（西南政法大学 政治与公共事务学院，重庆400031）

本文系教育部人文社会科学规划项目“高中阶段教育公平与教育资源配置研究”(07JA880044)的阶段性成果

[摘要]中国的公共治理似乎毫无争议地自觉复制了所谓的全球化治理，即西方化的治理模式结构，并且以此为绝对标准来衡量中国公共治理水平的成熟度，而毫无任何的“中国语境”可言。教育也毫不例外，当前所谓的中国教育公共治理在理论研究中正逐步凸显出其自身的不定性，治理在多元参与协作的模式下变革着传统单一权威主体的管治方法论，但却同时逐步陷入到一个符号化的超级“拟真”的透视化民主结构之中,教育公共治理似乎被当成了一种教育改革与发展的崭新产品序列而被学界和政界所联合推出并被公众在“拟真”的虚拟空间中所符码消费。到底全球化语境下的中国教育公共治理是什么样的？这绝不是一个自明的理论与实践问题，而需要将中国置于现代法理国家的框架视阈内在多元文明冲突的相互对话中来展开主体多元化、决策协商化、过程网状化、结构深层转型等多面系列解读。

[关键词] 中国教育公共治理 全球化 法理 政治哲学

一、全球化语境下的公共治理：一个总体性的理论反思

当民族国家的微观社会公共事务逐步因一体化的资本强势逻辑而被渐次纳入到全球整体社会公共事务的宏观处理框架之中时，公共事务逐步因单纯强调全球协同与合作而遗忘了其自身作为民族国家微观治理方式的特殊性，因而在面临全球不同的民族文化特征以及政治事实价值取向的理解异同时，公共治理本身因过度追求概念、框架、问题、特征、机制等范式的统一性而逐步在理论与实践层面上深度拒绝了治理本质上的多元化、自由化和民主化特征。治理逐步成为一种具有自反性的理论与实践悖论，其精神实质上的去中心化和形式逻辑上的扁平化正在被学界和政界所热衷的模式化公共治理框架与制度规约设计所击碎。然而，形式化的模式框架却并没有形成全球化语境下的治理自身理论嬗演过程中结构、内涵、范式的确定性，从而致使治理在当代国际社会中的理论与实践研究呈现出多样化和善变性。治理研究在学界陷入到自我理论涂饰的彩绘之中，而根本上缺乏一个具有弹性的但相对稳定的治理认同框架，正如辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉所言，“治理被许多大不相同的意识形态群体用于各种不同的、常常是互相冲突的目的”[1]。目前，流行的治理理论可大致归纳出五层内涵：一是治理实现了人类社会政治公共事务处理方式的参与和交互式转型，政策设计与制订逐步由绝对中心化的官方权威性管制（或统治）走向共同合作与共赢的多中心制度性“治政”；二是治理实现了公共事务公私两域客观划分的模糊性，即国家将传统意义上的公共事务逐步向公民社会或者私人单元转移，公民社会与私人单元愈来愈多的私人事务也逐步因现代化浪潮而被纳入到民族国家乃至全球社会的整体规划事宜之中，“公即私，私亦公”的共融格局逐步在治理理论框架中形成；三是治理实现了多种权威性正式制度、规则与基于“同意”与“合法性”而形成的各种非正式制度、规则的交互，如宪法、法律、法规、规章、政策、条例等硬法规范与习惯、风俗、规约、合同等软法规范的统一；四是治理摆脱了固定化和模式化的管制型规则，摆脱了就单项事务单项处理的格式思维模式，取而代之以持续不断的公共事务活动与过程来对待单项事务，并将之纳入到整体网状社会结构之中，纳入到科学发展的实践思路之中；五是治理存在着自我相互“权力依赖”的可能性，在“无中心”和“扁平化”组织结构的基础上，形成基于“游戏规则”和“交换环境”异同而形成的各种“目标型资源分享体系”，在这个体系的各个层面上并不排斥分散于各个层面中的“自中心”和权威性。

从政治学角度，学界一般认为治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式以及对公共资源的管理，在此基础上，逐步引申到合法性(legitimacy)、透明性（transparency）、责任性(accountability) 、法治(rule of law)、回应(responsiveness) 、有效(effectiveness)[1]等治理特征要素的理论追问。从管理学角度，针对于单纯市场化与单纯国家化在处理限制垄断、提供公共产品、约束个人极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面所无法克服的自有缺陷，无法达到经济学中的帕累托最优(Pareto optimum)和保障公民的政治利益、经济利益，鉴此，理论与实务界开始强调以新公共管理的治理机制理论设计以突破成本、公司管理、恶治、无序社会-国家-市场控制的要素性拘囿。从哲学角度，治理是人自由个性实现阶级性解放与超越的可能跨度，是人类由单纯政治解放真正走向人类解放的核心步骤，是主体权利的复苏与拯救，在“存在论”意义上是“此在”逐步超越“常人”，而真正直面存在意义的环节，是回归和建构古希腊理想、正义、秩序城邦而回复古典高尚政治德行与宁静和谐生活的全民性动员。

但尽管如此，事实上的真实治理究竟是被作为一种单纯的政治修辞？还是被作为一种客观验证的政治事实而被运用呢？治理理论的完美性是否真的就逻辑自明地预示了治理实践的优良性？我们又应该如何看待基于对治理理论的偏好而可能导致的政府责任缺位、公共意见因多方征讨而可能形成的低效率运转与高成本投入、无中心化与权威性的合作如何形成软法规则与硬法规则实施与监督的统一、治理过程的程序烦琐性与突发事件公共治理的迅捷性如何妥协、对未来长期规划与目标清晰走向预定的茫然性(谁也没有能力独断规定)、实践中机构撤并却仍旧难以达成经费缩减的事实（因培育和管理非政府组织而大量设立了众多新组织与机构而始终难以撤消）等治理困惑？因此，治理本身是一把双刃剑，全球化时代的治理必须被赋予民族化与区域化特色，中国学界不可过分追求治理的教科书式统一特征，相反应给予治理更多的个性空间，在避免过分彩绘的同时建构起一个富有弹性的但相对稳定的中国治理共认框架。

二、当前中国教育公共治理的探索：一个公共性研究体系的梳理

分析当前中国教育公共治理研究，存有一个典型简单嫁接式的理论误区，即将政治学所热衷讨论的“治理”术语与中国目前所开展的诸项教育改革相互交叉并简单粉饰，并企图以中国语境下的“中国问题”为突破口，将治理同中国教育公平发展和结构转型相互链接，其背后的逻辑并没有真正超越理论的原先形态：技术层面上的教育民主化管理。理论界对教育公共治理探索整体尚处于起步阶段，诸多思考可能存有部分局限或者缺陷，这需要教育学界对教育视阈下的公共治理予以公共性地微观分析与批判。教育是公共事务的核心环节和关键要素，大部分国家都是将教育、医疗等列入本国政府最核心的公共事务领域之中，因此在现代化社会结构深层转型的背景下，探讨教育公共问题必然难以逾越教育公共治理的理论困惑：什么公共与什么治理？[2]何以运转与何以合法？前者回答教育公共治理本体意义上的内涵与特征，后者则回答教育公共治理结构层面上的机制运行与制度边界。中国教育公共治理与全球教育治理存在诸多异同，单纯移植或者搬用全球教育宏观层面上的教育治理套路只会导致中国教育公共治理实践中的失灵，因此中国教育公共治理存有一个属于自我设计规划的理论与实践建构体系。中国教育公共治理应该从公共性、治理性、机制性与合法性四个角度深入探讨，其中公共性主要厘清教育治理主体、过程、方式三者的非排他性，治理性则主要分析教育公共管理与政策制订、设计及实施、监督的非统治（管制）性，教育公共治理的运转机制则回答教育最大化分权限畴问题，而合法性则是从哲学与法理的角度突破分权限畴背后的认识逻辑障碍。同时，教育公共治理本质上作为一种协调各教育相关主体的权力运作方式，强调按照相应的权责比例共同达成对教育政策或教育制度的社会性回归[3]，因此探索如何的权责比例也应该成为教育公共治理探索的重要制度内核，而权责比例背后的系统激励机制和权力监督关系则必须作为教育公共治理良性运行的奖惩保障而有赖于责任制、选择机制和透明化三大核心原则的贯彻与落实。

三、中国教育公共治理主体多元化：教育公共政策的威胁还是挑战？

治理的核心逻辑之一在于强调公共事务处理中的主体权威性转型：政策的预定、设计、控制、操作、实施、监督、评估和升级由原始的威权型或者魅力型政府控制走向多元非政府组织、部门与政府因需求—供给交互式共渗而走向合作。政府和市场都各自在有限理性的实践结论中纷纷呼求以社会发展的“共主体性合力”以推动社会事业的稳定，治理能够形成效益最大化的稳定，但不能因此得出社会事业必然发展的逻辑结论，因为发展并非是治理的必然理性价值和工具价值。民族国家的政府之所以愿意主导和参与治理，一方面源于全球化治理的国际趋势，另一方面，与治理之工具实践所可能形成的社会与国家相对稳定是紧密相联的，因此治理于政府而言在很大程度上强调的是工具技术层面上的新管理手段。教育公共治理的主体多元化是指广义上的多中心社会群体或个人参与到教育公共政策、规划、制度、方案等制度化或非制度化教育公共事业的预控、设计、实施、监督与评估中来，并在多层结构性事务平台上扮演不同的角色，角色不存在中心与边缘的分野，而是职能与分工的分化，是主体性的共同参与。教育公共治理主体必须突破传统意义上的政府全盘操控，而在宏观层面上完成社会整体的文化改造与政治民主；在中观层面上完成教育第三部门（教育同业组织、教育行业管理组织、学术团体、社区组织、教育职业性利益团体等）、教育中介组织与教育媒件组织的理性培育；在微观层面上达成学校、教师、家长、学生以及社区之间的和谐统一。[4]

中国治理主体多元化的深层转型是教育政治民主化的外在前提,其背后的政治哲学是草根浪漫主义构境中的公正与自由。那么，在凸显教育总体性公正与自由的基础上，教育公共政策之于治理主义下的主体多元化究竟面临着怎样的利弊？是威胁还是挑战？威胁源于多元主体的参与可能降低政府对于教育事业发展规划与调控的权威性，使政府在教育事务中的明晰性规划可能因多元社会教育利益集团的讨价还价而走向迷茫，教育决策的高成本与低效率致使教育出现“符码化”超真实发展，治理主体的多元可能导致教育发展的虚拟与“拟像”，为迎合与满足多元主体“意义性在场”的主体性需求而刻意在不同人为制造的差异序列符号中实现所谓的拟真化教育发展[5],学校已经逐步出现了符号化的态势[6]。而挑战源于多元治理主体的共同参与可以尽可能多得在相互妥协与理解中达成教育公共事务的透明化和认同性，形成公共事务执行的前合法性基础，而这对于传统政府单一控制教育体系，分配教育资源的整体治政方法论提出了机制运行上的挑战，某种程度上凸显了“去中心化、分延、去权威性、反官僚制”的后现代性特征，在后现代性特征的基础上，教育公共治理主体多元化的挑战还在于如何在“反官僚制、去中心化、去权威性”的基础上形成“效率与公正”、“自由与秩序”、“草根浪漫主义与技术专业治政”之间的和谐一致，如何达成教育治理现代性与后现代性内在特征与属性的融合，而特征与属性的融合是根本性的困难与障碍，而教育的符码拟真化发展威胁仅仅是教育治理内在特征与属性不融的外显症候，因此教育公共治理主体多元化之于传统教育公共政策是挑战大于威胁，政府需要面临解决的教育发展性困难比突破传统治政方法论和认识论拘囿，其压力要大的多。

四、中国教育公共治理决策协商化：真实的公共性抑或公共性旗帜下的私利化？

公共性是教育公共治理的内在意蕴，而治理的决策形成过程是多元主体之间的协商互动过程，协商民主构成了治理的本质内涵，协商化本身是一个利益博弈的过程，治理的最后结果必定是不同利益集团之间私利化的相互妥协，因此教育公共治理的公共性从来不排斥组织集团私利化的自然存在，相反，公共性之所以公共正在于各治理主体自觉、自愿和自由地将私利公开化协商与公平性处理。教育规划的设计和教育政策的制定依据是多元利益的平衡共叠和多数方的赞成以及少数方的弥补，因此对私利的尊重更应该是教育治理公共性之为公共性的显性标志，公共治理中的交互式协商实际上是对政府传统绝对管制的直接反叛与理性转型，多元教育主体能够以主体的身份参与共同的公共性事业之中，规避受益人缺位的尴尬，同时也寻找到真正意义上的教育公共性发展治理方向，本质上反映了公共性并不与利益集团、个人私利相排斥的特征。教育治理公共性的最大威胁在于公共性旗帜下的私利化，即在所谓的交互式参与型协商中，将程序沟通、协商与实体治理、决策相割裂，将硬法规则适用形式化，而将软法规则适用实质化，在于用蒙蔽的大多数实施了多数人的暴政，从而致使教育走向了多数人的欺骗境域。因此教育治理的公共性提出了必要的权力界限：政府需以公共性审视和实践教育管理的责任安排、政策引导和利益获取,教育的公共性必须剔除制度化教育的积弊：功利价值、效率取向、封闭模式、政治功能等,必须要弘扬教育的公共理性——公民性、开放性、中立性、非营利性、非排他性和非功利性[7]。教育治理应真正体现出目标取向上的公共性、服务对象上的公共性以及服务主体上的公共性[8]。治理决策协商化的过程本身也是个包纳和吸取多方意见的过程，要制约与杜绝公共性旗帜下的私利化，就必须形成合理的协商治理监督体系，在相互平衡的监督体系中，政府可以作为教育事务组织中的主导，但绝不能成为教育事务制订中的主导，多元教育主体有畅通的诉讼救济机制抵制政府的非协商式专制性而明显不正当的教育抽象行政行为。公共性的理想治理是教育公共政策的设计必须要有多元主体的共同参与，而政策设计的文本需要有健全的机制被广泛纳入到多元主体的意见征求反馈之中，并在动态实施中能快捷畅通的根据利益相关者的要求随时调整和更新政策的适应性，而超越于符号般的意见虚拟化征求仪式而遮蔽了教育公共政策设计的利益相关人缺位本质，超越于狭隘的私利化公共性追求。

中国教育公共治理决策协商化的理念是民主化，而民主化又存有自身的意义逻辑：如何的教育民主边界与自由可能才是治理的实质要义而不陷入绝对的无政府主义和自由主义状态，从而规避掉入公共性私利化陷阱之中？这需要从政府、非政府组织、个人等多方角度展开教育治理民主、自由边界的厘定。政府的教育民主化治理职能在于通过社会治理中的工具性手段方式达成国家治理中的价值性规划实质，政府绝不能仅仅停留于治理的手段层面，更重要的是通过治理的协商民主，达成政府对社会与国家教育事业的价值性引领和认定，在多元主体教育利益冲突博弈中平衡和维系国家主义教育的价值性方向，而不能将教育公共事务完全纳入到民事主体的越度协商中。非政府组织包括教育学会、教育投融资公司、教育中介机构、教育非赢利团体、学校等，而个人包括教育行政人员、教师、家长、学生等。在中国，最为典型的关系是要处理好学校、政府与学生三者之间的教育民主化边界问题，即教育权利的分化问题。中国社会结构的分化使教育组织有别于政治组织，学校不再是政府的附属机构，由于教育的非营利传统, 教育组织又有别于经济组织。教育归属于第三部门，市场应当有限介入，政府应当有限干预。[9]而正是基于此，市场介入与政府干预的幅度与范围才构成了中国教育公共治理研究的可能空间，构成了中国政府行使国家教育权、中国社会行使社会教育权、中国学校行使办学自主权三元协商式治理格局的可能前提。而在全球化中一般意义上的教育公共治理则更多得需要处理好政府与教育学会、教育投融资公司、教育中介机构之间的关系。非政府组织和个人在公共治理中的公共性即是自我教育利益诉求的最大化，因此它们很难从根本上考虑治理所具有的国家主义价值理性特征，而仅仅拘囿于治理的手段目的性，即通过不断的与政府以及其他平等利益团队和个人的相互利益协商而达成自我意识的最大化实现，因此其民主的边界和底线在于对方或多方利益相关主体的认可与接受以及对国家利益和社会伦理底线的不越界。由于教育的非垄断性质，这种公共性基础上通过政府和市场两种途径来提供的教育公共物品在一定的条件下可以转化为私人物品或准私人物品，提供公共教育的机构是具有独立法人资格的社会机构，根据举办者的不同，可以是公益性机构，也可以是营利性机构[10]。因此教育公共治理的民主化之于不同的主体有不同的标准认定，而这成为了杜绝教育治理公共性旗帜下私利化越度追逐的边界限制。

五、中国教育公共治理过程网状化：能否突破公共性权利的制度阻约?

格里·斯托克(Gerry Stoker)在对目前流行的各治理概念作了一番梳理后指出了治理的五大主要观点，其中一种观点就认为治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。[11]当然分担政府责任的公共治理网状化并不必然属于善治，因为分担责任意味着权利的重新分化与整合，而此重点是要强调一种合理的权责分配比例，并非政府在公共事务上的全盘放权就意味着治理实践的最佳状态，而这反而可能成为政府推卸本应由其独自承担或者主要承担公共责任的理想借口，因此治理实践的权利重组并非是一件简单的权利让渡问题，而是基于整体公共治理过程网状化的特征而需要从价值层面充分思考的权利分配与分享动态过程。教育公共治理过程的网状化是指在教育政策治理过程中，政策不再单纯拘囿于政府通过包罗万象的自我设计而独断制订出往往具有滞后性的教育发展框架体系，而是在动态的公共性立体式多元网状教育空间中强调教育政策制定的开放性和发展性,强调教育发展的推进机制由硬法机制走向软法机制,强调教育权威是伴随公共事务的伦理正当性而动,而非伴随教育主体的政治权力即定性而动。中国教育公共治理的网状化要求公共合作突破传统行政和法的硬约束性,而在协商与互动中加大软法感召力的培育，软法感召力存在于政府与非政府组织、机构、个人之间，存在于上级政府与下级政府之间、存在于教育行政部门与其他社会要素部门之间，软法机制并不否定政府内部科层制权力运作机制的效率化运转，也与教育方案设计过程中将契约和协商作为各主体表达利益诉求的主要方式不矛盾，部分学者所认为的中国政府科层制与治理相冲突的观点实际上是将治理运行程序与组织运转手段相混淆了，而将治理过分接近于一种理想模式的结果[12]，实际上鉴于中国的特殊国情，中国的教育公共治理的主要动力应该来自于国家和政府，而非社会，因此必要的官僚制和科层制在中国教育公共治理发展中将是必须的。

中国教育公共治理过程网状化的权利分化与整合关键是要通过国家促进中国社会教育化，即社会的非教育组织或机构逐步赋予自身教育职能的过程。这是教育多元治理主体能够参与教育并关注教育的关键和根本，是构建学习型社会的基石，而此方面正是中国社会教育公共治理网状化发展可能得以成长并逐步培育壮大、成熟的核心突破口，是全体公民终身学习并积极参与教育公共治理的组织力培育所在。对于狭义上传统的政府、学校、教师、学生所组成的教育公共治理内部网络而言，政府在形式上的放权并没有真正改变传统的管制模式，以学校为例，目前中国学校分为公立学校和私立学校，两者的办学自主权完全不同，私立中小学与私立高校拥有真实的法人独立资格，与政府的关系属于绝对的外部行政关系，私立学校享有真实的办学自主权，但私立学校的发展受到政府的很大限制，导致其社会教育总体治理能力不足，直接影响了中国教育公共治理水平的提升。而对于公立学校而言，尽管《教育法》与《高等教育法》确定了公立学校独立的法人资格，但是公立中小学校与政府的关系实质上仍然是一种内部行政关系，公立高校也并非单纯的民事主体，实质上属于公法人中的特别法人，表面上看公立高校不再是政府的附属机构，与政府之间属于外部行政关系，但现实中，公立学校却具有国家机构与公法人双重法律地位，前者属于内部行政关系，后者属于外部行政关系，在实践中，公立学校与政府之间的内部行政关系，即国家属性还在不断的强化与扩张，而公法人的外部行政关系却越来越淡漠，因此学校与政府之间的治理能力在制度化的法理运转下逐步减弱。在公立学校中，公立高等学校之间办学自主权尚且差异巨大，更不要说高等学校与中小学之间的办学自主权的差异了。学校受到极大的治理权能限制，反映在学校内部，教师的权利更是因学校内部教育行政管理者必须服从政府相关教育发展规划的总体决定与安排而更是受到严格限制，合理的工资和培训诉求都不能得到全面满足，更难以期望教师主动参与到学校、社会、国家的整体教育发展治理中来。学生更是成为典型的教育发展利益缺位者，到底需要什么样的教育发展才真正的符合他们的要求几乎完全没有学生的在场。而综观中国教育改革，最为严峻的现实则是在统筹城乡教育综合改革实践中，农村教育受益者更是典型的缺位，农村教育政策的公共治理水平更是堪忧。

要突破这些权利分化与整合的阻约，关键在于建构起国家主导性教育治理结构,国家主导性是中国教育公共治理的必然选择，针对于强政府和弱社会的中国历史事实，中国公民社会发展迟缓，民间组织多以赢利为目的而缺少参与公共事务的兴趣，目前存在的公益性组织、机构、社团多是由政府培育而成，财产上缺乏相对独立性，因此多带有政府行政色彩，邓正来和景跃进提出的中国市民社会建构的“两阶段论”，即中国市民社会建构的第一阶段的主要目标是初步建构起市民社会，形成国家与市民社会的二元结构；第二阶段的主要目标是进一步完善市民社会，通过各种各样的渠道实现对国家决策进行正面意义上的影响，即从“私域”向“公域”扩张，在相对于国家的独立身份以外争得参与身份的观点在中国教育公共治理领域仍旧具有现实的实践意义。尽管沃克曼（Walkman .JR）认为中国民间组织仍不具有自治权力，从而否认西方式公民社会在中国的存在[13]。昂格尔（Unger）以中国社团仍受控于国家为理由，认为甚至连法团主义的概念也不适用于中国[14]。但是中国不同于公民社会的民间社会组织拥有相对独立性却是一个不争的事实，尽管具有极大的政治依附性，但不可否定中国公民社会已经萌芽，以NGO为代表的社团组织发展表明对公民社会的功能性分析或许比对它的关系分析更适合于当代中国。所以，目前中国教育公共治理过程网状化选择的唯一途径就是建构和依赖国家主导性的教育治理结构，从而在内外部的不断制度化权利分化中培育中国教育的公共治理能力，中国教育公共治理绝不意味着为了保持所谓的公共独立性而排斥政府对非政府组织等为核心内核的公民社会的培育，相反，中国教育公共治理正是需要政府更多对社会教育非政府组织的大力培育，在非独立性中先参与公共治理，在公共治理中成长壮大，而后形成成熟的公民社会[15]。在公民社会的教育整体空间中，在社会国家政治控制框架所允许的限度内，即在政府开放的有限公共事务管理的空间中，政府所培育形成的各教育治理公共组织积极参与治理，以逐步在公共事务的行业专业化与技术性优势中扩大与政府对话的权利，进而推动政府整体转型而推进国家（政府）与公民社会权利分化与整合边界的重构，这本质上表明，中国教育社会自上而下建构公民社会与公民社会自下而上的动态自我教育构筑中，两者都是互为根本的。

六、中国教育公共治理的深层结构转型——一个可能性的展望

由高度集中的全能性政府管理模式走向分散型和合作式的有限政府治理模式来经营中国教育公共事务，必然会形成几大根本性的政治转变：从特征上看，计划经济时代政府与国家对教育高度控制和统一整合的管治方式将被市场化时代宏观指导与多元合作的政府（国家）-社会互动治政模式所替代；管理体制上由实质上的统一领导与形式上的分级管理走向实质上的分级管理与分工负责；权利来源上从领导指令与上级文件走向软法规则与硬法规则的统一，并逐步强化软法的感召力的扩展；政府职能由公共教育的决策者、生产者、监测者、评估者转变为统筹者、提供者与价值协调者；教育运行机制由单一政府机制调控走向社会、政府、市场、学校四大主体内衔型机制合力调控；教育阶段性目标评估由政府单一决定走向由第三方专业机构科学化指标测评与动态反馈，政府从全面包办教育到重点关注教育发展的整体方向和发展绩效两个核心维度；教育发展运行的资本由国家财政完全给付到确定教育国家投入保障的基础上合理利用教育投融资机构适度吸纳社会资金发展教育，培育社会教育生产力；教育改革决策机制、教育管理协商机制、教育政策保障机制以及教育系统监测机制的整体构架也是教育公共治理结构转型的核心关键[16]；教育部分项目与职能的政府分包与授权构成了教育公共治理的重要制度环节；教育治理合同制的兴起也可以作为教育管理改革的重要制度设计而实施，盛行新公共管理的一些国家在公共事务管理领域就普遍地使用合同制[17]，当然合同制必须是在确保国家主体性权威的基础上而展开，否则合同制事实上将有致使社会陷入实质无政府主义状态的危险。在教育公共管理转型中还需要建构教育服务提供者和服务接受者之间的协商关系、利益诉求机制和利益共享机制，在治理的思维下重点找好当前社会教育的核心抓手开展治理实践，如重点开展好统筹城乡教育治理实践、农民工子女教育问题的制度分析、民办教育制度设计等治理改革,同时还应将教育公共治理的研究范围突破高等教育和公办教育的拘囿之中,广阔的基础教育、民办教育和终身教育更需要治理理论与实践的创新。

中国教育公共治理的结构转型背后是政治哲学意义上的公共秩序、人民权利与自由、社会正义和合法性问题的凸显，到底社会公共治理于教育而言是馅饼还是陷阱？这实际上很难判断，传统意义上认为治理似乎就是民主政治、宪政国家抑或法理社会、公民崛起的时代标志，而丝毫不从一个现代法理型的民族国家视角在根本意义上展开对治理到底是馅饼还是陷阱的自觉性辨证反思，以至于治理具有逐步走向理论与实践彩绘化困境的现实危险，同时，治理在被吸纳到中国公共社会的各个实体领域时，也似乎不假思索地被当成了绝对的好东西来顶礼膜拜。其实，好的教育治理，即教育善治自然能够达成教育事业的良性发展，并有效提升政府绩效和人民满意度，构成宪政意义上的教育微观治理，形成权利-义务的能力平衡共叠，而坏的治理即便有了程序的公开性、社会的参与性以及合理的形式正当性，但其危害程度却远远甚于传统政府一元管制，因此治理模式在教育领域的形成究竟是馅饼还是陷阱还有待于实践操作上的动态回应，但笔者认为，目前建构治理的程序正当性的关键在于形成公众参与的积极性和管理事务的公共性，在公共性和积极性基础上形成新的独立性，从而确保治理发展的真实性，因此治理在教育领域的总体引荐和推广是教育公共事务发展的必然趋势，合理性呼吁其现实性，祝愿中国教育公共治理的明天会更美好！

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[2]请参见拙文李涛,教育公共治理:什么公共？什么治理？——结构转型与法理维度的探索[J].全球教育展望,2009（7）:45-50.

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[5]请参见拙文李涛,教育公平：符号、工业化、“拟真”与乌托邦——一个“生存论教育公平观”的哲学批判框架[J].社会科学论坛（学术评论卷）2010(1)和教育发展的符码政治哲学批判——“超真实”构境中的草根浪漫主义公正与自由[J].社会科学论坛（学术评论卷）即出.

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[12]请参见孟繁华,从竞争到合作——教育公共治理的运行机制[N].中国教育报,2008-11-14和潘希武,突破官僚制:教育公共治理改革的前景[J].比较教育研究,2006（8）:39-43等教育公共治理系列文章.

[13]Walkman.JR,The Civil Society and Public Sphere Debate, in Modern China, Vol,19,No.2 April 1993. pp.108-138.

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2009-10-8完稿于四川安县

[作者简介]李涛，男，四川绵阳人，西南政法大学政治与公共事务学院，重庆市教育委员会城乡统筹办公室研究人员，《重庆市统筹城乡教育综合改革总体方案》及《总体理论分析》主要起草人，主要从事教育政治学、教育哲学