摘要：中国自1982年以来的30年间先后进行了六次政府改革，体现为被动适应、政府主导、渐进调整、利权纠葛、合并消减、循环反弹等特点。与之相应的是，暴露出急功近利、主体单一、缺乏系统、忽略本分、方法简单、轻视法规等主要问题。为此，要从高瞻远瞩、协同并进、统筹规划、追问自我、多管齐下、依法改革等六个方面着手化解上述问题，使中国政府最终成为稳定有序、合理民主、开放有效、廉洁公正的政府。
关键词：中国政府；政府改革；政府主导
与中国社会转向以经济建设为中心这一重大历程相适应，自1982年以来的30年间先后进行了六次政府改革。随着全面建设小康社会这一伟业的不断推进，矛盾和问题也越来越凸显，这些矛盾和问题的解决又越来越依赖于深化政府改革。可以说，“我们所有人的福利、幸福以及我们实实在在的生活，在很大程度上取决于影响和维持我们生活的行政机构的表现”[1]。因此，每一位关注中国未来发展前途和人民幸福生活改善的公民，都应来“琢磨琢磨”中国政府改革。
一
客观地说，中国政府改革30年来取得了不少的成就。为了巩固已有的成就和提升政府解决各种矛盾、问题的能力，我们首先分析中国政府改革体现的特点。
1.从改革的目标看：被动适应
当中国社会发展战略转向以经济建设为中心之后，中国政府改革到底如何进行，它就不是由政府自我变迁的内在逻辑所决定，而是被经济建设的进程所左右。可以说，对经济体制的认识进展到何种程度，它就引导着中国政府改革走向哪一步。就历史事实而言，历次政府改革都有一个明显的经济体制背景：1982年是“计划经济为主，市场调节为辅”；1988年为“公有制基础上有计划的商品经济”；1993年则为“确立社会主义市场经济体制”；1998年承接1993年，为“逐步建立社会主义市场经济体制”；2003年表现为加入世贸组织，从本质上说也是要推进社会主义市场经济体制建立；2008年则是不断完善社会主义市场经济。上述背景的变化，展现了经济体制处于破立并存的探索过程：一方面要破除计划经济，另一方面要建立社会主义市场经济。由此而来，中国政府改革也必须在“破”与“立”两方面着手。
在被动适应性改革的过程中，首先就受制于中国政府对“计划经济”与“市场经济”的认识理解水平。认识理解水平的波动起伏，使得中国政府在机构的消肿与膨胀、权力的放与收之间摇摆。其次由于搞经济建设是在开放的局面中进行，它就不能不应对世界经济发展形势、世界经济运行规则。对世界经济运行态势的认识判断，明显制约着如何推进中国政府改革。最后还取决于执政党自身对政府改革的认识程度以及公众对此的共识状况。1982年，邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表题为《精简机构是一场革命》的讲话，要进行机构改革的决心不可谓不大。但是，机构改革并不像医生给病人做手术那样简单，它涉及的利害关系既广又深。换言之，它面临的阻力并不比它的推动力小。这就使得被动适应性改革，显现出更多的复杂性与变数，注定了是一场阵痛与新生并存的改革。
2.从改革的组织看：政府主导
从上述已经看出，中国政府实际上是一身二任：既要积极推动经济体制改革，又要着力于适应性政府改革。这两重改革的发动与组织无疑都是以政府为主导。
首先，我们应认识到政府主导下的改革，是基于历史的习惯性选择。从新中国成立之初，中国政府就肩负起了恢复国民经济的重任。基于一穷二白的国情，唯有建立运转高效的中央政府全面领导国家的各方面建设，才能迅速摆脱落后的困境。效仿苏联建立了中央集权体制下的指令性经济，也是时势使然。今天我们如果无视历史情境而对计划经济全盘否定，也是不尊重历史的表现。习惯成自然，在转向以经济建设为中心的发展战略历程中，中国政府责无旁贷。
其次，政府主导表明改革是有计划开展的。在人民政府为人民这一价值理念的长期浸染下，政府改革拥有坚实的社会基础，由此中国政府才能比较顺利地对政府改革进行布局。以1982年机构改革来说，1月13日邓小平首先发表《精简机构是一场革命》的讲话，吹响了机构改革的号角。3月8日，五届全国人大常委会第22次会议审议了国务院总理所作的《关于国务院机构改革问题的报告》，从法理上同意进行机构改革。5月4日，第23次会议审议通过了《国务院部委机构改革实施方案的决议》，然后开始着手布置机构改革的具体事宜。
最后，政府主导还说明改革具有权威性。无论如何定位政府，由于政府执掌公共权力，对于分配与调动各种资源，相对于其他各种组织来说，它都具有无法代替的强势作用。尽管中国社会告别了全能主义的政府管制模式，但是无法否认的是，其他社会组织、事业单位以及市场中介组织等，还没有发展到与政府可以抗衡的地步。政府作为有序推动中国社会全方位建设之最重要的组织或手段，在相当长的一段时期内不会改变。因此，问题的关键不是要不要政府主导，而是如何主导。
3.从改革的方式看：渐进调整
从中国政府改革的被动适应以及自我主导来说，为了防止跨越式改革造成的诸多不适和裂痕，中国政府采取了渐进调整的方式。
首先，渐进调整具有历史的合理性。前面已说过，关于采用什么样的经济体制以及应建立什么样的政府，中国政府的领导集体一直处于探索之中。邓小平所说的“摸着石头过河”，就是这种方式的形象表达。“改革也是一场革命”，并不是说要采取急风暴雨式的运动来改革，而是说改革面临的难题太多，需要痛下决心逐步攻关。
其次，渐进调整的重点在于“渐进”。这意味着，中国政府改革的进程是可控的。在政府主导下，它“有能力控制改革力度、时机、路径”[2]38。同时，还彰显了中国政府对改革的自信。如果无法控制改革进程，中国社会就无法预期改革的前景，也影响了人民对政府改革的信心。
最后，渐进调整意味着中国政府改革的过程具有动态性而非必然性。正如罗素所说：“如果我们设想它们体现了永恒的真理，那么未来就可能会嘲笑我们。过分肯定必然性，是当今世界上许多最坏的事情的根源，而且这正是历史的沉思所应当为我们纠正的东西。”[3]这就表明，渐进调整式改革是可以纠错的。
4.从改革的内容看：利权纠葛
30年来，中国政府改革已大张旗鼓地搞了六次。为何在如此短的时间内，频频进行改革？除了经济体制的认识变化直接引发外，必须从改革的内容来观察分析。
首先，政府改革从表象来看针对的是机构，支撑机构运转的却是人员、规则、权力、利益、资源等。因此，就其改革的核心来说，每一次改革聚焦的都是权力与利益之争。机构如何重组、人员如何调整、规则如何再改进、权力如何再配置以及资源如何重新分配等，无不制约着改革的进程与成效。
其次，受社会分工的影响，政府由履行不同职能的若干机构组成。对在被赋予相应权力的机构中工作的人来说，总有一种突出自我利益的倾向。这就是密尔所说的：“一个人或一个阶级的人，一发现他们手中有权力，这个人的个人利益或这个阶级的独有的利益就在他们的心目中具有更大的重要性。”[4]96机构内部人员之间的利权纠缠自是不能避免，不同机构尤其是由于管理权限交叉的机构之间，这种利权纷争更是有增无减。就中央政府与地方政府的关系调整来看，从根本上说长期以来也是围绕着权与利在进行博弈[5]。
最后，政府对自我认识的弱化。这里需要指出的是，政府之所以拥占如此大的权与如此多的利，并不是政府自身需要，而是政府实现工作目标的需要。政府就如密尔所言“整个说来只是一个手段，手段的适当性必须依赖于它的合目的性”[4]17。权力的使用与利益的配享，不过是政府实现其目的的手段，作为公仆的官员时刻不应忘记“政府的目的是为人民谋福利”[6]这一信条。
5.从改革的方法看：合并消减
回顾从1982年来的历次政府改革，无一不以“国务院机构改革”来冠名和推动。这说明，中国政府改革的着眼点始终没有离开过“机构改革”。它导致的直接后果就是政府改革采取合并消减机构的方法。首先，政府必须依靠不同的机构来分工合作，共同推进各项事业的发展，古今中外概莫能外。但这不过是问题的肤浅表象。需要深思的是：到底应设立什么机构、设立多少机构以及它做什么、如何做？除了机构外，还需要哪些条件？如果忽视这样的理论思考，其改革的方法自然偏向于对机构动手术。
其次，伴随着中国政府对经济体制认识的变化与深化，到底应撤销哪些机构、重组什么机构和建立什么样的机构，也是一个不断调适的过程。当举国上下转向建立社会主义市场经济体制的进程后，中国政府快速作出了反应。反应的直接结果就是机构的调整。从1993年和1998年的机构改革来看，这一点表现得尤其明显。
最后，合并消减机构同中国政府改革的定位密切相关。1988年以来的五次改革，都将改革定位在建立健全行政管理体制上。这样一来，改革的中心就指向履行行政管理职能的行政机构。因此，中国政府改革自然就集中在对机构的调整上。更为严重的是，人民对政府改革成败的评价，也转向于此。从常识来看，人民总是认为机构越精简越好。一旦机构开始膨胀，人民对政府的不满也就随之而来。
6.从改革的效果看：循环反弹
从政府机构规模的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”以及权力的“下放—回收—再下放—再回收”这两大怪圈可知，中国政府改革的效果表现为循环反弹，并不是累积性增长。
首先，被动适应性改革意味着中国政府改革本身也是需要不断探索的。尽管改革是可控的，但是并不表明一切都可以预期。当对经济体制的认识出现新的变化或者偏差以及经济发展出现问题时，政府改革就会作出相应的调整。1988年出现经济过热，需要加强政府调控，精简的机构很快又膨胀起来。
其次，政府改革本身也是一场综合性改革，并不是简单的机构合并消减。换言之，制约着中国政府改革的因素是多方面的。官员自身对政府的认识，很大程度上制约着政府改革的成效。密尔曾指出：“公共机关的最理想的完善构成，就是其中官员的利益和他的职务完全一致。”[4]28事实上，权力占有者总是希望他的利益超出其职务应享的利益。所以，某些机构被撤销或权力被消减之后又反弹，实属必然。
最后，政府改革在整个改革开放寺业中不过是重要的一环。经济体制改革与政府改革的密不可分，并不表明只有前者才严重地掣肘着后者。中国社会的秩序状况从宏观上影响着政府改革。长期以来，中国政府强调稳定与改革之关系，就说明了这一点。更为重要的是，不要忘了人民对政府的影响，这是因为“政府管理是由人们的行为组成的”[4]26。另外，由于“在每一个国家，行政是政府行使直接权力的部门，并且是直接和公众打交道的”，所以政府改革的好坏将“表现在公众的眼里”[4]57。人民满意程度的波动，使政府改革也随之波动。
二
中国政府改革有上述特点，从根本上说是由于长期以来一直以经济体制改革为先导造成的。在政府改革对应于经济体制改革之单向思维主导下，中国政府改革到底存在哪些问题呢？
1.急功近利
由于政府改革是在经济体制改革的促动下进行的，因此存在的最突出问题就是急功近利。这就是说，经济体制改革之后引发的诸多问题，就成为政府改革要应对的问题。这些问题往往还比较迫切，为此政府改革方案也需快速出台。暂且不论这些改革是否奏效，至少可以说这种应急式改革是缺乏深思熟虑与全盘规划的。如果改革没有成效，这又为新一轮改革埋下伏笔；如果改革的效果立竿见影，还会增强政府坚持某些改革的历史惯性。
这个问题引发的最大危害远不是改革措施本身。它必将造成政府的不稳定，而不稳定的政府造成的“巨大的损害”之一就是人民“对公众机关缺乏信任，使人不敢贸然从事有益的事业，因为事业的成败利害，往往取决于现行安排是否持久……一言以蔽之，如无一套稳定的国家政策予以鼓励，任何改进或创新都是不能实现的”[7]318。
2.主体单一
政府自我主导的政府改革，尽管有计划有权威，但是它又使这种改革对政府过于依赖。政府除了要解决好经济领域的问题外，社会、文化等领域的问题，又岂能袖手旁观？当诸多问题之解决集于政府一身，这就需要赋予政府更多、更强、更广泛、更无限制的权力。当这些问题如果没有获得良好解决时，人民极有可能将不满都发泄在政府身上，而“把所有不满都发泄到政府身上的政治氛围是不健康的，在所有问题上都将政府作为唯一被告是不正常的”[2]37。
经过多年的探索以后，中国政府认识到要有效推进政府改革，必须处理好各大关系，即政府与社会、政府与企业、政府与资本、政府与事业单位、政府与市场中介组织的关系。这其实是告诉公众，长期以来政府没能处理好上述关系。从深层意义上讲是政府以外的领域没有得以独立的成长与发展，没有发挥各自独特的功能。政府作为推动社会发展的第一架马车，长期以来是在超负荷运转。这就是为什么经过30多年的经济体制改革以后，“政府似乎越来越成为社会矛盾的中心、矛盾的聚焦点”[8]43。
3.缺乏系统
渐进调整尽管是可控的，但造成改革缺乏系统。政府首先应被看作是一个自主自足的组织系统。当人员发生变动时，它将引起连锁反应，“人员变动，必然引起意见的改变；而意见的改变，又必然引起措施的改变。然而，即使是好的措施，如果不断改变，也是极不明智，极难实现的”[7]317。
最为要紧的是，政府不过是社会生活的一部分，而“社会生活没有一部分是独立于其他部分的，正如动物本身没有一部分独立于其他部分。在这个意义上，社会生活被正确地认为是有机的，一切公共政策必须从它们影响全部社会生活的角度来考虑”[9]36。
在渐进调整过程中政府制定的公共政策，往往疏于“从它们影响全部社会生活的角度来考虑”。即便是针对经济领域的政府改革，也必须从这个角度来着手，才可能防止各种方案的左支右绌。
4.忽略本分
中国政府改革频率过快，又陷入种种怪圈而难以自拔，根本的原因是它忘记了“政府是谁的”这样一个本原性的问题。从国内政治学教科书中有关“政府”的通行定义即狭义的政府是指国家的行政机关来看，政府长期以来将自己视为凌驾于个人、社会之上的“衙门”[10]。各级政府雄伟壮观的办公大楼，再形象不过地说明了这一点。
既然如此，政府的管理工作将完全掌握在职业官员的手中，形成密尔所说的“官僚政治的政府”。这种政府“深受其苦的弊病，以及通常招致其衰亡的弊病是例行公事”，它将以“集团的精神压倒集团中较卓越成员的个性”[4]89，影响政府的创新精神。更为严重的是，它可能假增进公众幸福之名而行误用和滥用权力之实，根本不考虑行使一种权力对公共利益是否需要，对公众是否造成损害。各级地方政府层出不穷地制造形象工程、献礼工程就是这方面的“杰作”。
5.方法简单
历次政府改革都以机构的合并消减为亮点进行宣传。这说明中国政府改革仍然停留在“简单划分部门之间的职责权限”方面，一直没有“跳出行政层面的单一思维”[8]23。这样一来，它首先忽视了与整个政治体制改革的匹配。换言之，政府改革孤单前行，很难实现政府改革的战略性突破，必须将它纳入到政治体制改革这个大系统中来考虑。
机构的合并消减除了因应经济体制的变革外，还有一个不常谈及的原因，就是迫于财政的压力。裁减政府人员自然就能减少政府开支，这不过是某些人的一厢情愿。暂不说人员流转与再就业所支付的成本，居高不下的“三公”消费以及近年来跃跃欲试的“三公”消费改革，说明以裁员来减少支出的想法和做法不切实际。这就要求必须通盘考虑中国政府如何花钱，建立健全合理、公开、透明、民主的公共财政体制刻不容缓。更为重要的是，改革方法的简单反映出改革的智慧与艺术的匮乏。
6.轻视法规
中国政府改革出现循环反弹的现象，犹如基础设施建设中的重复建设一样，时常为人所诟病。从表象上看，它反映的是改革的低效率和改革成本的增加及浪费。如果按照有的学者提出的评价政府工作的三条核心标准———“一是执政纲领被兑现的程度，二是应付危机的能力，三是公民的总体满意程度(包括成本和效率)。”[2]36来看，这种现象直接影响了民众对中国政府改革的满意程度。
然而，更为严重的是，它反映出政府改革的随意性和人治化倾向。难道中国政府运行没有法律依据吗？就中央政府运转最核心的法律依据来看，迄今为止沿用的还是1982年12月10日五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国国务院组织法》。
30年来中国社会发生了天翻地覆的变化，新情况、新问题、新思想此起彼伏，难道就没有修正这部组织法的必要吗？长期沿而不改，为无视组织法而任意改造政府留下了口实。中国政府职能转变何时才能完成？中国政府转型又何时才能定型？美国联邦政府创建者之一汉密尔顿的疑问对我们来说不无启示：“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”[7]3
三
中国政府改革存在的主要问题已如前述，到底如何化解这些问题，使中国政府最终成为稳定有序、合理民主、开放有效、廉洁公正的政府，这确实是今后相当长的时期内必须应对的重大课题。
1.高瞻远瞩
由经济体制改革的先行而引发的政府改革，在观念上始终没有跳出“经济基础决定上层建筑”的思维定式。这种固化的思维模式，使我们犯了一个“最普遍的错误”，那就是“相信每一事物都取决于经济是怎样组织的”。事实上，经济是重要的，但并不是社会的全部；经济的变动造成的影响是显著的，但并不是影响社会变动的唯一因素。因此我们首先必须在观念上破除“经济基础决定上层建筑”的思维定式，必须认识到政府改革并不是经济变动的衍生物乃至附属品。
既然如此，我们就应把社会作为一个整体来认识和对待，在理论上持续研究中国社会的发展大势、发展战略以及改革开放的总体走向。必须要对中国政府改革进行总体设计，处理好内政与外交的关系，处理好改革举措、改革战略与改革艺术的关系。经济体制改革、政府改革都不过是构建理想社会过程中的一个环节，理想社会的形成必须“依靠各部分的协调生长而存在并繁荣昌盛，每个部分在按照自己方式和性质发展的过程中也促进其他部分的发展”[9]68。
2.协同并进
中国政府改革的政府主导模式，估计在相当长的时期内还很难改变。但这并不意味着我们对此毫无作为。在观念上必须明晰的是，政府不过是“人的劳作”，它的“根源和全部存在均有赖于人的意志”。因此，它“像一切由人做成的东西那样，或者做得好，或者做得不好”[4]7。换言之，政府在推动社会发展的过程中无论发挥多大的作用，但总是有限的。所谓无限作用的政府，不过是一个神话。
既然如此，就应认识到社会组织的多样性存在。政府、市场中介组织、企业组织、社团组织、事业单位、宗教组织等，都在推动社会进步的过程中扮演不同的角色和发挥着各自不同的作用。从理想的层面来说，使它们协同并进，关键是要有发挥各自功能的独立空间和机会，这实际上是给人民以发展的自主权。据此来看，阿克顿的教诲是值得深思的：“政府不能对人民实行……包办政策，不能替人民去发财致富，而让人民坐享其成。政府也不能充当人民的教师爷，对人民指手画脚。”[11]
3.统筹规划
政府作为一个自主自足的系统，要避免那种头痛医头脚痛医脚的短期和短视的做法。首先必须成立全国性的智库组织，比如1986年9月成立的政治体制改革研讨小组，下设机构改革专题组，就机构改革问题专门进行调查研究和探讨。又如成立于1991年11月的中国(海南)改革发展研究院，以改革发展政策研究为主，致力于服务中国经济社会改革的政策决策。由这样的一些组织长期进行独立研究，提出长远的、战略性的、系统的改革规划。
除设立智库机构外，在中央政府内部设置一个超脱于中央政府部门利益及其利益之争的总揽改革全局的权威性机构[12]。从历史上看，1980年5月成立的国务院体制改革办公室，由国务院秘书长兼任主任，专司综合规划、研究和协调职能的机构。两年后，在原体改办的基础上，设立国家经济体制改革委员会，由当时的总理兼任主任，负责体制改革的总体设计。2003年设置的国家发展和改革委员会，其地位无法与历史上的体改办和体改委相比。因此，要化解深化改革开放遇到的阻力，非常有必要成立一个更高级别的统筹决策、协调改革而利益相对超脱的机构。
4.追问自我
政府作为一种人为的产物和社会性组织，始终不要忘了如何处理政府与个人、社会的关系，不要成为霍布斯笔下的“利维坦”。为此有三个问题值得反省：第一个问题是“究竟为什么要组织政府”？正如汉密尔顿回答的那样：“因为如果没有约束，人的情感就不会听从理智和正义的指挥。是否已经发现人的团体的作为比个人更加正直或更接无私的呢？”[7]75
第二个问题是“如何评价一个政府的好坏”？密尔的意见值得记取：“评价一个政府的好坏，应该根据它对人们的行动，根据它对事情所采取的行动，根据它怎样训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使人民进步或是使人民堕落，以及它为人民和依靠人民所做工作的好坏。”[4]29
第三个问题是“政府的目的到底是什么”？借用美国先哲的话来说，那就是：“正义是政府的目的。正义是人类社会的目的。无论过去或将来始终都要追求正义，直到获得它为止，或者直到在追求中丧失了自由为止。”[7]266-267
5.多管齐下
要解决中国政府改革的方法简单问题，在观念上必须破除把机构(包括人员)的消减数量作为衡量改革成效乃至政绩的重要指标。政府规模的大小不是问题的核心，核心是如何使政府强而有力。要使政府强而有力，主要依靠四大因素：“第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。”[7]356
既然如此，政府改革的方法就不能拘囿于合并消减。要想方设法使政府统一协调运转，保持政府人员、政策、所管事务等的相对持续稳定，建立健全政府运行的法律体系，恰当而有效地使用人民授予的各种权力。此外，应建立合理的政绩观，它有利于政府把注意力集中在到底做什么、不做什么、如何做等这些关键性的问题上。有的学者提出，应建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度，就是一个值得努力的方向。
6.依法改革
解决中国政府改革存在的循环反弹之恶性规律，首先在观念上不要把“精简机构是一场革命”作为以运动的方式来进行政府改革的理论托词。每一次政府改革，实际上都是一场政治智慧、情感与忍耐力的较量。其次，要反思每一次政府改革的经验、教训，要长期研究有关政府的基本理论。西方近代政府的形成及其变革，可以说无不受益于孟德斯鸠的《论法的精神》、洛克的《政府论》、密尔的《代议制政府》以及汉密尔顿等人的《联邦党人文集》。最后，认真思考和解决“怎样组织一个良好政府”的问题。如果我们在宪法里，已经就如何组织政府进行了宏观的设计，奠定了政府的基本架构，那么制定组织法的用意又何在？那就是必须通过公开的讨论、平等的协商、缜密的思考、长期的研究来细化政府，而不能再流于原则性规定。只有如此才能保证政府是统一的、稳定的、有效的、负责任的、可信赖的。尤其是“稳定的政府”，对于各项事业的持续开展和人民福祉的谋取以及财富的保有，是至关重要的。正如汉密尔顿指出的那样：“凡人对其拥有之物，其关心程度均取决于其所有权是否可靠，这是人性使然；所有权具有临时或不定的性质，就比较少重视，而所有权具有长期或肯定的性质，则会更加重视。”[7]363稳定的政府，将会给整个社会的进步与人的全面自由发展注入持久的信心和希望。
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