摘 要：从电子政务到智慧政务，数字化改革构成了行政许可制度创新的来源，“一窗通办”、自动化行政审批、数据驱动的审管联动等数字化改革促进了行政许可职能重组和流程再造。然而，当前行政审批政策试验的科学性和法治化水平尚有不足，行政审批数字化改革面临扁平化结构对职权法定的挑战、自动化审查扩张对公正裁量的冲击、数字权力扩张对公民权利的侵犯等负外部性难题。面对日益崛起的数字审批形态与传统行政法律制度之间的内在张力，数字法治政府成为回应行政方式和工具变迁的关键制度安排，其要求建立行政审批数字化的组织法保障机制、明确自动化行政审批的边界和作用、强化公共数据处理活动中公民权利的法治保障。
关键词：数字化；行政许可；自动化行政；数字法治政府
一、问题的提出
数字时代，利用数字技术实现政府治理创新已经成为一种趋势。面对传统的条块分割的行政许可体制带来的多头审批、重复审批和层层审批等问题，各级政府一方面根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第25条的授权开展了以行政审批局模式为代表的相对集中行政许可权改革；另一方面以《行政许可法》第33条的电子政务要求为依托，开启了行政审批的数字化改革，譬如网上行政审批服务。从改革目标和发展方向看，行政审批局改革更多指向政府内部职能体系的调整与优化，其最终归宿仍然是数字政府的构建。在深入推进数字法治政府建设背景下，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号，以下简称《数字政府意见》）强调：“推动行政审批、行政执法等全流程数字化运行、管理和监督，促进行政权力规范透明运行。”实践中，行政服务中心、行政审批局也借助人工智能、大数据和算法等数字技术完善自身的政府服务平台，无人审批、秒批等自动化行政许可形式创新层出不穷。与此同时，行政审批改革具有显著的“治理改革驱动”和“实践理性”特征，容易出现对公众主体性价值关照不足、“层层加码”带来法治与改革的张力、缺乏顶层设计带来制度抓手非长期性问题。实践中，受制于数字法治政府的整体建设水平，行政审批数字化改革也面临规范化和便利化程度不足、数据开放有待全面推进和个人信息安全保障缺失等负外部性问题。
整体而言，当前学界对行政审批数字化的研究主要集中在以下方面：一是聚焦行政审批数字化改革的形成机制及其效果研究。宋林霖等人详细分析了大数据的储存与处理、查询与分析、执行与应用等技术为行政审批方式的革新赋能，推动行政审批改革向更强调顶层设计的技术性操作转型。孙彩红认为，数据驱动下的行政审批服务改革推动政府治理模式从科层制转向平台型政府，通过平台化运作的政府组织体系增强信息共享共用和业务协同灵活回应社会需求。二是行政审批数字化引发的现实困境与风险治理。譬如，杨旎研究发现分散化组织结构、碎片化审批制度、不成熟的网络安全技术导致行政审批数字化过程中出现重复建设、信息孤岛、数据泄露等问题；张锐昕等人从技术手段和工具、管制和法制等角度构建电子行政审批运行保障体系。三是电子政务对行政许可程序的创新，包括网上申请与审查、电子证照等。以上研究侧重从行政审批数字化的数字赋能机理、现实阻碍与技术优化角度展开研究，对行政审批数字化的运行机理与法治张力的探讨有限，使得相关研究缺乏整全性视角，无法回应数字法治政府建设的现实需要。鉴于此，本文侧重从法治视角分析行政审批数字化改革对传统行政组织机构、行为方式和运行方式的根本性变革，以及效能优先导向的数字行政对传统行政法律制度和理论的挑战，并在此基础上探寻行政审批数字化和法治化深入融合的建构路径。
二、行政审批数字化改革的实践类型及其运行机理
当前，平台化审批、自动化审批和数据化审批构成了行政审批数字化改革的主要内容。基于实践视角观察，行政审批数字化改革以政务服务平台和智能审批系统为“中台”，通过许可材料数据的汇集和集成使用，对行政许可事项进行大规模标准化、电子化和自动化审查，以及基于审管数据的审管联动创新，行政审批的平台化、自动化和数据化特征成为趋势。其中，平台化是行政审批数字化改革的虚拟界面，自动化是行政审批数字化改革的赋能工具，数据化则是行政审批数字化改革的技术基础，三者的有机融合共同构成行政审批数字化改革的目标导向、治理方式和运行机制。
（一）平台化行政：“一窗通办”与界面治理逻辑
行政审批局数字化改革充分运用数字技术和标准化技术的优势，实现行政许可事项的“一窗通办”。平台界面具有模块化、虚拟性和集成性特征，一方面对接多元需求的公众，实现服务的一体化，另一方面整合条块结合的政府机构，实现整体性政府。当前，信息通信技术与平台型政府的迅猛发展改变了政务服务的运作模式，“政府即平台”的组织创新要求通过平台建设、一网协同和数据开放等平台化行政方式实现政府职能的在线化、电子化和整体性转型。整体而言，我国行政审批流程再造的空间布局整体经历“部门专窗”“主题窗口”和“全科综合”（或“一窗通办”）三个阶段。以《行政许可法》第26条为依据，行政审批改革最初采用“部门专窗”这一物理集中形式破解许可职权分立问题，按照发改、住建、工商、规划等政府职能部门在行政服务中心设置窗口，并依托电子政务建设开展联合审批、串联审批等许可程序再造，以期实现政府部门的虚拟合并。“主题窗口”模式则强调行政审批改革应当根据许可事项领域、流程关联度、办理频度等要素分类设置窗口，以加速行政许可速度。“一窗通办”强调通过建立统一的数据共享平台和信息服务系统，实现政务服务事项“一窗受理”“不见面审批”。这种所有许可事项的“无差别全科受理”，直接推动行政许可受理和审查程序的分离，极大地提升行政许可审查效率和便民度。
从行政组织法角度看，行政许可事项“一窗通办”实质是借助平台化技术和界面治理理论打造平台化、虚拟化和模块化的行政组织形态。这种平台化组织形态体现横向治理和纵向治理相融合的混合界面治理逻辑，以不断满足公共事务日益复杂、民众需求日益多样的治理需求。这种“无差别全科受理”将行政审批机关视为一级政府的审批界面，其核心是“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”的行政许可程序创新。其他监管部门则通过“互联网+监管”搭建统一的监管界面，再叠加基于审管数据互动的“数据界面”，进而形成集审批界面、监管界面和数据界面于一体的整体政府。具体而言，行政审批局依托标准化技术和政务服务数据库资源，统一设置“咨询中心”“接件中心”，按照数据库资源中设定的标准，实行咨询窗口“一次性告知”，接件窗口“一个窗口受理”，继而通过数据交换平台完成后台协同和流程再造。从提升效能和服务便民角度看，“一窗通办”模式下全国省级行政许可事项实现网上受理和“最多跑一次”的比例达到89.77%，平均承诺时限压缩超过51%。毋庸置疑，这种信息技术驱动的整体性、平台化组织改革必然会对建立在科层体制、条块管辖基础上的“内部行政法”产生冲击。反过来，数据标准、接口标准和技术标准等技术规则也需要通过内部行政法手段担保行政审批数字化改革的合法性。
（二）自动化行政：自动化行政审批与裁量自动化逻辑
运用算法进行自动化行政许可审查是行政审批数字化改革的重要创新。新时代的法治政府操作模式选择应当面向行政任务，以算法为支撑的自动化行政是政府运用数字技术辅助行政决策、实现政策目标的赋能工具。传统行政许可审查程序包括相对人线下提交材料、窗口人员现场审核材料、核准人员审查、做出书面许可决定、申请人现场领取文书等步骤，存在“事难办、来回跑、办事慢”等问题。为了提高行政效能，行政审批机关依托行政审批数字系统全面推行审批项目审查的电子化和自动化。目前，“无人审批”“秒批”“无感审批”已成为趋势，在线审批和自动化审批率大幅提升。譬如，深圳市高新区行政审批服务局根据《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市推广“秒批”模式工作方案》（深府办〔2018〕22号）的规定在公共场所卫生许可、食品经营许可到期换证、代理记账机构开设等领域中引入“秒批”模式。所谓“秒批”是指行政审批系统根据归集、统筹审管数据的数据库和事先设定的业务规则自动比对和核验材料，在无人工干预情况下完成行政许可审查作业；天津市滨海新区行政审批局则根据《天津市承诺制标准化智能化便利化审批制度改革实施方案》（津党办发〔2018〕28号）的规定，首创包括临时身份证明开具、驾驶证查询、不动产登记查询等31项行政许可事项的“无人审批”。
“秒批”“无人审批”等行政许可审查方式创新本质上是自动化行政的体现。所谓自动化行政，是指行政机关借助自动化设备作出的行政行为。根据自动化技术的嵌入程度不同，行政许可自动化审查分为半自动化行政许可和全自动化行政许可两类。目前，行政许可自动化审查的技术逻辑主要采用较为简单的“基于规则的专家系统模式”，其逻辑可以表示为“如果，那么”规则，即如果ａ，则执行ｘ，否则如果ｂ，则执行ｙ”。显然，自动化行政许可审查可以适用大规模的行政许可事项审查问题，只要这些许可事项的审查条件和裁量基准被标准化并纳入相关业务规则的知识库或规则库。理论上认为，裁量自动化体现利用技术手段充分发挥行政的能动优势，但是裁量自动化必须符合依法行政的要求，相比全自动裁量，半自动行政行为意义上的裁量辅助更能获得理论的支持。目前，我国尚无制定法明确规定行政机关可以用自动化方式作出许可审查，自动化行政存在法律的容许性和范围界限性问题。因此，对于哪些事项或领域可以选择自动化行政方式需要考虑对当事人权益影响程度、许可条件标准化等因素，防止行政机关以技术至上或提高行政效率作为目标而忽视当事人的实体正义和程序正义问题。
（三）数据化行政：数据驱动的审管联动与敏捷治理逻辑
行政审批数字化改革通过强化审、管之间的数据流通与互动，实现审批监管的敏捷治理。在当前的改革阶段，行政审批局改革的“审管分离”格局在倒逼行政许可监管重心后移的同时，也引发审批局与原行政机关在职权、职责及信息上的关系模糊和联动不足问题。从数字政府的运行机理角度看，数字政府本质是一种数据驱动的组织架构，其核心要求打破数据壁垒，推动各部门、各层级的平台化整合协同和数据共享，进而形成数据驱动、数据创新和场景应用的数字行政模式。为了打破审管信息流动的单线性和碎片化问题，行政审批数字化改革依托数字驱动来推动审管信息互动。举例而言，《南通市相对集中行政许可权事项审批与监管信息交流制度（试行）》则要求依托“南通市行政审批服务平台”建立行政审批与部门监管联动系统，通过单点登录、电子政务网络等技术，将该联动系统与监管部门联通，实现审批与监管信息双向推送、互动沟通。
“让审管数据说话”是创新审管联动机制的关键。具体而言，行政审批部门依托审、管两方面信息积累的数据资源，建构由数据驱动的审管协同机制。从审批端看，行政审批部门将审批数据通过信息联动平台实时推送给监管部门，审批数据具有量大面广、与经营主体关联性强及实时性等特征，对这些审批数据的综合分析和适度预测有利于从审批端引导经营主体有序进入市场，进而从前端缓解后续监管压力。审批数据的跨监管部门流动和利用，同样也有助于有效监管决策的作出。从监管端看，行政监管部门对将监管信息、处罚结果等监管数据通过信息联动平台实时推送给审批部门，尤其是对失信及受到处罚的经营主体的行业、时空分布情况及时地反馈给审批局以及社会，能够方便行政审批部门合理调控行业准入门槛、审批重心。进言之，基于审管数据的整体互动推动政府监管由分散、静态、模糊的监管向协作、动态和精准的监管转变，体现从传统治理向敏捷治理的范式变迁。所谓敏捷治理强调数据的收集和处理、多元主体协同、风险预警和防控机制的运用，旨在构建一种快速、持续应对环境变化的治理能力。敏捷治理将大数据技术嵌入政府监管领域，开发各类审管信息平台与互动反馈机制，能够适应数字政府时代的快速变化的治理需求。
三、行政审批数字化改革中的法治张力
在行政审批数字化改革语境下，行政审批机关依托“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办”等数字化改革，实现许可事项条件标准化、办理自动化和监管数据化。然而，受制于行政审批政策试验的科学性和法治化水平不足问题，当下的行政审批数字化改革更多强调实践理性，将简化程序、提升效率作为主要的价值追求，往往容易脱离形式法治轨道。显然，行政审批数字化改革中的法治张力内生于法治政府建设与效能建设相交织的数字政府建设进程中，前者关注权力控制、权利保障等，后者更强调如何高效实现行政任务。
（一）扁平化结构对职权法定的挑战
科层制与扁平化是一组对应的组织形态，科层制是自上而下的控制系统，要求各部门职能的专门化，形成各自的职务领域并强调执行过程中对上级和正式规范负责，政府扁平化是对市场组织走向扁平化趋势的一种借鉴，并无统一的界定，实践中经常与治理网络、电子政府、一站式服务、多部门协作、参与式行政、减少行政层级、提高效率等相联系。行政审批数字化改革的实质便是借助数字技术推动组织结构扁平化调整，继而在信息共享和业务协同基础上优化审批业务流程、提高审批效率。但是这种技术驱动的组织结构调整和职权整合对职权法定原则带来挑战。职权法定原则是法治政府建设的基本原则，其要求行政机关的职权必须有规范依据，行政机关必须按照法定的权限和程序行使职权、履行职责。然而行政审批数字化改革中的职权优化、流程再造主要是通过政策文件而不是修改法律规范，这种方式与职权法定原则之间存在一定的冲突。一方面，《行政许可法》等法律、法规所设定的行政许可事项与流程并不会因数字化改革的相关规范性文件而调整或消灭，容易出现数字化改革举措与上位法相冲突，实践中电子行政审批系统的设置不能证明行政机关具有相应的审批职权，“虚拟审批”也与《行政许可法》规定的许可实施程序之间存在张力。另一方面，行政审批改革实践中，“一个窗口对外”“一站式服务”“政府超市”式的联合办理、集中办理均有《行政许可法》上的依据，但行政审批数字化引发的组织机构整合与条块分割的线下审批体制之间存在一定的冲突。
不仅如此，以行政审批数字系统为代表的数字平台在行政法上的性质和定位也并不清晰。当前，基于数字平台作出的许可审查决定、电子印章、电子证照的法律效力逐渐为实践所认可，但数字平台本身是否具有行政主体资格仍不是很清晰。首先，行政主体理论无法明确数字系统的主体资格。一般认为，行政主体是指拥有行政职权，能代表国家或社会以自身名义行使行政职权，并独立承担法律效果的组织。按照此标准，数字平台不是行政主体，无法独立承担自身行为产生的法律效果。但是，不同于基于专业分工形成的行政部门职责，行政审批数字系统创建了一个基于数字平台和平台框架内数据服务的动态化数字生态系统，打破行政组织之间的边界，成为新的行政组织运行模式。显然，数字技术推动政府形态的虚拟化、结构扁平化，亟需行政组织法等法律明确数字化治理平台的主体定位。其次，司法实践对行政审批数字平台的性质认识不一。在“石怀赛与固镇县物价局投诉举报纠纷案”中，法院认为，被告因审批系统审批故障导致受理石怀赛举报的行为超过法定期限，这种数字系统的故障“因不可抗力、非主观因素而不具违法性”。显然，这种司法立场背后的逻辑是“将机器系统视为类似于真人的公务员，要求相应侵权行为的成立将以机器的违法和有责为前提。”但是，在“沧县兴济宏运加油站与沧县发展改革局经贸行政管理二审案”中，法院认为，原告在开工建设前通过在线平台将企业项目信息告知备案机关，系统自动生成备案决定，该决定应视为沧县行政审批局作出的。显然，行政审判中对行政机关与数字平台之间究竟是委托或授权关系的认识仍较为模糊，容易虚化传统基于公务人员职务行为建立的行政机关责任追究体系和公民的权利救济制度。
（二）自动化审查扩张对公正裁量的冲击
自动化行政许可审查扩张对行政机关确保个案正义的裁量义务形成挑战。近年来在中央试点助力和数字政府建设的激励下利用自动化技术赋能行政许可审查的范围不断扩张。但是，大量行政许可事项的构成要件充斥着不确定法律概念和个案裁量因素，行政许可事项的非结构性特征与自动化裁量之间存在张力。显然，自动化行政在行政许可领域扩张容易导致自动化行政许可在结果上失之精确，进而产生纠纷，行政审判中法院不同程度上表现出对行政许可自动化审查专业能力不足的隐忧。行政许可事项的非结构性特征背后是行政许可机关负有确保个案正义的裁量义务，行政许可审查中行政机关保有必要的裁量权，核心在于“裁量权能够在形式法治状态下更大程度地满足法律适用中对个案正义的要求。”而个案正义通常优于由精确规则推导出来的结果。全自动化行政许可审查意味着行政机关未进行个案权衡，而只是基于历史数据自动得出了一个线性结论，裁量自身的能动性和灵活性丧失，转而裁量瑕疵频现，与“自由裁量权的适度范围”渐行渐远。在“陈明春等诉杭州市萧山区住建局不履行商品房合同备案职责”案中，原告在被告的自动化审批系统上提交房屋合同，但审批系统以检测出现异常情况为由而拒绝，行政机关没有人工介入而出现失职行为。法院认为：“在行政执法辅助设施异常的情况下，被上诉人应当及时转为人工处理并查明备案不成功的原因，本案中，被上诉人消极行使裁量权，构成不履行法定职责。”
从行政许可审查过程看，以智能审批、无人审批为代表的自动化行政许可审查的过度扩张容易形成适用法律错误和侵蚀程序正义的困境。在法律适用过程中，面对并联审批、复合式许可等法律关系复杂的许可事项，自动化行政将面临许可条件及其裁量基准难以数据化、线性推理无法有效模拟法律推理、法律解释与补充难以自动化等法律适用难题。譬如，对于食品销售、餐饮服务的行政许可，依法应当由行政机关工作人员对申请人的生产经营场所进行现场核查和评判，对于药品许可需要行政机关组织药学、医学和其他技术人员对样品和相关数据资料进行审评，这些许可项目需要人工比对、观察、分析，很难适用自动化审查，否则容易出现系统处理数据纰漏、法律适用错误等问题。在程序公正方面，自动化行政许可的运行程序具有“秒批秒办”的特征，行政相对人和相关人员的知情、陈述申辩等程序权利被大大压缩。智能审批系统以数据处理、算法决策为基础，由于技术运行的封闭性、不透明性，实际上消解了行政机关所负有的公开公平、指导释明等程序性义务。实践中，自动化行政审批的裁量过程瞬间完成，同时由于解码算法规则是否准确、合理的成本过高，导致具体个案中进行听证的效益变得很低，可能最终事实上完全排除适用听证程序的可能性。
（三）数字权力扩张对公民权利的侵犯
从结构功能主义视角观察，行政审批数字化改革因科层制过度嵌入而经常出现侵犯公民的隐私、形成信息孤岛和数据壁垒的问题。政府以数字技术为工具的治理过程也形成不同传统行政权力的数字权力。传统的行政活动以行政公务人员为中心，法治政府建设旨在将物理时空内的权力关进制度的笼子内，而数字时代的行政活动形成以数据为核心的权利义务关系，法治政府建设不断向数字化迭代升级。面对科层制下行政资源的有限性和行政任务的扩张性之间的矛盾，使得大数据、人工智能等数字技术在推动法治政府建设现代化过程中体现鲜明的效能导向。但数字政府建设中的效能优先主义容易导致数字权力出现技术异化风险，不当侵犯公民的信息权、隐私权等合法权益。
“大数据权力渗透到现代权力中，改变着现代权力的走向。”大数据时代，现代权力数字化整合在不断延伸公共行政的范围同时，也引发数字权力滥用、侵犯公民权利的风险。实践中行政审批机关经常在法定申请条件外要求相对人提交额外的经营信息或个人信息，容易对公民的隐私和信息保护造成侵犯。大数据技术通过对碎片化、大规模审批信息的收集和分析，可以描绘个体或企业的行为取向、生活状态或经营情况等数据画像进而控制个人的自主选择。以“告知同意”为核心的信息隐私保护框架无法实现数字时代隐私保护的需要，独处、隔离、公共/私人等传统隐私保护范式被不断瓦解或重构，有学者甚至断言：“在大数据时代，这些（隐私保护）规则都成了无用的马其诺防线。”行政机关在政府数据的收集、共享和开放过程中，大数据技术不断将人脸识别、社交数据等社会信息转译为结构化数据，信息流动变得非线性的动态过程，不断瓦解以“告知—同意”为代表的数据保护机制。此外，行政审批数字化带来的“数字鸿沟”现象导致公民的平等权无法获得有效保障。《国务院办公厅印发关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》指出：“不少老年人不会上网、不会使用智能手机”，老年人遇到的“数字鸿沟”问题日益凸显。实证研究表明，我国非网民人数接近5亿人，其主要特征为文化程度低、年龄较大、无可用设备等。实践中“一刀切”地让行政审批数字系统取代非数字化系统，虽然有利于实现审批体系的全面数字化，但容易导致实质不平等。
四、行政审批数字化改革的法治保障
面对日益崛起的数字审批形态与传统行政法律制度之间的内在张力，数字法治政府成为回应行政方式和工具变迁的关键制度安排。要言之，数字法治政府要求行政法面对数字化改革等行政管理模式发展应当主动、有效地进行自我更新，并通过技术与制度融合的方法逻辑，为数字化治理过程中价值冲突问题的解决提供制度框架。
（一）建立行政审批数字化的组织法保障机制
数字化时代，应当完善行政审批数字化改革中数字化平台的行政组织法保障机制，并在《行政许可法》层面明确线上行政许可受理、自动化审查和监督的法律规则。其中最为重要的是，行政组织法必须将电子化行政主体纳入调整范围。从数字行政的发展趋势看，平台化行政不同于传统的电子政务时代的辅助行政角色，其技术逻辑逐渐从“基于专家规则的反应型算法迈向基于机器学习的预测型算法”迈进，形成不同于传统行政主体理论的主体定位。然而，传统行政主体理论仍局限于以人为中心的组织构造而无法回应网络化、电子化和虚拟化行政组织的挑战。笔者认为，基于数据挖掘、自主学习和自动化决策的数字化平台应当确认其基于行政委托关系下的电子化行政主体资格。首先，行政主体或行政组织概念本质上是一种旨在实现行政任务并随行政任务变迁而调整的工具。行政主体是对传统公共事务的管理者或服务者的一种法律拟制，自然人、法人或数字化平台都是行使公共管理或服务职权的载体，数字化行政主体是回应数字时代行政主体概念分化的一种功能主义回应；其次，数字化平台并非独立的行政主体，而是属于基于传统行政主体的行政委托而获得相应行政职权的新型行政主体。在数字政府发展初期，德国行政法试图将智能计算机系统集成到政府行动中解释为一种“数字行政助手”（digitale Verwaltungshilfe），从而融合行政法的治理框架。有学者主张引入“行政代理”概念，将能够自主决策、自动执行的数字化行政平台，在经过法定程序之后，作为特定行政机关委托代理人的新型行政主体。殊途同归，数字化平台在行政委托范围内实施的一切行为的法律后果，均由委托机关承担。最后，数字化平台与行政机关构成整体意义上的行政主体。根据依法行政和民主行政的要求，数字化行政主体并非独立的行政主体，其将与政府整体上构成了法律意义上的行政主体，其具体行为受行政机关指令的监督，从而避免出现监督和责任承担难题。
基于行政委托理论，应当进一步明确行政代理法律关系中政府和数字化行政主体各自的权限和责任。首先，明确行政主体的代理责任。委托代理是指代理人以行政主体的名义根据行政主体的委托而在代理权限范围内自主实行代理行为，行政代理的法律后果直接归属于行政主体。所以，行政审批数字平台作为政府委托代理人，可以凭“行政代理”身份承担某些类型化、标准化和自动化的行政许可活动。在授权代理法律关系中，行政机关依然有指挥权，责任归属于行政机关，所以与授予权限的法律宗旨不会构成正面对立。事实上，在自动化行政情形中，无论是不受理、拒绝还是通过决定，也不管是否为系统错误生成，数字化行政主体的行为一概推定为行政机关的意思表示，法律效果均归行政机关，如果数字化行政行为不符合其意思表示，行政机关有权撤销或改变。其次，肯定作为被代理人的行政机关的勤勉注意责任、在公私合作中的监管责任和担保责任。一方面，应强化行政机关通过信息披露的非主观过错或基于技术瑕疵的免责认定；另一方面，在合作行政理念驱动下，各地行政审批数字化改革强调数字平台“公私合作”的运营模式，对于信息技术公司可能利用技术优势和数据优势垄断信息技术市场、侵害公民合法权益的行为，行政组织法中应当明确规范政府在这些公私合作中的监管责任与最终的担保责任。
（二）厘定自动化行政审批的边界和作用
从人权保障的角度看，对于当事人权益影响重大的事项都应当赋予行政机关必要的裁量权以确保个案正义的实现。所以，有必要明晰自动化行政审批适用的边界。从行政许可事项的裁量拘束程度看，行政许可的类型可以进一步分为羁束（标准）型许可与专业型许可，前者往往可以从法律解释上压缩行政机关的裁量空间，而形成程序清晰、要件明确的许可，后者需要考虑该许可的构成要件包含了专业技术性、经验法则性或政策性的解释空间，而赋予行政机关便宜裁量权以实现个案正义。因此，为了确保个案公正与行政效能的统一，应根据许可事项的特征、对公民权益影响程度等因素明确自动化审批的范围和作用。
首先，标准型许可事项可以适用自动化行政许可审查。所谓羁束（标准）型许可，是指根据情节细化或效果格化等法律解释技术将审查要件标准化与基准化的许可类型。由于标准化许可已经抽离了行政裁量的因素而形成程序清晰、裁量确定程度高的结构化许可事项，自动化行政许可审查依托标准化技术和基于专家规则的算法模型，能够确保预设规则与输出结果之间具有明显的计算一致性。当然，考虑到行政许可作为一种“新财产权”，对公民权益的影响是持续不断、无法度量的，必须通过优化自动化审批的程序设计以保障公民权利获得有效救济。从自动化行政实践看，自动化裁量所代表的技术理性容易导致行政机关的裁量能动性，由此必然导致复杂的个案情形中对公民合法权益的侵害。为此，需要在自动化行政行为中引入包括透明度、准确性、问责制、参与和公平等价值的技术正当程序，赋权公民在自动化行政过程中充分行使其程序性权利。我国《个人信息保护法》第54条规定也赋予个人有权要求个人信息处理者对通过自动化决策方式作出对个人权益影响重大的决定说明理由。同时，为了强化自动化行政的监督和公民权利救济，在自动化行政审批过程中应当设置人工介入环节，防止当事人的合法权益在缺乏必要人文关怀的全自动化过程中受到不当损害。
对于专业型许可事项，原则上只能适用半自动化行政许可审查。专业型许可事项往往涉及行政机关的专业判断和裁量空间，无法被有效地确定化、结构化和程式化，并且专业型许可事项往往对当事人权益影响程度重大，不能完全交由自动化决策。这在域外有迹可循，英国法院根据GDPR第22条规定要求公共机构在运用自动化决策方式对数据主体做出具有法律影响或类似严重影响的决策时，除非特定事由否则应获得明确的法律依据。德国《行政程序法》基于谨慎考虑，明确只有由法律明确规定，并且行政机关对该事项不具有裁量空间或者判断余地时，全自动化行政行为才能适用。于我国而言，尚未有相关的立法例证。理论上讲，自动化行政许可审查既可以在羁束情形也可以在裁量情形下被作出，但如果行政许可的裁量事项对当事人权益影响巨大，则不能完全交给算法自动决策，而是将人工智能系统作为许可决定作出的辅助工具。一方面，对于专业型许可事项应当引入半自动化行政许可审查制度，行政机关在数字系统辅助下展开材料审查、审查条件校对和许可决定作出。另一方面，行政审批机关应通过数据备份、算法备案、算法测试等方式强化对自动化许可审查的监督。
（三）强化数据处理活动中公民权利的法治保障
面对数字时代日益强大的数据权力，应及时发挥法律制度在数据处理活动中的引导和规制作用，控制数字权力、保障数字权利。“数字鸿沟”“数字难民”现象背后是数字技术发展不平衡、数字公民身份确认不充分、数字权利边界不明晰。所以，行政审批数字化改革应回归数字正义与人权，避免忽视人的主体性、权力的技术化与技术权力化问题。《中华人民共和国个人信息保护法》第1条规定的个人信息权益与宪法上所保护的人权、人格尊严和隐私权保护相联结，国家和政府负有对公民人格尊严和隐私、平等权进行保护的义务。无疑，这种国家个人信息保护义务的主要功能是对抗和减少“数据权力”对个人信息权利造成的侵害风险。
为了更好地提升数据治理效能和保障公民权利，有必要确立行政审批数字化改革过程中公民的数字权利保障制度。从公共数据处理的流程来看，应在行政审批数据收集、数据共享和数据开放等方面确立行政机关数据处理行为的法治约束。首先，规范行政审批机关的数据收集行为以保障公民知情权。行政审批数据有效治理的前提是限定公共数据的收集范围，目前法律上对行政机关收集数据的规定较为概括、边界弹性很大。为此，我们需要在立法层面围绕“法定职责”明确行政审批平台的信息收集范围和告知义务，保障公民在审批数据收集过程的知情同意权。其次，完善政府数据共享和开放过程中公民隐私权保障机制。显然，行政审批数据的共享与开放过程必然关涉行政管理权、信息隐私权和公众知情权等竞争。现代法治的目标是控制权力以保障人权，必然要求具体政府数据共享和开放行为遵循适当性原则、必要性原则和均衡性原则。大数据时代，个人隐私权的保护不能仅依赖“告知—同意”规则，更应当从立法论维度建构数据权力的配置和制衡机制。因此，立法者应适时引入经设计的个人信息保护理念，优先选择去标识化甚至是匿名化后的数据，将个人信息保护贯穿于数据的采集、共享、删除、销毁等整个数据生命周期过程之中。最后，通过多元方式保障公民的数字平等权和参与权。行政审批数字化改革中公民数字能力的提升需要全方位的保障机制，既需要行政机关不断完善数字基础设施，为公民提供基本的数字环境保障。譬如，《青岛市行政审批数字化改革行动计划（2022-2025）》要求完善接入系统、应用支撑系统、建设应用主题库、数据归集库为核心的行政审批基础支撑平台。另一方面，需要通过为数字弱势群体提供实体与程序上的保护机制，切实提高其数字能力，更好参与数字生活。譬如，行政审批数字系统需要充分考虑特殊群体的特征专门设计无障碍的智慧服务大厅，并在高频的审批事项中保留线上人工服务渠道，防止出现强制性数字应用的情况。
五、余论：系统回应行政审批数字化的立法需求
行政审批数字化改革实现了组织结构、业务流程和公共服务的整合，有助于提高行政许可的实施效能。平台化、自动化和数据化的行政许可更新极大改变了行政许可法的立法背景和实施环境，行政法规范体系应全面回应政府治理的数字化转型。《纲要2025》中更是明确“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”。具体而言，《行政许可法》需要从行政许可的设定、行政许可体制、行政许可实施程序、许可监督机制等层面对行政审批数字系统、自动化许可审查、数据驱动的审管联动机制等许可机制创新进行回应。大数据时代，行政法典的制定也需要确立数字行政的正当合理框架，包括吸收行政效能原则指引行政革新，明确数字化行政的价值目标是通过数字治理更好尊重和保障人权，确立电子化行政主体概念，系统规定公共数据与政府数字基础设施的规范体系，确定自动化行政的行为性质与效力，等等。
