一、保障性住房建设计划和落实情况

国家决定，“十二五规划”期间，全国将建保障房3600万套，其中2011年和2012年各建1000万套。全部建成后，保障房在城市住房面积中约占20％。据主管部门有关负责人介绍，今年的1000万套保障房，约200万套是产权型的经济适用房和限价商品房；400万套属于棚户区改造，也是产权型的；还有400万套是廉租房和公租房（其中廉租房180万套，公租房220万套）。总投资约1.3万亿元，其中中央财政安排补贴1030亿。据测算，经济适用房、限价房和棚户区改造，资金可以自求平衡，即通过销售收回投资并有一定的利润。真正需要政府出钱的是廉租房和公租房，中央财政的1000亿主要是补贴这方面的支出。而这方面的总支出，约为5000亿元。从媒体报道看，由于保障房建设成为了政绩考核的内容，并且实行了问责制，许多地方对保障房建设是认真的。各地政府纷纷建立保障房的融资平台；银行和各类社会资金对于经济适用房和限价商品房的建设也表现出极大热情。

廉租房和公共租赁房的融资也存在一定困难。除了中央财政补助1030亿，还安排土地出让收益的10％，大体也是1000亿，还有公积金增值收益四五百亿，合计可以落实2500亿左右。另外还有2500亿，需要各地自己想办法筹集。各地的办法主要有9种：（1）“捆绑式”配建，让开发商建商品房的同时配建公租房，建经济适用房的同时配建廉租房；（2）廉租房和公租房项目中，配套10％－15％的商业设施，用于出售，可以回笼部分资金；（3）廉租房和公租房分配5年后，可以出售给符合条件的承租人，以缓解资金压力；（4）政府融资平台以储备土地抵押或以政府信用担保贷款；（5）由政府融资平台或政府回购担保，成立公租房投资基金；（6）政府或融资平台向社会发债；（7）鼓励有条件的大企业用自有的土地建公租房；（8）没收违法建筑，改作廉租房或公租房；（9）要求国有企业承担公租房建设任务。国家主管部门的有关负责人判断，今年完成1000万套保障房建设任务，应无大问题，但是房子建起来后的管理，诸如准入、退出、维修等，则是严峻的挑战。

由于把保障房建设列入政绩考核内容并实行问责，各地还会想出更多的办法筹集资金，力争完成任务，但多数办法都是通过市场筹集资金。从市场上筹来的钱，是要求回报的，而廉租房和公租房却不可能产生回报。相反，后期的管理和维护还要继续投入。这个矛盾，可以用借新还旧加以拖延，却不可能从根本上得到解决。

二、保障房建设对房价的影响

增加保障房供应，无疑可以从整体上抑制房价过快增长。开始时由于保障房数量少，抑制房价上涨的作用不会太明显，随着数量增加，作用会逐渐加大。但要通过增加保障房供应，让商品房的价格降下来，似乎不太现实。

近些年导致房价飞涨的机理是，由于大量自住性需求资金没有相应的供应渠道，只能与投资、投机性需求资金混在一起，在商品房市场上竞争。投资、投机是不管价格高低的，只要预期看涨，就可以出手买了再卖，赚取差价。卖了以后，可以再买再卖，反复赚钱，房价就是这样被一路炒高的。在这样的过程中，自住性需求根本无法与投资、投机需求竞争，只起一个垫底的作用。

按保障房建设计划，其覆盖面为20%，这表明还有80％的家庭要靠商品房解决居住问题。假设其中富人（也是投资、投机的主力）为10%—20％，那么还有60% —70％的中等收入人群的自住性需求。这么大的自住性需求要与富人的投资投机需求竞争，再考虑新增的城市人口、流动人口特别是农民工等因素，基本格局恐怕不会根本改变。

三、根本的解决办法是进一步改革住房制度

对房地产业的调控，不能光靠打压。单纯打压投资、投机，会减少住房供应，也会影响政府财政收入，因而难以持续。社会上有大量游资，一有风吹草动，还会回来。一旦回来，房价仍然无法控制。因此，治本之策是增加住房供应，但只增加保障房的供应和商品房的供应，仍然解决不了中等收入人群的问题，必须考虑改革住房制度。解决住房问题的根本办法，是把自住性需求与投资投机需求切割开，各自走不同的供应渠道。为此，应实行“三轨制”。所谓“三轨”，就是在完全市场轨和完全保障轨之外，再加一个半市场半保障轨。

我国最早提出半市场半保障设想的是邓小平。他在上世纪80年代讲，解决中国的城市住房问题，要走“民建公助”的路子，其实就是半市场半保障。半市场半保障或民建公助的具体形式，国外有很多经验可借鉴，比较好的形式是发展住宅合作经济。合作社既是市场主体，又是政府提供一定保障的对象，比较便于规范。而笼统的所谓合作建房，则很难规范，不宜提倡。住宅合作经济，在国际上有近200年的历史，有成熟的经验和管理规范，对解决民众的住房问题，发挥着重要作用。例如，德国的居民住房，约30%是由合作社提供的。欧洲其他国家、美国、日本等，住宅合作社也都有相当程度的发展。

在我国，住宅合作社作为非盈利经济组织，也有广阔的发展前景。政府对合作社的扶持（即保障）力度，如土地供应、税收优惠、资金支持等，可以因时因地而宜。仅仅没有开发商利润这一条，房价就可以控制在成本价格区间。符合条件的社员，有居住权、继承权，但没有完全的所有权，不能上市买卖，也就不会由于投机炒作引起房价大起大落。住宅合作社有广泛的适应性，收入高一些的人，可以参与建档次高一些的房子，收入低的则可参与建档次低一些的房子。住宅合作经济如能蓬勃发展，可以大大增加住房的有效需求和有效供给，充分发挥建筑业的支柱产业作用。

三轨并举，彻底打破了开发商的自然垄断（双轨只打破了一小部分），但并不妨碍富人对住房的投资、投机活动。当然，由于相当数量的中等收入人群的资金撤出商品房领域，投资、投机活动会受到一定抑制，趋于理性、健康，有利于保持房地产业的弹性与活力。有了第三轨，土地、金融、财税、工商等才好发力、配合。如低地价或免地价、合作住房储蓄、税收优惠等等。

实行“三轨制”，还可以减轻政府的包袱。许多地方为建保障房或公租房而成立的机构，既负责融资，又负责建设，还负责经营和管理；既储备土地，又有房产。公租房的准入、退出等的管理事务繁琐、复杂，而且会把矛盾都集中到政府身上，容易产生不利于社会和谐的因素。发展住宅合作经济，则没有这些弊端。建房资金由合作社筹集，主要来源于社员；合作社有理事会、监事会、社员大会或社员代表大会以及法人代表，分别履行职责，负责房屋建设、分配和日常管理等。政府则主要当“裁判员”，依据有关法律、政策、章程，对合作社进行监督，并采取必要的扶持和调控措施。随着住宅合作经济的成熟与发展，符合自住需求的住房供应会大大增加，有效缓解供需矛盾。合作社内部的监督制约机制，可以有效保障住房的质量和标准。总之，改革住房制度，发展住宅合作经济，大有可为。

（作者：中国土地学会副理事长）