刚刚闭会的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“十四五”时期经济社会发展主要目标之一是：防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力。这也是总结抗击新冠疫情斗争经验获得的深刻认识。

2020年初突发的新冠肺炎疫情造成我国巨大的生命财产损失，累计确诊病例9万多人、死亡病例4700多人，超过2003年的非典疫情，对我国经济社会发展和应急管理法治提出了极大挑战。在党的领导下，中国各族人民经过艰苦努力付出巨大代价，取得疫情防控阶段性重大成效，也为世界各国防控疫情争取了宝贵时间、作出了重大贡献。但相比之下，一些国家却无端指责、推卸责任、错误应对，使得新冠肺炎疫情在传统思维和迟缓行动中迅速蔓延，迄今全球确诊病例总数累计超过4555万人，死亡病例累计超过118万人，这一数字还在迅猛上升，第二拨疫情正在到来将产生叠加效应。新冠肺炎疫情的发生和蔓延再次表明，人类是休戚与共的命运共同体，一个国家和地区难以独善其身，须要各国联手抗击疫情。

这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，对执政党和人民政府、对全国人民来说，这是一次危机，也是一次大考，更是一次通过全面深刻反思改进今后可能获得更稳健持续发展的机会。面对大考，很多地方的党委和政府在党中央统一领导下，带领人民群众和各类组织齐心协力积极开展防控工作，一步步取得初步成效，为夺取举国抗击新冠疫情斗争最终胜利做出了应有贡献；但在初期，也有一些地方和部门面对突如其来的疫情进退失措，出台的一些防控措施朝令夕改，一些明显违法不当的应急行政决策和执法措施每每推出就引发社会争议造成工作被动，教训不可谓不沉重、不深刻，而其中一个重要教训就是某些行政公务人员的危机管理能力特别是依法防控能力不足。因此，在新冠肺炎疫情防控过程中要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控顺利开展，维护社会大局稳定。而依法防控疫情的要义之一是必须高度重视、认真建设和妥善运行突发公共卫生事件应急预案体系。

自疫情爆发以来，各地纷纷启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，对疫情防控起到了积极作用。实际上，该响应机制早在2006年发布的《国家突发公共卫生事件应急预案》中就有规定，适用于突然发生，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件的应急处理工作。《国家突发公共卫生事件应急预案》根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，将突发公共卫生事件划分为四级：特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）。除了《国家突发公共卫生事件应急预案》外，我国许多地方还制定了地方性应急预案，例如《广东省突发公共卫生事件应急预案》《重庆市突发公共卫生事件专项应急预案》等。个别省市针对此次新冠肺炎疫情还迅速制定了具体的应急预案，例如《安徽省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控应急预案》《天津市应对新型冠状病毒感染的肺炎应急预案》等。随着疫情得到良好控制，国家卫生健康委颁布了《关于省级及以下启动和调整新冠肺炎疫情防控应急响应的指导意见》，之后青海、内蒙古、甘肃等多地将重大突发公共卫生事件响应级别调整为三级，甘肃还制定了《甘肃省复工复产企业新冠肺炎疫情防控应急预案(范例)》逐步有序复工复产，确保正常经济社会运行。可见，应急预案在突发公共事件应对和恢复重建中发挥着特别重要的功用。

2003年的“非典”推促我国开启了突发公共卫生事件应急法治建设工程，因此那一年被称为我国应急法制建设元年。此后我们还经历了汶川、玉树大地震等系列自然灾害，因而持续推进了应急管理体系和应急法制建设。2018年机构改革后，应急管理部的组建，标志着我国应急管理进入一个新阶段，现在正加快磨合调适。经过十多年的建设，我国应急管理体系的立法和预案总体来说比较完整，已逐步建立健全应对突发事件的法律规范体系。从《突发事件应对法》到《传染病防治法》《食品安全法》，再到《突发公共卫生事件应急条例》《政府信息公开条例》，包括各位阶、各领域、各地方的专门法律规范和应急预案以及工作机制已逐步推出、尚需完善。

但是，此次新冠肺炎疫情防范应对过程中的一些争议事件，反映出我国“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）的应急管理体系仍不够健全，特别是运行不够顺畅甚至被束之高阁、视而不见、弃而不用。例如，我国在非典疫情之后重金打造的传染病疫情网络直报系统在疫情早期人为失灵；云南省大理市卫生健康局以加强防疫工作为由将从云南发往重庆的防疫物资擅自“紧急征用”引发争议；一些地方应急物资缺乏，医用设备、防护服、口罩等物资频频告急，等等。

因此，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上讲话时强调指出：“这次应对疫情中，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板，要总结经验、吸取教训。”对于应急物资保障，习近平总书记在2月14日主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话时特别强调：“要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。”

应急预案是我国“一案三制”应急保障体系中的重要组成部分，因此，将应急预案纳入法治轨道并积极运用它进行科学、有效的应急管理，则是我国应急保障制度化发展的必由之路。我国疫情防控依据的应急法律规范和应急预案要进一步反思和优化，只有在常态下未雨绸缪，将应急法治作为基本原则，对此加以深入研究、深化认识，制度化地投入做好应急防范准备，方能及时顺利实现从常态向非常态的衔接和转化，积极发挥出应急管理体系的作用。应急管理应坚持法治思维，相关部门运用符合科学规律和国情实际的应急预案依法防控，实际上也是简捷规范的科学防控、有序防控和有效防控。应当此次疫情为鉴，在法治培训中强化应急法治教育，提升应急法治共识。

我们认为，法学界和法律实务部门应从公共管理和公法理论的研究视角，为完善我国突发公共卫生事件应急预案体系建设提出对策研究成果。这包括：1.通过危机防控实务开展实证研究，分析危机防控实践中突出的应急管理和法律问题，对中央和地方的公共卫生防控立法建制特别是应急预案制定和运行情况进行多维度评估，通过典型案例、大数据分析和区块链技术，对应急预案相关管理和法律问题及对策方案进行分析研究；2.通过应急管理和法制的比较研究，具体了解域外重要国家和地区在危机防控实践中的发展动态，对其应急预案制度的特色做法和经验教训进行梳理分析比较，为完善我国应急预案管理和法治保障，从而改善政府治理、社会治理体系和提升依法治理能力，提供多维度的参考借鉴；3.通过应急管理与法治的关系研究，对新时代以来若干重要纲领性文献和党中央、国务院的战略部署，特别是习近平总书记关于疫情防控、公共卫生制度完善发展等方面“存在的明显短板，要总结经验、吸取教训”的指示精神进行深入研究，准确把握包括应急预案体系在内的疫情防控管理体系和法治体系的新内涵，创新发展我国危机管理理论和法治理论；4.通过分析、解决问题的对策研究，特别是结合新冠肺炎疫情防控工作中涉及的应急预案、体制、机制和法制发展的实际情况，运用法学、管理学、社会学、政治学、思想政治教育等理论指导，从观念、规范、队伍、制度、运行、方法、环境等角度，提出创新完善中国特色应急预案体系和法治体系的路径建议，由此积极推动国家治理体系和治理能力现代化。

为此，我们组织一批中青年学者系统深入地专题研究应急预案法治化的理论和实践问题。我们的研究进路是：从法治视野中的应急管理、应急法制与应急预案的相互关系入手，研究论述了四个专题：其一，研究应急预案的基础理论，包括应急预案的法律性质、法律效力、作用原理、逻辑基础、基本功能和体系类型等；其二，研究应急预案的编制制度，包括应急预案的编制依据、编制方针、编制主体、编制程序、编成文本和发布方式等；其三，研究应急预案的基本内容，包括应急预案的基本构造，应急预案中的应急体制、机制和保障等；其四，研究应急预案的动态管理，包括应急预案的启动、实施、评估和更新，应急预案工作的监督管理，应急预案实施环境的改善等；其五，评述应急预案制度的域外经验教训、域外的应急预案文本、国内的应急预案文本和应急预案研究论著。沿此思路加强和完善应急预案法治体系，有助于提升应对突发公共安全事件的政府治理和社会治理的法治化水平。

前述专题研究的最终成果《应急预案法治论》已由法律出版社出版。从应对突发公共卫生事件的角度而言，此书对于改革完善重大疫情防控救治体系、加强公共卫生法治保障具有积极意义；同时，随着疫情蔓延肆虐，各国成为休戚与共的命运共同体，因此，应急预案理论与制度规范研究成果也具有了世界意义。为了长久安宁，必须增强忧患意识，加强应急管理建设，推动我国的应急管理水平向更高质量、更有效率、更具操作性的方向迈进。

作者简介：莫于川，中国人民大学法学院教授；任肖容，中国人民大学法学院博士研究生。

文章来源：《法治日报》2020年11月4日第5版。