摘 要：作为准入监管与后续监管职能交叉互嵌式优化整合机制，告知承诺制体现了以递延实质审查时间来换取规制改革空间的策略安排，引发了规制风险结构体系的改变，也凸显了系统建构风险防范制度的现实必要性。告知承诺制弱化了准入监管风险预防规制功能，形塑了后续监管在整个风险防范制度体系中的支柱性地位，显示出信用监管在风险防范制度体系中的核心规制价值。告知承诺制适用范围的确定需考量公共利益关联度、决策信息对称度和规制风险度等因素。在风险防范制度建构方面，需要建立信用主体资格筛查前提下的自主运行机制、建立双公开模式下的承诺兑现监管机制和差异化责任规则下的法律责任实现机制。

关键词：行政许可；告知承诺；风险防范

作为一项行政规制改革措施，告知承诺制目前尚未在我国行政许可法层面得到确认，主要散见于不同层级的行政部门政策规范之中，通常被认为是行政许可申请人提出行政许可申请，监管机关依法告知其许可条件以及需要提交的申请材料等，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，最终由监管机关作出行政许可决定的许可方式。由于政策设定与执行环节方面存在的诸多原因，作为一种突破现有制度常规的“先上车后验票”机制，告知承诺制在改革早期并没有产生预期的政策扩散性效果。随着“放管服”改革的持续深入、社会信用环境整体性改善以及“平台型政府”的兴起，告知承诺制改革再次被提上行政规制改革议程。在具体适用领域方面，也逐步由经济性规制领域向社会性规制领域拓展，并在国家战略规划层面得到进一步确认。

随着国家顶层设计的持续加速，以及告知承诺制改革在诸多行政监管领域的深化推进，告知承诺制改革在不断释放降低市场准入门槛、优化营商环境等市场规制动能的同时，也进一步凸显了其在由政策主导型向法治建构型转变过程中亟待解决的一些制度结构性问题，而系统构建告知承诺制运行风险防范制度，防范行政许可信用机会主义行为，已凸显成为一个关乎行政许可规制改革成败的制度瓶颈问题。本文运用准入监管和后续监管之间的辩证关系原理，在对告知承诺制运行机理、风险结构体系等制度内在取向问题进行研究的基础上，重点从范围限定、程序规制和责任约束等层面对告知承诺制风险防范制度的法治建构问题进行研究。

一、制度运行机理：风险防范制度建构需要立足的逻辑基础

立足系统构建许可一体化规制格局目标，告知承诺制通过对准入监管与后续监管职能进行交叉互嵌式优化调整，改变了行政许可规制风险结构体系，既将实质审查事项嵌入后续监管职能范畴之中，又将后续监管职能触角前移到准入监管环节，体现了“我中有你”“你中有我”的系统性、整体性的规制改革理念导向。在常规法律责任体系基础上，将包括记录信用档案、信用风险分类、信用差异化惩戒等复杂、细密的信用规制工具有机内嵌于整个许可规制体系之中，提高了行政规制的强度与密度。从准入监管与后续监管之间的辩证关系角度考察，告知承诺制主要体现为以下三个方面的机制属性。

（一）作为规制程序极简化机制，告知承诺制弱化了准入监管风险预防规制功能

在告知承诺制模式下，只要行政许可申请人作出书面承诺，监管机关便不再实质审查，直接可以作出准予许可决定，至于行政许可申请人是否真正具备行政许可条件，则由监管机关对承诺内容进行核查监督后确定。由此可见，在告知承诺制模式下，行政许可申请人承诺处于一个非常关键的信用交往枢纽地位，在监管机关通过告知程序率先释放信任信息后，行政许可申请人通过作出承诺来针对性地回应，从而搭建起行政许可申请人与监管机关之间的信任关系桥梁，帮助解决了陌生法律关系主体之间的无障碍信任交往问题。在此信任监管法律关系基础上，实现了形式审查状态下的快速许可准入目标，提高了规制效率。从实质属性层面分析，行政许可申请人承诺为实现对行政许可申请人准入资格假定提供了信用条件支撑。

在告知承诺制模式下，对准入监管程序进行简易化再造，其核心价值在于依托行政许可申请人准入阶段作出的信用承诺担保，在行政许可申请人与监管机关之间建立起信用承诺法律关系，并依此实现“先上车后验票”式的先期许可准入资格假定目标，进而对后续监管职能进行整合与优化，最终达到降低市场准入成本、优化营商环境的规制目标。对于告知承诺制而言，准入监管阶段实质审查程序的取消，既直接导致了准入审查无法有效发挥行政规制风险预防“天然屏障”与风险筛查过滤职能，也间接提高了后续监管风险系数。

（二）作为规制激励性机制，告知承诺制凸显了信用监管在风险防范体系中的核心规制价值

告知承诺制模式通过政府信任文化的率先传递，向社会积极释放了一种诚实守信的力量，能够挖掘和调动行政许可申请人自我向善的力量，培养其高度的规制协作精神与公民精神，在依托许可追求许可利益的过程中，一并帮助实现社会公共利益。许可准入资格的先期假定，体现的是政府授信功能，是政府对于行政许可申请人的事先充分信任与尊重。此举在为市场主体营造“轻装上阵”的宽松市场环境、建构官民信任关系的同时，也向市场主体释放了信赖利益空间，能够有效激发和调动市场主体信用培育内在动力与守法积极性，主动建构自我声誉模型。

作为一种以递延实质审查时间来换取行政许可规制改革空间的策略安排，告知承诺制立足官民互信的关系基础，对行政许可监管法律关系主体权利义务进行回应性配置，依托资格假定策略，从有形成本与无形成本两个层面为市场主体充分释放了信赖利益空间，发挥了守信激励功能：一方面，在有形成本层面，在实现行政许可申请人无障碍准入的同时，将原属于行政许可申请人承担的部分许可准入成本，通过后续监管机制外化为由监管机关承担的行政规制成本，实现了准入成本性质转换与准入成本负担主体的转移，从整体上降低了市场准入有形成本；另一方面，在无形成本层面，通过简化准入审查程序，依托行政许可申请人信用承诺担保，大大压缩行政自由裁量权，从源头层面减少了行政权力寻租机会，从整体上减少了行政许可申请人制度交易性成本等无形成本。

（三）作为规制一体化改革，告知承诺制形塑了后续监管在风险防范体系中的兜底保障性地位

在告知承诺制模式下，将本应于准入监管阶段实施的实质审查职能递延至行政许可决定后履行，推动了规制职能属性的结构性变化与规制重心的策略性转移，使得准入后的承诺复核审查由当初的准入监管职能属性转为后续监管职能属性，实现了从准入监管阶段静态的许可资格条件审查，向后续监管阶段动态的以行政许可申请人行为规制为内容的行政许可监管的时空系统性切换。在后置实质审查程序的同时，向准入监管端实质性地延伸了后续监管职能触角，随着后续监管职能“提前介入”式的规制权力补强支撑，放松准入监管具有了更多的改革空间。伴随着行政许可规制体系的结构性调整，后续监管也显示了其在告知承诺制改革体系中所处的兜底保障性地位。由此可见，在降低准入监管规制强度的同时，如后续监管机制未能及时有效进行保障支撑，则势必会导致“全线失守式”的行政规制整体性失范风险，最终可能使整个行政规制改革功亏一篑。

在告知承诺制模式下，通过撬动信用承诺杠杆，对准入监管和后续监管职能进行交叉互嵌式有机调整，有利于在系统推进行政许可规制职能交叉融合中体现一体化规制效能：一方面，依托行政许可申请人信用承诺担保，实现了监管职能性质的转换，丰富了后续监管职能内涵，实现了从事前深度资格审查转向事中事后信用监管的规制策略性转变，有利于通过信用规制机制制度化地吸纳各类社会治理主体参与社会治理，强化市场主体自律自治，激发其守法守信内生动力。另一方面，在后续监管框架体系下，依托公共信用信息共享平台，充分发挥信用规制资源整合功能，对承诺内容核查方式、核查程序、核查项目等承诺核查制度进行系统性、回应性改革。在多元共治格局下，监管机关依职权能动运用现场检查、监管信息共享、行政协助、信用审查等多元化的规制手段，对承诺内容进行差异化监管核查，有利于更具深度与广度地强化承诺核查，实现最少妨碍下的高质量能动规制。

二、风险结构体系调整：风险防范制度建构需要关注的制度变量

在告知承诺制模式下，监管时空的有机切换，递延了准入监管实质审查时间，丰富了实质审查方式，拓展了实质审查深度与强度，倒逼撬动了后续监管职能的系统性改革，从深化整体性政府监管层面提升了规制风险防范能力。随着许可规制职能的一体化结构性调整，规制风险结构体系也连锁发生了改变，而这些风险要素的变化也成为了告知承诺制风险防范制度建构必须予以关注的制度变量。

（一）在风险性质层面：由点性静态监管风险向线性动态监管风险转变

与常规许可准入模式相比，告知承诺制对规制风险性质的影响主要体现在两个方面。

1.由点性监管风险向线性监管风险转变。从风险事项层面来分析，在常规许可准入模式下，监管机关依法对行政许可申请材料进行审查，规制风险主要集中在监管机关是否具有与规制风险、规制预防适配的监管审查能力，以及能否对特定时点下的行政许可申请人是否具有准入资格作出精准判定，因而，规制风险主要体现为监管机关依申请模式下的点性判断风险。在告知承诺制模式下，伴随着实质审查职能性质由依申请转变为依职权，规制风险也转变为监管机关对行政许可申请人能否在承诺期限内依法兑现信用承诺进行监管的风险，主要体现为一种依职权模式下的线性监管风险。

2.由静态监管风险向动态监管风险转变。在常规许可准入模式下，基于许可审查的依申请特性，监管机关面对的是静态的行政许可申请人，对行政许可申请的审查主要体现为一对一的被动回应式权力运用，是监管机关对特定时点既有法律事实的静态判断，重点涉及行政规制判断权的运用，回应解决的是行政许可申请人能否依法获得许可的问题。在告知承诺制模式下，行政许可决定赋予了行政许可申请人许可行为能力，使得监管机关面对的是一个处于动态运行中的行政许可持有人，后续监管实质审查由常规许可准入模式下的一对一全覆盖实质检查，转为信用风险等级分类基础上的针对信用承诺实施的差异化综合性监督。行政许可规制风险更多地集中在监管机关能否能动运用各种规制工具来动态防范各种信用投机行为，其中，包括行政规制判断权、惩戒权、指导服务权等多元行政权力的综合运用，在性质上体现为监管机关履行主动监管职能情形下所产生的线性动态监管风险，回应解决的不仅是可不可以获得许可的问题，而且还包括怎么才可以获得许可，以及不具备许可条件如何进行惩戒等问题。规制风险性质由点性静态监管风险向线性动态监管风险的转变，直接导致了风险防范制度规制重心的结构性变化。

（二）在风险主体因素层面：由被动积极守法向主动消极避责转变

告知承诺制在极简化准入监管程序，对行政许可申请人进行激励的同时，也潜在地蕴含着因行政许可申请人“功成名就”后出现守法动力衰减而引发的守法懈怠与履约投机风险，而这些风险主要来源于两个层面。

1.因主体地位由被动向主动转变引发。行政许可决定一经作出，在法律效力外观层面，行政许可申请人即具有了行政许可持有人身份，监管机关和行政许可申请人的主体地位也随之发生了变化，行政许可申请人因获得行政许可而由被动变得更加主动。在基于行政许可决定效力长期性特点所形成的持续性监管法律关系背景下，对于行政许可申请人先前承诺事项的事后履行，客观上已属于“先上车后验票”机制下的“秋后算账”，履约主动权已转由行政许可申请人所实质掌控，行政许可后续监管成为了事实上的履约倒逼行为，能否依法履约则更多地取决于行政许可申请人自身能否积极主动。“秋后算账”涉及法律事实的复杂性以及法律责任追究的事后性，增强了规制风险发生的不确定性。行政许可申请人主动地位的形成也变相为其获得信息优势地位并进而实施信用投机行为提供了制度空间。

2.因行为动机由积极守法向消极避责转变引发。在常规许可模式下，行政许可申请人出于获得行政许可的直接动机，往往更具守法动力、守法自主性及守法配合度。而在告知承诺制模式下，由于在准入阶段解除了实质审查程序的约束，行政许可准入变得“轻松自如”。随着进入后续监管阶段，行政许可申请人与监管机关之间的关系也逐渐由准入阶段的“陌生人”关系转化为后续监管阶段的“熟人”关系。“熟人”关系的形成对后续监管而言是一把双刃剑，既有利于监管沟通交流，同时也给行政许可申请人实施信用投机行为培植了人际关系土壤。尽管行政许可申请人作出过履约承诺，但鉴于自身主体优势地位以及“熟人好说话”监管背景关系的形成在无形中催生了其守法惰性，因此，在没有后续有效的制度强制约束下，基于经济人的假设，行政许可申请人可能出于消极避责的“理性”考量，往往缺少反向重新再为许可准入投入合规成本的足够动机，而这就有可能会给承诺事项的后续履行带来不利影响，最终可能诱发规制风险。

（三）在风险演进轨迹层面：由准入监管风险向后续监管风险转变

基于整体性规制理念的考察，准入监管程序的极简化改革在体现“宽进严管”的宽松化规制改革理念的同时，也连锁引发了风险演进轨迹的动态变化。风险演进轨迹的变化主要体现在两个方面。

1.准入监管审查浅表化引发风险因素向监管下游环节递延。在告知承诺制模式下，对行政许可申请人许可申请提交时间、提交内容、证明责任等程序义务履行上的极大包容，旨在调动和发挥行政许可申请人的内在守法动力。告知承诺制允许监管机关在未对书面申请材料进行实质审查的情况下，仅凭行政许可申请人的书面承诺即作出行政许可决定，这一审查模式体现了比书面调查更为弱化的行政调查深度与强度。与常规许可模式下的准入审查相比，在风险揭示功能方面，告知承诺制模式下准入监管审查呈现浅表性特点。审查深度的大大降低既直接降低了准入监管风险筛查与风险预防功能，也间接导致了诸多不确定因素“泥沙俱下式”地无障碍进入了后续监管环节，在扩大许可后续监管对象的同时，也提高了后续监管阶段的风险发生概率。

2.风险因素递延激发生成了“鱼龙混杂”的监管风险。在取消许可准入实质审查，放松许可准入的背景下，风险因素向后续监管阶段的递延，增加了后续监管风险因素，加剧了后续监管风险防范的复杂性：一方面，在风险发生环节，将包括行政许可申请人信用投机风险在内的规制风险递延传导于后续监管阶段，将原属于准入监管阶段能够揭示发现的风险递延转变为未知的后续监管风险；另一方面，在风险发生系数方面，由于进入后续监管阶段后，后续监管职权高自由裁量性、许可实施动态性、“熟人”关系背景等诸多动态监管因素的存在，决定了递延下移至后续监管阶段的风险防范具有了更大的不确定性，潜在地提高了后续监管风险发生系数。因而，伴随着规制风险因素“泥沙俱下”式地下移至后续监管环节，应对处理“鱼龙混杂”的监管风险也自然成为了行政许可规制风险防范的重点。

三、范围限定：风险防范制度建构需要解决的前提性问题

告知承诺制适用范围的宽窄不仅直接影响“放管服”的改革成效，而且还与制度内在风险息息相关：一方面，告知承诺制的适用范围如果过宽，会大幅度消减甚至消除行政许可事前规制预防功能，给利害关系人权益和行政规制带来风险；另一方面，告知承诺制的适用范围过窄，也难以发挥其在简化行政程序和降低市场准入成本等方面的制度优势。因此，在有效平衡各方利益关系的基础上，科学合理确定适用范围，已成为告知承诺制风险防范制度建构需要解决的前提性问题。

规制实践表明，告知承诺制适用范围的选择需要坚持多元利益平衡观，不应当只注重准入效率价值，而不考虑公共利益，应当兼顾效率与安全等非经济目标价值的有效平衡。告知承诺制适用事项的确定不仅要以市场效率最大化为导向，还要兼顾公共安全、社会秩序等非经济目标要素。应当坚持系统性、差异性规制思维，以多元价值平衡为原则，在坚持审慎适用、确保安全的前提下，需要重点从以下三个方面的核心要素层面来综合判断告知承诺制的适用范围。

（一）公共利益的价值导向需求：基于价值导向的评判视角

公共利益价值导向需求体现的是告知承诺制适用与公共利益关联度标准。所谓公共利益关联度是指许可实施行为与不特定社会公众之间的利益相关度。不同的行政许可类型，其与公共利益关联度并不相同，因而，规制工具选择自然也有所不同。许可规制实践表明，与社会公共利益相关度越高，社会公众对于许可实施行为依赖程度就越高，许可实施利益影响范围就越大。在规制风险防范层面，许可公共利益关联度不断增强，需要强化许可预防性规制功能，而不能留有风险隐患，否则一旦发生危害，后果严重且可能难以修复弥补。就告知承诺制而言，由于其是依托信用承诺担保所建构的一种许可监管法律机制，在整体上体现了“宽进严管”的放松管制的规制改革理念，本身就先天带有风险基因，其与公共利益关联度呈现反比例关系，公共利益关联度越强，告知承诺制适用就越需要受到严格的限制。

之所以有些监管领域不能引入告知承诺制，规制机关考量更多的是一种对涉及公共安全等重大社会公共利益的许可进行特别规制的理念。总体而言，在与公共利益有直接关联且有规制必要性的前提下，规制机关需要进一步根据公共利益关联程度的大小，再在深度规制工具与浅度规制工具之间作出选择，而作为具有放松规制特质的告知承诺制则可以在公共利益适度关联、深度规制工具负面影响大且消解成本高或者深度规制工具运行体系尚不成熟的情形下加以运用。在经济性规制领域，由于证券、保险、银行、电力、市政公用事业特许经营等许可领域与社会公众生产生活普遍关联，且大多涉及普遍公共服务的提供，与公共利益存在很大关联度，这些领域往往因试错成本过高而不允许试错，因而，并不适宜引入告知承诺制，而在市场主体开办等市场化程度较高的商事改革等领域，告知承诺制则可得到更为深度的运用。在社会性规制领域，生态环境监管、食品药品监管等一些公共利益关联度高的监管领域，从审慎防范公共风险、维护公共利益的角度考量，应当严格限制告知承诺制的应用。例如，有学者针对建设监管领域中告知承诺制的引入，提出建设项目行政审批具有多阶段性、复杂性和不可预测性的特点，与企业工商登记不可同日而语，将告知承诺制引入建设项目领域存在相当程度的风险。因而，在建设工程规划许可中适用告知承诺制应有所节制，量力而行。

（二）决策信息对称的现实需要：基于信息地位的评判视角

从监管信息地位均衡视角来分析，在常规许可模式中，基于准入监管阶段实质审查程序的严格筛查，监管机关能够更加精准地获知行政许可申请人身份、是否具备许可条件、许可实施能力等各种核心监管信息，从而为进一步实施有效的后续监管奠定监管信息基础。不同于常规许可模式，告知承诺制模式下，准入监管阶段实质审查程序的取消，使得监管机关只能依托行政许可申请人自我信用承诺来获得相关监管信息，而这些监管信息是未经实质审查验证且也有可能是不完整的，甚至可能是虚假的。因此，告知承诺制的运用在降低准入监管审查强度的同时，事实上也为监管信息不对称状态的形成提供了潜在条件，使得行政许可申请人实施机会主义行为具有了更多可能。不仅如此，准入监管阶段信息不对称状态的形成，也会对后续监管阶段信息不对称的形成产生影响。

从推进规制信息均衡，创造良好信用基础环境角度考量，在决定某一许可监管领域是否能够引入告知承诺制时，规制机关需要从信息搜寻成本、强制信息披露成本、专业化程度、市场竞争度等要素层面，对监管法律关系主体之间的信息状态进行对比分析。如果法律关系主体之间的信息不对称程度本来就相对较高，且通过采取相关事中事后规制手段也难以有效克服或者信息规制成本相对偏高的话，此时，也就意味着信用风险发生概率相对偏高，外部信用环境条件相对欠缺，因而，告知承诺制的引入就需要作出严格限制。例如，在电子金融等交易许可监管中，由于电子金融本身属于信息威胁高危领域，而这些领域中交易主体之间的信息不对称程度较高，因此，这些领域并不适合引入告知承诺制。

（三）风险预防控制的策略选择：基于风险因素的评判视角

作为一种事前规制工具，预防和控制风险，实现安全价值是行政许可最主要、最基本的规制功能，因此，无论准入监管与后续监管职能作出何种结构性调整，这一核心规制价值始终应当坚守，不能有所偏离，否则就从根本上违背了行政许可制度的宗旨。从整体规制视角来考察告知承诺制，尽管可以运用撤销等手段来对违法行政许可决定进行纠正，但在特定情形下，事后纠错手段所存在的救济滞后性、高成本性等固有缺陷，决定了这些手段往往并不能完全有效弥补告知承诺制运行可能给政府、行政许可利害关系人和不特定社会公众带来的损害。也正如有学者所认为：“如果单纯以当事人承诺作为赋予其市场准入资格的依据，一旦承诺未兑现，其可能产生的负面后果绝非撤销审批决定和施以处罚就能实现补救的。”

在风险社会背景下，防范和化解风险已凸显成为政府规制的重要目标价值选择。根据规制比例原则要求，对于高度风险事项的规制，通常需要更具预防性规制功能、更具规制深度和规制关口更加靠前的高权规制工具作为支撑保障。在一些事关生命健康、生态环境风险的监管事项规制方面，鉴于风险发生后所导致的危害后果的不可弥补性以及修复成本高等特点，需要特别注重前移规制环节。监管机关需要深度介入准入监管环节，构建风险预警预防机制，更加侧重发挥规制事前预防功能，因而，规制预防功能偏弱的告知承诺制就不宜引入。通过对可能产生的危害后果程度、危害后果影响面、事后能否纠错，以及纠错成本等诸多危险因素的综合考察评估，对于一些具有较低风险特性的监管事项的规制，则可以采用具有事中事后监管特点的告知承诺制。目前，中央及地方相关政策规范也体现了告知承诺制适用的差异化、类型化的预防性规制理念导向，确保风险可控的核心前提要求。国务院办公厅《关于印发全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案的通知》（国办发〔2021〕25号）明确要求，“深化投资建设领域审批制度改革，精简整合审批流程，推行多规合一、多图联审、联合验收等做法，在确保安全的前提下推行告知承诺制，让项目早落地、早投产。”

四、程序规制：建立程序自主选择与承诺双公开模式下的事中控制机制

按照系统性、整体性与协调性的规制理念要求，在确保公共利益的情形下，以包容帮助行政许可申请人实现合法利益为规制价值取向，在程序规制层面，需要重点从程序选择、程序运行两个层面来构建告知承诺制风险防范制度体系。

（一）程序选择层面：建立信用主体资格筛查前提下的自主运行机制

1.建立信用评估制度，为告知承诺制适用提供主体信用筛查机制。如有学者认为，“就对象要素而言，虽然说是否选择适用告知承诺制的主导权在于申请人，但并非所有许可申请人都能够选择适用告知承诺制。”基于告知承诺制适用对于行政许可申请人履约信用的特别规制要求，强化行政许可申请人在告知承诺制阶段的信用资格条件要求就显得非常必要。作为告知承诺程序运行前的主体信用资格审查，其在对行政许可申请人信用资格状况进行评估筛选过程中，也一并建构了差异化的分类监管机制，从主体层面构筑了防范行政许可申请人信用投机风险的第一道安全屏障。对于行政许可申请人适用告知承诺制模式的信用资格等级要求，目前在一些政策规范及地方立法中已有相关规定。例如，在国家政策规范层面，国务院办公厅《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》作了概括性规定，即“具备条件的地区和部门可以探索建立事前信用预警系统，对申请人信用评估，加强事前风险防控。”总体而言，现有规定都比较概括，对于核查内容、核查程序、信用认定异议救济、信用修复等内容都没有详细规定，这从根本上影响了信用资格评估的操作性和规范性。目前迫切需要将对行政许可申请人的信用资格要求转化为更为明确、具体的操作规程。

信用资格评估机制的构建，重点需要从以下两个方面来进行设计。

一是，防范信用资格评估成为事实上的行政许可条件审查。告知承诺制适用信用资格评估，与行政许可条件核查相比，无论是在评价内容、审核方式，还是在制度目标设定方面都存在本质差异。在性质上，信用资格评估机制是一种基础信用资格筛选机制，侧重于对行政许可申请人信用道德层面的诚信素质考察，而行政许可条件审查则是一种与具体行政许可直接关联，体现行政许可特定要求的许可准入条件审查机制。因此，具体监管制度要在审查对象、目标设定、审查方式等制度设计方面体现规制差异性，不能让告知承诺制程序适用中的信用资格评估异化成为行政许可准入资格审查，引发不当增加行政许可准入条件的规制风险。

二是，构建社会力量参与信用资格评估机制。在共建共治共享的社会治理共同体框架内，社会组织是社会治理不可或缺的重要力量，在配置社会资源、提供社会服务、扩大社会参与等方面具有积极作用。在推进国家社会信用体系建设大背景下，就告知承诺制适用信用资格评估而言，按照共建共治共享原则要求，监管机关需要从“运动员”转变为“裁判员”，从直接实施信用评估行为转变为对信用行业进行规制，在第三方信用评级机制能够有效发挥信用评估作用的情境下，以授权赋能方式放手让社会信用自主发展，给市场和社会更大的参与空间，这既有利于推动在多主体合作共享之上实现更有理性的社会信用体系建构，也有利于实现市场交易公平目标。为提升信用资格评估的规范性、统一性和权威性，可考虑在风险相对较大的行政许可领域引入公共信用服务机构和第三方信用服务机构信用评价机制。实践中，可在系统搭建信用信息共享平台、强化信用评价完整性和连贯性的基础上，吸收公共信用服务机构和第三方信用服务机构参与准入监管环节，针对不同行政许可类型对信用等级的要求，按照禁止不当联结原则要求，由公共信用服务机构和第三方信用服务机构差异化地设定信用资格评估内容，出具与行政许可事项监管相匹配的信用资格审查报告，对告知承诺适用对象信用等级进行精准评估。

2.建立告知承诺程序自选机制，为信用规制体系建构奠定契约基础。梳理评估现有监管实践，告知承诺程序选择权主要体现在进退两个层面：一是在符合特定信用资格条件下，行政许可申请人可自主选择是否适用告知承诺程序；二是在告知承诺程序启动后、行政许可决定作出前，行政许可申请人可以自主决定撤回承诺程序的适用，转而选择常规行政许可程序。之所以赋予行政许可申请人告知承诺程序选择权，主要基于以下两个方面的价值考量。

一是，确立程序自治原则，搭建信用规制自我认同框架。在常规许可准入模式下，行政许可申请人依据法定程序提出许可申请，其并没有程序选择权，法律责任也是依法产生，别无选择。不同于常规许可准入模式，作为一种完全取决于行政许可申请人主观意愿的行为选择，信用承诺是告知承诺制得以建构的信用关系前提，其决定了告知承诺制所不同于常规许可模式的权利义务配置和法律责任模式。作为一种程序自主选择机制，为体现“风险自甘”信用规制原则要求，行政许可申请人从程序启动之初就应当享有程序自主决定权。基于最大限度、实质性地保障行政许可申请人行政程序自治权，体现信用权利与信用责任相对等原则的要求，需要赋予行政许可申请人告知承诺程序适用选择权，以更好地搭建信用规制自我认同框架。

二是，调动自我风险判断能力，增强内生风险防控动力。从规制风险感知能力角度分析，作为直接利害关系人，行政许可申请人比监管机关以及社会公众更能精准感知自身是否符合行政许可条件，具有行政许可实施能力以及能否在规定期限内兑现承诺等。因此，对于告知承诺制能否适用，以及适用后可能产生什么样的法律后果等，相较于其他主体，行政许可申请人更有判断权。将告知承诺程序适用选择权交由行政许可申请人，实质上也一并转移了风险防范责任与风险防控主动权，实现了由外部风险防范向行政许可申请人内部风险控制管理的转变。通过赋予行政许可申请人准入程序选择权，由行政许可申请人主动进行自我风险评估与内控，有利于激发调动行政许可申请人自身风险评估判断能力与风险防控能力，在行政许可程序自治权保障与告知承诺制运行风险防范之间进行有效平衡，既有利于实施源头风险防范，也有利于在事后失信惩戒治理阶段增强惩戒决定公信力，提升行政许可申请人对于惩戒决定的认同度与执行力。

（二）程序运行层面：建立双公开模式下的承诺兑现监管机制

1.建立差异化精准告知程序机制，夯实信用规制法律关系基础。在告知承诺制模式下，告知是信用监管预约行为，是信用规制关系建立的基础环节。依托告知程序，监管机关依法告知行政许可申请人需要具备的行政许可条件、履约要求以及相关法律责任等监管要求，以体现“安民告示”“有言在先”的信用监管基础前提要求。承诺则是行政许可申请人根据告知内容，在评估自身能力状况后作出的一种以刚性法律责任作为约束的信用监管关系确认环节，与告知呈现一一对应关系。这两个监管环节之间的互动关系构成了告知承诺制风险防范制度建构特别需要关注的基础变量。

一是，作为信用规制预约行为，需要监管机关依法精准表达。在告知承诺制模式下，尽管告知在形式上体现为一种监管法律规范信息传递行为，但就其实质而言，其不是一种简单的以客观法律规范信息传递为内容的行政事实或者行政指导行为，而是既源于监管法律规范又体现监管机关主观价值判断，且对行政许可申请人权利义务产生直接影响的信用监管预约行为。监管机关如未按规定告知或者告知错误，则会直接导致行政许可申请人后续承诺出现偏差，最终会影响行政许可规制精准性，导致在后续失信事实认定、责任主体判定及法律责任追究等方面产生执法监管争议，最终会影响行政许可规制的权威性与公信力，因此产生的不利法律后果应由监管机关来承担。为实现与监管机关告知法律责任相区分，以及对行政许可申请人失信法律责任进行精准追究，就必须确保通过监管机关依法精准告知，为行政许可申请人审慎选择告知承诺制模式提供决策依据，实现行政许可申请人在精准预期的基础上，针对告知内容精准作出承诺。正是基于告知环节在信用监管法律关系建构中的基础性地位，在国家政策规范层面，国务院办公厅《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发〔2020〕42号）对告知职责履行提出了明确要求，即“要坚持实事求是，相关要求要可量化、易操作，不含模糊表述或兜底条款”。其中，“不含模糊表述或兜底条款”要求特别体现了告知的明确化、具体化、便民化和精准化要求。

二是，作为特别程序机制，需要监管机关依法差异表达。鉴于告知承诺制模式与常规许可模式之间所存在的不同制度价值考量及权利义务配置模式，从深度精准保障行政许可申请人告知承诺制模式自主选择权、强化其法律责任预期角度考量，监管机关应当能动发挥行政服务职能，从常规许可模式与告知承诺制模式比较角度进行差异化、提醒式告知，让行政许可申请人在精准认知两种许可模式存在的本质差异的前提下，科学理性地选择适用许可准入模式。如事前不作针对性、精准化引导，完全交由行政许可申请人自我作出判断，这种做法看似民主，但实质上极有可能会因不同主体智识水平差异而引发程序适用实质不公平问题。就目前监管实践而言，由于对告知承诺制内涵与外延还未有精准统一认知，因而，对于两种模式之间的本质差异认识还不统一，相关差异化告知实践还尚未开展。依法实施差异化告知，这不仅是许可便民原则的现实体现，更是告知承诺制精准实施的必然要求。

2.系统建立强制信息披露制度，实现承诺书单一公开向双公开模式转变。作为信用监管法律关系的核心载体，承诺书既承载了行政许可申请人信用承诺担保的内容，又是监管机关实施后续核查、规制评价等监管工作的核心依据。审慎对待告知承诺书，并以此为规制中心建构告知承诺制监管法律体系是许可规制一体化改革的核心任务所在。基于现有规制实践可知，目前主要采取的是以行政监管机关依职权主动公开为主的单一公开模式，而对于行政许可申请人而言，则是鼓励性公开。为强化告知承诺制运行风险防范，促进行政许可监管信息均衡，最大限度地遏制行政许可申请人信用投机行为，可在综合考量许可利益关联度、社会公众信息搜寻成本和信息披露成本等诸多风险因素的基础上，改革目前承诺书的单一公开模式，实行监管机关与行政许可申请人协同下的双公开模式，系统建立以承诺书双公开为核心内容的告知承诺强制信息披露制度。之所以要构建承诺书双公开模式，主要基于以下两个方面的原因。

一是，凸显行政许可申请人信用承诺，以公开倒逼行政许可申请人自律。告知承诺制是以自我规制替代事前许可的有益探索，其自我规制功能主要体现在两个方面：一方面，行政许可申请人承诺书的主动公开显示出了行政许可申请人对于自身承诺行为的自信特质，它能够向不特定的社会公众清晰传递出一种对于未来准确预期的规制信息，而随着规制信息的及时有效传递，社会公众对于未来许可实施的确定性必然会不断增强，对于行政许可申请人的认同度以及对于政府的归属感也必然会随之增强；另一方面，作为一种信用承诺，承诺书置于公开透明监管环境下去践行，有利于调动整合社会各方力量，形成外部社会舆论倒逼机制，促进承诺在有形与无形监督下最终得以兑现。

二是，畅通信息公开路径，弥补因程序压缩所引发的公众参与不足缺憾。不可否认的是，在极简化许可准入程序的同时，告知承诺制也规避或者弱化了公众参与程序，压缩了利益相关方参与许可规制的程序空间，弱化了行政程序的开放性与民主性。因此，告知承诺制的运行实质上也与公开等程序价值之间形成了一定的价值张力，甚至使得许可准入程序运行更趋封闭化。这一程序状态显然不利于监管权力的规范有序运行及社会公众利益的维护。尽管可以依托监管机关主动公开承诺书来增强监管信息的透明度，但由于在信息公开载体、信息受众、信息传递效率等诸多方面，这一公开模式与行政许可申请人主动公开模式存在着本质差异。建立承诺书双公开模式，有利于更加快捷、全面、多层次、多形式地向社会公众传输监管信息，进一步打破横亘于监管机关、行政许可申请人与社会公众之间的监管信息壁垒，有效防范政府监管失范行为。

3.建构信用风险分类基础上的差异化承诺实质核查模式。对告知承诺内容采取何种审查模式，既事关行政许可规制成本、许可审查深度与审查效率，又最终关乎告知承诺后续法律责任的判定与承担，是告知承诺制风险防范制度建构需要关注的核心问题。对于承诺书进行监管核查是从资格复查角度，倒逼行政许可申请人依法作出承诺的一种事后约束机制。该机制运行质态与行政许可申请人违法投机概率高低直接相关。基于对当下规制实践的梳理，目前对承诺书主要采取全覆盖式实质核查和抽查式实质核查两种模式。综合比较这两种审查模式，从提高监管信息采集能力、推进监管信息均衡以及强化风险防范的角度来考量，采取全覆盖实质核查模式固然能够提高行政许可申请人信用投机行为发现概率，增强规制预防功能，但在监管资源限定的现实背景下，如全部采用全覆盖实质核查模式，不仅模糊了告知承诺制与常规许可准入模式之间的本质差异，而且不利于有效降低监管成本，体现监管的针对性与实效性。

从规制成本收益角度来衡量，在告知承诺制模式中如一律采取全覆盖式实质核查模式，无论是对于行政许可申请人，还是对于监管机关而言，他们所支付的成本并不会发生太大的变化，因而，并不符合规制改革导向。从目前监管实践来看，大多数行政监管领域采取的是全覆盖式实质核查模式。总体而言，目前在承诺核查模式方面并没有体现行政许可规制一体化改革创新的本质要求，因而，需要根据告知承诺制的特质作出回应性调整。立足告知承诺制的信用监管特质，基于后续监管职能的内在属性，应当依托信用风险分类机制具有的核查对象筛选功能，综合运用规制成本收益分析方法，建构以抽查式实质核查为基本核查模式，全覆盖式实质核查模式为补充的差异化承诺实质核查模式，具体应当体现以下三个方面的规制要求。

一是，体现依职权能动监管要求。从系统整合监管资源，提升整体监管效能的角度考量，在告知承诺制快速准入的背景下，监管机关面对的是一个已经处于实质运行程序中的动态行政许可，因此，与规制对象性质相匹配，监管机关应当是以一个更加积极的、更加注重实效的能动监管视角去核查承诺内容，对承诺内容进行动态的、实质性的核查，而不是简单沿袭常规行政许可准入模式，以一种静止的、形式化的监管思维去进行承诺内容核查。在规制目标导向方面，监管机关应当立足监督和服务行政许可申请人，能动运用多种监管核查工具，科学设计承诺内容审查方式，从减成本、减形式、重实质的监管视角能动履行承诺监管核查职能。

二是，体现信用监管特性要求。因信用承诺担保而生发、与信用工具紧密嵌套是告知承诺制最为本质的规制特征，因放松准入管制所可能溢出的规制风险转由以信用规制为核心的事中事后监管工具来消化承担。承诺书核查监督在整个许可规制环节中发挥着承上启下的规制功能，作为一支高悬头顶的“达摩克利斯之剑”，有效的监管核查既能够确保行政许可申请人诚信作出承诺，又能够对其承诺后续履行作出有效约束。承诺书监管核查的信用规制特性主要体现在差异化监管机制建构与监管手段选择层面。对此，国务院办公厅《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发〔2020〕42号）明确规定：“要针对事项特点等分类确定核查办法，将承诺人的信用状况作为确定核查办法的重要因素，明确核查时间、标准、方式以及是否免予核查。”这一规定体现了在承诺审查模式上需要采取的基于信用的分类规制策略要求。随着行政许可规制风险结构体系的改变，基于信用监管内在特质，以承诺监管核查为规制核心，联动强化对包括审查内容、审查标准、信用监管方式、监管评估和法律责任体系等内容在内的行政许可后续监管体系进行系统性改革就成为了行政许可一体化规制改革的必然选择。

三是，体现社会性规制事项差异化核查要求。囿于监管资源，监管机关并不可能对所有行政许可申请人实施全时空、全生命周期监管，通常只是实施被动撞击式监督管理。因此，从增强监管针对性、提升整体监管质态的角度考虑，在监管资源限定的背景下，需要按照必要性原则，实施类型化、差异化监管。就承诺监管核查而言，在风险系数方面，鉴于社会性规制事项可能涉及公共安全等更为复杂的社会公共利益且法律关系修复成本相对较高，或者甚至在特定期限内难以完全修复损害等原因，有必要更加注重强化监管制度的风险规制预防功能。为此，可考虑在实施告知承诺制的社会性规制领域，在承诺内容核查阶段引入全覆盖式实质审查模式，以增强行政调查深度，尽可能揭示风险因素，消除风险隐患，尽早将不合格行政许可申请人予以筛选并剔除。

五、责任约束：建立差异化责任规则下的事后惩戒机制

基于告知承诺制所具有的“先上车后验票”特点的内在制度属性，以及因行政许可申请人信用投机所可能带来的违法后果事后纠正处理复杂的现实监管困境，当下可重点从以下三个方面来建构具有梯度性和层次性特点的告知承诺制法律责任体系。

（一）确立整改缓冲规则：体现安定价值理念下的权利连贯性保护要求

在告知承诺制模式下，无论行政许可申请人是否实质上具备行政许可条件，一旦其获得行政许可，在监管法律关系层面，其就从行政许可申请人转变为行政许可持有人，成为行政许可的既得利益者，与监管机关建立了持续性监管法律关系。一方面，行政许可决定已经发生法律效力，无论后续承诺监督核查结果如何，基于行政许可决定，行政许可申请人事实上已产生了“信赖利益”。因此，在后续监管过程中，如果因信用投机行为而需要对既得许可进行纠正时，往往因“生米煮成熟饭”背景的存在，而使得利益关系趋于复杂化、定型化，最终使得事后纠正具有了不确定性；另一方面，在行政许可决定业已生效的背景下，引发许可事后纠正的事由具有多元性与交叉复杂性，既有可能是主观原因，也有可能是国家法律规范调整等客观原因。在主观原因层面，既有可能是因行政许可申请人单方过错导致，也有可能是因多主体混合过错导致。尽管基于准入阶段的信用承诺构建起了“自甘风险”信用规则，行政许可申请人事前对违法后果也有充分认知，但在复杂的利益关系面前，“自甘风险”规则往往并不能如愿发挥作用，行政许可执法监管也会面临更大的执行阻力。因此，承认规制现实处境，构建行政执法缓冲机制成为执法现实之需。

鉴于行政许可申请人的许可既得利益者身份，出于最大限度维护现有秩序安定，以及保障行政许可申请人合法权益之考量，监管机关需要按照助成型监管理念要求，在维护基本公共利益的前提下，通过构建各种利益保护缓冲机制，尽可能帮助行政许可申请人实现利益保护最大化，而不是轻易地将行政许可申请人逐出行政许可持有人行列，对其既得合法利益进行全盘否定。也正是基于整改助成理念的要求，国务院《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）规定：“实行告知承诺的，要重点对企业履行承诺情况进行检查，发现违反承诺的要责令限期整改，逾期不整改或者整改后仍未履行承诺的要依法撤销相关许可，构成违法的要依法予以处罚。”出于现实主义法治理念的考虑，整改期的给予实质上赋予了行政许可申请人一定的退出行政许可缓冲期或者违法改正观察期，有利于最大程度维护行政许可申请人的合法利益，最大限度实现既有利益关系的平衡与稳定。

（二）确立从重惩戒规则：体现守法与守信双重法律责任的叠加属性

在告知承诺制模式下，基于信用承诺担保，行政许可申请人无障碍地获得了行政许可。从制度属性层面来分析，这是一项基于实在法并由行政许可申请人作出信用承诺而获得的许可。一方面，在行政许可申请人快速获得许可后，如果违背信用承诺，其主观上实质具有了违法过错与失信过错双重特征。在惩戒规则方面，与违法过错性质、程度相匹配，对行政许可申请人的惩戒也应当体现守法与守信双重法律责任叠加因素，需要按照不同于常规许可状态下的违法过错惩戒要求，突出一种“风险自甘”的守法守信双重法律责任叠加导向。另一方面，告知承诺阶段实质审查程序取消并代之以信用承诺约束，制度改革本身就附随一定程度的信用投机风险，而为有效降低其中可能引发的信用投机风险，就必须采取不同于常规许可模式下的归责模式，而运用从重惩戒规则来加大后续惩戒法律责任不失为一条好的规制路径，借助高昂违法成本能够倒逼行政许可申请人在准入监管阶段主动放弃机会主义行为动机。

基于双重过错责任的叠加影响及强化风险预防规制功能的现实考虑，根据过罚相当原则要求，行政许可申请人需要承担因信用投机所导致的更为严重的法律责任。在法律责任类型方面，既包括常规违法状态下的恢复性法律责任、惩罚性法律责任，还包括记入信用档案、违法事实公布、实施联合惩戒等信用惩戒法律责任。目前已有诸多政策规范确立了告知承诺失信从重处罚原则。例如，国家市场监管总局办公厅《关于食品相关产品生产许可实行告知承诺有关事项的通知》（市监质监〔2018〕73号）规定：“发现实际情况与承诺内容不符的，依法撤销审批并予以从重处罚。”

（三）引入强制保险制度：适度构建风险责任分担平衡机制

强制保险制度直接事关利害关系各方风险责任的承担，目前，我国有些行政监管领域已引入强制保险制度，就告知承诺制而言，在国家政策规范层面已提出相关要求，例如，国务院办公厅《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》规定：“对涉及经济利益价值较高、事中事后核查难度较大的事项，可以探索引入责任保险制度，降低实行告知承诺制可能引发的行政赔偿风险。”基于告知承诺制的特质，从体系化防范告知承诺制运行风险角度，在行政许可监管体系中引入强制保险制度，需要在理顺强制保险与行政赔偿法律责任之间的法律关系基础上，综合评估风险系数、保险利益法律关系等多种因素来加以确定，重点需要解决以下三个方面的关键问题。

1.赋予地方性法规强制保险制度有限设定权。我国《保险法》第11条第2款规定：“除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立。”依据这一规定可知，强制保险制度只能由法律、行政法规来创设。之所以将强制保险制度明确由高等级法律规范来制定，主要是由于强制保险制度涉及多主体法律关系，涉及利益面广，既事关市场主体法律责任的公平合理配置，更关涉重大社会公共利益维护。在国家尚未就告知承诺责任保险制度进行统一立法的背景下，可考虑通过授权立法的方式赋予地方性法规强制保险制度有限设定权，以此来引导地方在特定领域开展告知承诺责任保险试点实践，充分发挥地方告知承诺制试点效应。通过地方立法的破冰性尝试，为国家统一立法先期积累实践经验。

2.在社会性规制领域有限引入强制保险制度。强制保险制度适用范围的确定与规制风险系数等级、社会危害影响面、社会危害后果等风险因素直接关联。风险系数越大、社会危害影响面越广、社会危害后果越严重，越有设定强制保险制度的必要性与正当性。从规制成本与规制收益有效平衡角度出发，基于规制比例原则要求，需要严格限定强制保险制度的适用范围。鉴于社会性规制领域在适用告知承诺制过程的风险系数相对较大、更具有风险不确定性，且往往会影响到不特定多数的社会公共利益，因此，可考虑将强制保险制度引入社会性规制领域中的少数行政许可事项。

3.合理设定保险赔付范围。目前，我国强制保险制度主要集中在安全生产、环境保护、道路交通安全等具有重大社会风险的社会性规制领域。从告知承诺制所可能引发的风险来看，在不创设新的强制保险制度类型的基础上，可考虑在社会性规制领域适度引入告知承诺制的同时，通过综合评估过错责任主体赔付能力以及公共利益损害程度等因素，将告知承诺制适用所可能产生的以下两个方面的风险赔偿事项一并纳入现有强制保险赔付范围。

一是，修复性法律责任事项。尽管作为过错责任主体，行政许可申请人需要承担因纠正许可而产生的恢复性法律责任，但由于行政许可是一个面向不特定对象的复效行政行为，有时法律后果全部由责任主体来承担并不完全现实，因此，基于改革的现实背景，在出现责任主体赔付不能时，需要按照包容审慎监管理念要求，借助于保险工具来进行责任分散，以实现责任公平有效落实。例如，建设行政许可申请人因违反承诺规定被撤销许可，行政许可申请人需要拆除已建成的违法建筑。由于一旦被撤销许可，行政许可申请人往往并无积极修复受损法律关系的足够动力，因而，“命悬一线”地交由行政许可申请人进行善后处理，往往并不能达到预期治理后果，在这种情形下就更需要政府运用各种治理工具主动介入这一“烂摊子”的后续处理，否则将会将“烂摊子”事实上丢给社会，最终增加社会不稳定因素。因此，在科学评估规制风险的前提下，引入强制保险制度，依托以行政许可申请人为投保人的强制保险工具，有效发挥强制保险风险分担平衡功能，政府则可以调动各类纠纷解决资源，更加主动、公平、快速地平衡处理好各方利益关系。

二是，行政赔偿法律责任事项。现有国家政策规范从平衡分担行政赔偿法律责任的角度提出了建构强制保险制度的初步设想，但并没有明确具体的制度要求。从告知承诺制的制度特性以及深度推进规制改革的现实需求考量，可考虑在常规行政赔偿法律责任事项外，从更大力度保障行政许可善意第三人利益的角度，将因监管机关告知过错、监管改革措施设定不当等因行政主体过错原因而导致的善意第三人信赖利益损害，纳入行政赔偿法律责任赔付范围，以更好地化解、分担规制改革风险，突破性解决告知承诺制运行瓶颈问题，消除行政主体及其工作人员履职风险顾虑。

六、结语

作为一种行政规制改革创新，告知承诺制改革能否按照行政法治理念进行深化推进，直接影响着行政规制改革与国家社会治理能力现代化目标的实现。基于告知承诺制的内在制度属性，按照整体性政府规制改革理念要求，需要坚持准入监管与后续监管一体化联动改革思路，运用多元规制手段实施综合治理，对告知承诺制运行风险进行系统性防范。目前在对告知承诺制基本性质、法律属性、价值功能等一些基础理念进行研究的基础上，基于告知承诺制的特质，重点加强风险预防制度构建问题的系统性研究，有利于在操作执行层面进一步打消监管机关推进这项改革的风险顾虑，更加积极、规范、有序地推进告知承诺制改革法治化转型，推动形成具有独立制度体系的行政许可规制工具，充分激发告知承诺制改革在深化推进“放管服”改革、构建国家社会信用体系中所具有的独特法治动能。