在现实生活中，我们经常遇到这样的问题：政府的出发点总是好的，可是，其结果却总是不尽如人意；政府的初始政策总是好的，可是，其最终走向总是有意或者无意地伤害了民众的感情。这不，石排叫停政府酝酿了五年，却只试行了19个月的免费公交，就充分说明了这一点。

这是一个公共政策极不透明，也是由官僚完全掌握决策权的年代。其经典表述就是：“经X党委、X政府研究决定……”经党委、政府研究决定，可以即刻出台一项新的政策，也可以随时废止一项正在执行的政策。民众的感觉就是，政策出台也好，废止也罢，就在神奇的“研究决定”的一霎那。公共政策从制定到执行，再到修正、完善，乃至废除与否，在很大程度上，这是一个令人难以琢磨、无法预判，甚至不可思议的过程。问题到底出在哪里？如果从政策过程模式来分析，不难发现，石排叫停免费公交这一政策从出台到叫停，其本身确实存在着诸多值得检讨之处。

巴顿和萨维基将政策过程模式分解为如下六个环节：（1）核实、确定和详细说明问题；（2）建立评估标准；（3）确定可供选择的政策；（4）评估可供选择的政策；（5）列举并选择可供选择的政策；（6）监控政策结果。从石排叫停免费公交来看，我们似乎看不到如此复杂的政策过程，我们看到的只是免费公交政策的出台与叫停。诚然，前两个环节是所有政策制定的起点，也是公共政策过程出问题的原点。

政策制定的首要环节，就是要确定和把握问题的实质，以及对此做出清晰、明确的说明。这就要求政府政策不能只是出于政绩的需要或者领导人的意旨的波动，而是必需要有一个清晰的问题导向。这与学术研究强调“问题意识”并无本质区别。毫无疑问，免费公交的实质就是一项惠民政策。惠民政策有一个基本特质，它总是与多数人的福祉有关。因此，必须要保持政策的连续性与稳定性，决不可动辄朝令夕改。免费公交政策是影响着4万多石排籍人的福利之举，岂可轻易叫停？

巴顿和萨维基的创新之处在于，要在早期阶段制定政策评估标准。这就要求，不是一味地关注成本，而是必需考虑其他的标准，比如，政策的效力、可接受性等等。首先，我们来看，政府叫停免费公交的理由是什么。官方的说辞有二：一是政策实施过程中暴露了不少问题；二是目前负债较重、财政负担较大。基于此，我们必需进一步追问，到底是什么问题导致我们必需叫停这一政策？原来官方所谓的问题是公汽不按站停靠、拒载老人小孩等服务质量问题。令人匪夷所思的是，这些问题与叫停免费公交有何关联？看来，如此说辞纯属隔靴搔痒，真正的问题恐怕还是政府政策重心的转移。诚如官方所言：“要靠缩减财政支出，开源节流，集中财力打造经济增长点，比如产业项目，利用石排的生态优势等”。问题在于，政府政策重心的转移是否与免费公交这一惠民政策相冲突？

表面上，这好像是一个政策成本的问题，果真如此？石排镇城建办一名相关负责人就完全否定了这一说法。实施免费公交之后，石排政府每年给公交公司的补助金额大幅减少，从300－400万元减到200万元。政府因之节约了一半的财政开支。这就从另一个侧面说明，这项政策非常具有效力，也是一项双赢的政策：政府节约了财力，民众得到了实惠。我们不禁要问：如此具有效力的政策缘何未能持续执行呢？尚有，政府突然叫停免费公交，可否考虑到民众的接受性？还是压根就不用考虑民众的接受性。媒体报道中最能反映民意的一句话就是：“这是一项惠民政策，好的政策就应该坚持下去。朝令夕改，让人难以接受。”这就是民众的接受性问题。我们现在太多的政策，从出台到废止，所有的表达都千篇一律：经X党委、X政府研究决定……什么时候，党委、政府也研究决定一下民众的接受性？

在叫停免费公交的过程之中，为何看不到我们这里所谈到的评估标准，或者政府对这些评估标准的重视？这只能说明，我们很多政策还没有真正按照政策过程模式来完成，它更多的是政府的意旨，甚至是个别领导人的意旨的体现。如果我们真的建立了这些评估标准，也就有助于避免出现政策制定、执行过程中领导人的“选择偏好”问题。