形下，改革的不断加速进行，表明政府的确希望可以藉此挽回士人的支持。
不过，清末朝野之谈论立宪，颇有些类似后来的读书人“说革命” ，始终夹杂着想象和憧憬，很少有人真正认识到立宪是对此前已在推行的诸多具体新政举措的制度提升。由于对此的体认不够深入，也缺乏心理上和学理上的准备。例如，与制度变革密切相关的政治伦理，同样需要有重大的转变，却很少进入时人的意识层面和言说之中。最要命的是，在新政从一些可以分散进行的具体作为上升到立宪的整体制度层级后，很多此前尚未充分暴露的根本性制度困境，就在实际的操作中越来越清晰地呈现出来。
三、制度困境下的新政
从清季开始，中国的既存制度不适应时代，便是一个流行的说法。当时人已在申说立宪与专制的对立，稍后又延伸到帝制与共和的对立( 前者是时人对于“政体”的一种概括称谓，后者则是时人所谓的“国体”) 。到 1949年后，至少在中国大陆，则多说封建制度和资本主义时代的对立。这些见解的思想资源各异，观察视角也不尽同，但大体都接受类似的预设，即一时代应有一时代的制度，而近代中国已进入一个新的时代，其制度却滞后，故不能适应; 惟究竟何处不适应，则各说不一，盖多据其所接受的“适应者”反推也。
前引龚自珍的“尊隐”说，已提示出不待西潮冲击，中国的问题已存在。汪士铎稍后说，“当咸丰中，海内多故，非上有失政，下有贪酷”，而是因为人口多而风俗奢相，物力不能给所致。由于“休养久而生齿繁，文物盛而风俗敝”，故“不必有权相藩封之跋扈，不必有宦官宫妾之擅权，不必有敌国外患之侵凌，不必有饥馑流亡之驱迫”，虽“上无昏政，下无凶年，而事遂有不可为者”。王汎森先生说: 汪士铎“似乎敏感到帝国内部有一种结构性困境，一种自我内卷化( involution) 的发展”，是真正的世乱之由。
汪氏所说的权相藩封之跋扈、宦官宫妾之擅权、敌国外患之侵凌以及饥馑流亡之驱迫的四“不必有”，除“敌国外患之侵凌”外，其余几条，直至民国代清，可说没有太大的变化。但近代外患侵凌很可能是造成中国局势变化的一项根本因素，其实际的和认知上的作用皆不可小视(说见上) 。而且，耗散式的体制疲软和衰退通常是可逆的，如通过改善人才选拔( 此汪士铎所最不满)
，或其他一些修补式的制度调整，或许就能解决问题。真正的挑战是作为“正确”模式的外来新体制的出现，由于国家目标的外倾导致政府职能的转换，进而不得不进行全面彻底的整体制度更易，这就与此前的困境大不一样了。
1. 小政府遇到了大问题
傅斯年曾论“王安石变法”说，“其改革之总用意，亦为富国强兵，以雪契丹之耻”。故不仅其用心不可非，“即其各法，亦多有远见之明，此固非‘不扰民’之哲学所赞许，却暗合近代国家之所以为政也”。
这是一个非常深刻的观察，盖王安石的“变法”实已触及社会结构的根本改变，成败当从制度及其背后的基本价值观念看。在中国，“不扰民”的小政府政治哲学早已体制化，至少为体制所固化，若不从基本价值观念上开始转变，并据此对体制进行更易，任何“富国强兵”式的改革都很难成功。
清末新政也可由此考察: 外敌的实际入侵和继续入侵的威胁，使得“富国强兵”成为政府不可回避的责任，而“富强”的确是傅斯年所谓“近代国家”的政治观念，与“不扰民”的小政府政治哲学形成了根本性的对峙，几乎没有妥协的余地。这就使清廷遇到了一个非常棘手的问题: 中外之间的国际竞争不可避免，为了不在竞争中落败，就只能向“近代国家”靠拢。用传统的术语说，为了“退虏”，先要“送穷”，才可能实现“富强”。体现在政府职能转换上的国家功能转变，意味着整个政治体制、政治结构和政治伦理都不得不进行具有根本性的变革。
中国传统政治讲究的是社会秩序的和谐，其基本立意是统治一方应“无为而治”。先秦政治思想的一个核心原则，即孔子所说的“为政以德，譬如北辰居其所而众星拱之”。所谓“治世”，即统治一方从上到下均可以无为，而天下的社会秩序仍能和谐。用今日的话说，“无为而治”就是政府尽量不作为。故中国的传统政治，至少在理想型的层面，基本是一个不特别主张“作为”的“小政府”模式，接近于西方经典自由主义那种社会大于政府的概念。中国古人也许很早就意识到了国家机器很可能会自主而且自动地扩张，所以必须从观念上和体制上对此“国家自主性”进行持续有效的约束。
与“小政府”对应的是某种程度上的“大民间”或“大社会”，过去常说中国是中央集权，那最多只体现在京师的中央政府本身。到了各地，则大体是一种逐步放权放责的取向，越到下面越放松。秦汉时的乡里已非常弱化，实不能像一些人想象的那样行使“国家”的功能或代表“国家”。至少从唐中叶以后，大体上官治只到州县一级，且直接管理的事项不多，地方上大量的事情是官绅合办甚或是由民间自办的。用现代术语来表述这一官绅“共治”的特点，即“国家”不在基层，也缺乏向基层扩张的意愿和动力。清初朝廷似曾有过试图强化保甲而弱化士绅的努力，但并不成功，也未见延续，此后基本维持着唐中叶以后的政治形态。
从世界史的视角看，中国统治的国土面积那么大，维持那么久( 朝代虽更易，基本未变换体制)
，基本仅此一例。按照欧洲的经验，广土众民几乎是不可能一统治理的，也没有实施实际政治管理的先例。而根据中国的历史经验，由于实行了真正“小政府”的无为模式，在低成本的情况下运作，广土众民的状况是可以治理的，实际也在很长的时间里实施了管理。其间一个重要因素，即政府把权、责层层释放。用清季时人的话说，即天子慎择宰相，宰相慎择守臣，守臣慎择牧令，皆“责其成”而不问其具体之所为。且权、责不仅是分给省或州县一级的地方官，很多时候是直接分给了基层的地方社会。
中央与各地官员也有明确的职责划分，袁世凯后来用新名词解释说:“国家设官任职，首须权限分明。其大要不外立法、行政而已。内而各部，皆为立法之地，此中央之所以集权;外而各官，皆为行政之人，此地方之所以寄治。”简言之，就是中央“议事”而外官“办事”。相应地，各部的部员也“为中央议事之人，而非地方办事之人”。若“立法有未善者，外官亦得而条陈之，但不能分中央制度之权; 其行政有未善者，部臣亦得而纠査之，但不能攘地方治事之权”。他以立法和行政这样的新术语，非常简明扼要地对议事和办事的区分进行了学理提升，即中央政府负责订立制度，更多起主导作用; 而各级地方政府则承担具体的治理。
当然，所谓无为，并非零行为，而是对某种行为方式和取向的强调。若论政府参与的事务，似乎中国还胜过西方。严复曾比较东西立国之异说，“西国之王者，其事专于作君而已; 而中国帝王，作君而外，兼以作师”。故西方君主“所重在兵刑”，而“中国帝王，下至守宰，皆以其身兼天地君亲师之众责”，举凡礼乐、宗教、营造、树畜、工商，乃至教育文字等，皆其事也。结果是“君上之责任无穷，而民之能事无由以发达”。
实际上，历代真能“作之君作之师”的皇帝是很少的; 大部分时候，是皇帝和士人共治，实现一种群体的君师之治。用蒋梦麟的话说，中国久已没有贵族，只有“相当于贵族的士大夫阶级”。逐渐衍化成一个“学者之国———最受尊敬的是学问，最受珍视的是文化”。统治者依靠“学者领袖来驱策督导”，通过“教育人民”以“真正地领导人民”。这样的群体君师之治，也可以称为“士治”。在此体制下，从帝王到守宰的责任固无穷，具体治法却又是相对放任的。类似中央与地方的区分，各级政府也更多是起主导作用而已。
严复自己的意思，是不满中国政府干预民事太甚，但他的确领会到了中国传统政治那种政教相联的特色。从根本言，政府可以无为的前提就是教化。即贾谊所说的“有教然后政治也，政治然后民劝之”。这里的“政治”，意思就是以政教为治和政事得到治理。百姓受教而化之，各亲其亲，则政府对内的职责只在老幼孤寡的福利问题，当然可以无为，且可以真正趋向“无为而无不为”的境界。这样一种政治和社会秩序的理念，与其说是一个可以完全实现的目标，不如说是一个值得争取、可以趋近的理想。
然而，小政府模式的根本缺点就是很难应付较大的突发事件，故最怕“天下有事”。这种资源匮乏的政府，就连应付天灾都感乏力，更不用说对外作战了。而近代的一个新形势，就是康有为强调的从大一统变成了万国林立的竞争局面。随着资本主义和科技的发展，今日所谓全球化那时已经开始。本来儒家强调国家不与民争利，前提是对外不多欲，才能够内施仁义。晚清的困窘在于，中外的竞争既严峻又紧迫，外来的压力接踵而至，已经不容许一个小政府的存在，迫使清廷不得不向一个有作为的大政府转变，由此产生了一系列的问题。
2. 清廷的集权尝试
一旦政府真要有作为，中央也就感到了集权的确实需要。清季所谓专制，更多不过是时人从“政体”层面对君主制的概括称谓，既非中国传统意义的专制，也非近代西方意义的专制。真正的政出一人，历代少见。当时就有人指出: “中国名为专制之国，然版图太大，人民太众，势非一人所能理。故自秦并七国以至今日，真能专制之君，不过七八人。其他皆有专制之名，而无专制之实者也。”
一位日本人因而提出中国是专制而非中央集权的说法，他认为，“清国从来为专制之国，不惟中央政府专制，即地方政府，亦除专制外不悉其他”。然而“清国非中央集权之国也。各省之总督，坐镇一方; 帝室及政府，虽云在北京处决万机，其实地方之长官在各地专擅威权，中央政府之命令不能普及，宛然一封建国。”按中国之郡县制，本从封建制发展而来，尤其如严复所说，地方守宰也一身兼天地君亲师之众责，确有较大的独立性。
太平天国以后，论者多谓地方督抚的权力上升; 但中央和督抚关系的实质性转变，恐怕还是庚子年的“东南互保”。督抚可以公然不奉诏，则中央何集权之有!后来武昌革命爆发后，张謇急趋见江宁将军铁良，“说军、督合力援鄂”。铁良则让他去和两江总督张人骏商量。次日往见张人骏，张謇“申昨说”，但张人骏“大否之，谓我自能保”。张謇慨叹“其无心肝人哉”!按铁良和张人骏此后都是属于与革命军作战而保朝廷一派的，却在危难时选择坚守自保的途径，固属于军事上无全局观念，仍可见“东南互保”的持续影响。
《中外日报》曾描述“东南互保”后的政治格局说，“中国号为专制之国，而至于今日，则大权所在，究难指实”。政府“所下之令，或有不便于时者，则各省疆吏，可以抗不奉行，政府无如何也”。在督抚一边，用人办事，均须“请命于大部”，部臣反对，则人不能用而事不能行; 甚至其下之司道，“亦可阴抗其意旨，而不为奉行”。故政府和疆吏，皆不能说有权，而“权竟不知何属”。这样的状态，离中央集权的程度还差得远。
实际上，“中央集权四字，直至今日，始从外国输入”。这本是个外来概念，“对于立宪国而有之，非对于专制国而有之”。既“知中央集权之说之所托始”，也就明白了“中国现今之资性，最不宜于中央集权”。
换言之，中国因提倡立宪，从外国引进中央集权之说。不论是朝廷要有作为，还是仅仅“仿行宪政”，都不能不尝试集权。1906年开始推行官制改革后，集权措施似见成效。然当时仍有以传统观念诠释中央集权者，《东方杂志》一篇署名文章就说，“所谓中央集权者，非必举疆臣之实权而一一削夺之也。道在分人专任，政府第提纲而挈领耳”。且疆吏们显然也对权力受到限制不满，前引袁世凯对中央与各地官员职责区分的解说，正因他认为新设的商部逾越了中央仅“议事”的限制，干预了外官的“办事”之权。
尤其是在士人和督抚都对中央政府不够信任的大背景下，中央试图集权的做法很难真正奏效。到 1907 年，整体状况未见大的改善。《京报》仍观察到:“吾国政府，朝发一令，曰‘宜率此而行’，外省置之不顾也; 夕下一谕，曰‘宜以此为戒’，外省依然如故也。查询事件，则迟延不复;提拨款项，则藉词抵抗。”而外省对中央的要求，也都很少得到同情和支持，则“内外之界限”如故。不仅如此，中央各部院之间，同样“阂隔殊甚”;京外各省府县之间，也“彼此不相顾，有无不相通”。故“西人讥吾二十余行省，俨如二十余国。吾则谓一政府中，已分十数国;一省之中，又分数十百国”，处处皆呈一片“势如散沙”的现象。
其实，如果政府无需作为，类似的散沙现象可能还是一种理想的状态。在某种程度上，政府无为，恰可以维持治世。用清季人的话说，“上下相忘，则太平成;上下相求，则革命起”。杜亚泉在辛亥革命的次年，就把“中央集权”列为革命的三个“助因”之一。后来孙中山就任临时大总统，特别在宣言中指出:“武汉首义，十数行省先后独立。所谓独立，对于清廷为脱离，对于各省为联合。”他也不忘提醒大家:“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜。前此清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术。今者各省联合，互谋自治。此后行政，期于中央政府与各省之关系调剂得宜。”
上面所述，只是一些时人的观感。反向的见解，也同样存在。进而言之，究竟何谓中央集权，以及清代政治是否中央集权( 如各级官吏的任免权，就集于中央) ，都还可以讨论( 这牵涉到一般所谓政权与治权、或清末民初人关心的国体与政体等基本问题，后面还会涉及)。就是清季朝廷进一步集权的进程，也还颇有可论之处。这里不能一一详述。惟孙中山的当时区隔和杜亚泉的事后分析都揭示出，清政府因仿行宪政而推行中央集权，的确是导致各地不满的一个原因。
相较而言，集权的尝试还不是当时最严重的挑战。更具根本性的结构性紧张在于，一个向以“无恒产”为宗旨之“国”，忽然要完成退虏送穷的紧迫任务。一旦中央政府选择了富强这一目标，就不能不在政治伦理和统治模式上做出结构性的改变。但当年的政府以及关心国是的多数读书人，恐怕都没充分意识到这一点。
3. 从民富国强到政府理财
小政府模式的管理成本较低，资源需求不多，勿需大量征收赋税。这一政治哲学的典型表述，即《老子》所谓“民之饥，以其上食税之多，是以饥; 民之难治，以其上之有为，是以难治”。正因政府“作为”方面的要求不高，故产生与此配合的轻徭薄赋政策，可以不与民争利。康熙朝时那句“永不加赋”，让很多读书人对外来政权产生了认同感，成为清廷能长期存在的一个重要原因。而是否加赋，重要的就在于政府的管理需要支出多少钱。曾任州县的汪辉祖也知道，“多一重衙门，便多一重费用，百姓何能堪此”!只有减少支出，维持一个不作为或少作为的小政府，才能做到“永不加赋”。
按照孟子的说法，士可以无恒产，一般人则不可无恒产。中国这样的小政府模式，似乎“国家( state) ”也带有士人的特点，即国可以无恒产，而藏富于民，民富则国强。梁启超稍早在论证古今中外“有国者之通义”时曾表示，“民无恒产则国不可理，于是乎有农政、矿政、工政、商政”。所谓“民无恒产则国不可理”，是传统观念的简明总结，故其所说的各“政”，虽已可见外来的影响，大体还是由政府扮演提倡、督促和推动的角色。
时人对此也是有所认识的。《中外日报》在 1904 年即曾指出:专制之君“最不相宜者，则干涉民之财政”。若其“不明此理，而横干民之财政，则无论其用意之为善为恶，而君位皆不能保”。王莽和王安石的改革，“皆欲为民整顿财政”，结果是天下大溃。杜亚泉1911 年初也警告说:“国运之进歩，非政府强大之谓。不察此理，贸贸焉扩张政权，增加政费，国民之受干涉也愈多，国民之增担负也愈速。干涉甚则碍社会之发展，担负重则竭社会之活力。社会衰，而政府随之。”
这样能延续民富国强的思路并看到“国家”实依赖社会的睿见，当时恐怕有些超前。更多人或憧憬着从“专制”走向立宪的巨变，似以为从政府到读书人都可以“转变作风”。孙宝瑄就认为，“变法之本在立宪，立宪之本在财赋，财赋之本在实业”。他很羡慕“日本维新之际，士族皆改业工商”。而对中国“士夫稍开明者，动好为大言，谈民权自由，不务实业，有愧多矣”。这不仅表现出士人心态的转变，更揭示出“立宪”本身也可以为很多前所未有的行为正名。
当时舆论甚至以国家举动的多寡，判断其文明与野蛮。以为身处“轮轨交通、政学竞进”的时代，“稍一迟回，稍一懈怠，而国势之强弱判焉，文化之进退分焉”。故不仅“不能以宁静和缓处理今日之天下”，且当以“一年内举动之多寡”，卜国是之“进退”。在此世风鼓荡之下，面临退虏送穷时务的“国家”，当下就要有作为，甚至很快发展到处处需要有作为(详后) ，还必须是政府自己作为( 而不能仅是引导)，则不得不改变国无恒产的取向，以寻求富强。晚清的一大变化，就是越来越多的人开始疏离于“民无恒产则国不可理”的传统思路，并在不知不觉中转而信奉“国无恒产则国不可理”的观念，逐渐倾向于政府直接理财的政策取向。
问题在于，实业可不是那种可以一蹴而就的事，而那时却充斥着急于求成的强劲世风。朝臣中也有人知道最合适的富强方法是因富求强，袁世凯就提出，“迨利源日拓，库帑日充，然后因富求强，势自顺而事自易”。他也明知改革当“行之以渐，不责近功; 持之以恒，不摇定见”。然而他仍像很多时人一样，期待着一次性的“百废不难俱举”。这种希望一举解决全部问题的心态，在那时是相当普遍的。早在戊戌维新期间，张之洞就说，只要照他说的做法办理学堂，“则万学可一朝而起”。“缓不济急”是晚清公文中的流行语，最能表现这种急迫的心态，同时也揭示出“无为而治”的小政府长期存在的问题。
任何轻徭薄赋的“小政府”，遇到外患时都常显捉襟见肘之窘境。尤其中国长期以来是农业社会，政府的主要赋税来源也是农业税。除非长期积累，仅靠农业税入很难应对大型的公共支出;若税收往非农业方向发展，意味着社会结构的大变，必然冲击以“耕读”为核心的整体文化。孙宝瑄所说的“财赋之本在实业”虽是外来的新观念，却也触及了关键之所在。所谓“立宪之本在财赋”，不过是以立宪涵盖整体的新政。当年新政的举措，可以说样样需要钱，且每一项都要大量花钱。被人寄予厚望的路矿等新事物，生财还遥遥无期，却先带来了很多新问题。
而且，对各级政府而言，新政的开支基本是额外的支出。如梁启超所说，“各省所入，其支销皆已前定，而未有一省入能敷出者”。各省如此，中央亦然。中国此前虽无所谓预算制，大体还是以出量入，再量入为出。小政府的府库中不能有、实际也没有大量的积蓄。当时政府尚处于从不作为向有作为的过渡之中，正经历着一个由政府提倡督导为主向政府直接经手的过渡进程( 辛亥革命爆发时仍在进行，详后) 。
除了更早办理制造局、练海陆军等“洋务”外，清末新政大体以学务为先。遵循上述原则，高层级的学校虽是政府办理，大量基层办学的主要经费是出自民间的。可到底出在谁身上，是一个很直接的问题。刚开始办学的时候，筹款还相对容易。地方上有各种各样的“会”，都有多少不一的“公费”(
晚清的“公”在官与私之间，不是今天所说的“公款”) ，大致可以从中募到办新学的钱。但各种“会”里的“公费”总数是有限的，很快就用得差不多了。于是款子的来源就逐渐转向相对富有的绅，并进而转向一般的民。这些款项和巨额战争赔款以及外债等，最终都落实在老百姓身上，成为不小的负担，也造成了强烈的民怨。
而且，过不了多久，学务之外的其他新政又来了。那一整套面向富强的新政，样样都是需要政府投入或至少政府引导投入的项目。江苏提学使毛庆蕃 1908年抱怨说，即使像江苏这样“夙号财赋之邦”的地方，近年也已“实苦认派之巨。司局各库，悉索无遗。”不仅官方“罗掘无术”，若款项要“摊派民间。而苏省民情，实已非常苦累。”与学务相关的就地筹捐，“其捐之农民者，则有带征积谷、串票、税契、中金等捐;其取之货商者，则有丝捐、米捐、木捐、典捐，甚至鸡、鸭、鱼、肉、茶碗，几于无物不捐，何能再派”?
正因新政以办学为开端，故当时“毁学”行动既普遍又激烈。各项新政中，教育的变革之所以关键，在于其直接触及每一个向往社会变动的人，而非如铁道、矿业等只涉及部分区域和部分人。民众的“毁学”早经学者注意，但中国文化对文字和学问向来极为崇敬，在此文化长期熏陶下的民众能如此反应激烈，应予特别的留意。其中一个重要因素，当然是新出的苛捐杂税确实超出了人们所愿承受的负担。且学务毕竟开始较早，后来的情形，如毛庆蕃所说，是“新政繁兴，在在需款”。地方官已不堪重负，“纵心力之俱殚，终罗掘之无术”。这是一个很有代表性的表述，毕竟江苏还是“财赋之邦”，别处情形或当更差。
进而言之，以富强为目标的“新政”，诸如兴学堂、办实业、治警察、行征兵，以及包括成立府州县城乡镇自治组织、调查户口和岁入岁出、设立自治研究所等的“地方自治”，这些内容基本都是摹仿西方的。梁启超曾批评政府“徒骛新政之名，朝设一署，暮设一局; 今日颁一法，明日议一章。凡他国所有新政之名目，我几尽有之矣。”实际上，新政的一些改革内容，本身就是在外国要求下举办的; 即使那些中国自身寻求的改变，也大多以西方为榜样，按照西方的做法来推行。从过去的观念看，不少是当时一般人眼中未必急需的支出。
最显著的，就是增加了一个管理的费用。现在很多人认为管理最能体现西方的优越性，是中国人不擅长的。然而中国过去不重管理，也曾节约了很多开支。以地方初级教育为例，以前办私塾，只需请一位老师; 改成新学堂后，每一学堂都要设一名监督( 即校长) ，凭空增添一个管理人。这一倍以上的人事开支，往往是地方无法承受的。教育还相对简单，其他过去中国没有的门类，涉及管理的费用更高。这类“管理”观念有着明显的模拟特性，不仅与“无为而治”的传统取向明显对立，且使改革的物质成本猛增，需要更为巨大的财力支持。
当时人人都知道钱不够，关键是不够的钱从哪里来。不过，那时朝野似有一共识，即中国因为“专制”导致民信不足，故不能像外国一样征收大量赋税，还没什么民怨。如果能实行立宪，再推行什么公开的预算决算制，或改革币制，或实行某种理财之法，便可以大获进项，一举扭转局面。游历日本的直隶绅士潘宗礼就说，“东西各国，赋税数倍中国，而民不怨”，是因为他们实行预算决算制，每年“列表宣布，俾国民人人周知”。中国人本也知爱国，但因“上下相蒙，民乃不信”。如果也实行预算决算之制，使“民知所纳之税，某项用于某处，系为我谋公益、保治安，非中饱亦非糜费”，则经费易筹，新政易举，立宪之基可定。
若说潘宗礼是个无人知晓的一般读书人( 他为了让人知道自己的看法，不惜投海自杀) ，梁启超也有类似的见解。他认为当时政府的税收政策是“竭泽而渔，以朘削贫窭之小民。充其量，所得不能增数千百万，而举国已骚然。”一旦“民不能自赡其生，则铤而走险，何所不至”。反之，“苟能遵财政学之公例，以理一国之财，则自有许多新税源，可以绝不厉民，而增国帑数倍之收入”。他自己就曾拟出一个《中国改革财政私案》，若能据此“将财政机关从根本以改革之”，则施行之后，“每年得十万万元之收入，殊非难事”。
这显然是一个充满想象的计划，而所谓“税源”，当然指向民间现有之款。其实晚清政府增加财政收入的努力已颇见成效，国家岁入( 中央和各省政府收入) 大致从鸦片战争后的 4000 万两，到甲午战争后的 8000 万两，再到辛亥年的约 3 亿两，其中大部分来自非农业税收。若按梁启超的意思，只要能改良理财方式，则不难再增至 3 倍以上。且不论当时民间是否有这么多钱，即使有，猛增比过去多达数倍的税收，百姓可以接受，还不致“铤而走险”，确实需要非常丰富的想象力。
另一方面，当年物质层面的社会能力到底有多大，也还可以进一步考察。如四川后来在军阀时期的苛捐杂税是举世闻名的，预征五十多年赋税的名声甚至已进入某些教科书。即使分摊到数年，也是每年预征约十倍的赋税; 在整个世界史中，恐怕很难找到一个地方的百姓可以在不到十年的时间里持续地承担如此以倍数计的赋税，却并不造反，仅仅抱怨而已。这充分反证出当年的实际赋税相当低，而民间也尚有余财可敛( 若非过去藏富于民，短期内的巨额赔款已难应付，安能再加新政支出) 。
然而，清季民间尚有余财不假，却也不是无尽的活水，可以源源不断。当时税收确实不算重，即使清季新增的各种临时捐税，与后来或与外国比较，绝对值也不一定很高。但数字现实是一事，心理承受能力又是一事。对从前不怎么出钱的人来说，新增部分数量如此大、种类如此多，已经特别“沉重”了。为增加财政收入所付出的社会成本，可能非常高昂。对本已面临着普遍不信任情绪的清季政府而言，这类作为直接违背不与民争利的传统观念，属于典型的苛政，更是“失道”的表现。
在上无拨款的大背景下，新政举措的主要开支实际只能依靠民间。各级官员对动员社会力量的态度本各不一样: 趋新者可能勇于任事，守旧者便无意与民争利; 有的人或因官场积习而出以敷衍，有的人可能看到民间反弹的危险而不敢过于积极。结果是逐渐演化出一个非常可怕的倾向，即新政逐渐流于一种纸面的作为。很多地方官还真不是要敷衍，确有不得已之处。盖不论社会的物质潜能有多大，都是一个常数，不可能取之不尽，用之不竭。而新政的特点是层层加码，越来越全面。用时人的话，就是所谓“繁兴”。这当然代表了朝廷改革的诚意，却也因“不欺骗人民”而付出了沉重代价。
4. 新政繁兴导致纸张天下
蒋梦麟曾说，在中国这样的“学者之国”，尽管改革的过程缓慢，在某种倾向性形成后，“一旦决心改革”，又“总希望能够做得比较彻底”。前引袁世凯所期望的“百废俱举”，就代表着一次性解决全部问题的普遍期望。据梁启超对清末世风的观察，面对各种事情，若“谓其一当办，而其它可无办焉，不得也;谓其一当急办，而其它可缓办焉，不得也。于是志士热心之极点，恨不得取百事而一时悉举之，恨不得取百事而一身悉任之。”类似的风气，在新政期间得到充分的反映。
尤其在进入筹备宪政阶段后，朝廷更是“朝设一署，暮设一局;今日颁一法，明日议一章”。甚至“朝设一署，暮颁一法令。条诰雨集，责吏民以奉行。”梁启超也承认，“国家凡百庶政，无一不互相连属”。但“一国财源只有此数，而应办之事太多，则权其轻重缓急，而分配务使得宜”。也只有如此，才可收纲举目张之效。而实际则“本末倒置者，不知凡几”。尽管中央“文告急如星火，而一语及费之所出，则不复能置词”。每一新政出，即“饬该省督抚，无论如何必须先尽此款”。但“督抚虽极公忠，虽极多才，而无米之炊，云何能致”?
梁启超所谓“条诰雨集”、“文告急如星火”，既体现出朝廷对推行新政的急迫态度，却也已颇有杜亚泉稍后所说的“纸张天下”的意味。随着新政的“繁兴”，上面要求的改革措施一天比一天多，应接不暇的各级官员，不得不将其做成了官场的应付文章。到1911年，学部某视学员获悉，当时州县官仅应付“填表一层，已大见困难”，遑论办事。即以学务论，要给督抚、藩司、提学司、道、府分别填表五份，不得不“日夜为之”。故“各省学务，有名无实者居多，而外州县尤甚”。且“从前新政惟学务一种”，地方官“尚有尽心力者。今日新政名目既多，不止学务一种。则惟有一概置之，而专于表面上做工夫。”
清季官僚体制的积重难返是不容讳言的，前引御史黄瑞麒的奏折已点出了“空言粉饰、取具文告”的官场风习。指责他人粉饰和自称绝不敷衍的表述，在当时的官文书中频繁可见。一方面，追随朝旨表态积极者，不论是否真做，往往能得以升迁。另一方面，各省疆吏对政府所下之令，有时也可以抗不奉行;若“迫于严切之诏旨，不敢据理力争，而其势又万不可行，则相率以阳奉阴违了事，以免政府之催督”。也就是说，主动的粉饰和被动的敷衍，都已成为官场常见现象。
梁启超就曾指出，当时朝廷无款，多“责督抚以报效”。而各督抚所认报效常逾千万，以“买政府欢心，得为升迁之资”。其一旦升迁，则认报效之责就转归后任。即使不得升迁，也往往“迁延年余，实缴者不及二三十万”。且这也不能怪督抚，各省“每岁所入，仅有此数;而待支之款，百出而不穷”。中央每个部门都要求先完成其所管辖之门类，实则全都完不成，“政府亦无辞以相难”。虽“人人明知外患内忧之岌岌不可终日，顾各怀得过且过之心”。其结果，京师与各省，不过“文牍往还，涂饰了事”。
这正是杜亚泉所说的“纸张天下”。在杜氏看来，清季“政治所以纷繁纠杂者，正因官吏太多，彼此以文牍往还，以消日力”。故“当局以张皇粉饰其因循，朝士以奔走荒弃其职务。问其名则百废具举，按其实则百举具废”。他的预测，后果不出两途: “一曰迫于财政之困乏，仅仅维持现状而不得，则敷衍益甚，而几等于销灭;一曰不顾民力之竭蹶，益益进行现在之政策，则搜括愈力，而终至于溃决。”更可怕的则是“一方面行其敷衍之策，而政治销灭于上; 一方面尽其搜括之实，而经济溃决于下;大局遂不堪问矣”。
实际上，那时发生“民变”的频率已大增。《国风报》一篇讨论“民变”的文章，就直接归咎于新政导致的官场腐败。盖因“考成所关，悉在于是”，上下都把新政挂在口上，“上官之督责文书，以责成其属僚也，但曰举办新政;属僚之奔走喘汗，以报最于上官也，但曰举办新政”。虽“敝精费神，曾无实效;涂泽粉饰，上下相蒙”。更有“不肖之吏，且假非驴非马之新政，以肆其狼贪羊狠之私谋，驱其民而纳之罟擭陷阱之中，以至激成大变”。
更严重的是，由于上下都在条文上努力，一些新的举措不过是模拟外国，表现出想象领先、已不那么熟悉自身国情的现象。例如，仿行宪政时的一项要务，也是最不受老百姓欢迎的举措之一，就是摹拟外国的各类“调查”。当时的思路，开发富源，先要知道各地有什么，故应调查;要选举，就先要知道有多少选民，所以要实行户口调查; 等等。然而，开发富源一类，的确向不为政府所关注; 像户口这样的大事，过去何以不知其详? 是故意的? 还是无意的? 若过去已知，本不必调查，就可按既有数据实行选举。
故“调查”的需要不仅是外来的，也揭示出一个思路，即政府以及部分民间士人已经认识到，他们对于国情的了解是不足的。而这不足，既有真正的不足(因为小政府不需要足) ，又与外来影响不可分。近代中国的各种外在对比项，本已具有很强的想象意味;后来对自身国情的认识，也出现了连带性的想象。如前所述，近代一些肯说话愿意说话也能说话的人形成了所谓“舆论”，影响着朝野的决策。但很多时候，这些人或不过是摹拟外在的认知，又胆大敢说而已，他们有时并不真正了解自己的国家和国民。
不幸的是，梁启超自己就是这类人中的一个。他在通过日本输入西方观念的同时，也“借鉴”或引申性地“发现”了一些中国的“国情”。可怕的是，类似的观念后来却被制定政府政策的人所采纳，而成为了国策。梁氏在1896年说:国强基于民智，而民智的基础是天下人都能读书识字。“德、美二国，其民百人中，识字者殆九十六、七人。欧西诸国称是。日本百人中，识字者亦八十余人。中国以文明号于五洲，而百人中识字者不及三十人。”这大概是根据当时各国国势强弱反推出的想象判断。在梁启超眼中，中国的识字率虽远比列强低，到底也还接近30%。在后来的认知中，这一比率则大幅降低。到 1908 年，宪政编查馆定出的筹备立宪目标，“人民识字义者”竟然要到筹备第七年才可以达到 1%，第八年达1/50，第九年到 1/20。
不过十余年，在当时政府官员眼里，素重教育的中国基本已成一个极少有人识字的蛮荒国度了。若不求精确，识字率本不难知大概。此虽一例，却可推见其余。故清末朝野对人对己的不少认知，都已建立在想象的基础之上。如果朝野对国情和外情的了解如此，其所推动和实施的各项改革措施，到底是基于想象还是现实?到底有多少是基于想象? 又有多少是应对现实?恐怕都需要进一步探索。仿行宪政时一些摹拟举措，确属无的放矢，应是新政不成功的一个重要因素。有些相关的努力，或许真如冯友兰后来所说，只能“壮纸片上之观瞻”。这样，清季新政已进入一个非常危险的阶段。
5. 小政府和大政府
与此前的“弱国家”相比，清廷已经变得非常强有力了。但其并未准备彻底改变其政治模式，因而也无意从根本改变其政治伦理。当年推行新政时，凡遇“地方”之事，尤其涉及款项者，相关的政府公文中可见一条很重要的内容，即“官不经手”。如1905年的《天津四乡巡警章程》就规定，办巡警的经费，“皆责成绅董，官不经手”。而袁世凯在呈报章程的奏折中也说，巡警月饷“由村董酌定支给，官不经手”。当然，这是袁世凯所谓“官绅联合”的模式，故“官弁薪工马匹杂支”等费，仍“由官发给，以示体恤”。
这一取向表述出一个很明确的原则，就是官( 中央和地方政府)既要主导，又不起具体作用，似也仅承担有限的责任。换言之，小政府已进入政府官员的下意识层面，成为自觉的政治伦理，故其在意识层面对自身角色也有较清晰的定位。类似规则特别能体现过渡时代的转折，由官方督办领导的乡村巡警，显然是一种新的体制;而经费上仅象征性地参与，又维持着既存的政治伦理，是小政府模式的一种自然延续。
与“官不经手”类似的一个当时表述是“劝”，甚至可说这是清末新政的一个关键词。1907年地方官制改革，各直省均设立劝业道，以及后来地方设立的劝学所、劝学员等，这些以“劝”为名的机构和人事设置中，大体均表明官方既要主导而又仅有限参与，折射出后人眼中的国家与社会那互为交结的一面(详另文) 。
在外来思想观念的影响下，朝廷较前远更主动更有力地参与了各项新政事务;同时又对“国家”功能有明确的认识，始终坚持“国家”只起倡导和推动作用。从“官督商办”到“官不经手”、“官绅联合”等，都表明清廷大致还在坚持“小政府”的行为伦理。从主观意愿看，清廷虽已从不作为的消极态度走向有作为的积极取向，然其试图扮演的，仍只是一个“积极的小政府”角色，并不希望变成一个实际的“大政府”。然而，因为其面临的退虏、送穷任务既迫切又艰巨，实际却不能不一步步走上“大政府”的不归路。
故清季的现实困境是，一个小政府的机构，却不得不行使大政府的职能; 不仅思想上没有充分的准备，在政治伦理、行为模式和体制方面，也都缺乏足够的预备。朝廷如此，民间亦然。但就是在这样的背景下，清廷却仓促进行了一系列具有根本性的制度改革。从废科举到筹备立宪，件件都是以千年计的巨变。
今人常说中国人缺乏法制观念，恐怕多是以其心目中某种特定的“法制”概念来反观中国现象。君不见戊戌维新时康有为就呼吁要从根本上一举改变“大经大法”，而最主要的反对意见则是动辄曰新法“有违祖制”吗?双方关注的重心，恰是法与制，以及法制基础上的法治。而当时“变法”一语的产生，并被后人用以概括那一时段的改革议论和举措，都体现了强有力的法制观念。另一方面，向为人所诟病的“人治”，也有其长处，即对“人”的重视超过“制度”。梁启超的“新民”说，似乎还能体现这一传统。他曾指出: “苟有新民，何患无新制度? 无新政府? 无新国家? 非尔者，则虽今日变一法，明日易一人; 东涂西抹，学步效颦;吾未见其能济也。”中国“言新法数十年而效不睹”，就是因为过重新法，而忽略了“新民之道”。
但梁氏和他老师康有为一样，是一个贯彻“得君行道”之路的人，他也一向特别重视制度尤其官制的改变。而清末官制改革，恰体现出一种由人向制度转移的态势。1906年，出使各国考察政治大臣戴鸿慈和闽浙总督端方奏请改定全国官制时，便强调日本“宪法之推行有效，实由官制之预备得宜”。关键是其后隐伏的准则: “未改官制以前，任人而不任法; 既改官制以后，任法而不任人。”前者若“法既敝，虽圣智犹不足以图功”; 后者则“法有常，虽中材而足以自效”。次年，御史黄瑞麒也上奏说: 立宪国的实质是法治国，“法治国任法而不任人，人失而法不失，故其国能长治久安;非法治国任人而不任法，人失则法亦失，故常朝治而夕乱”。时人这样的表述尚多，都指向一种重制度而轻人的思路。
类似观念现在仍很流行，但钱穆却视为清末的失误。他以为，既然要效法西方实行选举代议制，就“应该改变传统演变下的内在流弊，看重活的人超过于看重死的法，随时好让多数的意见来更改向来规定的法制，让人心在法外多留活动之余地”。而晚清的政治积弊，“则仍在纸面文字上用力，一切要求制度化，认为制度可以移植，不必从活的人事上栽根”。当时人相信“制度可用来束缚限制人”，却“不知一切政治上的变化，正是活的人要求从死制度中解放”。当年抄袭西方，不免“牺牲了活的人，来争死的制度”，结果“仍成为一种敷衍、文饰、虚伪与腐化，始终没有把社会人心要求变化的内在活力引上正路”。
钱先生另有一些具体论述，我们不必拘泥。其所论最具启发性之处，在于强调“让人心在法外多留活动之余地”，以及“把社会人心要求变化的内在活力引上正路”。而晚清变法以及此后的很多改革和革命，都未能避免“纸张天下”的特色，上下都更多在条文上努力;故虽在在反映出“社会人心要求变化的内在活力”，却相对忽视了“社会人心”本身的“内在活力”。人的心力永是活泛的，并无固定的方向和目的; 若群体性的“社会人心”，能动程度更不可小视。即使在承平时代，其表面或状如止水，内里仍生机勃勃;若在危险与机会并存的乱世，一旦借外力而形成奔腾的怒涛，更非一般力量所能遏止。
可以说，新政的推行很大程度上已经超越了本已不堪重负的中央财政的承受力，解决之道有二:一是进一步加征各种临时性的税费，或据西方学理大幅度增加正式税收，两皆可能造成民众对于新政的敌视; 二是借外债，却被不少时人和后之研究者视为“出卖国权”。两者当时都得到采纳实施。但对当下出钱的人来说，临时性的征收与常赋差别不大( 仅心理层面略好) ; 而借钱总要还，最后还是要转嫁到基层的百姓身上。所以，为富强而大幅增加开支，是一个让人非常不愉快的事情。在此诸多令人不满的现象背后，都潜藏着结构性的体制变更，并要求政治伦理也有相应的转变。
小政府模式的基本准则就是政府不作为或少作为，只有不扰民的政府才是好政府。如果政府要有作为，就需要花钱。大政府的观念是很晚才传入中国的，对改变了思想方式的今人来说，政府要为人民服务，就要向人民收钱;就像人民在议院里要有代表，政府才能体现人民的意愿一样。这些都是近代西方典型的大政府观念。而小政府的不作为，是基于对国家机器“自主性”的某种体认(与权力永远导致腐败、故政府不可信任的西方观念表述虽不同而相类) 。即使不言抽象的政治伦理，进一步的问题是，早已习惯于小政府的中国老百姓，能信任转变中的当时政府吗?
在具体举措方面，明知因富求强才是正途，但当时提倡的生利之法，均非可有款项立至，不能短期解决问题，正所谓缓不济急。若政府改变体制，直接参与理财，便违背了不与民争利的传统，既是一个根本的转变，也是一种非常危险的尝试;且任何正确的理财方法，也不可能少米多炊，更不能为无米之炊。如果徒然实行修改税收制度等敛钱之法，且不说很难在短期内筹集巨款，同样的问题是，普通民众真能如潘宗礼所想象的那样知所纳之税的用途就愿意缴纳吗? 若百姓不理解而民怨激增，恐怕就不能给政府以继续改革的时间了。
换言之，若不解决小政府的问题，清廷已陷于一个诡论性的( paradoxical) 微妙处境: 不改革则不能解决问题，而要推行新政就需要花钱;且多一项改革举措，就增进一步经费的窘迫，直至破产。这基本就是一个不归路———不作为则显无能，欲作为则无财力，而解决之道更处处威胁自身的统治合道性。即使没有其他事情发生，这样的情况也维持不了多久。故芮玛丽认为，正是清政府的改革摧毁了这一推行改革的政府; 因为它不能控制其自身政策造成的加速度。
不过，这只是一个带有后见之明的分析。如前所述，当时社会的物质潜能到底有多大，是一个尚需斟酌的问题。例如，像梁启超这样的人便认为社会仍具可开发可整合的巨大潜力，只要理财方法正确，即刻便可获取数倍于当时岁入的款项。但问题在于，由于朝野的政治伦理并未出现根本转变，任何民力的“开发”都会被视为盘剥(且不说实际操作中确曾出现借此盘剥的现象) ，则社会力量的动员本身，可能就是对政府的一道紧箍咒。
不过，当时局势的确非常困难，却也不是毫无转圜的可能。很多人确以为要变天了，同时也有不少人在努力，还有更多人在观望。简言之，以革命的方式解决问题，并不一定是“必然”的，也不是唯一的选择。如前所述，主张革命和改革的人，可能是为了一个相同或至少相近的目标。而改革与革命演成对立的态势，并最终被革命取代，有可能是对达成目标的方式、速度等方面的歧异。然而改革毕竟走向了革命，其间从政府领导能力到士人心态等相关问题，尤其是立宪与革命两个选项的竞争及时人对其正当性的论证，本文下篇将接续探讨。
