防控新冠肺炎疫情这一场人民战争、总体战、阻击战，由习近平总书记亲自指挥、亲自部署。他在中央全面依法治国委员会第三次会议做重要讲话时指出，要坚持依法防控疫情，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。我国城管执法部门按照依法防疫的要求，积极履责推进应急城管执法，成绩有目共睹。在疫情防控常态化推进阶段，更需要城管执法工作体现新特点、拿出新举措，通过创新努力实现城管法治愿景。
一、疫情袭来迎难而上履行职责打好城市保卫战
新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，对执政党和人民政府、对全国人民来说是一次危机，是一次大考，对于城市管理部门也是一次大考，作为主力军打好城市保卫战。
在疫情防控期间，我国各地城管执法人员千方百计克服困难，积极履行岗位职责，毫无怨言、毫不犹豫地投入到“抗疫”一线工作中，高速度、高质量地完成各项城管执法工作，为战胜疫情作出了城管部门和城管队伍的积极贡献。例如，武汉的方舱医院建设，安排给市民送菜，北京的监督检查商务楼宇商超餐馆“三类场所”，成都的允许临时占道经营，各地城管部门和城管队伍在疫情防控的特殊困难条件下，在公共卫生、市容环境、物资配送、生活秩序等许多方面都创造性地开展工作，为依法维护城市生活秩序作出了积极贡献。
与常态下的城管工作有所不同，在突发公共卫生事件、发生新冠肺炎疫情、举国应对危机的背景下，我国城管部门和城管队伍也面临诸多挑战。首先就是要正确认识和妥善处理城管执法的职责范围问题。
众所周知，进入新时代，党中央、国务院决心理顺城管体制,但面临的重要难题之一是：中央政府和省区政府层面是否需要确定某个部门主管此项工作？经反复研讨，由住建部门牵头作为主管部门成为可选方案之一并最终得到中央确认。2015年中共中央、国务院颁布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号文）确立了住房与城乡建设部门主管城市管理执法工作的新体制，住建部门作为城市管理综合执法的主管部门，感受到新职能带来的极大压力，立即配套进行城管立法建制工作，包括：推出《推荐城乡规划督察员人选》（2015年）、《全国城市管理执法队伍“强基础、转作风、树形象”专项行动方案》（2016年）、《律师参与城市管理执法工作的意见》（2017年，与司法部合作）、《城市管理执法办法》（2017年）、《城市管理执法行为规范》（2018年）、《全国城市管理执法队伍“强基础、转作风、树形象”三年行动方案》（2018年）等等。这些立法建制举措犹如组合拳，使得城管执法工作职责更加明晰，城管执法部门通过学习教育培训帮助第一线执法人员树立新的行政执法观念，通过思想观念更新来巩固制度创新成效，这有助于实现“放管服”改革目标。因此，新冠肺炎疫情出现对城管执法带来严峻考验之际，全国的城管部门和城管队伍，特别是在疫情防控主战场的疫区城市的城管队伍，按照各地联防联控机制的统一部署下创造性地开展工作，在本职工作职责内外都作出了一流工作，受到当地党政领导决策机关和人民群众的高度肯定。
二、城管执法在双线推进阶段的新特点和新举措
抗疫斗争取得了阶段性成效，当下疫情防控和复工复产双线推进模式的多方因素交织在一块儿，外防输入、内防反弹的压力极大，各方面工作的要求和难度非常高：由于存在无症状感染者的特殊现象，疫情防控要外防输入、内防反复，须要继续采取应急救援措施包括各种行政应急措施，工作难度更大；由于疫情防控取得积极成效和向好趋势但又存在不确定性，复工复产复学复业的制约条件极多，要开展起来实现经济社会发展目标更为困难。
这主要表现在，对于城市管理部门和城管执法人员来说，由于大量采取的所谓“封城”措施持续了很长时间，这对于市民的生活、企业的生产、城市流动性带来并积压了特殊矛盾，市场主体和社会主体都面临正常发展举步维艰、相互关系张力很高，矛盾激化、次生和衍生综合突发事件的风险极大。面对疫情防控和复工复产之际的市场主体发展、市场秩序维护和市场风险规制，社会主体发展、社会秩序维护和社会风险规制，需要做什么、能够做什么以及谁来做、怎么做，并非完全明晰，需要城管部门予以指导帮助；对于市民、企业和社会组织来说，面对疫情防控斗争及其随后推进经济社会发展的艰巨复杂环境，如何遵纪守法、配合执法、依法维权，如何政民合作、社会参与、共同治理，也有了更高的要求，需要得到更多的行政指导和行政救助。这就要求城市管理部门和城管执法人员，在特殊疫情背景下积极探讨依法防控应对过程中的城市管理工作新特点，采取新举措，开创新局面。
例如，爱国卫生运动的重要内容，也是疫情防控的重要方面。我国环卫行业在疫情防控期间积极承担完成了很重的工作任务。随着疫情防控形势的变化，现在环卫工作的重点也相应发生了某种转换，因此住建部门重点做了两方面的部署，一方面继续落实好疫情防控的严格责任，另一方面继续做好日常的生活垃圾清运、保洁等工作。住建部门除了承担环卫工作以外，还承担了与爱国卫生运动密切相关的物业服务、城管执法、城市供排水和污水治理等市政公用事业、村镇建设等。疫情发生以来，全国180万环卫工人、700多万物业服务人员、60多万城管执法人员，在完成好日常工作任务的同时，都承担着疫情防控的应急任务。比如，环卫工人对城市集中隔离点等重点区域要进行及时消杀，物业人员、城管执法人员全面参与社区防控和联防联控等工作。此外，在过去的三个多月，全国200多万市政行业职工加强应急值守、做好巡检维护，保障全国3000多家燃气企业、5000多座自来水厂、4300多座污水处理厂自疫情发生以来一直正常运转。这些平凡普通的劳动者是爱国卫生运动的践行者和重要力量，他们在疫情发生以来，逆向而行、栉风沐雨、履职尽责、不辱使命，为守护公众安全、保障城市整洁和安全运行贡献了自己的力量。
三、走向政民合作共同治理精准施策的法治愿景
由于新冠肺炎疫情正在全球命运共同体这个大背景下急需快速演变，我国的疫情防控进入常态化阶段之后，城管执法部门应当秉持依法行政的方针，通过大胆创新、精准施策、刚柔并济，实现公众参与、政民合作、共同治理的法治愿景。
首先，须要深化共识、细化规则、抓住重点，继续深入地、精细地推进“放管服”改革，在采取各类城管执法措施的过程中，实现建设法治政府和服务型政府的改革目标。
其次，须要按照服务型政府的要求，以人为本、积极行政、服务为先、精准施策，形成刚柔并济的城管执法模式，包括积极正确采取行政规划、行政指导、行政资助、行政救助等柔性举措，打好城管执法方式方法的组合拳。
再次，要坚持群众路线和行政民主原则，通过完善参与机制、合作机制和共治机制，让更多的市民、志愿者和社会组织积极参加到城管执法过程中，配套采取有助于改善政企互动、政民合作、政社共治关系的重要举措，也有助于防范化解疫情防控期各种积压矛盾迸发易于带来次生、衍生、转化和复合的突发社会安全事件，由此推动国家治理、政府治理和社会治理一体现代化发展，这是深化“放管服”改革的题中应有之义。
疫情防控中的城管执法工作有经验有教训，须要总结反思，深刻反思之后有助于树立城市管理执法的新理念、新机制和新方法，有助于推动做好复杂疑难阶段的城管执法工作。能够发生这些变化的深层原因在于：改革开放进程中人们的法律价值观演进变化了，不但摒弃了君权至上、家族本位、家长主义、等级主义等封建主义传统痕迹的价值观念，而且逐渐摒弃平均主义、国家主义、秩序为本、政治包办等计划经济体制下固化的价值观念，努力树立与中国特色社会主义市场经济体制相适应的价值观念。其中最重要的观念是：以人为本、保障人权、尊重人格的观念，宪法、法律至上，建立有限政府的观念，行政民主、公众参与、共同治理的观念，建设服务型政府、强化公共服务的观念，多元化、多样化、多种依据治理的观念，政府诚信、社会诚信、官民互信的观念，接受监督、责任到位、权利救济的观念，辩证唯物、历史唯物的法治发展的观念。特别是要树立以人为本、尊重生命、维护人权、严格规范、公正文明、正当合理、禁止钓鱼、注重证据、风险防范、综合减熵、刚柔并济、协作协助、系统联动、平衡协调、参与合作、共治共享等新观念。这些新观念、新认知、新价值构成的思想观念体系，能够提升城管执法人员素质，有助于改善城管队伍形象、政民关系和执法环境，从而带来新行动、新功效、新局面，这是我国法治发展的重要经验。
国家治理体系和能力构成中，城市治理是一个基本要素。提高城市治理民主化、法治化、规范化、智能化和专业化水平，是新时代提出的新任务、新挑战和新要求。切望通过理论与实务有机结合的教育培养，使得公务人员了解城市治理的时代背景、发展脉络、核心理念、基本特征、制度要点和机制方法，这有助于在观念上更好地理解城市治理内涵，有助于在应对突发公共事件实践中更好地推进城市治理创新，为城管综合执法的创新发展、走出中国特色城市治理道路作出不懈努力，从而助推法治国家、法治政府与法治社会一体建设。
注释:
本文部分内容以《疫情防控时期城管执法工作的特点、举措和方向》为题发表于《中国建设报》2020年4月24日第2版“全民战疫我们在行动”专栏。
作者简介：莫于川，法学博士，中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院研究员、国家发展与战略研究院研究员、法学院教授，中国法学会行政法学研究会副会长
文章来源：中国宪政网
