一、命题的表达结构与同异
十年前,在纪念中国共产党成立80周年的大会上,江泽民提出在全面加强和改进党的建设的过程中,要“不断深化对共产党执政规律、对社会主义建设规律、对人类社会发展规律的认识”。〔1〕“共产党执政规律”这个提法由此第一次见诸党的文献。之后,以“执政”为核心词素的“执政党”、“执政能力”、“执政方式”、“执政体制”、“执政理念”等概念频繁出现在官方和学界的讨论中,尤其是围绕着“执政党建设”、“执政能力建设”的探索和建言成为十年来中国政治变革最引人注目的热点之一。
执政党建设和执政能力建设问题首先是同中国共产党历史地位的变迁联系在一起的。在党的正式文献中,这个变迁被概括为:“我们党已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党;已经从一个在受到外部封锁的状态下领导国家建设的党,成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党。”〔2〕根据这个概括,党的建设可分为三个阶段予以考察,即革命时期的党、计划时期的党和改革开放时期的党,党在不同时期的中心任务决定了党在不同时期的行为特征。与此相应,关于党的历史地位变迁的表述,在思想理论界的讨论中也出现两个相对简洁的命题,一个是政治学界广为使用的“从革命党到执政党”命题,另一个是一些研究部门特别是党校系统多有阐发的“从局部执政到全国执政”命题。这两个命题的共同特点在于:一是它们都尊重或遵循党的正式文献的若干结论,程度不同地以此作为自己立论的基础,试图对“共产党执政规律”及其现象提供一个整体性的认识;二是它们都分享着或受惠于现代政治学和政党研究的理论成果和资源,努力在官方权威阐述与学术讨论之间建立起合理关联,希望对党的历史经验进行更富有拓展性和创新性的解释;三是它们都程度不同地注意到党的领导体制和执政方式在不同发展阶段的结构性特征,有意识地从历史事实中抽象出可资进行比较分析的理论框架,以便揭示列宁主义式后发展国家政党的发展逻辑或转型逻辑。然而,这两个乍看似无大异的命题,并不像人们曾经认为的那样只是对同一个问题和事实的两个角度稍有差别的表达而已,它们其实分别代表着不同的研究范式。
“从革命党到执政党”是一个把“革命”与“执政”作为二元对立的概念来运思的命题。这里的“革命”(revolution)不是简单地指涉犹如星辰日月之运行、春夏秋冬之代谢的流转循环,而是“底层社会的造反”(rebellion)或“从根底处掀翻”的结构性转换(a violent and total change in a political system),是法国大革命、俄国革命意义上的“对旧制度的摧毁与决裂”,强调的是“革命”的“暴力”、“破坏”、“中断”等特征。“革命”本应和“改良”相对立,此处代之以“执政”,于是作为“革命”对应面的“执政”便被赋予了“和平”、“建设”、“渐进”之意,突出的是“执政”同“依法组织政府”、“合法行使权力”、“对新制度的建设与维护”的内在联系。换言之,从“革命”到“执政”,意味着中国共产党领导的大规模的社会动员和阶级斗争的终结,破坏让位于建设,对决让位于妥协,激情让位于理性。①比较而言,“从局部执政到全国执政”则是一个一元连续的命题,按提出者的说法是对事物发展过程中的“部分质变”到“质变”现象的描述。说它是“一元”的,有两个意思,其一是指它坚持列宁主义式政党行动理论的一以贯之,如果说“革命”是党夺取政权的最重要的合法性依据的话,那么“革命”至今仍然是党掌控政权的合法性资源。“革命”并没有谢幕。所以它用“从局部执政到全国执政”来替代“从革命到执政”一说,以避免后者的表达结构可能引起对“革命”的“误解”。其二是指它以“执政”一词概括和解释中国共产党的全部历史,把中国共产党的政治活动和战略概括为三个执政阶段,即“革命根据地的局部执政阶段”、“过渡时期的全国执政阶段”和“社会主义社会的全国执政阶段”。说它是“连续”的,是指在它看来,就掌控政权而言,无论是江西瑞金时期还是延安陕甘宁边区时期抑或是共和国时期,都没有本质的变化,都是“党的不断发展壮大的过程”,变化的只是权力行使的范围和规模不同而已。它相信,这种以“执政”为核心的一元连续的命题可以克服那种把党史局限于“党领导人民进行革命斗争的历史”,“甚至以所谓党内路线斗争史代替党史”的“重大失误”。〔3〕“从革命党到执政党”看起来似乎与党的正式文献所述的关于党的历史变迁的三个时期有所相违,但细加比较,它实际上涵盖了这个表述的时段划分,只不过是代之以一种化约的方式而已,即把“从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党”、“从一个在受到外部封锁的状态下领导国家建设的党”表达为“革命党”,把“已经成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党”表达为“执政党”。把“革命时期”、“计划时期”归并为“革命”阶段,把“改革开放时期”界定为走向“执政”阶段,这样一种分类显然包含着一个重要观点,即尽管1949年新中国的成立已经标志着中国共产党经由暴力革命完成了事实上和法律上的对国家政权的掌控,但直到改革开放,党的行为特征和1949年前并无实质不同,党的工作重心仍然停留在疾风暴雨式的阶级斗争之上。一个掌控国家权力的政党长期迷恋于采取大规模群众运动方式频繁地发起对现存社会秩序乃至国家体制的攻击(最典型的是文化大革命),这与通常意义上的“执政党”的行动逻辑和行事风格是大相径庭的。显然,“从革命党到执政党”的命题并不是讨论共产党的宪法地位的转变,而是着眼于共产党执政方式与执政理念的转型。这是这个命题比较深刻的地方。相比之下,“从局部执政到全国执政”,虽然以其“执政”的三个阶段照顾到党的正式文献所说的“领导人民夺权”、“领导人民掌权并长期执政”以及从封闭条件转到全面改革开放条件下“领导国家建设”的基本内容,但从其表达结构看,这个命题最大的问题一是关于“执政”内涵的理解与通常意义的界定有重大差异,二是以“执政”概括中国共产党的历史活动(尤其是革命年代的活动)存在着以词伤义的倾向,因此值得稍费笔墨略加评析。
二、“局部执政”与“全国执政”辨析
“执政”一词顾名思义即执掌政治权力(to be in power or to be in office),早在“公共权力”概念出现时就已存在,古罗马的“执政官”、中世纪城市共和国的“执政者”均指这种情况。但是,“执政”与政党相连,被称为“执政党”(ruling party或governing party)则属于现代政治现象。人们一般认为,执掌国家政权的党派就是执政党,但在党派政治起源的西方,执政党有一些不言而喻的预设,其一是权力的有限性。执政党所掌控的“国家权力”范围是有限定的,有一些权力并不在执政党的直接掌控之中,比如司法权、武装力量权,所以执政党只是指执掌国家行政权或控制议会多数席位而获得组阁权的政党(或政党联盟),而这些权力的运用也要受到宪法和法律的限制。其二是权力的时效性。即执政党的地位不是一劳永逸的,而是由每隔几年的大选(议会选举或总统选举)即所谓“选民授权”的国家政治机制决定的,今日执政,明日就可能在野。当然,这种来源于西方语境的执政党概念可能过于狭窄,但如果承认政党现象原创于西方代议政治,政党政治属于民主政治的范畴,就不能回避执政党概念的初始含义及其一般运行方式。换言之,人们可以使用执政党概念来叙述发生在一个完全不同政治环境下(如非西方环境)的相似的政治过程(如掌控国家权力),同时也应了解和尊重概念本原的内在的规定性。
很早以来,中国共产党的领袖就相当敏锐地看出“执政党”概念的表达结构与中国革命的现实结构的内在冲突。1927年以后,国民党挟北伐之力完成了“国家统一”,对内执掌政府,对外代表国家,似乎成为一个“执政党”,但共产党从来未曾承认过它的“执政党”地位。毛泽东对国民党掌权之事实的表述是:南京政府“依然是城市买办阶级和乡村豪绅阶级的统治”,对外投降帝国主义,对内实行压迫工农大众的买办豪绅阶级联合专政。〔4〕虽然共产党承认国民党“是夺取了政权而且相对地稳定了它的政权的党。它控制了全中国的政治、经济、交通、文化的枢纽和命脉,它的政权是全国性的政权”,〔5〕而且在抗日战争两党合作期间也相当节制地表示过“贵党是中国最大部分领土中的统治的党,一切过去实施的政治责任,不能不由贵党负担”,〔6〕但无论哪一种情况下,共产党都避免将国民党称之为“执政党”。最根本上的原因就是共产党意识到“执政党”概念具有“合法执政”的内涵,在它看来,国民党对国家政权的掌控实为“窃据”,非为“竞取”,焉能得“执政党”之名?反过来也一样,国民党也从来不承认中共的所谓“在野”地位,因为“在野”意味着体制内的和平反对,“共产革命反对本党,破坏国民政府,便即是反对革命。反对革命者,自当予以严重的制裁”,〔7〕体制内没有共产党的地位,共产党只好跑到体制外去进行社会动员。这正是“执政党”、“在野党”这类概念相对于中国政治环境的局限所在,当然也是“局部执政论”的缺陷所在。
共产党对于自己从事体制外动员建立的政权有一个人们十分熟悉的提法,即“红色割据”:“一国之内,在四围白色政权的包围中间,产生一小块或若干小块的红色政权区域,在目前的世界上只有中国有这种事。”〔8〕红色割据政权的长期存在,最重要的条件有两个,一是拥有“相当力量的正式红军”,二是“共产党组织的有力量和它的政策的不错误”。〔9〕这种军队与政党合一、军事与政治不分的结构是红色割据政权的根本政治特征。在中国人的观念中,割据意味着与正式体制(朝廷)的对抗,对主流法统(王法)的拒绝,意味着“另立中央,独树一帜”的“国中之国”,割据本身若要获得合法性,必须辅以“苍天已死,黄天当立”一套说辞,在意识形态上证明“揭竿而起”、“啸聚山林”是出于“替天行道”。中国共产党的割据和历史上的农民革命不同,它奉马克思的阶级斗争理论为指导思想,以列宁主义的民主集中制为组织原则,这使得它对现存体制的斗争具有较为精致现代的战略规划和强大的组织动员能力。中国共产党的割据和“目前世界”(其他国家)的政治革命样式也有很大区别,即它对武装斗争和军事胜利的极端重视和极端依赖,所以如此恰恰缘于中国不存在自由民主的传统,无议会可以利用,无组织反对党抗衡政治统治者的空间。因此,红色割据既是一种同中国农民战争不无相似的“山大王”式的拥兵自重(正如毛泽东说“在四围白色政权中间的红色割据,利用山险是必要的”〔10〕),也是一种超越中国农民战争的严格按照党治方式即政治领导统治军事领导(“党指挥枪”)而进行的阶级革命,更是一种与西方式的权力转移政府更迭社会运动完全不同的政治过程。
“局部执政论”看到“国中之国”的政权存在的事实,却有意无意忽略了“国中之国”的政权构成方式与“执政”内涵的差异。现代社会的“公共权力”的组织大都服膺于代表制,大都以其“包容性”来显示权力的“公共性”。革命政权自然有所吸纳有所排斥,但像江西瑞金政权如此之高的排他性,在共产党革命史上大概只有文化大革命堪以相比,这实际上反映了割据初期环境的严酷以及政权建设经验的不足。《中华苏维埃共和国宪法大纲》在宣布政权的性质为“工人和农民的民主专政”,剥夺军阀、官僚、资本家、地主、富农等阶级的政治权利的同时,把本可以团结争取的力量一概排斥在外(甚至连和尚、道士这样的边缘群体也不能幸免)。毛泽东后来说:“瑞金时代是最纯洁、最清一色的了,但那时我们的事特别困难,结果是失败了。”〔11〕在江西苏区,如按“局部执政论”把共产党称为“执政党”显然是不伦不类的(事实上党内也无人如此自称)。延安时期实行“三三制”,是共产党政权与国民党政权并存时期最成熟的政权建设,的确包含了许多堪称“执政”的元素,例如政权的构成扩大到一切抗日力量,共产党员在政权中只占三分之一,甚至“可以少于三分之一”,明确表示“切忌我党包办一切”,“不代之以共产党的一党专政”,〔12〕参议会与政府是“带有强制性质”的“权力机关”,“党对参议会和政府工作的领导,只能经过自己的党员和党团,党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关”,〔13〕以及相当程度地通过民主选举组织边区政府,等等。即使如此,瑞金政权的影响与制约仍在,瑞金毕竟是共产党政权的起点和源头,党对高度集权的依赖、对大规模群众动员的依赖没有变化。无论是边区政府还是后来的华北政府,本质上都是“国中之国”的割据政权。总之,“局部执政”的表述不符合党夺取政权的特殊路径与理论规范,只会模糊共产党割据政权与国民党“合法”全国政权之间的联系与关系。如果说在共产党与“局部执政”之间能够建立起联系的话,那不应该是中国,只能是类似印度这样实行西式议会民主的国家。印度共产党在喀拉拉邦和西孟加拉邦的掌权事实的确可称为“局部执政”:在一个由国大党掌控全国性政府的印度联邦,印共从1957年起通过地方议会选举进入体制,以执政党的名义主持邦政,实行社会经济改革,在西孟加拉邦甚至创造了连续执政30多年(以印共〈马〉为首的左翼阵线)的奇观,显示了在体制内利用体制的资源实施反体制目标的政治独特性。这种“局部执政”是第三世界国家共产党所没有的。
中国共产党开国建政后,党的文献中也极少看到党以“执政党”为标榜的文字,1956年中共第八次全国代表大会上邓小平关于《修改党的章程》的报告,可能是正式使用“执政党”提法为数不多的一例,但值得注意的是此后“执政党”一说又在中国政治语言中销声匿迹,鲜有所闻。1957年以后更是如此。究其原因,除了意识形态上由于“执政党”内涵不足以表达共产党这样一种“特殊的政党”(马克思语)与其他掌控国家政权的政党在性质上的区别(即共产党人并不以取得国家政权为满足,他们的目标是“三个消灭一个改变”,〔14〕从而促成政党本身以及国家的消亡)以外,关键在于作为一种具有法律约束力的政府行为,“执政”的规范与党的政治动员型和政策主导型的行动逻辑存有冲突。“执政”要求党以宪法和法律的名义调控国家与社会关系,同时本身也受制于宪法和法律,但对于党来说,它在革命年代与旧国家、旧法律、旧法统相抗衡的“割据”传统,夺取政权后实行社会主义改造与工业化动员的政治需求,都使其对法律、法制和法治持有一种批判性的保留态度。另一个原因是“执政党”隐含的政党政治通则不符合党对民主党派实行领导的党际关系模式。20世纪50年代民主党派受过西式教育的领导成员中,许多人尚存欧美政党政治的想像,停留在“联合政府”的记忆之中,他们在承认中共的“执政”地位的同时,或是以党派合作的“执政联盟”的成员自居,或是将自己的政治角色解读为类似“在野党”对“执政党”的监督制约。〔15〕然而反右运动恰恰表明共产党不要做政治学上的“执政党”,而是要做列宁主义的“领导党”。此外,“执政党”这个概念预设了“执政地位”不是固定的,而是由定期的公开的竞争性的选举确认的,而共产党由于其所要完成的历史使命使然,既不能放弃对国家政权的掌控,也不能与其他党派分掌政权,所以在政治上必然要求垄断国家权力。〔16〕1956年以后,随着社会主义改造的完成,计划经济体制的确立,思想路线上的日益“左”倾,在中央与地方、城市与乡村、政治领域与非政治领域等层面越来越呈现出一种领袖个人专断的高度集权的“党国体制”特征,它的高峰是文化大革命。按照党内理论权威胡乔木的说法,“在一定范围内把一个社会主义国家变成一个专制主义国家,把一个无产阶级政党变成一个专制主义的党”,固然同党的最高领袖“在中央的特殊地位”有关,但更重要的不是领袖个人而是“党的历史传统就潜伏了发生文化大革命的可能性”。〔17〕由此可见,至少到改革开放前,党不仅在理论上不接受“执政党”的概念和观念,而且在实践中也不以“执政党”的方式行事。
对这样一个历史事实,“从局部执政到全国执政”所能提供的分析是相当软弱的。按这个命题的表述,共产党在瑞金时期就是“执政党”,只是“局部执政”而已,1949年完成了“全国执政”,此后只是建国初“过渡时期的全国执政阶段”和从1956年至今的“社会主义社会的全国执政阶段”之别而已。但后者实际上涵盖了计划经济时期与引入市场经济时期两个不同的历史阶段,在这两个历史阶段,党的工作重心与思想指导路线存在着深刻的差异,党治理国家与社会的行为特征亦存在着重大的区别。这样便发生了一个问题,如果把党在不同时期的政治活动皆以“局部执政”、“全国执政”一言蔽之,那么党的工作重心和指导思想何以发生转变的历史意义便被掩盖了,党的领导体制和领导方式随之转变的重要性和迫切性也被过滤了。换言之,在它看来,只要党占据着权力配置的中心地位,就是“执政党”,差别只在于是“局部执政”还是“全国执政”,不在于如何配置权力以及如何处理党和国家与社会的关系。显然,“从局部执政到全国执政”试图和“执政”这样一个现代概念接轨,却因其对“执政”的理解局限于“执掌政权”的事实层面,而限制了它对“执掌政权”背后的方式、价值和机制的深入讨论,故而也不能有效转化为对这些方式、价值和机制对党的理念、体制和组织建设及变革所具有重要制约和影响的深入解释。在这个意义上,这个命题抽掉了共产党向现代政党转变的必要性。
三、“统治党”:一个三分结构及其意义
前面提到,“从革命党到执政党”的命题比较深刻的地方在于,它实际上不是关于共产党宪法地位转变的描述,而是关于共产党执政方式与执政理念转型的讨论。不过,以“革命党”概括建国前武装夺权与建国后计划体制两个时期的党的行为特征,仍然有一些问题有待解决。尽管计划经济时期党的工作重心是阶级斗争,但毕竟不是割据时期的谋求根本翻转政治秩序、彻底破坏政治国家的全范围的暴力对抗。党拥有了整个国家,制定了宪法,形成了统一的法律体系和财政税收体系,建立了从中央到地方直至基层的政治、行政管治网络,所以,它的“阶级斗争”是以工农阶级为统治阶级的对过去时代遗留下来的旧阶级、旧人员和旧制度的政治清洗(所谓“清理阶级队伍”),它的“革命”是“无产阶级专政条件下”的“继续革命”,这个“革命”在非常时期(文化大革命)的确有过激烈的“反国家”甚至“反党”行为(连毛泽东时也不无戏谑地称自己鼓动“革命造反”的主张“颇有点近乎黑话”,〔18〕“黑话”者,反党反社会主义之言论也),造成了党和国家的重创。但是,这个“革命”的取向不是颠覆、摧毁,而是“统治”、“全控”。因此,在武装夺权的革命时期和改革开放后走向“执政”时期之间,党的行为特征事实上存在着一个既与革命历史有所不同,又与执政要求相距甚远的“灰色地带”,这就是“统治”。这样,“革命党-执政党”的二分架构可以转为一个三分架构,即“革命党-统治党-执政党”,“革命”与“执政”都参与其中,既对“统治”发生影响,又制约着“统治”的限度与变迁。按照这个架构,中国共产党的转型就不是单纯的“从革命党到执政党”,而是“从统治党到执政党”。
“统治”在政治学里是一个中性的字眼,顾名思义即“统而治之”,它比“执掌政权”要宽泛得多,后者指涉的只是对国家权力的据有,前者则指包括国家权力在内的政治、经济、社会和文化各领域权力的悉数控制。统治权力的运用既可以是暴力的,也可以是非暴力的(如葛兰西的“文化霸权”),但不论何种情况,它的支配性、全控性和渗透性(尤其凭借现代物质技术)都是“统治”的题中应有之义。人们可能会由此联想到统治较为冷峻的本质而排斥对“统治党”一说的使用,其实在马克思主义看来,统治与被统治是阶级社会正常的政治现象,无产阶级革命就是为了使自己摆脱被统治阶级的地位,成为统治阶级。早在写作《德意志意识形态》时,马克思便意识到,“每一个力图取得统治地位的阶级,如果它的统治就像无产阶级的统治那样,预定要消灭整个旧的社会形态和一切统治,都必须夺取政权。”〔19〕《共产党宣言》指出,“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级,争得民主。”〔20〕恩格斯起草的《共产主义者同盟章程》第一条宣布,同盟的目的是“推翻资产阶级政权,建立无产阶级统治”。〔21〕无产阶级统治集中在政治上即对国家政权的掌控,这种掌控不能与其他阶级和党派分享,按照列宁主义的逻辑,它是通过无产阶级的先锋队组织共产党来实现的。〔22〕由此可见,说革命后的共产党是一个“统治党”在马克思列宁的经典中是有依据的。
事实上,国内也有一些学者在这个意义上来揭示取得国家政权后共产党的行为特征,即“统治党”特征,不过他们使用的概念是“领导党”。例如,一项主要由法学家主持的研究课题指出:“以宪政思维来看,革命党、领导党和执政党是有其不同内涵的”,“共产党掌握国家政权以后,它作为领导党而实施领导的范围是极其广泛的,在极端的情况下几乎是无所不包”。“在政体即国家政权组织形式方面,以领导党所强化的主导概念来建构国家政治关系、配置政治权力资源,就会产生党的至高无上的政治地位和巨大无比的政治权力,体现在政体的程序和操作层面上,领导党的领导行为更容易在宪法和法律之外,在国家主权以及相应的立法权、行政权、审判权和检察权之上存在和实施。”随着党的中心任务的转变,“共产党领导方式从领导党到执政党的转变,标志着中国的治国方略开始逐步纳入宪政轨道”。〔23〕在这里,作者同样提出了一个三分架构(革命党-领导党-执政党),而且把转型界定为“从领导党到执政党”,表明了“领导”与“执政”的区别,如果注意到“领导党”领导范围的“无所不包”,领导行为的超越“宪法与法律”、凌驾于立法、行政、司法权力之上等特点,那么,“领导党”无异于具有鲜明的全控和渗透特征的“统治党”。
在概念的适用方面,“统治党”比“领导党”可能更符合政治学的语意,更切近党在计划时期行为取向的本质。《布莱克维尔政治学百科全书》认为“占统治地位的党”(dominant party)即“在某个特定的政党制度中拥有压倒优势的影响的党”,它能够决定性地把它的战略主张转化为国家政策,“但我们不应把占统治地位的党等同于长期执政的党。”〔24〕“统治”固然别于“执政”,“统治”也和“领导”不尽相同,尽管二者多有交叠。“领导”指带领和引导,要义是示范和说服,“统治”则指统摄和管治,侧重的是一统和“臣服”。“领导”主要依赖“主义”(意识形态)和人格(德行)的魅力及其所由产生的社会公信力,因此即使它暂时不拥有政权,也可实现它对社会的动员和领导,它拥有政权,也不能放弃它的道德正义形象,虽然“主义”和人格的魅力隐含着它和法律及体制的内在紧张,却也因“主义”和人格的力量所在而降低了它在和国家法律和体制发生冲突时的政治风险。“统治”则更多地诉诸政权的力量,具有更多的强制性,虽然在使用强制资源时也需要论证强制的正当性,虽然在非国家领域如文化领域也需要动用意识形态,但暴力始终是政治生活的最终上诉法庭。在“以阶级斗争为纲”的计划时期,“统治”的支配性、全控性和渗透性表现在国家以公有化和工业化的名义把城乡人口全部纳入国家的单位体制和公社体制之中,限制了个人的财产权利和身份变换的自由权利;国家以高度集权的方式垄断了全部社会、经济和组织资源,消泯了国家与社会的界限;国家以政治动员和思想革命化的手段深入到公民私人交往、精神、信仰等领域,彻底清除了私人生活的自主空间。
对“统治党”特征的把握既要注意到它与革命时期的历史的逻辑的联系,也要注意到它执掌国家政权后与社会、国家关系的演变。前已指出,按照马克思列宁主义的学说,共产党是不与其他阶级和党派分掌政权的,因为党被认为始终代表着无产阶级运动的整个利益,无产阶级成为统治阶级以后,党对无产阶级运动领导权的独掌必然变为对国家政权的独揽。人们注意到新中国在过渡时期的政权具有不同于苏俄的统一战线的性质,从政治上说是因为当时中国还存在着四个阶级,还存在着一个相对多元的社会,这个社会还拥有对政治施加影响的不容忽视的力量,所以毛泽东告诫共产党“不要四面出击”,“不可树敌太多,必须在一个方面有所让步,有所缓和”,务必“使民族资产阶级和知识分子中的绝大多数人不反对我们”。〔25〕但是,当社会主义改造消灭了资本主义的生产关系后,皮之不存,毛将焉附,工农之外的其他阶级及其代表退出历史舞台,统一战线性质的“人民民主专政”便演变为由党代行阶级统治的“无产阶级专政”,苏俄的逻辑回来了。〔26〕党和国家关系的这种性质决定了在政治形态上表现为一种特殊的“党治国家”体制:国家是政党的创造物(借革命之力),国家结构与政党结构重合(党国一体),国家决策即政党决策,国家每一项行动都透露出政党偏好的强烈信息(党化国家)。由于党国合一的逻辑,由于工业化和赶超战略的压力,也由于维持统治的需要,党沿袭并强化了过去革命时期形成的高度集权的组织结构和领导体制,最终把民主集中制变成“书记集中制”、“第一把手集中制”(邓小平语),社会民主和党内民主名存实亡。由此而论,就新中国特定的历史时期而言,“统治党”在理论上更能揭示中国国家建设的困局成因、发展特点以及走向宪政的必要性。质言之,党的历史转型,与其说是“从革命党到执政党”,不如说是“从统治党到执政党”。
四、从“统治”走向“执政”
以“执政”为核心词素的“执政党”、“执政能力”、“执政理念”等概念在2000年代的兴起不是偶然的,它们是党的中心任务和工作重心发生历史性转移的反映,也是党为适应这一历史性转移而寻求建构新的党国关系的要求。
政治的变化源于经济和社会的变化。改革开放引入的市场机制导致社会学者所说的“自由流动资源的增加,自由活动空间的扩大”,利益诉求和利益格局的多元化又导致社会结构(如职业结构、收入结构、阶层结构等)的分层演展,使得社会公众的价值、态度、信仰等政治文化因素日趋多样化。尤其重要的是,在经济市场化的推动下,原先被国家垄断的大量的权力要素流入社会,国家和社会的关系开始发生深刻的变革,国家对经济领域的控制日益松动,社会领域从国家政治领域成长起来,社会自主运行的机制和逻辑逐渐形成,并对国家的机制和逻辑施加越来越重要的影响。政治史的研究表明,当一个社会相对多元并拥有相对自主配置资源的力量时,政治中心对社会治理的刚性程度必然下降,弹性程度必然增加,政治中心不得不寻求更为包容的方式来维持和维护自己的中心地位。这是“执政”命题提出的根本原因。瑞金时期不适合此命题,计划时期也不适合,盖因彼时社会形态的“清一色”;抗战时期边区的“三三制”和新中国过渡时期的“新民主主义”所以显现了某种“执政”气象,反过来正好说明此时社会形态的“大杂烩”。在某种意义上,当政治中心谈到“执政”并以此约束自己时,则意味着首先是社会结构其次是政治结构已经出现了一些多元的相对独立的因素,这些因素已经不能简单地予以压制乃至祛除,而不得不施之以包容并予以制度化。改革开放以来中国社会的重建和发展,正是在这些方面制约着“从统治党到执政党”的变革历程。
关于执政党建设的研究已有大量文献,内容范围之广,触及问题之深,不胜枚举,理论和策论多有真知灼见。如果从党执政的社会环境和制度变革着眼,十多年来的讨论和建言,我以为其中至今仍然值得关注的观点可以概括为三点:
第一,党要重视政党生活的一般存在形态。政党是现代政治的产物,是指政党担负着现代民主政治所需要它担负的政治功能,这些政治功能大体包括利益表达、利益综合、政治录用和政治社会化等内容。由此而论,政党本身并不是一个公权力机关,而是一个介于国家和社会交界面的特殊的社会政治组织,负责把社会利益诉求经过加工输送给国家以变成公共政策,通过吸纳精英作为组织人选推荐给选民以获得公职身份,从而实现对国家政权的控制。政党既然是公民依照宪法规定的结社自由而组成的社会政治组织,其享有的权利不过是公民政治权利的延伸。在列宁主义的语境中,共产党并不是根据宪法组织起来的政党,它在革命中掌控着军队、情报机关、政治、经济、财政等权力,形成了一个“类国家体”,但在理论上它仍然不是公权力机关,只是“以党代政”而已(“代政”本身表明“党”不是“政”)。人们已经注意到,党的组织和行为日益国家化和行政化,导致了党的政党功能的萎缩和退化。党越来越倚重国家的行政手段来推行党的政策,党也就越来越变成一架行政机器,越来越不善于运用“政治”的方式处理其与社会其他集团的关系,越来越不像一个政党那样管理自身的日常活动和经营自己的社会基础。苏联解体的教训表明,党的高度官僚化,使党丧失了党本应具有的政党的生存和社会工作能力,以至于危机来临时无法从社会方面动员支持国家政权的资源。因此,党在它作为执政党运用国家权力的同时,它的整个组织始终不能脱离政党的基本内涵和功能限定,始终有一个如何履行“政党角色”即在国家与社会之间进行沟通传输的中介作用的问题,〔27〕它的精英领导层无论有无国家公职身份,都要学习和具备政党的“技艺”:游说示范、应对舆情、政治联谊、交易妥协、组织选举、准备议案、推举干部,等等,过一种“政党生活”而不是“官僚生活”。“党要管党”首先是“党要像党”。
第二,党要强化“合法进入、合法运作国家”的政党行动逻辑。“合法进入”与“合法运作”是执政党的要义。在大多数国家,政党经由选举之路进入国家是通例。在这一点上,共产党的确是一种特殊类型的政党,它取得国家政权不是拜选举所赐,而是借革命之力。但问题在于,民主共和国“是无产阶级将来进行统治的现成的政治形式”,〔28〕“我们的党和工人阶级只有在民主共和国这种政治形式下,才能取得统治。”〔29〕这意味着从“革命”到“统治”需要把“统治”转化为“民主共和国”的政治形式,这种政治形式虽然不能仅仅归结为选举,却根本不能脱离选举,它实际上是现代民主国家构权的一般方式,具有普遍的强制性。这也意味着,作为公共权力的国家,虽然具有阶级统治的性质,也不能简单地视为某个胜利了的阶级的战利品,而必须视为“天下公器”而诉诸人民同意的制度表达。所以新中国成立后,中国共产党即着手制定宪法及选举法等法律,各级人民代表大会代表按照“普遍、平等、直接、秘密”的原则,选举产生人民代表,组织人民政府,把“革命”的合法性(legitimacy)转化为“统治”(实际上是走向“执政”)的合法性(legality)。当然,中国的选举制度不同于西方,不实行以政党为单位的竞选,但通过选举程序或人民代表大会的决定、任命程序而使共产党对国家的“进入”合法化,或者说,共产党的执政得自包括选举在内的合法程序的确认,同样是作为执政党的共产党应该坚持的政治法则。而“合法运作”不过是“合法进入”的逻辑延伸,要求共产党必须按照现代国家内在的结构、功能和机理去启动、监督和维护国家机器的运转,把自己的路线、方针和政策通过程序化、制度化和法律化的路径转化为国家的意志和行动。
第三,党要确立“党在国中,党在法下”的现代执政理念。在“统治党”的体制架构中,党对国家与社会的治理主要体现为党凭借其政治上的绝对优势全面主导和控制国家制度和社会政治生活,虽然在结构上党国同构、党政不分,但实际上党具有超越国家制度的特殊地位,党的领导不是撇开国家制度行使权力,就是代替国家制度行使权力。〔30〕因此,在“从统治党到执政党”的变革过程中,明确提出“党在国中,党在法下”具有极其重要的意义,前者要求党的领导不能游离于国家制度之外,而必须作为国家制度之内的力量发挥作用,这也意味着必须按照现代政府原理构建新型的党国关系。后者要求党的所有活动不仅不能超出宪法和法律的范围,而且必须接受宪法和法律的约束和监督。如果说,党的领导精英按照法定的程序进入国家体制,并按照国家公职人员的职权规定行使权力,而不是在国家体制之外以政党身份“命令”、“指挥”政府,即可视为“党在国中”的重要起步,那么,“党在法下”则具有很大的挑战性,它可以尖锐地表达为:党大还是法大,党高还是法高?〔31〕在理论上,这个问题自十三大后似乎已经明确,但在党的领导活动中,尤其在党的地方市县组织活动中,则远远没有解决。〔32〕十六届四中全会提出共产党要“科学执政”、“民主执政”和“依法执政”,就目前中国政治建设而言,三者中最具现实性也最具可行性的是依法执政。从司法的角度看,已有研究指出,党对司法工作的领导主要表现在三个方面:党将自己的司法政策通过国家机关(人大)转化为法律形式;党对司法角色的选任和监督通过国家过程(人大的职能机制)来进行;党在司法系统内的组织对司法过程的作用仅限于影响力而不可表现为直接的干预,这三点应构成党对司法领导关系的刚性限度。〔33〕然而,在更深层的意义上,依法执政不仅仅是一个司法实践问题,而且是一个涉及价值、组织和制度再造的政治问题,所体现的是中国现代国家建设的宪政之维。可以这样说,从“统治”到“执政”的历史性变革中,共产党执政方式面临的最大问题,在于它能否正确地解决现代国家建设中政党与国家的法律关系,即“党权”与“法权”的关系,而判断共产党执政方式是否走向成熟的重要标志之一,则要看它能否成功地把宪法的最高权威和法律的刚性约束内化为政党行为的理性自觉,即政党的“法的精神”。〔参考文献〕
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