【摘要】 必须摒弃神秘主义行政文化传统观念，树立阳光行政和行政程序法治观念，推动提升行政透明度的民主化转型；《行政许可法》、《政府信息公开条例》等法律文件对行政程序透明和阳光政府建设提出了要求、创造了条件；在实践中，许多地方和部门积极开展行政程序公开、政府信息公开、公众参与管理、完善监督救济和创设服务中心等方面的探索创新，天津、成都、邯郸等地的改革经验值得研究借鉴；建设阳光政府的进一步努力，需要充分发挥地方的主动性、积极性和创造性。
【关键词】行政许可；行政程序；透明度；阳光政府；制度创新
中共十七大政治报告要求：加快行政管理体制改革，减少和规范行政审批，让权力在阳光下运行，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。这些要求，为我们深入思考在新形势下如何提升行政许可透明度，加快建设阳光政府的步伐提供了重要的思想指导。本文谨从行政程序和政府信息公开的制度创新视角，对有关理论与实践问题试作探讨，略陈管见。
一、从神秘主义到阳光行政理念
传统行政强调保密，具有神秘主义的品格，这种神秘主义行政文化传统观念深刻地影响着人们的思维方式和行为选择，形成非常封闭、极不透明、缺乏民主、易致专断的行政管理模式，远不适应当代行政法治发展的主客观要求。因此，随着我同改革开放和法制变革的进程，人们开始摒弃神秘主义行政文化传统观念，逐渐树立起阳光行政和行政程序法治观念，不断推动行政公开法制的创新实践，逐步实现提升行政透明度的民主化转型，取得的成绩有目共睹。
行政公开是指行政过程和相关要素（除法定情形外）向行政相对人及社会公开，以实现其知情权、参与权、监督权及其他合法权利。行政公开包括丰富的内容，如政府的法律文件等资料信息公开，行政决定公开，行政职位的开放性，特定职务的公务人员收入状态公开，政府公开采购制度，基层政务公开制度等等。简言之，它包括了行政行为及其过程各方面、各环节的公开制度和实现方式，是行政程序法制的基本要求和核心内容。行政公开的基本功能是增加行政透明度和有效约束行政权力，促使行政机关积极、高效地为公民和社会提供行政服务，有利于防治行政权力腐败，是建设阳光政府、法治政府和服务型政府的一项关键性制度设计，对于实现民主行政和法治行政具有重要作用，被认为是现代法治国家、法治政府的基本要素，故许多国家都专门立法对此加以规范和保障。
几年前，媒体曾报道过一个典型事例：在东北某地、某行政机关的行政执法中，竟然多年一贯以“文化大革命”期间的革命委员会发布的“红头文件”作为行政收费依据，造成“乱收费加重农民负担”的严重后果。问题在于，该“红头文件”并未面向社会公开，人们也无从查阅，不仅作为行政收费对象的当地农民不知晓，就连该行政机关的执法人员也不知晓。按照行政公开法制的要求，以及我国加入WTO时的承诺，未向社会公开的政府文件不产生法律效力，不能约束行政相对人。行政神秘主义、执法不透明，是导致随意侵权和权力腐败的重要原因。特别是在行政许可制度运行过程中，权限不清晰、职责不明确、依据不公开、过程不公开、理由不公开、结果不公开的问题，在实践中导致许多弊端，引致强烈批评，必须进行改革{1}。[1]
行政许可是指行政主体根据行政相对人申请，依法颁发证照或批准、登记、认可，允许其从事某项活动、行使某项权利、赋予某种资格和能力的行为。行政许可制度的设立旨在安排政府对经济与社会事务的行政调控，其本质有赋权说、解禁说、综合说等多种理论解说。行政审批则是广义的行政许可行为的一种具体方式。过去由于极度泛滥、极不规范的行政审批现象，严重压抑了市场主体的活力，制约了市场经济的健康发展。[2]因此，近些年来我国大力推进行政审批制度改革{2}[3]，一些地方积极探索“并联串联结合式”、“告知承诺式”、“联合会审式”、“一门式”、“一站式”、“一表式”、“全程代办式”等审批制度改革并取得显著成效，经过实践检验的许多行政许可、行政审批制度改革成果通过立法得以巩固。包括行政许可程序公开在内的行政程序透明和政府信息公开的立法和制度创新，必然成为新时期行政管理和行政法制革新的基本要求。理由在于：
一是政治民主化的要求。公开是民主政治的重要理念和现代法治的必备要素。人民群众只有知晓情况、掌握信息，才能对政府的决策、行为是否恰当作出准确判断和客观评价，以此促进政府依法、有效地运作，确保行政的公正，防止公权的腐败。
二是宪法的基本原则和要求。行政程序透明和政府信息公开是人民主权原则在行政领域的具体体现。我国《宪法》第27条规定了意见、建议、监督权，第41条规定了批评、建议、申诉、控告和检举权，第16条、第17条规定了参与管理权，由它们派生、引申出来的知情权要得到有效行使，前提就是行政程序透明和政府信息公开。
三是承诺履行WTO透明度原则的要求。我国于2001年加入WTO，承诺遵守WTO透明度原则。也即：根据GATT第10、13、16、19条、GATS第3条、TRIPS第63条等规定，我国政府不仅要及时公布有关调整贸易方面的政策、法律法规、行政规章等，而且要公布与其他政府及机构之间签订的双边或多边协议以及有关贸易仲裁裁决、司法判决和相关法律程序的详尽资料等；这些法律文件非经正式公布，不得实施；及时或定期向有关理事会提关于国内法律法规颁布和公布情况的报告；设立专门的咨询机构解答其他成员方和WTO有关理事会的咨询；公正、合理、统一地实施上述相关法规、条例、判决和决定。
四是建设阳光政府、法治政府的要求。2004年国务院颁布了指导我国行政法制建设的纲领性文件《全面推进依法行政实施纲要》，提出了建设法治政府的基本目标和具体步骤，其中对于行政公开法制建设也提出了具体要求。该法律文件第2条将“提高行政管理透明度”确立为全面推进依法行政的指导思想的内容之一。第3条将“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成”，“政府提供的信息全面、准确、及时”，“行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”确立为建设法治政府的具体目标。第5条提出的依法行政的基本要求之一是：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人稳私的外，应当公开”，“要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”。第10条规定：“推进政府信息公开，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人稳私的事项外，行政机关应当公开政府信息，对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。”第16条规定：“改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度”；“重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见”；“行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布”。可见，该法律文件在依法行政的指导思想、奋斗目标、基本要求、改革内容等方面，对行政程序透明和政府信息公开法制建设提出了明确具体的要求，成为打造阳光政府、建设法治政府的努力方向。
二、行政公开立法的规定和要求
改革创新成果需要通过立法加以巩固。近些年来，我国在行政程序透明和政府信息公开法制建设方面，通过立法建制作出了积极努力。这里仅举两个例子[4]：
（一）人大立法事例——《行政许可法》的规定
2004年7月1日起施行的《行政许可法》是近年来我国的一部重要行政法律。该法第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”第33条规定：“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。”第40条规定：“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。”第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”该法还就听证活动主体、听证活动程序、特许公开程序作出了具体规定（分别是第47条、48条、53条、54条的内容）。[5]这些规定，对于保证行政许可公开、公正、高效具有重要作用。
（二）行政立法事例——《政府信息公开条例》的规定
《政府信息公开条例》是我国行政公开法制发展的最新成果，它的出台为实现公民知情权和提高行政透明度提供了较高位阶的法律依据和保障，有助于推进阳光政府、法治政府、高效政府和服务型政府建设，将对政府管理创新产生重要而深远的影响。[6]该《条例》第9条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”第10条规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（一）行政法规、规章和规范性文件；（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；……（七）行政许町的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；（八）重大建设项目的批准和实施情况；……”[7]第11条规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（一）城乡建设和管理的重大事项；（二）社会公益事业建设情况；（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”第12条规定：“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范同内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……（三）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”这些规定，有助于保证行政立法、行政规划、行政许可、征收征用、房屋拆迁的公开、公正、高效。
三、许多地方和部门的创新努力
好的法律规范需要高素质的机构和人员去认真执行，才能达到立法目标。为此，许多地方和部门积极进行了行政程序公开、政府信息公开、公众参与管理、完善监督救济和创设服务中心等方面的探索创新，成效非常明显。这可从两个方面来看：
（一）总体情况
在贯彻《行政许可法》的过程中，许多地方政府按照方便群众办事、便于群众知情、利于群众监督的原则，结合行政审批改革，创办了各具特色的行政服务中心（政务超市），对纳入行政服务中心办理的行政许可事项，实现了统一受理、限时办结、透明运行、统一回复，简化了工作程序，提高了办事效率。仅2006年，国务院就有10个部门和单位设立了行政服务中心，全国农业系统有30个省级农业行政主管部门建立了行政服务中心{3}[8]
2006年的一项政务公开调研成果表明，全国31个省、自治区、直辖市政府均已建立不同形式、程度的政务公开制度，15个副省级城市建立了政府信息公开制度，中央有36个部委制定了政务公开规范性文件。北京、湖南、贵州、沈阳、南京、济南、大连等地出台了行政公开考核办法，广东、重庆、沈阳等地建立了行政公开责任追究制度，行政公开基本制度建设成绩显著{4}。这些制度创新，明确_r行政公开的指导思想、工作目标、基本原则，对公开内容、程序、形式、监督、考核作出了规定，保障行政公开的健康发展，为《政府信息公开条例》的施行创造了条件。
随着现代信息技术的发展和广泛应用，许多地方和部门高度重视公开信息系统建设，在推进信息公开方面进行了探索实践，充分利用网络资源并整合信息资源，大力推进“政府上网工程”，对政府门户网站进行更新改版、加强管理，突出行政公开和窗口服务，加强与社会公众的交流互动，取得了良好效果。在此背景下，2002年11月，广州市政府制定了《广州市政府信息公开规定》并于次年1月1日起施行，这是我国第一部系统地规范政府信息公开行为的地方政府规章。时隔一年，《上海市政府信息公开规定》出台。此后北京、成都、杭州、深圳等地也相继出台有关地方政府规章。这为保障个人和组织的知情权，规范政府信息公开行为，增强行政透明度，监督政府机关严格依法行政，提供了更多的行政法依据。
（二）典型经验
从近年来我国行政审批制度改革实践来看，已形成了许多新经验、新模式，反映了行政审批制度改革的潮流。这里重点介绍一下天津和成都的做法。
针对行政审批“不到时限办不完、过了时限没人管”，审批机关拖沓、耽误企业商机的不合理现象，天津市南开区政府实施“超时默许”机制收到良好效果。南开区政府的行政许可服务中心于2003年1月开始试行“超时默许”机制，具体做法是：行政许可机关受理申请后，在公开承诺的时限内，如果既不批准也不批驳，又无法定事由准许延长时限，则由事先授权的信息管理系统自动生成并印发许可决定（但涉及安全、健康方面内容的除外）送达申请人，之后再按规定追究相关人员的责任，补齐相关手续。新机制使得办结时限由过去的15-93日，提速为5个工作口，最快的可当日办结。“超时默许”机制试行以来，行政许可服务中心提高了行政效率（迄今办结的行政许可事项未发生一例超时现象），受到企业欢迎，促进了当地招商引资更好更快地发展，对于实现管理型政府向服务型政府转变具有重要现实意义{5}。[9]
四川省成都市学习别人长处，结合本地实际，顺应改革潮流，积极探索创新，新近推出的“联式审批”改革试点也取得显著成效，受到省市领导和专家学者的高度肯定。他们选择企业（特别是娱乐企业）的市场准入审批作为突破口，按照“许可预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评”的28字改革工作思路，利用现有的行政服务中心并专门搭建联式审批网络系统平台，选定9个部门认真梳理和再造审批流程，将娱乐企业市场准入审批从正式受理申请到完成审批的期限由现行的54个工作日（这是经过前几年改革后已经缩短的审批期限）减少为7个工作日，平均减少47个工作日，缩减率达87%（2007年7－8月试运行期间办结的行政许可事项最短的仅几个小时）。改革成效突出，体现了建设服务型政府的要求，有助于实现成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的功能和任务。[10]
这里要特别提到河北省邯郸市的做法。监督的前提是公开。邯郸市近年来推进行政权力公开透明运行的试点工作，将行政机关和行政首长的职权逐一清理，使其权力边界更清晰，并将清理结果予以公示。而公共权力一旦边界明晰并加以公开，就会受到更有效的监督约束，他们的经验受到巾纪委、监察部等领导机关和社会各方面的高度评价。这是贯彻全面推进依法行政方针的成功尝试，值得关注和借鉴{6}。
结语：充分发挥地方的主动性、积极性和创造性
近30年的改革实践证明，改革智慧和创新源泉在地方、基层、民众之中。当年土地承包制度在安徽凤阳的探索，当年土地使用权出让制度在深圳的推出，都是这样的。我国在改革实践中不断发展着有限的地方自治制度，在单一制的大前提下呈现出地方制度多元化、多样化的发展趋势。通过地方、局部的试点，积累经验加以完善，既而在全国、全局加以推行，其成本低、风险小，是制度创新的最佳路径选择，具有重大的改革方法论意义。尤其在当下各方面矛盾突出、政治体制改革与行政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型时期，一定要给地方试误 空间，对于不断出现的行政管理革新提法、举措，一定要用发展和法治的眼光来看待、冷静和宽容的态度来对待，从而正确对待认真负责的地 方推进改革者及其革新举措；同时，改革的主事者也应更加谨慎、更加审慎地对待重大改革创新工作，更加充分、更加细致地准备改革创新的 总体方案和具体操作方案，经得起时间考验，这是法治原则下推进改革的最好态度。
行政法制工程的关键在于实施。前进道路会有困难曲折，但人们对于提升行政透明度，打造阳光政府，建设法治政府，应当抱持坚定信心，共同作出不懈努力。这是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容，也是坚持依法行政、推动科学发展、实现社会和谐的必然要求。
【英文摘要】The traditional culture of administrative mysticism is bound to be deserted while sunshine administration and administrative procedure should become legalized so as to quicken the process of democratic transition and enhance administrative transparency．Transparency of administrative procedures and sunshine government are specifically required in laws such as the Administrative Licensing Act and the Regulations of Publicity of Government Information．In practice，many local governments and agencies are now busy with affairs concerning openness of administrative procedure，publicity of government information，participation of the public in administration，improvement of supervision and remedy system and establishment of service centers．The reform accomplishments in cities like Tianjin，Chengdu and Handan deserve study and referral．To make further achievements in establishing a sunshine government，more initiation，enthusiasm and creation of the local governments need to be exerted.
【英文关键词】governmental license;administrative procedure;transparency;sunshine government;institutional innovation
【注释】
[1]与行政许可行为一样，行政规划行为也存在透明度问题。姜明安教授曾撰文分析认为，符合现代法治要求的行政规划必须保障公众参与行政规划制定过程，参与形式除了传统的座谈会、论证会、信访、走访以外，还应包括现代民主和科技手段积极创设新形式，如网上信息发布、讨论、电视辩论以及不同利益群体参加的听证会，而且行政规划的实施也必须遵循公开、公平、公正的正当法律程序，以切实增强透明度。由于在实践中行政规划往往是土地征用和房屋拆迁的前提和根据，因此行政规划的法制化可为土地征用和房屋拆迁的法制化提供条件。
[2]据说在行政审批改革前，全国共有行政审批项目4000多项，像上海、杭州这样的大城市一般超过2000多项，企业为获得一个营业执照往往要跑几十个政府部门，盖几十、上百个公章，耗费一年半载，作为市场主体的企业在如此繁琐低效的行政管理和行政执法环境下怎能抓住商机、顺利经营？所以必须进行行政审批制度改革。
[3]继前三批取消和调整1806项行政审批项目后，国务院不久前又作出决定，取消和调整186项行政审批项目，这是我国行政审批制度改革的又一重大进展。这次取消的行政审批项目有128项，主要涉及企业市场准入，资质等级评定，金融机构的经营范围、品种确定，进出口资格审批、配额分配，以及对企业特定经营活动的审批等；调整的行政审批项目有58项，分下放管理层级、改变实施部门、合并同类事项三种形式进行处理。国务院要求各地区、各部门要继续深化行政审批制度改革，依法对行政审批项目实行动态管理，加强对行政审批权的监督制约，努力在规范审批行为、创新审批方式、完善配套制度、建立长效机制等方面取得新进展。
[4]其实，不仅已H{台的法律文件，而且正在起草的一些重要法律文件也都在提升行政程序透明度、建设阳光政府方面作出了许多制度创新努力。由中国法学会行政法学研究会起草的《行政程序法专家建议稿》就规定了体现现代法治理念、具有制度创新价值的一系列程序透明规范。例如，该法律草案建议稿以专门的章节规定了“听证”、“信息公开”、“应用电子方式实施的行政行为”、“行政立法和行政规范性文件制定”等方面的程序，该法如能尽快出台，将大大有助于推动行政程序透明和政府信息公开法制建设。
[5]为保证这些程序公开制度的落实，《行政许可法》还规定了必要的保障机制。例如，第72条规定由上级行政机关或者监察机关责令改正（情节严重的则对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分）的6项情形中，就有如下4项与行政程序透明和政府信息公开有关：一是不在办公场所公示依法应当公示的材料的；二是在受理、审查、决定行政许可过程中未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；三是未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；四是依法应当举行听证而不举行听证的。
[6]政府信息是指各级政府和行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开是指各级政府和行政机关主动或被动地将在行政过程中掌握的政府信息依法定的范围、方式、程序向社会公开，以便社会成员获取和使用。它是增加行政透明度，建设阳光政府，全面和深入地推进依法行政的基本要求。与政府信息公开的主体、范围、方式、程序、监督和救济机制等有关的法律原则和规范的总和，就是政府信息公开法。建立健全政府信息公开法是当代行政法制和行政法学发展的要求。我国《政府信息公开条例》的草案于2007年1月17日经国务院第165次常务会议原则通过后，又经修改之后于同年4月5日经温家宝总理签署，以国务院第492号令于同月24日由新华社公布，预定于2008年5月1日起施行，实施准备期为一年左右。
[7]需要说明的是，有些行政许可项目是以行政法规、规章和规范性文件的形式确立和发布的，许多法律规范和政策规定往往是行政许可的条件或依据，因此，这里的引述的法律规范，实际上也与行政许可程序透明度有关。
[8]这些服务中心，有的是综合性的，以政府为主要组织者，各行政许可职能部门进驻中心办事窗口；有的是专业性的，各职能部门自行设立服务窗口，统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。各地在实践中也创造了许多新型的服务模式，后文对此作了简要介绍。
[9]天津的“超时默许”机制有三个特色：一是理念创新，变“官本位”为“民本位”，对于行政机关和公务人员的“事后检查”变为“事前制约”；二是机制创新，“超时默许”是不间断行政，对超时未结的审批，由预设机制及时补位，维持审批流程的连续性，变“效率低下”为“限时办结”；三是技术创新，“超时默许”引入了新型技术手，用自动警示、自动生成、自动打印的新方法，把理念创新和机制创新整合为一体，对“官衙“作风实行强制矫正，变“人工督办”为“电脑操控”，大大排除了人为因素干扰。
[10]这项行政审批改革的创新要点是“审批环节之间存在法定因果关系的实行串联，审批环节之间无法定因果关系的实行并联”。他们按照这项原则再造的具体审批流程是：文化、卫生、环保、公安消防4部门的审批，彼此之间没有法定因果关系，实行并联；上述4部门审批是工商注册登记的法定前置条件，与工商注册登记实行串联；工商注册登记是公安、质监、国税、地税4部门工作的法定依据，与4部门实行串联；公安、质监、国税、地税4部门工作彼此之间没有法定因果关系，实行并联。笔者认为，成都这项改革完全符合《全面推进依法行政实施纲要》第9条关于改革行政管理方式的要求：“减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。……加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办事效率，降低管理成本。创新管理方式，方便人民群众。”
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{6}何春中．河北邯郸公开市长权力所有行政职权编有流程图（N）．中国青年报，2005－08－08．
