摘要：在“放管服”改革中，告知承诺制逐渐成为一种高频使用的新型行政许可方式，其实践运作借助社会信用体系中的信用信息和失信联合惩戒措施，实现了从事前控制到事后监管的转型。告知承诺制已经对我国行政许可的理念、价值和规则产生了结构性影响：在理念上，引入合作、信任与激励的要素；在价值上，调整了行政许可价值追求的排列次序，重塑了行政效率原则的内涵，确立了辅助性原则、合作性原则；在规则上，更新了许可的实体规则，改变了许可的程序规定。面对挑战，《行政许可法》势必要做出及时回应，这就需从回归利益均衡、确定适用范围、设置简易程序和健全法律责任四个方面，对告知承诺制改革予以合法性承认，为其推广实施量身定制法律依据。
关键词：告知承诺制；行政许可；治理理念；价值原则；实施规则
一、 引言
随着我国从管制型政府向服务型政府的转型，以及持续优化营商环境的客观需要，告知承诺制已被广泛运用于工程建设、考试报名、企业登记等诸多行政管理领域。近年来，党中央、 国务院也围绕告知承诺制的实施相继发布了一系列纲领性文件，明确了其基本要求和发展方向。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年)》明确要求推行行政审批告知承诺制，《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》也提出了告知承诺制在不同 地区、不同部门实施的总体要求、主要任务和保障措施。因此，如何全面推进告知承诺制的规范化建设无疑成为一项重要的法治课题。但与如火如荼的地方实践相比，学界对其关注却相对滞后，理论研究显得颇为不足。从当前仅有的研究成果来看，学界分别探讨了告知承诺制的法律属性、实施困境和法治建构，而鲜有论者认真反思告知承诺制给行政许可法律制度所造成的影响。尽管已有研究者注意到，体现市场取向的告知承诺制不仅是行政许可方式的重大改革，更是行政许可价值取向的根本性转变。但遗憾的是，该项研究并未就告知承诺制对《行政许可法》所带来的冲击展开富有成效的理论解构。
事实上，告知承诺实践与行政许可理论之间处于疏离状态，告知承诺实践冲击甚至解构着传统行政许可理论，其无法完全在既有行政许可法秩序内得到恰当解释。有必要追问的是：告知承诺制到底对行政许可秩序造成了何种影响？现行 《行政许可法》又应当对此种冲击做出何种回应？这些问题已成为“放管服”改革和法治政府建设中不可回避的重要议题。鉴于此，本文旨在通过描摹告知承诺制运作的基本逻辑，从治理理念、价值原则和实施规则三个维度来揭示并剖析其对行政许可法律制度所产生的结构性影响，提出未来修改《行政许可法》的法律建议，以期为完善行政许可法律框架提供一些理论智识。
二、告知承诺制实施的基本逻辑
告知承诺制究竟是如何运作的？厘清此问题是剖析其对行政许可结构性影响的前提性工作。 对此，下文从外在基础和内在逻辑两个维度来分析告知承诺制实施的基本逻辑。一方面，从外在基础上看，社会信用体系建设为告知承诺制的广泛推行提供了良好的制度环境和实施条件；另一 方面，从内在逻辑上看，以告知承诺实施行政许可的权力运作方式发生了转变，更加重视事后监管的作用。
（一）外在基础：社会信用体系的有效建立
作为一种极具中国本土特色的新型行政许可方式，告知承诺制在我国的兴起与社会信用体系 建设的迅速推进密不可分，社会信用体系的有效建立是告知承诺制顺利实施及全面推广的根本支撑。整个社会信用体系是影响告知承诺制实施的 外在基础和条件。这种影响不仅表现为关系到哪 些许可申请人能够采取告知承诺制，还体现在决定了告知承诺制的实施效果。申言之，信用信息和失信惩戒措施分别成为两者的制度连接点，告知承诺制通过与信用信息、失信惩戒措施相互嵌套，督促许可申请人遵守承诺。
一方面，社会信用体系中的信用信息对告知承诺制的运作具有重要参考意义。许可机关依据社会信用体系建设中所收集的信用信息，把许可申请人区分为信用良好的申请人和信用较差的申请人两类，从而准确地筛选出最适合采取告知承 诺制的许可申请人。从功能主义的角度看，对许可申请人信用信息的核查在一定程度上扮演着事前实质审查的角色，以确保筛选出的许可申请人都能遵守法定许可条件和标准，从而最大程度地降低因放松管制所引发的制度风险。
另一方面，失信联合惩戒措施已嵌入告知承诺制的实施过程中，前者是后者的重要组成部分。 从法律后果上看，虚假承诺或违反承诺的许可申请人将会被列入失信黑名单并被采取各种联合惩戒措施，受到政府、市场、社会和司法的一系列连锁性制裁，增加了许可申请人的违法成本。许可申请人正是出于对“一处违法、处处受限”的忌惮，才会被倒逼着加强自律管理，确保承诺的真实性并严格遵守承诺，最终遵从规制。所以，失信联合惩戒措施的威慑力和强制力对告知承诺制的顺利实施起到了积极作用，并成为告知承诺制中不可或缺的重要组成部分。 同时，随着许可申请人签署承诺书，这就直接为许可申请人设定了信守诺言的义务，使违反《行政许可法》的行为被转化成违约行为，申请人违反行政许可管理秩序的行为因而具有道德上的被谴责性，将会极大减少和预防许可申请人的机会主义行为。
可见，告知承诺制与社会信用体系已经耦合在一起了。告知承诺制的有效运作，不仅需要信用信息的收集、使用和评级，还依赖于事后失信联合惩戒措施的强制性保障。易言之，社会信用体系构成了告知承诺制实施的制度环境，告知承 诺制需借力于社会信用体系而加以推行。
（二）内在逻辑：从事前控制转向事后监管
要厘清告知承诺制实践究竟呈现出何种逻辑，最简便的途径便是将其与传统行政许可的实施方式相比较，只有在对比和归纳二者异同的基础之上，才能更清楚地了解告知承诺制的运作逻辑。
就传统行政许可的运作逻辑而言，其核心特征表现为事前控制。从学理上看，一般认为行政许可的本质功能是事先控制一种行为范围。从立法意图上考察，行政许可是作为行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段。综合学理和立法可知，传统行政许可是行政机关通过事前审查申请人是否符合法律规定的条件和标准，继而解除对其的禁止，从而允许其从事特定活动，更加侧重于风险预防与秩序维护。这种事前控制强调预防，即运用一定的标准将高风险主体过滤掉，从而降低危害的发生概率。与上述运作逻辑不同，告知承诺制允许许可机关在未调查书面材料的情况下仅凭相对人的承诺即做出行政行为。可见，行政权力在告知承诺制事前审查中的介入程度更低，其通过降低准入门槛转而加强事后监管，来确保申请人符合法定许可条件和标准，即让事后监管承担替代性 的事前控制作用，实现了从传统严进宽管向当前宽进严管转型。需指出的是，如果单纯以当事人承诺作为赋予其市场准入资格的依据，一旦承诺未兑现，其可能产生的负面后果绝非撤销审批决定和施以处罚就能补救。因此，事后监管对告知承诺制的实施承担着重要的消除风险和防止损害扩大的作用。为了使事后监管更加有力，势必要配备规模与之相适应的执法人员和资源，这就对国家执法能力提出了更高要求。
有必要澄清的是，尽管从表面上看，告知承诺制中的事后监管与《行政许可法》第61条规定的后续监管都是行政机关对许可持有人的监督检查，但二者并不完全等同，而是存在着诸多区别。首先，功能定位不同。告知承诺制的事后监 管发挥着实质审查功能。然而，《行政许可法》第61条所确立的是一种后行政许可义务，是从行政许可的目的中直接派生出来的。其次，检查时限不同。为了降低由虚假承诺所引发的风险，告知承诺制事后检查时间间隔的设置一般较短，以便能尽早发现滥竽充数者，及时阻止其对社会秩序和公共安全的危害。相比之下，后行政许可义务则是一种常态化、持续性的检查制度，以确保许可持有人长期符合法定许可条件和标准。最后，裁量空间不同。告知承诺制的事后监管是依据法定许可条件和标准进行检查的，许可机关的自由裁量空间较小。与之不同，在传统行政许可的后续监管中，行政机关对许可是否依法实施、许可条件是否存在的判断夹杂着主观判断，享有一定幅度的自由裁量空间。
三、告知承诺制对行政许可的结构性影响
治理理念、价值原则和实施规则都是告知承诺制基本内涵的重要体现，但它们在指导高度和 抽象程度上呈现出从宏观到中观再到微观的递减趋势。进言之，治理理念对告知承诺制的实施起 到统领作用，价值原则是对治理理念的具体化， 而实施规则进一步承载了价值原则的内在要求。
（一）治理理念的更新
尽管行政许可属于授益性行政行为，但许可实质上是政府对市场较强程度的干预，仍是一种典型的“命令—服从”模式，其基本理念在于管理。受此理念支配，传统行政许可是一种强管制的单向权力支配关系，许可机关担当管理者的角 色，对许可条件严格把关。这一理念在当前的行政许可实践中仍发挥着重要作用。但对以告知承诺方式实施的行政许可而言，这一理念得以更新与重塑。究其要者，告知承诺制的实施不再由许可机关单方主导，而是由许可申请人和许可机关共同合作；其前提不再是人性恶而是人性善；其属性不再是消极被动而是积极激励。这些都对传统行政许可的理念构成了巨大冲击，表现为以下三点。
1．告知承诺制导入了合作治理思维
在告知承诺制运作过程中，许可机关转向承担服务者的角色，许可实施也更多体现出合作治 理的色彩，即许可申请人和许可机关之间形成了一种“合作—互动”模式。从规制角度而言，合作治理强调从传统的行政管理向公私伙伴关系和治理网络的转变。具体到告知承诺制实践操作中，不仅需要许可机关设定量化、可操作的许可条件，更依赖于许可申请人采取自律行为，许可申请人的自我规制此时也成为行政许可实施的重要组成部分。借由申请人的自律，法定的许可条件得以满足，而不需要依赖于行政机关的事先实质性审查。在此意义上，告知承诺制实现了自我规制和政府规制的融合，具有自愿性和强制性的双重特征。
更重要的是，告知承诺制的实施方式不同于传统行政许可手段，明显呈现出双方性的特征。 究其原因在于，告知承诺制或多或少具有行政协议的法律属性。换言之，告知承诺制对传统行政许可手段施加了协议化改造，使行政许可的实施 表现出协议的外观，将行政许可与行政协议有机杂糅在一起。一方面，从目的上看，尽管告知承诺制呈现出放松管制的趋势，但不可否认其仍旧是要实现控制危险、配置资源等目标，明显具有公共利益的属性。另一方面，从形式上看，许可 机关的告知阶段类似于合同法上的要约，倘若许可申请人自愿接受要约并决定做出承诺，则双方形成契约的意思表示。其中，告知承诺书不以经过磋商为必要条件，经签署则可认定双方存在着合意，构成行政机关与行政相对人之间权利义务的载体。从行政性和契约性两个属性出发不难看出，行政许可领域的告知承诺实为一种行政协议。综上，行政相对人签订告知承诺书是实施行政许可的一种方式，并体现出合作治理这一新的理念。
2．告知承诺制在行政许可实施过程中嵌入了信任要素
传统行政许可是基于人性恶的理论假设来进行制度设计的，即认为许可申请人可能不符合法定许可条件，所以必须通过强化事前审查环节来确保授予许可决定的合法性与正当性。但在告知承诺制实施过程中，许可机关做出授予决定的逻 辑起点是人性善，这是建立在对许可申请人充分 信任的基础上而做出的授予许可决定。进言之，在告知承诺制中更加强调信任这一要素，行政机关实质是将信任理念引入到了许可实施中，根据申请人既往信用表现而做出其是否值得信任的主观判断，并默认其中信用较好的许可申请人诚实守信，且将会通过自我规制确保其具备从事特定活动的资格。 因此，申请人信用无疑成为政府与私人合作的基础，运用告知承诺制做出许可决定更多体现了许可机关和许可申请人之间的信任关系。当然，许可机关也正是基于信任申请人的承诺，才以政府公信力和权威性为申请人符合行政许可条件作背书。遗憾的是，这种制度设计难以消除机会主义行为的风险，即许可申请人尽管在实际上不符合法定的许可条件，但会在自利动机的驱动下做出虚假承诺。
3．告知承诺制是许可机关实施的守信激励措施
简言之，告知承诺制是让守信者办事便利，让失信者寸步难行。就理论而言，行政审批程序简化属于显性激励，即公权力主体对诚实守信主体给予的信用激励。申言之，许可机关依据行政相对人的信用信息进行区分处理，将是否给予行政管理便利（如缩短许可时限、减轻行政负担等）与相对人的社会信用相勾连，通过给予信用良好的申请人享受便利化措施的优待，降低其制度性交易成本，以间接引导市场主体诚实守信的意愿，调动许可申请人积极信守承诺，提高社会公众对社会信用体系建设的认同感，这其实是一种典型的正向激励措施，背后蕴含了行政激励的理念。
（二）价值原则的调整
告知承诺制对传统行政许可价值原则的影响 主要体现在两点：其一，在价值追求上，调整了 传统行政许可价值追求的排列次序 ；其二，在基本原则上，重新诠释了行政许可的效率原则，同时建构了新的辅助性原则与合作性原则。
一方面，告知承诺制调整了传统行政许可价值追求的排列次序。作为秩序行政的重要方式，维护公共秩序和安全一般被认为是传统行政许可最重要的价值追求，而行政效率价值则被置于秩序价值之下。因此，行政许可首要的价值追求就 在于控制与防范危险，维护公共秩序和安全，这一项价值目标在风险社会的时代背景下显得尤为突出。 同时，要不要设定行政许可也是以保障公共利益为出发点，而没有彰显出申请人的自由价值。所以，传统行政许可价值追求的排列次序为：秩序安全＞行政效率＞申请人自由。相比之下，告知承诺制与传统行政许可价值追求的排序存在着明显不同，主要体现在以下三点。
第一，提高行政效能成为告知承诺制的核心价值追求。所谓行政效能原则，在法适用论上的规范内涵是行政手段能够有效实现法规范目的，且实现效益最大化。考察立法目的条款可以发现，各地之所以大力推广告知承诺制，是为了实现“深化‘放管服’改革”“优化营商环境”及“简 化政府审批方式”的目标。显然， 以实现快速准入为追求的告知承诺制，有助于实现这些立法目的。可以说，推进告知承诺制改革，使市场营商环境有了较大改善，释放了市场活力。而且， 对于许可申请人而言，告知承诺制能极大降低其制度性交易成本（如时间成本、人力成本），使其快速适应瞬息万变的市场形势，并促使其尽快取得经济效益。这表明，在告知承诺制中，行政效率是最为重要的价值追求，秩序安全价值不得 不让位于效率价值。
第二，降低了对秩序安全价值的追求。从法理上讲，哪一类行政许可事项能够采取告知承诺制，背后是存在着法益权衡的： 如果实施之后并不会对公共秩序和安全造成过大的冲击，才有采取告知承诺制的必要。这种关注行政效率的价值取向无疑是值得肯定的，但也应看到，如果一味片面地追求行政效能，则会减损市场秩序和公共安全，甚至可能会丧失秩序安全价值。因为，要想实现行政效能的最大化，就要尽可能地弱化许可机关的事前审查强度，这将无法有效规避许可申请人的机会主义行为，会使一些根本不具备许可条件的申请人进入市场，从而难以预防风险，进而损及秩序、安全等公共利益。对此，有学者指出，告知承诺是形式上的审批制而实质上的备案制。
第三，申请人自由价值成为告知承诺制的重要依归。告知承诺更加注重许可申请人的感知和体验，致力于提供个性化、便捷化、电子化的行政许可服务。也即，告知承诺制以最大程度确保申请人获得许可为宗旨，提高行政许可的效率也 是服务于申请人的自由价值，其更多反映了对个人自由权利的保护。从深层次上讲，倘若某一事项能够实施告知承诺制，则往往会令人怀疑该事项设立许可的必要性。原因在于，告知承诺制是通过加强事后监管措施来替代趋于宽松的事前审 查，这就符合《行政许可法》第13条中“采用事后监督等其他行政管理方式能够解决”的情形。 从这个意义上讲，实行告知承诺制的事项其实可以不设行政许可。亦有观点鲜明指出，告知承诺与行政许可法之间冲突的更深层次原因在于行政许可事项本身设定的必要性，即是否符合“设定 的适度性原则”。
另一方面，告知承诺制重新诠释并全新建构了行政许可的基本原则。首先，告知承诺制对行政许可效率原则的规范内涵予以重新阐释。在实定法上，《行政许可法》第6条“提高办事效率” 就是行政效率原则的具体表述。从立法原意上看，贯彻这一原则要求，最重要的是行政机关应当在法定的期限内做出行政许可决定。换言之，规定期限制度，可以促进行政机关提高办事效率，防止行政机关以拖延时间的方式侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。然而，行政效率原则的规范内涵在告知承诺制实施中已经发生了较大变化，需要重新阐释。告知承诺制的实施更多彰显的是对行政效能的追求，而非仅仅强调行政效率。尽管“效率”和“效能”仅有一字之差，但二者在学理上存在着重要差别：效率仅侧重于投入和产出的比率，效能则包含了“好的、有利的”这一种价值判断。从实施效果上看，告知承诺制不仅对行政机关做出许可决定提出了时限要求，还要求减少许可申请人的行政负担。告知承诺制大幅减少了公民在申请许可过程 中所承受的学习成本、心理成本和服从成本，使 其能更方便、快捷地获得许可。从这个意义上 讲，行政效能原则成为告知承诺制实施的一项基 本原则，而在传统行政许可的实施过程中，则只 关注许可决定是否在法定期限内做出，而没有充 分考虑是否降低许了可申请人的程序负担。
其次，确立了辅助性原则在行政许可中的地位。从国家与个人关系上看，辅助性原则意味着凡是个人能够独立承担的事务，政府任由个人自己承担。可见，辅助性原则强调先诉诸私人自治，只有在私人自治难以奏效的前提下， 国家才能予以干预。如上所述，告知承诺制实施是以许可申请人承诺作为基础，注重信 任机制的作用。这就表明了自我规制相对于政府规制的优越性，体现出国家对个人自治的尊重。所以，告知承诺制实施明显与辅助性原则的内涵相契合，无疑是受到辅助性原则影响的结果，其为辅助性原则在行政管理中适用提供了实践范本。
最后，告知承诺制实施体现了合作性原则的 要求。告知承诺制的治理理念就是强调合作治理，其实施效果的好坏更多依赖于许可申请人的自我规制。这就明显不同于既往以许可机关为中心的“申请—审批”模式，尤其是“告知—承诺”环节以契约精神重塑了许可机关与许可申请人之间的法律关系，镶嵌进了合作治理的精神内核，体现出从传统权力支配的单向度性向合作互动的双向性框架的转变。合意的存在，就是对行政程序中双方不平等地位的一种矫正。于是，作为行政管理客体的行政相对人，逐渐获得了主体性地位。这就让许可申请人以更加平等的身份参与到行政许可实施之中，体现出了合作性原则的核心要求。
总之，告知承诺制侧重于对申请人权利的保护，改变了传统行政许可中秩序安全优先于个人自由的排序，同时也更加注重对行政效能的追求。因此，相比于传统行政许可而言，告知承诺制的核心价值追求已从秩序维护转向了效率优先，而且在根本上服务于申请人的自由价值，其调整后的排列顺序表现为：申请人自由价值＞行政效能价值＞秩序安全价值。在此基础上，传统行政效率原则转型升级为行政效能原则，辅助性原则和合作 性原则也贯穿告知承诺制实施的全过程中。
（三）实施规则的重构
从规范立场考察，告知承诺制的操作规程实际上与《行政许可法》的既有规定之间存在着张力，它从实体和程序双重面向上重构了既有行政许可的权利义务责任分配规则。
在实体面向上，告知承诺制对行政许可的重构集中体现为以下三点。
第一，改变了授予行政许可时的条件。根据《行政许可法》第 34 条的规定，行政机关受理许可申请后，必须确认申请人是否具备法律、法规和规章规定的从事相应行政许可事项的条件，以阻止不符合行政许可条件的申请人进入行政许可 的下一个程序，避免造成公共资源不必要的浪费。对于实行告知承诺制的许可事项而言， 申请人只要承诺满足相关的条件和标准，许可机关 就依据申请人的承诺做出许可决定。此时，许可 机关将申请人承诺拟制为获取许可的条件。但问 题在于， 申请人承诺也可能不实，甚至会是虚假 的。如果许可申请人并不具备法定的许可条件就 被授予了许可，行政机关实际上是变更了做出准 予许可决定时的条件。这就导致没有达到许可标 准的申请人，也有可能获得许可机关的准许，从 而损害社会利益和公共利益。
第二，增加了许可机关准确且一次性告知的 义务。许可机关应当全面、准确、充分地一次性 告知申请人办理许可事项的条件、标准、材料及虚假承诺、不实承诺应承担的法律后果。若因许可机关告知的内容不够详尽、传递的信息不够准确，导致申请人难以真正理解许可条件或承诺存在瑕疵，并对公共利益或善意第三人造成损害的， 由此导致的不利法律后果需由许可机关承担。
第三，冲击了传统的法律责任分配机制。一方面，减轻乃至豁免了执法人员的法律责任。从形式法治上看，申请人虚假承诺被撤销许可的情形符合《行政许可法》第 74 条中“对不符合法定条件的申请人准予行政许可”的内涵。所以，尽管许可被撤销的原因并非行政机关主观过错所致，但仍需追究执法人员的法律责任。但从实践来看，告知承诺制减轻甚至豁免了执法人员的法律责任，这明显与《行政许可法》第 74 条的规范要求不合。另一方面，转移了行政赔偿责任的承担主体。对于未尽行政许可监管义务并导致第三人损害的，学界主流观点均认为颁发许可的机关应承担责任。但从实践来看，这一行政赔偿责任实际上转移给了保险公司承担，许可机关无须再对第三人承担完整的行政赔偿责任。亦即，在 许可机关投保第三者责任险之后，如果因许可决定造成损害，则由保险公司对第三人在限额范围内予以赔偿。如广州开发区选取了区卫生健康局、应急管理局等部门作为首批被保险单位，涉及 40 余项涉企经营审批事项，以单个部门保费仅1万元的花费，撬动了350万元累计保额。当然，这一做法虽缓解了行政机关在经济上的赔偿压力，但改变了责任分配机制，值得商榷：行政赔偿是一种国家责任，而保险赔付则属于民事行为，以民事责任替行政赔偿责任兜底，似有逃避国家责任的嫌疑 ；以保险责任排除了许可机关的赔偿责任，在一定程度上违反了权责自负原则 ；许可机关投保第三者责任险会在无形中增加财政成本，如对适用告知承诺制的许可事项均予以投保，恐非各地财政所能承受。
在行政效能价值原则的指导下，告知承诺制在程序面向上表现为对既定行政许可实施程序的再造，集中于以下三点。
第一，嵌入了信用信息核查环节。信用信息核查具有一定的筛选功能，能够筛选出信用良好的许可申请人，帮助许可机关甄别申请人承诺行为的真实性与可靠性，对于实现告知承诺制的效能价值追求具有重要意义。所以，告知承诺制的 实施效果取决于申请人承诺的真实与否、信用信息核查的质量及社会信用体系建设的程度。
第二，分离了形式审查和实质审查。在传统行政许可实施过程中，形式审查与实质审查一般是同步进行的。但告知承诺制的审查程序为“申请→ 自愿承诺→ 形式审查→ 准予许可→ 实质审查”，改变了行政许可审查程序的运作步骤。 从步骤上看，只要申请人做出承诺，许可机关便拟制其具备相应的许可条件，直接做出准予许可的决定，这一做法对于提高行政许可的效率有着直接的推动意义。但这并不意味着省略了实质审查环节，而只是延宕了实质审查的时间，许可机关事实上还要通过后续行政检查来核实申请人是否真正具备许可条件，即后续行政检查在功能上仍是实质审查。可见，在告知承诺制实施过程中，形式审查与实质审查在时间上做了分离。
第三，剥夺了利害关系人的听证权利。《行政许可法》第 36 条规定，当许可事项涉及他人重大利益时，利害关系人有权进行陈述和申辩，许可机关应当听取其意见。可见，传统行政许可方式通过在审查阶段设立听证制度，来保障利害 关系人的知情权、陈述权和申辩权，让其提前知晓行政许可决定的内容。然而，告知承诺制免除了这一环节，即许可机关无须听取利害关系人的意见就能做出决定，使其丧失了表达意见的权利。这些“瞬间完成的行政行为在压缩行为时间、提高效率的同时，则克减了相对人事前要求告知、陈述申辩、举行听证的权利，压缩甚至取消了行政机关说明理由的义务。”换言之，在告知承诺制的实施过程中，由于行政效能优先于秩序安全的价值权衡结果，削弱了听证程序在保护利害关系人权利方面的重要作用，而这极可能损害了利害关系人的合法权益，消解了告知承诺制实施的正当性基础。
综上，无论在实体面向还是程序面向，告知承诺制均突破了《行政许可法》的规范约束，给既定的行政许可框架带来了挑战，这些挑战需要行政许可法律制度予以回应。尽管告知承诺制通过重新调整行政许可的实施程序，提高了许可机
关的办事效率，降低了许可申请人的行政负担， 但在全面推进依法治国的背景下，不能仅以制度 的有效性来支撑其合法性，这就要求《行政许可 法》对告知承诺制做出必要回应。
四、《行政许可法》对告知承诺制的必要应对
当前，我国告知承诺制立法采取的是地方先行试验立法的进路，这些地方立法虽已关注到告知承诺制对行政许可所带来的影响，但作用较为有限。其中最大的弊端表现为，缺乏上位法的规范供给，无法从根本上为告知承诺制的实施提供 合法性支撑。于是，为告知承诺制提供一套行之有效的上位法规范，就成为回应其对行政许可结构性影响的必然要求。对此，有学者认为应重新修订《行政许可法》，将许可承诺制这一规制创新予以法定化，在根源上调和创新与合法性之间 的张力。甚至有学者断言，在《行政许可法》修改之前，告知承诺制很难摆脱合法性困境。正是基于告知承诺制与既定行政许可规则之间不相匹配的内在矛盾，修改《行政许可法》以导入告知承诺制已得到学界广泛认可。那么，欲使《行政许可法》更加符合告知承诺制的要求，应该从哪些方面加以完善呢？仅仅在《行政许可法》中增加一两个条文无法应对告知承诺制对既有规则的冲击，势必要对《行政许可法》予以全面系统性的修改，具体可从以下四个方面来进行规范建构。
（一）立法完善的宗旨：回归利益均衡
告知承诺制的推广实施始终面临着两难困境：如果致力于维护社会秩序和公共安全，则势必要强化许可机关的事前审查，这将会延宕申请人取得许可的时间；如果侧重于提高许可机关的办事效率，则势必要弱化许可机关的事前审查职能，这可能会破坏社会秩序并危害公共安全。可见，这两种价值追求之间极具张力，过度强调对一种价值的保护可能会损害另一种价值。因此，如何在追求效能价值同时尽量避免损害秩序安全价值，就成为《行政许可法》立法完善所要秉持的重要宗旨。从深层次上讲，行政许可法律制度的修改和完善须遵循“平衡论”的理论指引。“平衡论”一直倡导在公共利益和个人利益之间进行平衡，它不仅确立了“行政权与公民权应当平衡”这一规范命题，而且论证了“行政权与公民权如何平衡”这一实证命题。据此要求，在未来《行政许可法》的修改过程中，既要维护秩序、安全等公共利益，又要注重保护申请人的合法权益。申言之，修改《行政许可法》要朝着实现公私益均衡的方向进行，要着眼于促使秩序安全价值与行政效能价值之间不断趋近平衡。
为了达到公私益均衡的要求，行政许可法律制度的修改应符合以下两种法律理念。从正面上讲，要确保利益最大化。利益均衡要求尽可能满足各种相关利益要求，促进整体利益的提升：既要注重发挥传统行政许可的事前控制作用，维护 秩序、安全等公共利益，又要关注保障私人利益，有效回应许可申请人的权利诉求，实现公益与私益的双赢。从反面上讲，要实现损害最小化。这就要寻找利益保障与利益牺牲之间的平衡点，力求对相关主体的利益损害最小。所以，在公益与私益无法兼顾的情形下，须根据两害相权取其轻的价值判断并结合行政许可的不同类型，做出妥当的权衡决定。例如，在市场进入类行政许可中，可以优先追求效率价值，降低对秩序价值的追求，以激发市场活力、优化营商环境；在危害控制类行政许可中，则应优先诉诸秩序价值，降低对效率价值的追求，以有效预防和控制危险的发生。
（二）立法完善的难点：确定适用范围
告知承诺制实施所面临的最大难题就在于，确定哪些行政许可事项能够采取告知承诺制，以及哪些行政许可事项不能够采取告知承诺制。这就需要从源头上精确划清告知承诺制可适用与不 可适用之间的法律界限，以立法形式将告知承诺制的适用范围确定下来。有了明确的适用范围，才有利于告知承诺制的建立和推广，防止其适用范围无序扩张。
并非所有的行政许可事项都能适用告知承诺制，对于不能实施的领域，仍有必要保持传统行政许可方式，这些领域往往需要较强的事前准入控制。对此，应从正向界定和反向排除两个维度来把握告知承诺制的适用边界。在正向界定上， 可从地方立法中归纳适用告知承诺制的一般标 准，如“审批条件难以事先核实”“可替代性”“风险可控”。在反向排除上，应将公共安全、生态环境保护以及直接关系公民人身健康、生命财产 安全的许可事项排除在外，以防止告知承诺制适用范围的不当泛化。 因为这些领域中的行为一旦 造成损害往往具有不可逆性，甚至是无法救济的，所以实行事前控制能够最大程度地避免潜在风险。在此基础上，《行政许可法》授权地方政府及其职能部门以制定目录清单的形式，明确实施告知承诺制的行政许可事项，无疑是一种具有操作性的选择。
同时，到底哪些行政许可事项能够适用告知承诺制，哪些事项不能够适用，并非一成不变， 而是要随着事后监管措施的加强和社会主义市场经济发展的需要不断予以动态调整。这就亟须建立科学的告知承诺事项评价制度，针对具体行政许可事项展开实施告知承诺制的必要性和可行性论证，客观且科学地评估其实施效果，以防范告知承诺制改革所带来的秩序风险和安全风险。对此，可在《行政许可法》第 20 条中增加告知承诺事项评价条款，定期评估其实施效果。这一新的评价制度应当扮演传统行政许可方式与告知承诺方式之间的枢纽通道功能， 由其来具体判断某一行政许可事项是否有继续实行告知承诺制的必要，以及从“成本—收益”的角度对两种不同的许可实施方式进行量化比较。从法经济学的角度来分析，如果某一领域的事后监管总成本低于事前的许可审查，就能够实施告知承诺制。相反，如果某些行为可能导致的损害后果的救济成本非常高昂甚至无法救济，那么针对该事项就应建立事前监管机制。
（三）立法完善的重点：设置简易程序
从性质上看，告知承诺制是对原行政许可程序的简化，是一种行政许可简易程序。所以，告知承诺制的实施程序既不同于行政许可的一般程序，也不同于行政许可的特殊程序，无法简单套用《行政许可法》第四章“行政许可的实施程序”中的规范，亟须设计专门且合理的简易程序规则，以补足现行行政许可实施程序的短板。因此，如何设置科学理性的告知承诺简易程序，是《行政许可法》修改过程中必须解决的重点问题。结合告知承诺制实施的基本逻辑，其实施的程序步骤可划分为信用信息核查、告知承诺和事后监督三个环节。
就信用信息核查环节而言，首先，许可机关在收到相对人的申请后，应对申请人的信用信息进行核验，考察其是否有不良信用记录、是否被列入黑名单或者被相关行业禁入的情形。其次，尽管信用信息核查在功能上可被理解为是对潜在 欺诈者的过滤，但也要合理运用，禁止不当联结。即，许可机关核查申请人的信用信息应与所涉许可事项的领域之间具有合理的关联性，防止信用信息运用的泛化，避免误伤许可申请人。
就告知承诺环节而言，主要分为许可机关的告知和申请人的承诺。一方面，许可机关应将实行告知承诺制许可事项的条件和标准、需要提交的审查材料及违反承诺的法律责任等内容全面、准确、清晰地告知许可申请人，并予以充分释明。 另一方面，如果申请人愿意做出承诺的，应签订书面承诺书。而且，除了涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，告知承诺书一般应予以公示，接受社会公众监督并保障利害关系人的合法权益。
就事后监督环节而言，首先，从监督措施上看，可采取线上核查、线下核查、现场核查等核查方式。如果经核查发现申请人承诺不实，在督促其按承诺书要求履行承诺后，申请人仍未达到法定条件和标准的，则禁止其从事该许可事项。 其次，从监督时间上看，为了避免滥竽充数和蒙混过关的许可持有人违法从事许可活动，行政机关应在做出许可决定后尽早开展行政检查活动，以减少损害社会秩序和公共安全的风险。
（四）立法完善的关键：健全法律责任
从整体上看，告知承诺制的法律责任需要按照不同主体进行具体的规则设计，可分为申请人的法律责任和许可机关的法律责任。
根据性质的不同，申请人的法律责任包括行政法律责任和信用责任。前者是申请人违反法定许可条件和标准所应承担的不利法律后果，表现为限期改正、撤销许可、行政处罚等。就行政法律责任而言，应构建一种具有梯度性和层级性的 法律责任，根据许可申请人违法程度的不同，分别课予轻重不同的法律后果。如应先责令许可申请人限期改正，若其拒不改正，则撤销已授予的行政许可，同时视违法情节轻重给予不同的行政处罚。就信用责任而言，其是许可申请人因违反 法定或者约定义务而承担的人格信用减损的不利法律后果。该法律责任遵循的是规制强化的逻辑，通过跨地区、跨部门和跨领域的联合惩戒，在最大程度上提高失信申请人的违法成本，确保许可持有人的“违法损失”大于“违法收益”，从而倒逼其遵守承诺。
就许可机关的法律责任而言，表现为告知承诺制实施失误是否要追责，以及对许可第三人造成损害是否要赔偿。其中的矛盾在于：其一，作为一种极具探索性的新型许可方式，告知承诺制的实施难免存在着违法之处，如果对这些情形仍 要追究许可机关及其工作人员的责任，势必不利于告知承诺制的推广。但如果不追究其法律责任，则明显与依法行政的基本要求不符。其二，如果许可决定已经对利害关系人造成了损害，许可机关却又不予以赔偿，则不仅无法有效保护利害关系人的合法权益，还会贬损政府公信力，悖离“有权必有责”的法治理念。但如果都予以赔偿的话，那么会在无形中增加许可机关的财政负担，告知承诺制的推广也会随之面临许多阻力。
那么，该如何在全面推广告知承诺制与依法行政、责任行政之间取得平衡呢？对此，解决方案有二：一是引入容错免责机制，允许行政机关及工作人员在推进告知承诺制改革创新中探索“未知”。《优化营商环境条例》第 7 条第 3 款中“予以免责或 者减轻责任”的规定，为容错免责机制在告知承诺制中的引入提供了规范依据。理论上讲，容错免责 机制容许行政机关及其工作人员在特定情形下的失误，将执法者从不恰当的问责风险中解放出来，以 解决后顾之忧的方式鼓励执法者有担当和作为，从而为改革、创新提供制度环境。因此，只要 执法者在告知承诺制实施过程中尽到了合理的审慎审查义务，没有主观过错且善意履职，所造成的损害后果比较轻微，则许可机关不承担赔偿责任，同时也可以免于追究执法者的法律责任。二是设立责任保险制度，规定针对可能造成较大损害后果的行政许可事项投保第三者责任险。由许可机关向保险公司投保第三者责任险，在发生损害后果后，由保险公司替代许可机关对许可决定造成的损害承担赔偿责任，以充分发挥保险公司的作用，从而尽量减轻许可机关的赔偿责任。
五、结语
告知承诺制的普遍推广已对传统行政许可造 成了巨大冲击，使其发生了结构性变化。所以，现行《行政许可法》无法为其有效实施提供充足的法律根据。对此，当务之急乃是适时修改《行政许可法》，实现告知承诺制的整体嵌入，以增强行政许可的适应性，以便对这些新的法律问题做出及时回应。但应看到，这种修改不是另起炉灶，而是对既有行政许可规则的重塑。因此，如何修改《行政许可法》，将告知承诺制予以法定化、规范化和制度化，从而巩固告知承诺制改革的重大成果，以法律的形式稳步推进，是促进其良性发展所需要迫切解决的瓶颈性问题。从长远来看，修改《行政许可法》是一项复杂且系统性的工程，存在着许多新的问题亟待解决，不能在短期之内完成，因此需要进行合理且审慎的制度设计，不可急于求成。
