习近平总书记高度重视“三农”工作，强调要提升乡村产业发展水平、乡村建设水平、乡村治理水平，强化农民增收举措，推进乡村全面振兴不断取得实质性进展、阶段性成果。乡村治理是国家治理的重要组成部分，也是当前国家治理的薄弱环节。提升乡村治理水平，必须着力破解城乡二元结构，紧紧围绕乡村治理体制和法治，紧紧围绕乡村人才队伍建设和公共服务，推进乡村治理体系和治理能力现代化。
破解城乡二元结构是一项系统工程
在通往现代化的道路上，城乡二元结构是一个绕不开、躲不过的重大课题。城乡二元结构是影响城乡协调发展的主要障碍，制约城乡要素平等交换、收益合理分配，妨碍农业综合效益和竞争力提高。推动城乡融合发展、破除城乡二元结构，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，是我国现代化建设攻坚克难的重要环节。城乡融合发展是一个长期过程，推进乡村治理体系和治理能力现代化，既需要统筹考虑城乡融合发展过程中经济社会结构变化的影响，也需要考虑区域间乡村发展差距的影响。由于发展不均衡与地方文化差异，不同地区乡村治理的客观条件不一，乡村治理难以找到普遍适宜的模式。比如，发达地区的农村有产业和集体经济作为财力支撑，但绝大多数欠发达地区的农村是经济“空壳村”，乡村治理缺乏资金保障。再如，东部地区的乡村接近城镇，流动人口管理服务压力大，但中西部的农村关心关爱“三留守”人员、反恐维稳、民族团结的任务重。因此，推进乡村治理现代化须认识到农村的地区差异，坚持问题导向、因地制宜，鼓励必要的顶层设计和自下而上的多样探索相结合，充分激发乡村治理的内生活力。
推进乡村治理体系现代化
乡村治理的现代化以乡村治理体制的现代化为前提。整体上，当前我国乡村治理体制的责权配置还有待优化。从治理职责看，由于缺乏部门间统筹协调的完善机制，乡村治理实践中部门条块分割、各自为政的问题普遍存在，治理呈现碎片化局面。组织、政法、民政、农业农村等部门均培育与引导了一批乡村治理的实践典型，但部门合力体现不够，互认与推广程度不高。从治理权限看，乡镇级政府承担了辖区内乡村治理与公共服务的主要职能，而权限的不足束缚了乡级治理的手脚。从基层组织的运行机制看，“上面千条线、下面一根针”是乡村治理一直面临的困境，其结果是基层政权从村委会的指导者变为领导者乃至直接管理者，出现了村委会在人、财、事等方面行政化的全面加强。
乡村治理的现代化以乡村法治的现代化为保障。当前我国乡村法治的社会基础比较薄弱，农业农村有关法治建设滞后于乡村治理重点领域的发展和改革实践。德治与法治并用是我国传统治理的重要特征，德治是法治有效发挥的基础。但当前在我国农村，德治作用受到城镇化、市场化冲击，也随着传统乡土社会的转型在削弱。
推进乡村治理体系现代化要形成党、政、经、社等各类基层组织的合力。一是加强党组织的领导。优化党委社会工作部的职能，完善机构覆盖网络，高度重视农村党的组织建设，加强党对基层治理和乡村治理工作的统一领导，提升农村基层党组织的创新活力。二是优化基层政权机构设置。协调县级派驻机构与乡镇政府的工作关系，下沉部分执法权，形成乡村治理合力。适应人口结构变化，进一步推进合乡并镇，使基层政权组织设置更加科学。坚持乡镇政府指导、支持和帮助村委会的法律定位，进一步厘清细化乡镇政权与村支两委的关系，对基层自治组织进行减负。三是完善党领导下的村民委员会自治制度。进一步理顺农村基层党组织与村民自治组织、公共服务站（所）间的职能边界和工作关系，落实好村委会组织民主选举、决策、管理、监督的各项制度，做实村民会议、村民代表会议和村务监督委员会的作用，发挥村民决策、管理和监督主体作用，形成乡村治理的内生动力。四是大力发展村集体经济组织。将培育农村经济组织与保持农村经济组织的活力作为乡村治理的重要支撑，推动村集体经济组织公司化发展，充分发挥新型农业生产经营组织振兴产业、积累资金、集聚人才作用，优化乡村治理的主体结构。五是培育乡村社会组织。适当降低注册门槛，鼓励农会、行会、社区基金会等乡村社会组织发展。通过政府采购、以奖代补、民办公助等方式鼓励社会组织、企业等主体参与治理。搭建社区共建理事会、乡贤参事会、公德评议团等平台，探索多元治理的新型机制。
乡村治理体系现代化需要强化法治保障作用。一是加强重点改革领域法规立改废工作，形成村民自治的规范指引，完善集体经济组织的管理体制，积极稳妥推进土地产权制度改革。二是放宽非户籍常住人口及党员参加常住地村级两委选举限制，尽可能扩大流动人口在流入地的社会参与，促进社区融合与认同，推动社会治理的城乡互动。三是依法加大对乡级政府和村两委的监督和问责，把权力关进制度的笼子里。四是依托现代信息技术，建设向乡村延伸的“智慧法院”。普遍建立乡村法治顾问制度，发挥好退休法律教师、法官、检察官、律师、民警作用，提升乡村治理人才队伍的法治素养。五是深入挖掘本地乡规民约、家风古训、文化名人所蕴藏的规则体系，结合时代要求进行创新，发挥道德教化作用，引导村民孝老爱亲、勤俭持家、重义守信、向善除恶。六是广泛开展好家庭、好媳妇、好儿女、好公婆、好党员、好村官、好老师、好村医等评选表彰活动，深入宣传有关典型事迹，形成人人讲道德、讲品格的良好社会氛围。
推进乡村治理能力现代化
乡村治理的现代化以乡村人才队伍的现代化为支撑。现代化尤其是改革开放以来的城镇化快速改变了乡村人口的规模与结构，进而影响乡村治理的主体结构。乡村常住人口规模缩减，主要是大量村民以农民工等形式转移到城镇工作生活。乡村人口的流出通过改善农村居民收入和生活水平为乡村治理奠定了物质基础，但也直接导致乡村治理主体的流失，乡村社会治理与公共服务供给人才缺乏，农村出现了两委班子老化、医生与教师无法保障等问题，乡村治理过程无法得到更多群众的参与和监督。与此同时，我国乡村治理队伍不理解治理、不知道如何开展治理的能力不足问题仍存在。从根本上看，农村劳动力向城市转移、农村乡贤精英外流，使得村支两委队伍力量整体上受到削弱。
乡村治理的现代化以乡村公共服务的现代化为基础。当前，我国乡村治理依托的公共服务仍有短板，表现为部分村庄的生活垃圾、生活污水尚未集中收集处理，使用无害化卫生厕所的农户比例不高，养老、教育、医疗服务供给仍不充分，农民看病、子女上学还有不少困难。在传统公共服务之外，随着农民生活水平的提高，金融、法律、文化、环境等新型服务需求不断出现，但供给不够。现代治理注重寓治理于服务，服务是治理的重要依托。当前乡村的公共服务难以满足乡村人民日益增长的美好生活需要，也使得乡村治理缺乏足够有效的服务与信息载体。
乡村治理能力现代化需要着力打造现代化的乡村治理人才队伍。一是改变“三农”投入单纯重资金、重项目的做法，更加重视乡村人才队伍建设。实施乡村“头雁工程”，通过给予财政奖励与补贴、支持租赁与购买农村土地、鼓励离退休人员还乡等举措，引导人才向乡村回流，放宽户籍、年龄等限制，探索向社会招聘职业村干部，便捷人才向农村流动的渠道。二是搭建乡贤理事会、协商会等平台，充分发挥退休干部、农民企业家、优秀农民工等新乡贤在乡村教化、纠纷调处、发展集体事业中的作用。三是加强乡村治理与公共服务系统公务人员专题培训，针对乡村基层干部加强社会调解、社会服务、心理疏导、民主协商、法律咨询等技能培训，提升治理能力。四是加大社区社会工作者培养，推进社工长期入驻乡村，依托专业特长辅助基层党群组织开展工作。
乡村治理能力现代化需要持续推进公共服务均等化。一是从新型城镇化与乡村振兴的大局部署城乡治理工作，协同推进农村集体产权制度改革与城镇户籍制度改革，便利人口双向流动，从基本制度上助推城乡治理联动。二是统筹乡村集体土地与集体经济收入的使用，引入社会资本、公益共建等方式，全面补足农村公共服务短板。三是切实保障农民土地权益，提升社会保障水平，加强技能培训与职业教育，增强土地流转后农民的就业创业能力。四是加快推进城乡公共服务体系的统筹规划与部署，融合城乡公共服务资源，为城乡居民提供标准统一、制度并轨、基本均等化的公共服务，改善乡村人居环境。五是逐步实现城乡网络信息系统互联互通，充分发挥现代信息技术作用，助推城乡公共服务与社会治理的智能化运行，推动乡村公共服务信息化、集成化、便捷化发展。
（作者分别系国务院发展研究中心社会和文化发展研究部部长、公共管理与人力资源研究所公共管理研究室主任）
