摘 要：
纵观1949年以来中国监察体制变革的演进历程,发现系统剖析推动监察制度变革的动力是正确把握监察制度未来发展的关键所在。历史制度主义主张在制度发展脉络或更为宏大的历史背景中,才能更加深刻地理解制度变迁的因果链条和动力机制。依据历史制度主义这一研究范式,审视中国监察体制变革的历史进程,发现推动中国监察体制变革的动力因素多维而复杂,主要有:环境与观念变迁导向的综合性驱动;法治、高效和集中的宏观结构驱动;关键节点影响下的理性选择驱动;制度稳定与变革间的平衡性驱动;独立、合作与权威导向的利益驱动;基于“计算”和“文化”方法的行为与价值选择驱动等。
关键词：监察体制变革; 历史制度主义; 制度变迁;
我国自战国时期就建立了职业化的官僚队伍1。为保障官僚队伍的廉洁高效,我国建立了与不同时期历史社会背景相适应的监察制度。1949年以来,当代中国监察制度经历了从初步建立到调整重建、再到探索创新的历史变迁。历史制度主义主张,不能孤立地看待和分析制度本身及其原因,而应通过其发展脉络或者更为宏大的制度社会背景加以理解。只有如此,才能更为深刻地理解事件发生的因果链条和动力机制2。因而,将制度置于演进的历史脉络中加以审视,是发展和完善该制度的必经之路和题中之义。在中国监察制度变迁的历史脉络中审视监察制度,系统剖析制度变迁的动力机制是正确把握监察制度未来发展的关键所在。20世纪80年代,在行为主义和理性选择理论反向革命成功的背景下,新制度主义开始登上政治学的历史舞台3。其中,社会学制度主义主要适用于宏观层面针对较长历史时期的研究,理性选择主义主要偏向于对某一事物进行较短时间的微观层面的研究,而从历史制度主义强调回应集团理论并重视结构运用的层面来说,它更适用于在一段时间内进行的中观层面的研究。历史制度主义的基本观点主张,制度创设或政策最初发起时所选择的政策,将持续和极具决定性地影响未来的政策。它认为导致稳定的制度发生变化的原因不仅在于制度本身,更有可能是足以打破其既有均衡的外部力量4。历史制度主义在批判性地吸收社会学制度主义和理性选择制度主义的基础上,强调制度、环境、行为、观念、利益等变量之间的关系。同时,它认为事件的发生并不能将其简单认为是几个或几十个因素单纯作用的结果,而是某一些因素的组合在特定情况下偶然发生的。对于一段时间内的制度变迁而言,历史制度主义不仅直面其直接原因,更关注导致事件发生的制度性、历史性、行为性因素5。因而,本文将从历史制度主义的研究范式出发,剖析当代中国监察体制变革的动力。
一、环境与观念变迁导向的综合性驱动
1949年以来,中国监察体制的发展与同时期中国社会总体环境、政治制度发展等因素是无法割裂的,社会总体环境及政治生态的变化往往也伴随着整体社会观念因素的变化。环境和观念因素正是历史制度主义所主张的影响制度变迁的重要变量。在当代中国,时代环境与观念变迁对监察制度变革产生的影响尤为明显。
(一)环境因素:社会发展需求驱动
中华人民共和国成立伊始,党和国家的各项事业百废待兴,迫切需要建立与新国情相配套的系列制度。在此社会环境驱动下,党中央于1949年成立了中央和地方纪律检查委员会,党内纪律检查制度在之前制度的基础之上得以重新确立。同年,中国人民政治协商会议第一届全体会议决定在政务院下设人民监察委员会,并在县市以上的各级人民政府内设人民监察机关6。1950年起,中央人民政府政务院又相继颁布了有关设置各级人民政府及各部门监察机构的一系列法规、法令及办法。于是,全国范围内的国家行政监察体制逐步建立起来。这一时期,中国社会主要矛盾表现为人民对于建立先进工业国的要求同落后农业国的现实之间的矛盾,以及人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。在加快经济建设、加紧建设社会主义的过程中,出现了诸如“一化三改”过程中的复杂尖锐的斗争情况。为适应当时社会主要矛盾主导下的社会环境,监察体制面临新的变革。1955年,中国共产党全国代表会议在北京举行,决定成立党的中央和地方各级监察委员会以代替原有的中央和地方各级党的纪律检查委员会7。此次替代不只是名称的变化,在组织和职权上也有新的发展。与1949年党的纪律检查委员会相比,此时党的监察机构的职权和任务更为完善和明确,确立了党的各级监察委员会是党内执纪办案的职能机构,承担着监察和处理党员违法违纪案件的任务,党的监察机关的地位和作用大大加强。但在此时期,行政监察体制出现曲折,党内纪律检查机关单独存在。社会主义建设曲折发展的十年结束后,监察工作的恢复和发展被提上日程。改革开放后,我国社会的主要矛盾转变为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,因而,社会发展的主要任务是以经济建设为中心,发展生产力。为提高工作效率,划清职能权限,监察体制的恢复和重建势在必行。为此,中央认真总结了历史经验,吸取教训,相继作出了重建中央纪律检查委员会和监察部的决定。中国特色社会主义进入新时代后,社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。此矛盾的转换对新时代监察机关、监察制度以及监察工作的开展提出了更高的要求和挑战。在此环境驱动下,2016年底我国开始展开国家监察体制改革,迄今已初步形成全面覆盖国家机关及其公务人员的国家监察体系。
(二)观念因素:重大决策导向驱动
在历史制度主义的分析框架中,观念作为重要的独立变量,能够对制度变迁起到重要的推动作用。在当代中国监察体制初步建立时期,监察制度发生了重大变化,党和国家领导人观念的变化就是制度变迁的重要驱动之一。1949年前后,党和国家领导人在观念和意识上对监察工作的重视日益加强。毛泽东同志曾强调,“因为胜利,党内的骄傲情绪、贪图享乐、不愿再过艰苦生活的情绪,可能增长”8,“中国革命是伟大的,但革命以后的路程更长,工作更伟大、更艰苦,务必使同志们继续保持谦虚、谨慎、不骄不躁、艰苦奋斗的作风”9。1949年以后,毛泽东同志对监察工作更为关注,认为必须严惩腐败,“轻者批评教育,重者撤职、惩办、判刑,直至枪毙一批最严重的贪污犯”10。因而,在党和国家领导人这种重视监察工作的观念驱动下,我国当即建立了相对全面的党内纪检制度和行政监察制度,并且陆续建立和完善相关法律法规,为监察体系提供切实的法律保障和制度遵循。从50年代中期至“文化大革命”前,随着我国政治经济形势的变化,在诸如防止主观主义、官僚主义、惩办主义、自由主义等反右倾保守思想观念的驱动下,我国监察制度在曲折中艰难前行。一方面,党的中央和地方各级监察委员会建立,使得党内监察体制日趋完备;另一方面,在“左倾”思想观念的驱动下,加之精简机构等其他各方面原因的综合影响,第二届全国人民代表大会第一次会议于1959年4月根据国务院提出的建议,作出了《关于撤销司法部、监察部的决议》11,随即各级行政监察机关相继被撤销,行政监察制度被迫中断,行政监察工作受到极大削弱,行政监察的制度化、法制化进程基本停滞。即便是在粉碎“四人帮”以后的最初两年,拨乱反正的工作尚未正式推进,当时国家监察工作依然存在着诸如党政不分、职能权限不明的情况,这严重妨碍了工作的进行,降低了工作效率,影响了政纪的贯彻执行,与新时期民主法制建设、社会主义现代化建设的需求不相适应。此外,因为民主集中制度遭到破坏,党内存在权力过分集中的官僚主义、是非功过不清、赏罚不明等现象12。因而,改革开放后,面对社会主义现代化建设提出的新要求,解放思想、实事求是的思想观念贯穿社会主义现代化建设全局,这对于国家行政监察体制的重建和恢复起到了重要的指导和驱动作用。此外,1983年,根据第五届全国人民代表大会第四次会议审议通过的宪法第91条的相关规定,审计机关成立,各级审计机关实现了从无到有,这是改革开放后行政监察体制中的一个重要变革,也代表着党和国家领导人创新观念的强化。
进入新时代,面对党的建设伟大工程和国家治理体系和治理能力现代化提出的新要求,以及党和国家监察工作面临的新局面,2016年1月,习近平总书记在中央纪委全体会议上的讲话指出,政治问题无论在什么时候都是“根本性的大问题”,要全面从严治党。同年10月,在党的十八届六中全会上,习近平总书记对《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的草案作了说明,他指出,要“营造风清气正的政治生态”13,并强调要坚持无禁区、全覆盖、零容忍,严肃查处腐败分子,坚决遏制腐败现象蔓延势头,着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围,这说明新时代党和国家领导人的观念进一步发展。同时,习近平总书记强调,党内政治生活的优良传统不能丢,但同时“要立足新的实际,不断从内容、形式、载体、方法、手段等方面进行改进和创新,善于以新的经验指导新的实践”14。在上述观念的引导下,2016年初,习近平总书记提出要健全国家监察组织架构,做好监督体系顶层设计15。2016年底开始的国家监察体制改革的试点工作,标志着中国监察体制系统重构的开始,不仅创新了国家监督系统的整体架构,在此基础上更丰富和创新了监察手段,整合了国家监察资源,拓展了国家监察机关的监督范围,从而大大加强了国家监督权力的权威,提高了监督效力。1949年以来,伴随着党和国家领导人观念变化发展的方向,中国监察体制不断朝着科学、权威和高效的方向发展。
二、法治、高效和集中的宏观结构驱动
在美国传统政治科学中,“结构”(structure)和“制度”(institution)有时可以通用16。历史制度主义认为,制度可以作为独立变量、干预变量或结果变量而发挥作用17。作为独立变量,可以包括国家、组织或其他层面的基本价值观念、理念和规范;作为干预变量,可以包含不同行为者或者群体间的利益等(在某些情况下亦可作为独立变量);作为结果变量,包括组织或者制度结构及其平衡、运行、行为模式等。此外,从历史和社会学的角度来看,制度亦提供了一种环境,在此种环境中,政治斗争得以展开,并通过提供一套规则来构建博弈。
就历史制度主义的理论认知来说,宏观制度结构及其平衡、运行和行为模式作为结果变量,对于制度变迁具有重要的驱动作用,是制度变迁动力机制中重要的有机组成部分。1949年,在巩固执政党的领导地位、加强政权建设、维护国家结构秩序的宏观结构驱动下,中国人民政治协商会议第一届全体会议一致通过具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,规定设立人民监察机关,以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责,纠举其中违法失职的机关和人员,并通过《中华人民共和国政府组织法》,规定在政务院下设人民监察委员会。该时期的法治建设极为薄弱,为对初步建立的监察体制进行行之有效的规范和约束,1950年起,中央人民政府政务院又相继颁布了有关设置各级人民政府及各部门监察机构的一系列法规、法令及办法。由此,全国范围内的国家行政监察体制逐步建立起来。当时,由于经验不足、社会情况复杂、阶级斗争尖锐的特殊政治经济背景等客观因素的存在,为对全国进行统一高效的领导,维护中央与地方的关系,我国采用了符合当时国情的大行政区这一过渡性地方行政建制。在此宏观制度结构驱动下,当时的地方行政监察体系也按照地方行政建制结构层级建立起来。
改革开放之初,面对“文化大革命”时期党内监督空前加强并撤销行政监察机关的宏观结构现状,中央意识到过度强调党的监督与改革开放后社会主义现代化建设的需求相违背,行政监察体制的恢复和重建势在必行。因而,1986年,第六届全国人大第十八次会议决定设立监察部,使得国家行政监察体制得到恢复和确立。次年,监察部正式成立。1988年,经国务院机构改革,监察部成为国务院的组成部委之一。但是,此种党政监察体制模式下,依然存在着监察效率不高、监察资源及监察职能较为分散等一系列弊端。改革开放后,社会主义市场经济日益发展,一方面促进了我国经济的进一步繁荣,但是另一方面也招致了权力寻租等问题的出现,导致腐败现象频发。随着中国行政体制改革不断向纵深方向推进,相对分散的监察结构布局作为由来已久的问题亦需解决。因此,基于社会总体发展对中国监察制度提出的高效、集中等客观要求,在中国总体社会结构变化和中国政治制度及其机构改革的宏观结构驱动力的推动下,进入90年代以后,我国监察制度有了进一步的发展,也取得了一定的成效。依据社会主义监督原则和宪法的有关规定,我国长期以来形成了以人大监督为核心的国家监督体系,“一府两院”对人大负责、受人大监督。人大是国家权力机关和监督机关,人民法院是司法审判机关,检察权派生出职务犯罪侦查权、起诉权,行政权派生出行政监察、行政复议监督和审计监督;执政党有监督国家的职能,党内纪委则承担党内纪律审查职能,人民政协进行民主监督;此外,各民主党派、社会团体、新闻媒体和人民群众均有监督权。这套体系概括来说就是以纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充,三轨并行、相对独立,分工合作、协作配合18。此外,随着党和国家法治观念的不断加强,以及法治建设宏观结构提出新要求的驱动,1982年宪法颁布,标志着中国进入法制建设新纪元。同时,监察制度法制建设紧跟步伐,颁布了《行政监察法》,开始为中国监察体制提供了相对完备的法制保障。
进入21世纪后,随着中国国家治理体系和治理能力现代化的提出和推进,国家监察体制改革成为不断深化政府改革的有机组成部分和题中要义。之前监察体制主要存在着监察力量分散、监督范围有限、监督效力薄弱等局限,这些局限主要是由于监察体制总体建构上的不足所导致的,因而,监察体制改革的目标应朝着高效、集中的方向迈进。2016年底开始的国家监察体制改革,在宏观结构上实现了国家监督权力结构的转换,在权力结构转换的基础上,国家监督系统实现了从“分散监督”到“系统监督”、从“同体监督”到“异体监督”、从“横向监督”到“垂直监督”、从“联合监察”到“独立监察”的重构19。
三、关键节点影响下的理性选择驱动
彼得·霍尔曾在对英法经济政策的分析中,清晰论述过任何时候的政策都会被更早期的政策所影响。在霍尔研究的基础上,历史制度主义的研究方法日益清晰,集中于各种制度因素对政策选择和政府绩效所能产生的影响。“决策关键点”概念是历史制度主义考察制度变迁过程的重要方法。在关键节点的牵引下,最初的政策选择就容易按照此种惯性持续下去,这就是所谓的“路径依赖”20。
(一)关键节点:持续较短历史时期内的决定性驱动
关键节点是历史制度主义的重要概念之一。大量历史制度主义研究假定的制度演化二元模型中,都表现出以下特征:制度稳定往往会经历相对较长的路径依赖时期,这些相对较长的时期偶尔会因为短期的制度波动而出现中断,即制度节点或者称为关键节点。时间轴中相对较短的时期,往往容易成为路径依赖的起点,该时期内行为者的选择往往会对最终结果产生较大的影响21。回顾1949年以来中国监察体制变革演进的历史进程,至少存在三个历史性关键节点,在较短时期内对监察体制变革起到了决定性的驱动作用。
首先是1949年中华人民共和国的成立,打破了民主革命时期党内纪律检查制度和革命根据地监察制度在相对较长历史时期内形成的制度稳定。然后,在一定程度上沿袭之前监察制度有机内核的基础上,中国建构了适应于新国情的党内纪律检查制度和行政监察制度体系。因而,中华人民共和国的建立作为这样一个关键节点,对于中国监察体制的发展历程而言,起到了较短时期的决定性驱动作用。第二次关键节点则出现于80年代初监察体制曲折发展之后,和党的会议、人大会议分别作出的重要决议有关。其中,1982年9月,党的第十二次全国代表大会就党的纪律检查机关的产生、任务与职权、领导体制等方面都作出了新的规定;同年12月,第五届全国人大第五次会议通过的1982年宪法确立了行政监察制度的地位。这些为后来行政监察机关的恢复、党内纪律检查制度和行政监察制度的发展和重新确立奠定了重要的基础。因而,80年代初党的会议的召开和1982年宪法的通过和颁布,作为相对较短时期内的关键节点,对于接下来中国监察体制的重新建立起到了决定性的驱动作用,不仅为党内纪律检查体制的修正提出了新的制度和规范要求,而且为行政监察体制的重新启动及行政监察机关的重新建立扫清了障碍,从宪法层面给予了根本保障。第三次关键节点则是2016年底提出的将行政监察机关从我国行政机关中剥离出来、与“一府两院”并列的国家监察体制改革的顶层设计。此设计的提出打破了此前较长历史时期内形成的行政监察机关隶属于国家行政机关的路径依赖,在相对较短的时间内对国家监察体制改革的创新实践起到了决定性的驱动作用。国家监察体制改革的序幕由此拉开,在接下来的时期内分别经历了在北京、山西和浙江三地的试点工作,进而在全国范围内推广。纵观1949年以来中国监察体制变革的历史进程,关键节点对于打破路径依赖下形成的制度稳定,促进未来制度波动和变革会起到决定性的驱动作用。
(二)路径依赖:工具理性与价值判断的综合性驱动
路径依赖是历史制度主义的基本主张之一,即一旦某个组织开始沿某条路径发展,那最初的政策选择就容易按照某种惯性持续下去。路径依赖最初来源于经济学的相关研究,建立在工具理性与价值判断的综合基础之上。综合历史制度主义和经济学中有关路径依赖的观点来看,在国家社会发生重要变化之后,其制度发展路径依然容易呈现出对历史过往的继承和对自我本身的强化,然而这种继承和强化往往是在理性选择和价值判断的综合性驱动下形成的。
1949年以后,中国各方面事业都有待建立和加强,党和国家的资源和实力却十分有限。首先,1949年以前民主革命时期已存在相对完备的党内纪律检查制度和行政监察制度,它们在民主革命时期已发挥了重要作用;其次,党内监督和行政监督的分布格局恰好与当时党领导国家一切事务的价值选择相一致,因而在工具理性与价值判断的综合驱动下,监察体制沿袭1949年以前党内纪律检查机构和革命根据地监察机构的雏形,初步建立了党内纪律检查机关和行政监察机关。1993年,中央纪委和监察部开始合署办公,在党的领导下合并为一套工作机构,同时履行党的纪律检查和行政监察两项职能。合署办公能够实现在党的领导下党内监督与行政监督的结合和有机统一,同时提高监察效力,强化监察体制的权威,促进资源整合。面对新时代对于监察工作提出的新挑战和新要求,“权威”和“高效”是开展国家监察体制改革的重要目标和追求。同时,当时的监察工作面临诸如监督效率低下、监督效力有限、监督资源分散重叠等困境,探索解决以上难题,实现国家监察工作的权威、高效,成为国家监察体制改革义不容辞的责任和义务。因而,在监督效力和监督资源等工具理性层面以及党领导国家监察机关等价值选择层面的综合性驱动下,2018年3月,第十三届全国人民代表大会第一次会议决定实现监察委员会与党的纪律检查机关的合署办公,代表党和国家行使监督权和监察权。虽然之前的行政监察机关变为现在的国家监察机关,但实质上依然是理性选择和价值判断综合驱动下路径依赖的结果。
四、制度稳定与变革间的平衡性驱动
历史制度主义认为,制度在其存在的大多数时间里都是处于均衡状态的,然而这种均衡却不是永存的,只是按照起初的样子一直在其“断裂点”之前发挥既定的功能,经过长时期的停滞之后一旦发生急速的爆发,就产生了制度变迁,这便称之为“间断均衡”22。这种变迁主要源于外部力量,制度会适应其内部动力以保持其本身并建立新的均衡23。然而,可以认为,“间断均衡”往往体现着一段历史时期内制度从均衡到断裂、再到形成新的均衡的过程。从更为宏观的历史视角来看,较长历史时期内制度变迁的总过程,从制度稳定到变革、再到稳定的长期过程,注定会表现出多样且复杂的变化模式。20世纪90年代,西伦引入了不同增量变化模式的概念,并讨论了渐进式制度变迁的模式和顺序。在其早期研究中,他指出,没有必要在制度稳定与制度变革二者间划出一条明确的界限,制度稳定时期通常以渐进式变化为特征,并随着时间的推移呈现出四种增量制度变革模式。我们可以认为,“间断均衡”是以一种相对中观甚至微观的视角来关注制度变迁的过程,而渐进式变迁则可以被认为是在更为宏观的历史视野下整体性把握制度变迁的总体过程。
(一)“间断均衡”:制度均衡与制度断裂间的平衡性驱动
历史制度主义的基本观点认为,制度在大多数时间里都是处于均衡状态的,然而这种均衡不是一直持续的,而是在之前制度稳定状态下持续至“断裂”的时间内发挥其既定的功能,一旦此种均衡被打破,就会产生制度断裂,进而逐渐形成新的均衡,发生制度变迁。然而,只有在制度变迁确实发生的情况下,我们才认为存在着足够的动力来形成一个摆脱均衡和惯性的运动,如果不发生变迁,我们是无法对其进行观测的。因而,我们可以认为,在制度变迁的过程中,存在着一种或源于制度变迁中的环境依赖,或源于制度发展惯性的平衡性驱动力,在其驱动作用下,从制度均衡到制度断裂、再到新的制度均衡的过程得以实现。
纵观当代中国监察体制变迁的历史脉络,显著的制度“断裂”均发生在制度变迁的“决策关键点”之后。1949年以后,在多方动力驱动形成的动力机制下,党内纪律检查制度和行政监察制度建立,民主革命时期党内纪律检查制度和革命根据地监察制度所形成的制度均衡被打破,制度在此发生断裂。然而,“断裂”只是一种暂时形态,此时的“断裂”更多沿袭了之前制度的有机内核,只有形成新的制度均衡才能达到制度稳定。改革开放后至80年代的制度变迁亦然。在环境、观念、利益等多方面驱动构成的动力机制下,产生的新的制度断裂与之前监察体制曲折发展时期相比,发生了显著的变化。然而,此制度断裂是适应于此时历史发展趋势和时代要求的,而且,此时的制度断裂主要是监察体制的恢复和重建,因而,此次断裂的发生更大程度上来源于路径依赖的综合选择。所以,在上述动力因素的基础上,由于环境依赖以及制度惯性等方面的平衡性驱动力的影响,制度断裂经一段时间内的系列修补和完善后,形成了新的制度均衡。2016年底的制度变迁是在尝试性地逐步打破长久以来形成的制度均衡的基础上,在多方动力驱动的综合影响下实现制度断裂的。国家监察体制改革是在综合动力机制影响下形成的制度变迁,将监察机关从其原来所属的行政机关中剥离出来,作为独立的国家政治机关与“一府两院”并列,这属于制度变革的创新之举,在此之前尚无先例。至今为止,监察体制改革初步完成,但尚在探索完善之中,只有在多方平衡性动力的驱动作用下,才能在此创新实践中不断修补完善、取长补短,在真正达到适应于本国国情的基础上形成新的制度均衡。
(二)渐进式变迁:制度稳定与制度变革间的增量性驱动
西伦与马奥尼研究发现,在制度稳定时期,制度通常表现出渐进式变化的特征,而且,不是所有的变化都会在政策的实际运作中发挥作用,有些变化可能仅仅是一种手段。在此基础上,他们思考并区分出“置换”“置入”“偏移”“转化”四种增量变迁模式。比之于坚持只有一种剧烈的变迁模式,这四种模式的产生使得历史制度主义能够更为有序地阐释组织和制度变迁的进程。纵观当代中国监察体制变革的演进历程,不难看出它是在以上变迁模式的综合作用下实现渐进式变迁的。
代表着制度内既有的规则模式被变形的“置换”策略,被公认为是最简单的一种变迁形式,这一方法也可以被认为仅是对传统组织和政策变化的观念重述。这种形式的变形发生在大多数的持续性制度中,并可能积聚更显著的变形24。因而,在当代中国监察体制变革的历程中,表现为以“置换”模式实现渐进式变迁的增量性驱动,可以说在我们前文各方面驱动的讨论中多有涉及和体现。当规则为应对环境的变化而发生变化时,就发生了“偏移”。回顾当代中国监察体制发展变革的历程,可以发现无论是初步创立时期、恢复重建时期还是探索创新时期,制度变迁都不是一蹴而就的,都是在不同的历史背景下为应对历史环境的变化,满足不同时期的社会发展需要而逐步进行增量性变革,进而实现“偏移”的。“置入”是指将新的规则凌驾或并行于既有规则而引发的变化。诸如我国监察制度发展史上曾经撤销行政监察机关,两次合署办公,创建独立于行政机关的国家监察机关,都是逐步将新的制度规则覆盖于既有规则之上,实现增量性制度变迁。“转化”是指在已有的规则和结构的基础上,逐步改变既有规则和结构,并逐步建立新的制度和结构的过程。此种渐进性变迁模式主导下的增量性驱动力,在国家监察体制改革的过程中发挥了尤为重要的作用。在原先以党内纪律检查制度和行政监察制度并行为主导的制度稳定下,国家监察体制在原有制度结构的基础上开始实现制度变革。从试点到在全国推开,进而逐步通过了《宪法》修正案、《中华人民共和国监察法》,从而在法律层面确立了新的制度和结构的法律依据和标准,最终建立了新的制度和结构,进入新的制度稳定。总之,从渐进性变迁模式视角,有利于我们通过更为宏观的历史视野审视监察制度变革的总体过程,在促进制度变迁的动力机制中发现促进制度稳定与制度变革之间历史性转换的增量性驱动力。
五、独立、合作与权威导向的利益驱动
历史制度主义认为,利益既可以作为独立变量,又可以作为干预变量起作用。中国监察体制初步建立前期,由于党和国家在各方面建设的精力、资源和力量都有限,以及出于对1949年以前党内纪律检查机构和革命根据地监察机构在组织结构、运行方式上的区别的考虑,我国沿袭了1949年以前党内纪检制度和监察制度相互独立运行的形式,初步建立了适应于新国情的党内纪律检查制度和行政监察制度。二者在工作对象和工作职能上的交叉要求,必然形成良好的协作,使得自1949年至50年代后期,党内纪律检查机关与行政监察机关一直处于在两个相互交叉的监察范围内协调合作的有机平衡中。利益因素在实质上表现为一种权力的不对称关系,当利益目标产生偏差时,处于强势的一方会将自身置于有利地位,同时也会相应地损害另一方利益。到50年代中后期的曲折发展时期,行政监察机关在“左倾”思潮的影响下,被认为没有存在意义和价值,因而被取消。党的中央和地方各级监察委员会代替党的纪律检查委员会,党纪监察与行政监察由合作关系转为替代关系。因而从50年代中后期开始,党的中央和地方各级监察委员会独立承担起监察工作,直至1977年党中央决定恢复建立党的纪律检查机关。
1979年3月,中央纪委和中央组织部就国务院各部、委、局成立纪律检查机构问题作出规定之后,国务院各部、委、局相继成立纪律检查机构。但是,这种构建直接导致了党政不分、职能权限划分不明的困境,严重影响工作效率的提高以及工作全方位的展开。很显然,此种“独立”纪检无法满足当时经济发展形势下监察工作的迫切需要。在攻克监察工作所处困境的利益驱动下,重建行政监察机关以实现党政分开、明晰职能权限显得刻不容缓。为了适应进一步改革开放、建设社会主义市场经济体制所面临的新形势,以及为进一步加强党的纪律检查工作,强化行政监察机关职能,使之形成有效的合力,以集中力量加强党风廉政建设,保证经济建设顺利进行,1993年1月,根据中共中央、国务院的决定,中央纪委和监察部开始合署办公,实行一套工作机构履行党的纪律检查和行政监察两项职能的体制,这是我国监察体制的一项重大改革。合署办公后的中央纪委对党中央全面负责,监察部依照宪法规定仍然属于国务院序列,受国务院领导。合署办公后的纪检监察工作以反腐败为重点,直接为改革开放和经济建设服务。此外,结合前文路径依赖下的合署办公出于理性选择和价值判断的综合驱动,这恰恰说明制度变迁并非仅由单一、孤立的动力因素所决定,而是由相对复杂、多元且综合的动力机制决定的。
进入21世纪,我国监察制度有了进一步的发展,也取得了一定的成效,形成了新的监察体制格局,但是,依然存在着诸如监察力量分散、监督力量薄弱、监督范围有限等诸多弊端和局限。因而,在新时期国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下,为克服当时监察制度所面临的多方弊端,增强监察体制、监察机构及其手段的权威性,从而有效对抗社会主义现代化过程中的贪腐行为,确保国民经济健康充满活力,国家实施监察体制改革,建立了国家监察机关——监察委员会。为使国家监督系统更具权威,更好地整合相对分散的监督资源,监察委员会再次通过合署办公实现与纪委的“合作”,但区别在于此次参与“合作”的监察委员会是独立的国家政治机关而非隶属于国家行政机关。在以促进中国特色社会主义经济繁荣发展为主导,以合作、独立和权威为表征的多样化利益驱动下,中国监督系统实现了多次适应于时代背景和要求的有机排列、组合和重构。
六、基于“计算”和“文化”方法的行为与价值选择驱动
制度如何影响个人的行为是任何制度分析的核心问题。历史制度主义的基本观点认为,制度为行为者提供了可供选择的制度结构和规则,以及行为者在行为过程中维护其自身利益的制度环境,行为者在以上要素的综合驱动下作出不同的选择,从而促使制度朝着对其有利的方向发展,最终实现制度变革。简而言之,制度与行为之间存在着一种双向关系:一方面,制度的存在形式影响着行为选择;另一方面,行为选择又推动着制度变迁。对于行为者的行为、制度的规定以及制度为什么会随着时间的推移而存续等问题,历史制度主义者给出了“计算方法”和“文化方法”两种回答。
“计算方法”是指行为者在其认知范围内所有方案的基础上,基于某种策略性的计算,结合自身偏好,从而作出使其利益最大化的行为选择。即使在掌握不完全信息的情况下,行为者也会按照其“满意”的标准作出行为选择。换言之,即使在现有的社会环境条件下所作出的“满意”行为选择最终并不能达到真正的利益最大化,行为者依然会作出如此选择。20世纪50年代中后期,行政监察机关被撤销,虽然使得我国行政监察体制遭遇曲折,但从历史制度主义行为的视角来看,政策行为者正是由于意识到当时的行政监察机关与党内监督机关在职能范围、监督对象等层面的重叠,基于“计算方法”的行为选择驱动,为实现利益最大化而进行“理性”选择(虽然后来看来它并没有真正实现利益最大化)。始于2016年的国家监察体制改革,最初只在北京、山西和浙江三地展开试点工作,也是考虑到我国幅员广阔、情况复杂等综合因素,在“计算方法”驱动下,为实现利益最大化而作出的理性行为选择。通过试点工作的展开,可以预知在全国范围内推广时可能面临的困难和问题,从而实现及时调整,更有利于全国范围内对于新制度结构的理解和适应,为在全国范围内广泛推广奠定良好的基础。此外,面对前国家监察制度下诸如监督范围和对象重叠、监督资源浪费、监督力量有限等固有矛盾,此次国家监察体制改革实现的国家监督权力转换和系统重构,也是基于“计算方法”的行为选择驱动而作出的为实现利益最大化的理性行为选择。通过将监察机关作为独立的国家政治机关从原先的行政机关中剥离出来,与“一府两院”并列,实现与党内纪律检查机关合署办公,不仅有力地整合了国家监督资源,优化了国家监督权力配置,更加强化了国家监督系统的权威,提高了监督效率,可以说在现有国情下实现了基于“计算方法”驱动的理性选择。
“文化方法”主要强调行为者在其价值观、道德准则以及规范等主要驱动下进行的行为选择。基于“文化方法”的行为选择,能够推动制度变迁,而制度的存在亦能影响基于“文化方法”的行为选择。在中华文明源远流长的历史长河中,形成了许多治国安邦的思想、文化和经验,共同支撑着包括监察制度在内的统治与管理制度。世所熟知的“为政以德”“修己以安百姓”“廉者政之本”“公生明,廉生威”“非俭无以养廉,非廉无以养德”等思想,构成中国古代廉政文化的深层内核,并内化为官僚群体廉洁从政的价值要求。这些思想在当代中国监察体制的历史沿革中,依然发挥着重要的驱动作用。回顾当代中国监察体制变革的历程,可以说基于“文化方法”的价值选择驱动贯穿始终,“为人民服务”“不忘初心”25“廉洁修身”“德才兼备、以德为先”26“制度笼子”等理念,对行为者价值层面的行为选择起到了重要的驱动作用。在此价值选择驱动与基于“计算方法”的行为选择驱动的综合动力作用下,行为者作出相应的行为选择,进而推动了当代中国不同历史时期内的制度变革。
结语
基于历史制度主义视角审视中国监察体制的演进历程,系统剖析推动中国监察体制变迁的动力,不仅对于继续深化监察体制改革具有重要的指导作用,而且对于我们在此基础上继续展开针对影响中国监察体制变革的因素、优化制度宏观结构体系等方面的研究具有重要的基础性、引领性和先导性作用。今后,尚需对以下问题进行系统、全面和深度的思考。首先,不仅要总结提炼1949年以来中国监察体制改革取得的丰硕成果,更要将其置于人类的历史长河之中进行客观评价。如何避免过去曲折发展的重演,如何总结并利用成功的历史经验,如何学习借鉴中国古代甚至域外监察体制的合理内核和优秀成果等,无疑是我们面临的基础性课题之一。其次,在客观动力驱动既定的情况下,在不断深化监察体制改革的过程中,应如何作出理性、正确的行为选择。最后,如何科学合理优化结构性动力下的制度性动力、历史性动力和行为性动力的基本内核和有机构成,这不仅关乎到中国监察体制的未来发展,更是关系整个中华民族伟大复兴的系统性、长远性和战略性课题。总而言之,当代中国监察制度的改革及其成熟定型,不能靠偶然的冲动,也不能寄望于一纸文本的设计,它是在历史因素、现实状况和未来挑战的叠加中磨砺而成的。
注释
1 卜宪群:《中国历史上的腐败与反腐败》(上册),鹭江出版社2018年版,第29页。
2 马得勇:《历史制度主义的渐进性制度变迁理论——兼论其在中国的适用性》,《经济社会体制比较》2018年第5期。
3 [美] B.盖伊·彼得斯:《政治科学中的制度理论:新制度主义》,王向民、段红伟译,上海人民出版社2018年版,第1-5页。
4(1)J.Mahoney and K.Thelen,A Theory of Gradual Institutional Change in Explaining Institutional Change:Ambiguity,Agency and Power,Cambridge:Cambridge University Press,2010,pp.1-32.
5(2)马得勇:《历史制度主义的渐进性制度变迁理论——兼论其在中国的适用性》,《经济社会体制比较》2018年第5期。
6(3)《中央人民政府法令汇编》(1),法律出版社1982年版,第21页。
7(4)李建国:《关于<中华人民共和国监察法(草案)>的说明》,2018年3月13日;《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》,《人民日报》2018年3月14日。
8(5)《毛泽东选集》第4卷,人民出版社1991年版,第1438页。
9(6)《毛泽东选集》第4卷,人民出版社1991年版,第1439页。
10(7)《毛泽东选集》第5卷,人民出版社1977年版,第53-58页。
11(8)《中央人民政府法令汇编》(1),法律出版社1982年版,第108-109页。
12(9)《邓小平文选》第2卷,人民出版社1983年版,第130-143页。
13(10)《习近平关于全面从严治党论述摘编》,中央文献出版社2016年版,第44页。
14(11)《习近平关于全面从严治党论述摘编》,中央文献出版社2016年版,第49页。
15(12)习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,《人民日报》2016年5月3日。
16(13)何俊志:《结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式》,《国外社会科学》2002年第5期。
17(14)M.D.Aspinwall and G.Schneider,“Same Menu,Separate Tables:The Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration”,European Journal of Political Research,Vol.38,No.1,2000,pp.1-36.
18(15)秦前红:《国家监察制度改革研究》,法律出版社2018年版,第3页。
19(16)颜德如、栾超:《国家监督权力结构转换与系统重构》,《社会科学》2019年第12期。
20(17)P.Pierson,“Increasing Returns,Path Dependence and the Study of Politics”,American Political Science Review,Vol.94,No.2,2000,pp.251-267.
21(18)[英] 乔瓦尼·卡波奇、R.丹尼尔·凯莱曼、彭号阳、刘义强:《关键节点研究:历史制度主义中的理论、叙事和反事实分析》,《国外理论动态》2017年第2期。
22(19)S.D.Krasner,“Approaches to the State:Alternative Conceptions and Historical Dynamics”,Comparative Politics,Vol.16,No.2,1984,pp.223-246.
23(20)J.Mahoney and K.Thelen,A Theory of Gradual Institutional Change in Explaining Institutional Change:Ambiguity,Agency and Power,Cambridge:Cambridge University Press,2010,pp.1-32.
24(21)[美] B.盖伊·彼得斯:《政治科学中的制度理论:新制度主义》,王向民、段红伟译,上海人民出版社2018年版,第82页。
25(22)十九大主题是“不忘初心,牢记使命,高举中国特色社会主义伟大旗帜,决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利,为实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗”。其中,“不忘初心”的重要内涵之一是时刻铭记“为中国人民谋幸福”,这不仅是对中国古代“重民爱民”“以民为本”思想的继承,更是新时代背景下的发展和创新。
26(23)十八大报告中指出,“坚持五湖四海、任人唯贤,坚持德才兼备、以德为先,坚持注重实绩、群众公认,深化干部人事制度改革,使各方面优秀干部充分涌现、各尽其能、才尽其用”。十八届三中全会将“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”作为“好干部”的标准,与“任人唯贤”思想高度契合。
