从中国历来的社会管理经验来说，往往都是从上到下的社会管理，也就是说，做出社会改变的首要前提是上级部门的文件下达，然后基层政策按照文件指示做出改变。这就构成了一个困局，即：基层群众的智慧往往很难以被上级部门接受，故此在漫长的乡村政治中，类如“村民自治”等由农民发明的农村社会管理经验被广泛采用是何其的艰难。而且，如果上级部门的指示出现偏差，往往很容易误导基层社会的偏差。基于这样的困境，基层民主往往是纠偏的一个良方，但是从当代的农村社会来看，基层民主实践还非常欠缺，甚至出现了农村“政治衰退”（福山，2012）的现状。

而之所以出现这样的现状并不是本文探讨的主要内容。本文所要提出的一个观念即为“政府治理”往往比“乡村治理”更为重要。正如上文所说，如何防止上级部门的偏差导致下级部门也同样出现偏差？如果单单以基层民主来对付这样的“风险”，那还是不能完全防止上级部门的偏差对下级部门的影响。因为，服从上级指示是基层政府的“责任”。并且，他们的权力本身就不是完全由群众赋予（并不是选举而产生）而是由上级部门指派和任命，故此“对上负责”就构成了这种风险性不是因为“基层民主”而消失，反而有所增大。

那么如何杜绝这一风险的产生，如果避免上级部门的“错误”导致基层社会同样“错误”，本文认为，最为关键的还是在于如何避免上级部门出错。正如学界所言，民主是一种纠错机制，况且基层民主并不是否定党的统治，而更利于社会管理。（赵树凯，2011）如果从党内民主开始发展，那么尽可能的形成这样的一种纠错机制，那么就可以杜绝这一风险的产生。毕竟政府治理有“杜绝偏差”的需要，如果政府治理到位了，那么乡村治理也就不会“走弯路”或者是“少走冤枉路”。而当初《村民组织法》的立意本身也就是从基层开始进行民主实践，再一层层的向上发展，进而达到真正的社会主义民主，这是社会主义的一个本质。（赵树凯，2011）。

当然，也不是说民主就是万能的，也有把民主走向反面的。采用“多数人的暴政”，利用群众夺取私利的案例，在历史上也并不少见。关键是，基于民主社会的乡村社会，往往能让群众参与到基层政府创新、地方政府治理和地方社会管理创新中来。让“人民当家做主”才可能真正的实现。如今，底层群众被边缘化的现状依然严峻，如果给予其民主机制，让其能够真正的意识到自己的权利，那么对于开展乡村治理也就只会“有利而无害”。并且，许多乡村社会的问题，也就会迎刃而解。

乡村治理三十多年来，出现的问题可谓是接踵而至，并且越来越严重。因为权威性与合法性的流失，导致群众越来越不信任政府，故此群体性事件，干群冲突等事件越来越多。关键是，农民并未真正的成为“主人”。换一种想法，如果这个村干部是他们选举出来的，那么他们是否会去反对这个村干部呢？答案当然是不会，至少没有如今反对的这么严重。进一步说，当今国内有人认为，民主不适合被农民采用。而本文想说的是，民主不是因为贫困而不能被采用，民主也不因为所谓的素质低下而不能被采用，民主需要训练。而现在是，训练的机会都没有，怎么胆敢说农民就不会民主呢？

事实上，基于理性下的小农社会是最容易进行社会管理的，而之所以出现现在这么多的问题，也并未是社会转型这一个方面的错误。关键是，是否认识到了：既然出现了问题，那肯定是管理上有了错误。如果管理是有效的，那么问题也不会越来越严重。基于历史的经验来看，政府治理的关键还是实现民主化的社会管理，而为了不让政府治理中出现的偏差影响到基层社会，那么更应该进行民主实践，而不是类如弗朗西斯·福山在《政治秩序的起源》（广西师范大学出版社，2012）中所说的，全球民主的倒退，政治衰退的背后，所联想到的是，从《村民组织法》实施后的中国社会“海选”、“直接民主”到如今的“间接民主”、“内定”等，这不利于社会管理，更不利于政府治理与乡村治理。因为，随着公民社会的崛起，越来越多的农民（特别是农民工群体）已经认识到了自身的权利。如果我们没有认识到这一点，那么乡村治理再多无关紧要的研究，都不能解决乡村社会出现的矛盾，更不可能把接下来的新农村建设做好。只会因为土地征用等问题，导致更多的社会冲突出现。

二零一二年十二月二十二日

作于武汉

作者单位：兰州大学社会学与人口学研究所