我国人大制度自1954年建立至今，已运行了58年。我有幸在1979－1987年间在全国人大常委机关（法工委）工作过8年，亲历过改革开放以来人大制度的某些革新与进步，也一直关注着人大制度的得失与缺陷。和许多政法界的朋友以及普通民众的观感差不多，觉得人大的权力与权威还没有完全到位，人民的意志还未能通过人大得到充分表达和实现，对人大制度的理解及会议制度设置也存在较大缺陷，亟待改革。我认为，其中最重要或关键性的问题是厘清、摆正党权与国权的地位，规范执政党与人大的关系。本文就此主题略述一些看法与建议。
一、谁是国家最高权力主体？
中华人民共和国宪法第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第2款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第57条又规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”这三条款都涉及权力，但是，它们所确认的权力是同一性质和主体呢，还是有所不同？都是指国家权力呢，还是包括其他权力（人民权力、社会权力或执政党的“权力”）？其中，“最高国家权力机关”是否就等同于“国家最高权力机关”？这些概念，连一些法学家也常将二者混淆或随意使用。
首先要区分，“最高国家权力机关”只是表明全国人大是所有国家机构中拥有“最高国家权力”的机构；至于所谓“国家最高权力”命题中的“国家”，则不仅指“国家机关”，而是涵盖国家机关和全社会（全民）。这就涉及在人大之上，谁拥有“国家最高权力”，或谁是国家最高权力主体？
在我国，由于奉行一党制和“党领导一切”的政治体制，恐怕大多数干部和群众对此可以不假思索地回答：执政党是国家最高权力者。——这于历史上、事实上当然有根据，但在法理上却是错误的。
依我国现行宪法，全国人大是“最高国家权力机关”，这只是相对于其他国家机关而言；全国人大并非“国家最高权力”机关。拥有国家最高权力者是人民，即所谓“主权在民”。人大则是由人民（选民）选举产生的，宪法规定人大要对人民负责，受人民监督。可见，“人民”是人大这个“最高国家权力机关”的“更高”权力主体。全民权力的“最高性”，在民主国家直接体现为全民直选权和全民公决权。在我国除县以下人大是直选外，其他各级人大仍是间接选举产生，我国也不实行全民公决（所谓“公投”），仅靠人大代表来代行人民权力，做出决定。而历来的实际状况是，人大和人大代表并不能完全地真实地反映和体现人民意志，所以人民权力的最高性难以直接体现。
近年党中央领导人提出“三个至上”：党的事业至上、宪法与法律至上、人民利益至上。三者在各自的相关领域有其合理性重要性；但如果在同一事件中三者发生矛盾，谁至上？按宪制，应当是以人民利益至上，以人民权益为出发点和最终归宿。可是，迄今不少党政领导干部对党的地位与作用的认识，却往往是党至上，甚至说是“党的利益至上”（某大报公然在头版头条以大字标题宣示）。这仍是沿袭革命时期的旧思维旧制度，没有实现由革命党到宪政党的转变，没有从长期以来实行的以党治国向依宪治国转变。在有些地方和有些干部中，还存在党委和书记凌驾一切、指挥一切、调动一切（包括凌驾于人大之上指挥人大）的习惯思维与习惯动作和对既得权力的依恋。
对党与人大关系在思想认识和观念上的误差，实质上是混淆了党的领导权与国家权力的关系，把党的决策权（作为政党享有的对国是的建议权利）等同于或凌驾于人大的决定权（国家权力）。按党的十三大报告的界定，党的领导本是指方针、政策、路线的政治领导，主要是党以其治国的理念和政策路线的正确性所具有的政治号召力、说服力和政治影响力，来实现其主张。这种领导权的性质是属于政党的政治权威和权利（建议权），而不直接是具有强制力的国家权力。党的领导权不是凌驾于人民主权、国家政权和作为最高国家权力机关的全国人大之上或与之并列的权力，非经法律程序，党不能直接向人大和政府发号施令。执政党既不是最高国家权力机关，更不能说是国家最高权力机关。在国家事务中，人大的权力是至上的，人大高于一切政党（列宁曾经说过：“苏维埃高于一切政党”）。
文革中在极“左”路线影响下产生的1975年宪法，曾在第16条中规定全国人民代表大会是“在中国共产党领导下”的最高国家权力机关，这就无异于把党视为更高于人大的国家权力机关。1978年宪法和1982年宪法都删去了“在中国共产党领导下”的定语，从而在宪法文本上改变了党政不分，把党权置于人大权力之上的偏颇。但在实践上并没有多大改变。即使党的十六大报告在强调要改革和完善党的领导方式和执政方式时，特别提到要规范党委与人大的关系，但迄今也并未制定政党法或其他有关文件予以规范。地方党委在遇到人大通过的决定或选出的政府成员同党委原定方案不一致时，往往不经法定程序擅自变更人大的决定，甚至批评人大向党闹“独立性”，“以法抗党”等等，这显然是把党委（甚至只是党委中的个别领导人）置于人大权力之上，以党权压政权、民权，以党压法，是错误的。
作为全国与地方的最高国家权力机关，人大权力的至上性还不能说是已经完全到位，有的地方常受党政机关的侵权，甚至“大权旁落”。譬如涉及公民的基本权利义务的事项，依宪法和立法法必须是由全国人大以法律定之，而迄今多是由政府用“规章”或其他“红头文件”定之。依法治国的主体是人民（通过人大），现在依法治省、治市、治县的决策与方案，往往只是由政府来策划、操办，它们首先本应是被治、被监督的客体，却反客为主，这就很难企望他们自我去依法治权、治官。
再有一个需要商榷的提法：我们习以为常地说“党领导人民”如何如何，这个提法是不是很确切？人民是一个整体的概念，人民是至上的，人民主权是至上的，人民是国家最高权力的主体。“党领导人民”的提法意味着党凌驾于人民之上。其实，“领导”的对应面是“群众”，准确的提法应该是“党领导群众”。同理，“党领导国家”、“党领导人大”都欠准确，而且易理解为所谓“党国体制”。要说“领导”，也主要是指政治上指导国家事务、人大工作，而不是越权“管辖”、“指挥”、“包办”整个国家机器和人大机构及其权力。
执政党要以它的正确路线政策、通过它在人大的党员去影响（引导）人大的“工作”（立法决策），但不能把人大当作只是贯彻自己的主张、统治国家和人民的工具；相反，执政党倒应是受人大统治和实现人大制定的宪法和法律的工具。正如邓小平在党的八大关于修改党章的报告中所指出的：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力”。（《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年10月第2版，第211－218页）
二、人大代表选举与代表结构中政党元素的民主化
所谓“选举”，就是选民自由挑选他们所中意和信任的人。“选民”不只是有投票权，更重要的是有“选择权”。我国人大虽是由选民选举产生，但除县以下是人民直选外，其他都是间接选举。而候选人名单则多是由执政党各级党委有关部门事先内定，选民不熟悉他们，何谈选择？近年出现由选民自发产生的所谓“独立候选人”（即独立于党政内定的人选），却又被地方党政否定甚至打压。
问题还在于，由党政机关内定的候选人的成分，大多是各级地方党政官员。有的地方人大中党员、官员多占80%以上，导致人大类同党代会或官代会。本来他们应当是人大监督的对象，现在却是自己监督自己，“作自己的法官”，这有违法理。
近年大多数地方党委的“第一把手”担任地方人大的主任，认为这样可以加强党对人大的领导。实际上却是有利有弊：有利方面可能是便于联系来自基层的人大代表，了解人民的要求，熟悉人大权力的运行机制；其弊端则是党内“第一把手”又兼人大的“第一把手”，人大很可能就会成为贯彻他的意志的一个工具。何况在我国，“党领导一切”，党委书记事实上是政府工作的领导人、决策者，本应是受人民监督的对象；他坐镇人大，谁还敢批评执政党和政府？
人大者，非仅有“大人”（党政首脑）之谓也，而是有“大权”之谓也。而大权也应当由各阶层广大人民或通过真正民主选举产生的人大代表掌握。在人大的选举和代表结构上，执政党干预的因素与元素过多过大，不利于团结广大人民和反映人民意志。延安时代，陕甘宁边区政府的参议会实行的是“三三制”，议员中党员限定只占三分之一，体现了代表结构的民主性和广泛性。现今作为一个大国的执政党，其党员在人大的比例可以适当扩大，但应当更多包容民主党派和有议政能力的普通公民。
三、人大对执政党的监督
对执政党的监督主要靠人民的监督，这一方面是人民群众（公民和社会组织）的直接监督，另一方面主要是通过人民权力机关——人大对党组织和执政的党员官员的监督。前者属于公民权利监督，后者属于国家权力监督。后者如果严格施行，比之公民和社会组织更具实效。而人大能否监督执政党，也是是否实施宪政的一个标志。
⒈ 我国人大能监督作为领导党和执政党的共产党吗？
这在实行政党政治的法治国家是不成问题的。在我国理论界却是有争议的。
议会制国家，一般由在议会中占多数议席的政党执政，即“组阁”。议会可运用质询、不信任投票等程序，制约乃至推翻执政党的政府，即“倒阁”。总统制下的议会，也可以弹劾、乃至审讯当选为总统的执政党领袖，迫其辞职下台。如美国国会迫使总统尼克松辞职，也曾要弹劾克林顿。
在我国，实行人治和“以党治国”时，不但人大不能监督党，而且，当人大依法作出与党委不一致的决定时，也被扣以“同党闹独立性”、“以法抗党”等大帽子。社会各界千呼万唤的各级人大常委会监督法，从1990年3月党的13届6中全会建议人大制定监督法，六届全国人大期间开始酝酿，第七、八届人大启动起草，再历经第九、十届人大，罕见地经过“四读”（四次审议），才于2006年8月的10届全国人大常委会第23次会议上获得通过。其经历的主要障碍无非是邓小平批评过的“党权高于一切”的旧习惯思维在顽强地起作用。以为党既是“领导人大”的，而且党的领导权也不是人大赋予的，岂能受人大监督？让人大去否定党的政策、决定，岂不有损党的绝对权威，削弱党的领导？
其实，从法理上说，只要不是专制皇帝或独裁者，任何权力者、领导者都无例外地要受监督与制约。作为执政党（体现于其执政的党员官员），是由人民（人大）选举产生的，理应对人民和人大负责，受人大监督。作为领导党，要取得人民的衷心的拥戴，也要自觉地接受人民的监督。
2004年党中央曾制定了一个《党内监督条例》，其所规定的监督力度较大，但实际效果并不明显。现今要克服党内严重的腐败现象、第一书记专权现象，单靠党内监督和社会监督，缺乏国家权力的支持和人民的参与，难有成效。因此有必要启动和强化人大监督的机制，遏制权力腐败，改善党的领导。
共产党受人大监督的方式，迄今主要是对当选为政府的党员官员向人大负责，每年向人大会议作工作报告，接受审议；接受询问或质询；接受调查、评议；承担政治责任，提请辞职，乃至接受罢免；等等。这些表面上虽是针对从政的党员官员个人，实质上如同议会制国家一样，是对执政党的监督。因为，在我国，政府组成人员大都是执政的共产党的党员。
⒉ 人大的监督是权力监督。
是通过行使人大集体权力，责成（即强制）被监督对象依法作为或不作为，否则就要依法制裁。这一原则完全适用于监督执政的党员官员以及有违宪行为的党组织。这不同于人民政协或人民群众对党的监督，后者是属于权利监督，其被监督的对象固然应当听取他们的批评建议，但也可以听而不取，不受强制，除非被诉诸司法程序。
人大作为国家权力机关，对作为领导党的共产党组织的监督，类似对人民团体的监督，不过，一般限于追究重大违宪行为。考虑到中国有“为尊者讳”的特殊国情，不妨采取先“建议”其自行纠正，或通过人大党组从内部向地方党委或中央反映意见的办法，敦促该党组织纠正。如无效果，再按一定法律程序进行权力监督。
3．人大的监督是法律监督。
作为领导党的共产党组织不是由人大产生，法理上不直接对人大负责，因而人大对党的党务活动不进行工作监督。人大只对党发布的涉及国家、政府的重大事务和事关国家权力或全民的重大权利义务的政策、决定等文件（如过去不经过全国人大审议决定，党中央就擅自通过并实行人民公社，改变基层政权组织），以及事关这些方面的国家行为或社会行为（如发动文化大革命，夺权成立革命委员会，以及非经人大决定，党中央擅自进行全国总动员、戒严、军管等等）违宪时，理论上应予以干预，这属于宪法监督、法律监督范畴。至于党组织内部的党务活动，只要不违反宪法和法律，人大一般不应干预。
不过，政党的内部的组织原则和内部的管理制度应是民主的，以防止政党侵犯其党员的宪法权利，防止出现法西斯组织。中共十七大修订后的党章也规定“党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员，严格禁止打击报复和诬告陷害。违反这些规定的组织或个人必须受到党的纪律和国家法律的追究。”如此，则近年党的纪律检察机关非经司法程序，自行对违纪违法的党员实行的“双规”、限制党员人身自由的措施，就有违法之嫌，有待妥善处理。
四、人大对党的监督要法制化
要行使监督权力，就必须有法可依。我国宪法上只有被选举或任命产生的国家工作人员（主要是党员官员）要“对人大负责，受人大监督”，和“违宪必究”这两项原则，无法操作。有必要借鉴外国的宪法和政党法的有关规定，加以规范，制定适合我国国情的监督政党制度。
据统计，截至1976年，全世界有157部宪法文件对政党作了规定。有的是在宪法中以条文规定。如德国的《基本法》（即宪法）规定：“根据政党的宗旨或者党员的行为表现，某一政党意图侵犯或废除自由民主的基本秩序，或者意图颠覆德意志联邦共和国，都是违反宪法的。”意大利宪法禁止法西斯党的重建。法国宪法第4条规定：“各党派和政治团体……必须遵守国家主权原则和民主原则。”葡萄牙、阿尔及利亚等国宪法也有类似条文规定。
有的是在选举法中规定——如美国各州的选举法中规定确认党员身份的规则，政党组织在初选中的活动程序，并控制政党的竞选费用。
有的是制定政党法——如德国1967年制定的《关于政党的法律》是世界上最早也较完备的一部政党法。有的国家还有针对某一特定政党的立法，如缅甸在1974年制定了《保障党的领导作用法》，美国1954年的《共产党管制法》。
各国政党法对政党意图侵犯或废除宪法确认的民主自由的基本秩序或颠覆国家的，予以制裁。德国宪法和政党法规定，凡属违宪行为，由联邦宪法法院裁决，对违宪的政党可处以取缔、解散并没收财产等处罚。
为了把党的领导与执政法治化，并使我国人大对党组织的监督有法可依，我国政党立法也应借鉴国外的某些做法，及早谋划。可以是完整的政党法，也可以仅就规范执政党与人大或与政府的关系，制定单行条例。其中涉及人大对党的监督部分，似可考虑以下几个要点：
⒈ 坚守宪法的基本原则。
各政党、特别是执政党必须坚持遵守宪法确认的“国家尊重和保障人权”、“依法治国、建设社会主义法治国家”等原则和改革开放的方针。凡意图破坏、废除宪法确认的这些基本宪政秩序的，就是违宪行为，必须予以追究（文化大革命就属于最大最严重的违宪）。
⒉ 遵循依宪执政、依法治国的宪法原则。
（1）党中央和各级党委对涉及国家与政府的重大国策与国务活动和人民基本权利义务作出决策时，必须将自己的主张通过人大的法定程序，变为法律或法律性的决定，才能在政府与人民中贯彻、推行，否则就会越权和违反法律程序。
（2）由中共党组织推荐的政务官员，必须经人大的选举或任命才有效，党组织不得擅自任命并宣布人选。对党组织推荐的政府官员候选人，经人大审议认为不合适的，人大可以另定候选人和另选其他人，党组织不得擅自改变人大的决定。
（3）执政的党组织和党员官员必须依法立法，依法行政，依法司法，依法治军。遇有党的方针政策和决定与宪法或法律相矛盾或抵触时，应向党组织反映，要求修正，并严格依法办事。
（4）各级党组织应当支持、监督执政的党组织与党员依法执政，不得干扰司法独立。凡滥用党权干扰依法行政、依法司法，构成违宪违法者，人大得依法追究。
（5）人大依照宪法和人大组织法，保障所有人大代表包括党员代表在会议上的言论免责权和表决的自由意志，其言论与表决，不受法律追究（是否受党纪处分，人大一般不应干预）。
⒊ 对政党违宪、违法行为的追究。
（1）在全国人大成立宪法监督委员会，参照《立法法》第90、91条，受理有关国家机关或公民、社会组织提出的违宪审查申请（在未成立前由有关专门委员会受理、审查），如认为党的政策文件确有与宪法或法律相抵触的，可向有关党组织提出书面意见，要求自行修正。如该党组织不予修改的，可以依人大法定程序，宣布无效，或明令政府机关与人员不予执行。
（2）被诉违宪的党组织如不服人大的裁决，可以要求复议；如认为法律有误或过时，需要修改，党组织也可以提出立法建议，依法定程序，争取人大修改或废除与党中央的政策和决定相抵触的法律、法规，另立新法。
（3）凡党组织或党员有违规、违法、犯罪行为者，由法定的政府机关和司法机关依法处理，党组织和党员在法律面前同普通公民和法人一律平等，不允许以党权压制法权，以党纪代替国法。
总之，要提高人大的权威与作用，首先应当厘清、摆正和规范执政党与人大的关系，制定政党法或有关法规，把“党必须在宪法和法律范围内活动”这句党章原则变为具有国家强制性的法律规范。
作者附注：
本文完稿于2012年10月。在本文发表时，党的十八大报告已通过并公布，其中强调要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，并着重提出“政治建设和政治体制改革抓好的重要任务”的第一项就是“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。谨以此文作为对实现这项重要任务的一点刍议。
作者为广州大学人权研究中心教授、北京大学宪法行政法博士生导师组成员、最高人民检察院专家咨询委员会委员
来源: 《炎黄春秋》2012年第12期
