本课题报告分为5个部分，一，现行征地制度存在的主要问题及其引发的社会矛盾；二，征地制度的历史演变和艰难、曲折的改革探索；三，征地制度改革进展缓慢的主要原因分析；四，改革现行征地制度的条件已经具备，时机已经成熟；五，改革建议。

另外，还有5个附件，一是农村基层的改革实践，二是地方政府的改革探索，三是现行征地制度蕴藏的社会风险，四是海南省改革征地制度的调研，五是国外土地发展权转移的经验。

一、现行征地制度存在的主要问题及其引发的社会矛盾

1.现行征地制度存在的主要问题。

我国现行征地制度形成于上世纪50年代。在计划经济条件下，这项制度对保障国家基础设施建设，现代工业体系的建立、健全以及城市建设，发挥了重要作用。改革开放以后，随着社会主义市场经济的发展，资本、劳动力等各类生产要素市场逐步形成，土地资产的重要性也越来越凸显。由于仍然沿用计划经济时期的做法实行征地，导致经济快速发展过程中，被征地农民数量越来越多，他们就业困难和长远生计得不到保障等问题，日益突出、尖锐，成为社会各界广泛关注的难点、热点和焦点问题。这些问题折射出来的法律制度缺陷，也越来越清晰。单就征地制度本身来看，主要存在四个方面的问题。

（1）征地权行使范围过宽。

我国现行法律对“公共利益”缺乏明确规定，且对征地和用地的规定存在冲突。《宪法》和《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”但现行法律法规都没有对“公共利益”做出明确界定，也没有规定“非公共利益”建设项目用地如何取得，因此，国家以公共利益为前提实施征地的法律要求，并没有落实。另外，《土地管理法》规定：“城市市区的土地属于国家所有”，就是说城市扩展到哪里，规划区范围内的所有土地都必须征为国有。《土地管理法》还规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地；但举办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”按照这两条规定，除农村集体企业和村民个人经批准可使用本集体所有土地外，任何单位和个人进行建设都可以征用农民的土地。这实际上将征地权行使范围由“公共利益”扩大到所有的建设，与前述“国家为公共利益征收土地”的规定相冲突。

改革开放以来，我国工业化、城镇化快速发展，1978～2010年，城市数量从193个增加到657个，50万以上人口城市从64个增加到234个； 1996-2010年，全国建设用地面积从43771万亩增加到51181万亩，增加了7410万亩，增幅为16.9%，年均增加529.3万亩。尤其是2006年以来，建设用地规模增长更为迅猛，每年新增建设用地量平均在714万亩以上。随着城市用地范围的快速扩展，农村土地不断被纳入城市范围，近十年来，全国城镇工矿用地增幅达51.5%。这些用地大部分是通过征收农民集体所有土地而实现的。据国土资源部典型调查，在各类建设项目用地中，通过征地方式获得用地的面积约占75%左右，其中交通、能源、水利，以及城市市政公用设施及经济适用房等公益性质的用地约占60%左右，40%的建设项目用地属于工商业、房地产等经营性项目。在一些城市，经营性项目用地面积占建设项目用地面积的比例甚至高达80%以上。

任何建设必须使用国有土地的规定，以及城市市区土地必须征为国有的规定，使政府成为建设用地供应的垄断者，同时也极大地限制了农村集体建设用地进入市场。集体建设用地与承包地一样，是农民的重要财产和生产条件。但是，这个财产却不能通过市场而得到实现；这个生产条件也不能通过市场对生产要素的优化组合而充分利用。其结果，在市场经济长足发展的今天，农民的财产性收入仍然微乎其微；在国家工业化、城市化的大潮中，农民只能被动地等着“被城市化”，而不能凭借土地财产权主动参与工业化、城市化进程。

（2）征地补偿标准低。

征地补偿标准偏低，一直是征地实践中存在的突出问题，也是引发社会矛盾的直接原因之一。

《土地管理法》规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”并规定，征收耕地时，以被征收耕地前三年平均年产值及倍数为基础分别确定土地补偿费、安置补助费等费用，二者的总和不超过30倍。同时还规定，征收非耕地的土地补偿费和安置补助费标准，由省级政府参照征收耕地的补偿标准确定。从实际执行情况看，各省（区、市）确定的非耕地（如其他农用地、建设用地、未利用地）征地补偿费标准一般不超过耕地的二分之一。由此可见，从国家法律到地方法规，征收耕地以原用途（即农用地）产值为基础进行补偿，但征收集体建设用地时却没有考虑原用途因素。就是说，不管征收农民的农地还是农村建设用地，一律按农地价格补偿，土地增值收益的分配，完全把被征地农民排斥在外了。但是农民一旦失去土地，生活方式就会发生根本变化，生活费用会大幅度提高，按农地价格确定的补偿费用，远不足以使被征地农民维持正常生计，许多人因此而陷于贫困。这个问题，在城乡结合部等人多地少的地方，尤为突出。

征地补偿标准由政府确定，农民没有任何谈判地位，而政府的行为又缺乏规范。我国幅员辽阔，各地农业生产条件和种植结构差别很大，加上市场因素对农业生产结构调整的影响，因此对前三年平均年产值的确定存在较大的难度。再加上法定的倍数有一定的幅度，执行规则不明确，给政府的实际操作留下了较大的自由量裁权。在征地实践中，普遍产生“同地不同价”的不合理现象。一些国家和地方重点建设项目，为节省投资，常常采取投资部门和地方政府协商定价（即所谓“征地费用包干”），取法定倍数的最低限，甚至低于最低限。农民反映这是“政府请客，农民买单”。

据典型调查，在基础设施建设项目征地过程中，征地补偿安置费用在工程总投资的比重一般不足10%，而政府通过收取各种税费获得的收益在用地成本中约占40%-50%。在经营性项目土地出让收益中，征地补偿安置费用一般只占10%左右，政府则在土地出让过程中获得的大部分土地增值收益。

（3）征地安置途径单一。

在计划经济时期,对因征地而失业的劳动力极其赡养人口,做出妥善安置,是征地工作的重要环节。例如，1953年的《国家建设征用土地办法》规定，征地要“照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。．．．．．．凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办”。审批征地，不仅要看用地面积，还要看涉及居民人数，涉及迁移300户以上的，就要由大区行政委员会批准。迁移人口多的，还要在当地“召开人民代表大会讨论解决之”。“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产之所需土地或协助就业，不得使其流离失所”。1982年的《国家建设征用土地条例》规定，用地单位除了支付补偿费外，还要支付安置补助费，除了地上附着物和青苗补偿费外，各项补偿费和安置补助费“都应当由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而出现的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用”。1986年的《土地管理法》规定，对失地劳动力“要由县级以上人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业”。

在这些规定中，政府对人员安置负最终责任。当时比较普遍的做法是，当被征地农民的人均土地低于一定面积，政府就将有关劳动力安排到城市企、事业单位就业，其赡养人口也由农村户口转为城市户口。在当时条件下，这样的安置使被征地农民的长远生计，得到比较充分的保障。尽管那时的土地补偿标准很低，但由于安置到位，农民对国家征地是满意的。许多农民甚至盼望国家征地，把征地看成是改变自身命运的机遇。

但是建立了社会主义市场经济体制以后，原来的人员安置办法难以实施了。对大量的非国有企业，政府没有权利作人员安置；对国有企业也难以直接安排人员了，即使安排，也不再有“铁饭碗”，随时可能下岗、失业。这样的安置对农民来说，已无意义。渐渐地，政府不再直接负责失地农民的就业安排。许多地方的所谓安置，主要是发放一笔安置补助费，让农民自谋生路。可能是由于这种变化，1998年修改的《土地管理法》关于安置工作的表述是：“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。这一表述，淡化了政府在失地农民安置问题上的责任。

单一的货币补偿，既不能使农民保持原有的生活水平，更谈不上保障农民的长远生计。农民形象地称之为“一脚踢”，意思是给一笔钱，被踢出农业和农村，从此自生自灭，没人管了。

(4)征地程序不合理。

按照现行法律法规，从市、县政府组织报批材料、拟定土地征收方案开始，标志着征地报批程序正式启动。征地审批权属于省级政府或者国务院,获得批准之后，由市、县政府组织实施。具体实施程序包括“两公告一登记”，第一次是征用土地公告，在征地经批准后进行，被征地农村集体经济组织和农民据此公告办理补偿登记；第二次是具体的征地补偿安置方案公告，在被征地村、组听取农民意见。当被征地村、组和农户对征地补偿标准有争议时，由县级以上政府进行协调；协调不成的，由批准征地的政府进行裁决。

上述征地程序存在如下缺陷：

第一，批前程序缺失，侵害被征地农民的知情权。法律法规对征地报批前的工作程序没有作明确要求。征地范围、面积、用途以及征地补偿标准、安置方式等信息，由市、县政府在组织报批材料、拟定征地方案过程中确定，被征地农民并不知情。虽然法律规定征地要公告，但公告时征地已经获得批准，征地范围和征地补偿标准、安置办法已经确定，只是通知被征地农民集体到指定地点办理补偿登记手续。这实际是事后公告，农民只能被动接受。因此，一些地方把公告理解成通知，甚至是强制性的通告。

第二，协商机制不健全，侵害被征地农民的参与权。对征地报批过程，法律并没有规定相关协商程序。农村集体经济组织尤其是广大农民,在征地过程中完全处于被动状态和不平等的地位，从土地征收范围，到补偿标准和安置方式，都是由市、县政府拟定，由省级政府和国务院批准，被征地农民没有参与权和发言权。只是在制定具体的补偿安置方案时，法律确定了第二次公告程序，听取被征地村组和农户的意见，而此时，能够协商调整的余地已经很小。

第三，纠纷裁决制度不公平，侵害被征地农民的申诉权。现行法律规定，对补偿标准有争议，“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。但地方政府既是征地者，又是卖地者，还是补偿安置标准的制定者，由他们协调，很难保证公平公正。作为征地和补偿安置方案的批准机关，国务院和省级政府也不可能对成千上万个具体的征地项目的纠纷，进行裁决。农民到法院起诉，法院则认为，村民不是被征土地的所有权主体，没有诉讼资格，拒绝受理。农民申诉无门，只能不断上访，甚至激化成群体性事件。

根据以上分析，可以把现行征地制度的问题简要概括如下：不承认、不平等保护农民对集体建设用地,所应当拥有的财产权利；农地转为非农用地的增值收益，农民不能分享；农民没有任何谈判权利，处于既弱势又无奈的地位。这些问题，客观上也使政府成为矛盾的一方，陷入与农民对立的境地。

2.现行征地制度引发的社会矛盾逐步积累、扩大。

我国社会主义市场经济取向的改革，发端于20世纪80年代，到90年代初，市场经济体制基本确立。从那以后，因征地引发的社会矛盾，经历了逐步积累和不断扩大的过程。

社会主义市场经济刚刚建立的90年代初期，征地还是以国家重点项目的单独选址为主。国家重点项目，多为基础性、公益性建设，农民为此作出一些牺牲，在感情上容易接受；单独选址，多呈点、线状分布，涉及的农地面积和农户数量相对少一些，完全失地的农户更少；大量重点项目分布在农村地区，即使有少量完全失地户，其生活成本也比城乡结合部低许多；当时城市土地市场还没形成气候，农民更没有土地财产的观念。因此，尽管已经“一脚踢”了，但矛盾还不十分突出。

大约自90年代始，开发区热兴起，渐成燎原之势，到90年代中期已是遍及全国。开发区征地，属于批次（即区片）征收，一征就是一大片，导致完全失地的农民数量越来越多。开发区一般都处于城乡结合部，生活成本高，虽然就业机会较多，但农业劳动力素质低，找到稳定的工作并非易事，因此，失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾，越来越突出了，成为全社会关注的热点问题。

90年代中后期，党中央提出了城镇化发展战略，到90年代末政府机构改革和换届以后，进入21世纪，这一战略才全面实施。但在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是批次征收的规模越来越大，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。过去的开发区热中，虽然也有“楼、堂、馆、所”等建设，但毕竟还是以发展实体经济为主。而这一轮城市建设中，诸如那些堪与日月同辉或比邻河湖之泽的行政中心，那些超国际水平的大广场、大花园、大酒店，那些穷奢极欲的豪华娱乐设施等等，如波涛汹涌，一浪高过一浪，如烈马奔腾，一发而不可遏。对这一类建设项目体现的利益取向，连普通市民都为之不满，广大农民更是心中不平。随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。因征地而引发的社会矛盾全面激化、愈演愈烈，成为一大社会难点问题。

根据国家信访局统计，目前群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。征地问题已经成为当前影响我国社会稳定的一个最突出的问题。（参见“附件三”）

 

 

二、征地制度的历史演变和艰

难、曲折的改革探索

1.征地制度的历史演变。

新中国成立初期，各项建设蓬勃开展，国家于1953年颁布《政务院关于国家建设征用土地办法》，初步确立了现行征地制度的基本框架；1958年，针对农村土地由私有转变为农民集体所有等情况，国务院对《国家建设征用土地办法》进行了修订，对征地制度作了进一步改进。此后这项制度虽然有一些调整，但有关征地补偿标准、安置办法、审批程序等核心内容一直没有改变。

改革开放以后，征地制度及相关政策经历了数次调整，大体情况如下：

    ——党的十一届三中全会以后，至1985年。经济建设全面复苏，建设用地需求大幅度增长，针对国家建设征用土地中出现的一些新情况和新问题，在原《国家建设征用土地办法》基础上，国务院出台《国家建设征用土地条例》。与之前的《办法》相比，条例的内容更加全面。如，提出了土地所有权和使用权相分离的思想，规定，“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”；提出了征地的强制性概念，规定，“国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征用社队和群众应服从国家需要，不得阻挠和妨碍”；进一步确立了征地补偿制度，规定，征用土地的补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置补助费，这个思路一直沿用至今；对因征地造成的完全失去土地的农村劳动力，提出了留地安置、乡镇企业就业安置、农转非后招工安置等多项安置途径；同时还制定了更加严格的征地申请、审批程序和监督制度，明确了国家、省和县三级政府的征地审批权限。

——1986年成立国家土地管理局，颁布《土地管理法》，我国开始城乡地政统一管理。《土地管理法》沿用了《国家建设征用土地条例》中的大部分规定，上升为国家法律，对征地制度相关内容作了进一步明确规定。

——1998年撤销国家土地管理局、组建国土资源部，同年修订《土地管理法》，于1999年1月1日正式实施。这次修订是我国土地管理制度一次重要变革，如建立了国有土地有偿使用制度，确立了政府对土地市场的垄断地位等，但征地补偿安置的基本框架并没有改变。与以前的规定相比，一是上调了征地补偿标准，将原法律规定的“各项补偿费用之和不得超过“被征用土地前三年平均产值的二十倍”调整为“三十倍”；二是在征地审批制度方面，将分级限额审批制度改变为依据土地利用规划实行以用途管制为核心的农用地转用审批和土地征用审批，取消了县级人民政府的征地审批权；三是在征地报批上，区分城市批次建设用地和单独选址项目用地两种报批方式，采用不同的审批程序和报件；四是明确提出了征地批后实施“两公告一登记”制度，取消了原有的签订征地补偿安置协议环节。

总的看，80年代初到90年代末，相关政策调整的主线，是强化政府的权利。而对如何适应市场经济的变化和要求，保护农民利益方面，则考虑不够。例如，80年代初、中期，农村乡镇企业“异军突起”，当时对其用地管理相对宽松。但90年代初，国家土地管理局一度推行“转权让利”政策，即把乡镇企业用地转为国有，国家不付征地补偿费，原企业获得国有土地的使用权，也不交土地出让金。当时，农口和土地管理部门围绕这一政策，还有过一场大争论。早期的乡镇企业多为集体组织兴办，可以无偿使用集体的土地。对这种情况，搞“转权让利”，似乎还行得通。但后来企业投资主体日益多元化，特别是90年代中期以后，集体办的企业也脱钩改制，企业用地也要向集体支付地租或地价，或集体以土地入股、联营，这时“转权让利”政策就实施不下去了。怎么可能把集体土地变为国有而不给补偿呢？政策虽然不了了之，但其中的是非曲直却始终没有分辨清楚。影响所及，使政府中心论的观念，在许多干部的思想中根深蒂固。

2．艰难、曲折的改革探索。

社会主义市场经济体制建立以后,因征地引发的社会矛盾凸显,受到各界普遍关注。与此同时，各有关方面也开始了改革征地制度的探索。大约20世纪末或本世纪初，国土资源部提出的改革思路是“缩小征地范围，提高补偿标准，拓宽安置途径，完善征地程序”。社会各有关方面的改革探索，可以说基本上是围绕这一思路展开的。改革探索的层次，有农村基层组织的突破，有地方政府的试验，有国土资源部的改革试点和政策调整，有国务院乃至党中央的指导。下面，着重回顾一下各级政府层面的改革探索。

（1）各地方政府的探索。

——改进征地补偿办法，提高补偿标准。

不少地方（主要是城市）在测算征地补偿费用时，都突破了现行法律所规定的测算方法，不仅仅考虑被征用土地的前三年平均年产值，而且不同程度地对被征用土地所处的区位条件、经济发展状况、当地农民生活水平等因素进行综合分析，在一定区域范围内（如以乡为单位或以村为单位）确定一个相对固定的测算标准。即使是将农业产值作为主要因素，也是对当地当时普遍种植结构条件下平均年产值进行综合测算。

——探索建立被征地农民基本生活保障制度。

浙江省总结嘉兴、绍兴等地经验，从2003年起，率先在全省建立了被征地农民基本生活保障制度。有关职能部门联合下发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》，内容涉及被征地农民的就业、养老、医疗、培训等。省政府还就如何促进被征地农民就业、加快城市郊区农民居住地改造等提出了明确的要求。杭州市的做法，一是以就业扶持为重点内容，促进农转非人员就业方式的转变；被征地的劳动力在办理失业登记后，符合规定条件的，可申领《杭州市就业援助证》，享受城镇就业困难人员援助同等政策待遇。二是给予2年的失业保障待遇，以利于被征地劳动力就业转变的平稳过渡。被征地农民在办理户口农转非手续时，按城镇失业人员当年享受失业保险金和门诊医疗补助费标准，一次性缴纳24个月的失业保险费。在办理城镇失业登记后未就业的，次月起可按规定申领失业保险金，享受城镇失业人员同等失业保险待遇和就业服务。三是根据被征地农民的经济承受能力和实际生活水平，制定了“低标准缴费、低标准享受”的养老保险政策。四是根据政府、村集体经济组织和个人共同负担的原则，被征地农民一次性缴纳的失业、养老保险费，由市财政负担30%。嘉兴市将安置补助费不再直接支付给被征地村集体和农民，而是由政府部门直接划入劳动部门设立的安置专户，直接落实到被安置人员个人帐户上。被征地农民户口转为城市户口，按不同的年龄实行不同的生活与养老金发放标准。

——多渠道安置，解决被征地农民就业问题。

不少地方探索以留地安置方式，给农民以长期生活保障。温州市按征用耕地面积的一定比例安排一定数量的安置用地指标，由政府根据城市规划划定地块，给被征地村集体经济组织从事二、三产业经营。江苏省南京市江宁区开发区、科学园及禄口等地都成立了职业介绍所，为被征地劳动力提供市场就业服务与帮助。同时每年下达指标，尽力帮扶被征地劳动力实现就业。江西省上饶县政府出台政策，要求为县城规划区内完全被征地农民，办理户口农转非手续，并积极为其开展免费职业介绍和免费职业培训。在“双向”选择的前提下，上饶县就业局优先推荐被征地农民到工业园区企业就业和参与省外、国外的劳务输出。同时，为鼓励上饶县城内企业招被征地农民，县政府对企业应缴纳的有关税收实行减免。

——完善征地程序，尊重农民民主权利。

不少地方增加了征地前的协商程序，在征地报批前与被征地村组商定征地补偿标准或签定征地补偿安置协议。江苏省无锡市在征地调查后，先由用地单位与被征地单位所在的市（区）人民政府协商，达成一致性征地协议书，再由市（区）政府、国土局、用地单位与被征地村组共同洽谈形成土地价格方案、土地补偿、安置方案。由于征地前已与被征地村组就征地补偿、安置措施等达成协议，征收土地方案批准后实施顺利，一定程度上避免了公告后因征地补偿标准的异议而引起的矛盾。一些地方实行了征用土地“预公告”制度。黑龙江省要求，在征地前期调查后，征地方案编报前，通过召开村民代表大会等形式，发布征地预公告，告知拟征用土地的地点、范围等基本情况，公布地上物清点情况，各方认定后作为编报“征用土地方案”，进行征地补偿登记的依据。成都市在编制“征用土地方案”前，由市、县国土资源部门将调查摸底结果，在被征地的村组进行公示，接受群众的监督。

——允许集体建设用地进入市场。

90年代初，广东原南海县（后来改为市）的各农村，在政府支持下普遍实行土地股份合作制，在集体土地上发展非农产业或建厂房出租，农民务工并分享源于土地租金的分红。原东莞县则在集体土地上大力发展“三资”企业的同时，鼓励农民建住房出租给外来务工人员，发展“瓦片经济”。

90年代中期，江苏苏州和浙江湖州，分别由政府制定办法，允许农村集体建设用地在市本级范围内，采用出让、出租、入股、联营等方式进入市场流转，并对土地登记、土地交易价格和土地增值收益分配等，进行规范管理。（参见附件二）河南安阳、福建古田和安徽芜湖等，也先后开展类似的试验。

2005年5月，广东省人民政府通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，并自当年10月1日起实施。该办法明确了集体土地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押。后来，安徽、江苏、湖北、河南等省，也出台了类似的办法。此外还有东莞市、肇庆市、无锡市、汕头市、佳木斯市、佛山市、中山市、临沂市等城市,先后以政府令或政府发文的形式，发布了集体建设用地使用权流转管理规定,对于流转主体、流转条件、流转形式、收益分配、交易规则、土地用途等，加以制度、政策规范。

2008年前后，重庆市创建地票制度，允许边远山区废弃、闲置的农村集体建设用地复垦为农用地，形成用地指标，公开交易到城市规划区落地。至今已累计交易地票8.86万亩，成交价款175.4亿元，除集体建设用地复垦项目费用外，分配给农民124亿元、集体经济组织21亿元。（参见附件二）成都市结合灾后重建，开展统筹城乡发展的改革试验。具体内容包括，在确权颁证、明晰产权的基础上，允许集体建设用地进入市场，逐步实现城乡土地“同地、同权、同价、同责”。以规范流转为重点，对集体建设用地流转的方式、用途、程序、交易规则、基准地价、抵押融资、收益分配等事项，进行了明确规定。截止2011年底，共流转集体建设用地10533宗，金额20.55亿元，其中已办理集体建设用地抵押登记40余宗，实现抵押金额3亿多元。（参见附件二）广东推行“三旧”改造，进展顺利，大大改善了城市面貌，促进了产业升级和经济结构转型，其核心经验就是尊重和保护农民的土地财产权利，包括允许在城市里保留集体建设用地。因而调动了集体、农民和其他主体参与改造的积极性。2008-2011年底，广东省完成改造项目2443个，累计投入3318.4亿元改造资金，其中社会投资占了70%。（参见附件二）

——让农民成为征地拆迁的主体。

   海南省三亚市和陵水县政府在实施征地拆迁时，改变了以往先找好大企业作下家、政府实施拆迁的办法，而是明确政府在征地拆迁中的定位是主导但不包办，主要起指导、监督、宣传和协调保障作用。征地搬迁工作由村委会负责实施，确立被征地农民的主体地位。具体做法是：政府在对被征地区块的地上附着物等进行市场评估后，将征地补偿总费用和工作经费“打包”给村委会或居委会，由其成立的股份制公司实行拆迁。公司在按照法定标准给予村民拆迁补偿后，结余费用由全体村民共享。这种让农民成为实施征地的主体的做法，化解了征地过程中政府、开发商与农民的矛盾冲突；杜绝了困挠所有地区征地拆迁中的违规违建问题，使城市化成本大大降低；保障了被征地拆迁人的合法权益。新办法使被拆迁人和拆迁人成为同一个利益主体，充分调动起每个被拆迁对象的积极性,使征地拆迁这一在许多地方被称为“天下第一难”的事，竟然变得非常“简单”！有的历经20年多次强拆，均未完成拆迁改造任务的村子，采用新办法仅用了三个月，就基本完成了拆迁安置工作。（参见附件四）北京市50个“城中村”改造和广东“三旧”改造，也有类似经验。（参见附件二）

 

（2）国土资源部的改革调研、试点及政策调整。

——前面述及，苏州、湖州等地于90年代中期，开展了集体建设用地进入市场的改革试验。这些地方的改革，得到原国家土地管理局的大力支持。1998年国土资源部组建以后，一度继续支持这项改革，明确苏州、湖州、安阳、古田为试点，先后召开两次“集体建设用地进入市场问题”座谈会，总结、推广他们的经验。2000年，还增加安徽芜湖为试点单位。但由于有关方面对这项改革的认识分歧较大，大约2002年以后，有关领导的态度，也由支持变为反对。这项改革试点工作，最终未能坚持下去。

——1999年国土资源部成立了“征地制度改革研究”课题组，开始研究探索征地制度改革问题。2002年中央农村工作领导小组办公室会同国土资源部开展了“完善土地征用制度”调研。在广泛调研和总结地方实践经验的基础上，从2001年开始，先后在全国12个省（市、区）的19个城市启动了征地制度改革试点，探索征地制度改革的路径。这些试点在内容上主要涉及征地补偿标准的测算方式、征地安置途径、征地程序等。由于当时国土部是把改革征地制度与集体建设用地进入市场作为两个课题，加上有关领导对集体土地入市的态度发生变化，所以征地制度改革试点，基本不涉及缩小征地范围的内容。唯一一个例外是上海市沪青平高速公路建设项目，采取与集体土地合作经营方式。这项试点在2年后结束，既取得成功经验，又发现事先没有预料到的问题，为全面认识缩小征地范围的改革，提供了借鉴。

——2009年3月，国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号）规定：要明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转；要完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场；要制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。

——2010年，国土资源部启动新一轮征地制度改革试点，在国家综合改革试验区等确定11个试点城市。试点的主要内容包括三方面，一是区分公益性和非公益性用地，缩小征地范围；二是完善征地补偿安置机制；三是改进农用地转用与征收审批方式。在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围，非公益性用地取得方式，维护农民土地财产权和发展权。其中，天津、重庆、成都，同时开展农用地转为建设用地的“征转分离”审批制度改革试点。在唐山、杭州、佛山、南宁、西安开展征地拆迁安置补偿及房屋拆迁补偿试点。

国土资源部《关于开展征地制度改革试点工作的指导意见》中，对非公益用地项目作了界定，主要包括经依法批准建设的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等类型。确定了缩小征地范围的区域：在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，除法律规定可使用农民集体土地外，建设用地涉及农村集体土地的原则上予以征收；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，非公益性用地退出征地范围，经批准以其他方式取得农村集体土地

（3）国务院的重要决定。

——2004年10月，国务院发出《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；2006年 月，又发出《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）。这两个文件，对现行征地制度作出了一系列改进。主要有：

第一，确立使被征地农民生活水平不因征地而降低的补偿安置原则。规定：依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。

第二，要求省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。

第三，确立土地补偿费主要用于被征地农户的原则，改变了过去土地补偿费归集体经济组织所有的规定。

第四，进一步明确政府对被征地农民的安置责任，并从政策上拓宽安置途径。规定：在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置；允许农民对有稳定收益的项目，以经依法批准的建设用地土地使用权入股。

第五，强化农民集体经济组织和农户在征地过程中的权利。对征地程序、特别是报批前的程序作了重要修正，规定在土地征收依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证；要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。

第六，规定了土地出让收益收支管理的要求，特别是，国有土地出让价款，应首先用于被征地农民补偿、拆迁及社会保障费用。

第七，提出了“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。

在不到2年的时间内，国务院连发两个文件，专门就包括征地制度改革在内的土地管理工作做出部署，是前所未有的。表明因土地制度和土地管理产生的社会矛盾，已经引起党中央和国务院的高度重视。这两个文件的出台，对国土资源部和其他有关部门，加强和改进与征地有关的工作，发挥了重要作用。

——2012年下半年，国务院常务会议讨论通过了土地管理法修正案，报送全国人大常委会审议。从媒体报道看，修正案废止了原法案第47条中，关于征地补偿标准按农业年产值的若干倍数确定的规定。提出确定征地补偿标准，要考虑供求关系以及土地的区位因素等，这实际上明确了，要参照土地的市场价格来确定补偿标准，使被征地农民能够分享工业化、城市化带来的土地增值收益。该修正案表明，经过长期不懈的改革探索，社会各界对于应参照市场价格确定征地补偿标准的认识，已经渐趋一致，并有望取得重要突破。

但是，对于集体建设用地能否进入市场，仍然存在较大分歧。尽管基层和地方政府已做了大量改革探索，但国家制度层面的改革近期能否推进，推进到什么程度，仍存在某种不确定性。

 

三、 征地制度改革进展缓慢

的主要原因分析

 

回顾历史，不难发现，人们长期以来围绕征地制度改革发生的认识分歧，主要集中在两个问题上。一个问题是，征地补偿标准是按农地价格确定，还是参照转变用途后的价格即市场价格确定；是由政府说了算，还是由政府与农民通过谈判、协商确定。第二个问题是，在符合用途管制的前提下，集体建设用地能不能进入市场。

对这两个问题进行彻底改革，会与有关城市土地国家所有的法律规定相抵触；会挑战诸如“土地涨价归公”等长期流行的理论观念；还会改变政府经营土地制度所形成的利益格局。这是长期以来，导致征地制度改革步履艰难、进展缓慢的主要原因。党的十八大报告指出：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备，科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”按照十八大精神，我们认为有必要对上述问题作出认真辨析。

1.关于城市土地属于国家所有的法律规定。

这是1982年修改宪法所增加的条文，属于对以往既成事实的认定。当时，我国还处于计划经济时期，不管是基础性、公益性建设项目，还是二、三产业建设项目，都是以划拨方式取得土地。由于不存在土地市场，任何单位和个人都不可能通过土地交易获取利益。因此当时的城乡差距,并不是因征地而引起的。况且，那时国家征地是既要地也要人，对完全失地的农民，采取改变户籍、在城里安排工作等措施。保证了有关农民的长远生计，体现了人民政府对人民负责的精神。因此，宪法的这一规定，并没有导致与农民关系的紧张。相反，农民欢迎甚至盼望国家征地。可以说，当时作这一规定，基本符合实际。

建立起社会主义市场经济体制以后，情况发生了根本变化，城市土地国家所有及其相关法律规定，就导致了与农民的利益发生冲突。

一方面，城市飞速扩展，按相关法律规定，扩展到哪里，哪里的土地就征为国有。这对失地农民来说，意味着既不能务农，也不能在原本属于自己的土地上经营非农产业。在市场经济条件下，国家不能再直接负责人员安置了，而失地农民受劳动技能和知识水平的限制，很难找到稳定的就业机会。与此相关的住房、医疗、养老等问题如何解决，也成为突出问题。尽管国家提高了货币补偿标准，但按农业年产值一定倍数测算确定的征地、安置补偿费，并不足以维持生计。而城市土地市场的地价高企，与征地补偿费的巨大反差，更激起了农民的不满。因此，相关法律规定与被征地农民的利益发生冲突并激化，就成了必然趋势。

另一方面，《土地管理法》进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。按照这样的规定，不管是基础性、公益性项目还是经营性项目的用地，只要涉及农村土地，都必须先征为国有，由政府垄断土地供应。就是说，土地的农转非除接受用途管制外，还须接受所有制管制。集体建设用地与承包地一样，是广大农民最主要的财产。在市场经济条件下，财产权利在经济上实现的一个重要途径，是市场交易（租赁或买卖）。我国建立社会主义市场经济的过程，就是生产要素及各类财产权利通过市场交易，参与社会生产与产品分配的过程。但是城市土地国有的规定，以及土地管理法关于各类建设必须使用国有土地的规定，却限制了农民土地财产权的实现，剥夺了农民运用土地财产自主参与工业化、城市化进程的权利。由此产生的矛盾，已经不仅仅涉及被征地农民，而是与全体农民的矛盾了。

损害农民利益的法律、法规，必然遭到农民的抵制和反对。一方面，因征地引起的对立和冲突愈演愈烈，导致的暴力事件层出不穷。征地，不仅是农民心中的创伤，也是令各级政府压力巨大、倍感头痛的问题。（参见附件三和附件四）

另一方面，全国各地特别是城乡结合部的农村、农民，纷纷利用自己的土地资产（包括宅基地），引入各类投资主体，发展二、三产业。（参见附件一）这些经济活动，不符合现行法律和制度规定，有人称之为“法外经济”。现在，“法外经济”已是星火燎原，势不可挡，其总体规模业已相当可观。例如，据前些年有关数据，全国的“小产权房”面积约60多亿平米，与130多亿平米的大产权房相比，可谓三分天下有其一。例如，深圳市建成区面积917平方公里，其中395平方公里仍在原集体经济组织和农民手中，发展的是“法外经济”。例如，广东东莞市建设用地总面积中，将近70%属于集体建设用地，在这些土地上的产业、物业等，也均属“法外经济”。全市600万外来务工人员，绝大部分居住在“法外”的“小产权房”中。与此相对应，本市农民的年人均纯收入，55～60%来自于“法外”的土地和房屋出租收入。例如，据武汉督察局2009年调研，湖北省城乡结合部和经济发达村农宅出租出售率通常达到40%以上，而“城中村”农宅出租率几乎达到100%。又据中国土地勘测规划院2006年在北京郊区的调查，京郊大部分村镇的宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达40%。

只要有心观察，不难发现，全国各地类似的事例，几乎可以信手拈来、不胜枚举。对于这些普遍、大量存在的事物，坚持法律、制度的不认可，也就不可能出台管理办法，客观上等于放弃管理。由于没有规划引导和缺乏管理，“法外经济”自发发展的结果，多数是混乱无序，低水平，“脏、乱、差”。自发、无序的混乱状态，必然产生诸多不利影响。一是容易产生纠纷。由于不受法律保护，给流转双方维护自身权益带来了隐患。一旦发生纠纷，没有法律条款调解，可能酿成重大社会案件，影响农村社会稳定。二是易导致土地资产的严重流失，侵犯农民权益。由于隐性交易，缺乏定价机制，企业使用农民集体土地时，容易低估土地资产，造成了集体土地资产大量流失。流转过程中，农民的知情权、参与权与决策权得不到保障，存在土地流转收益被少数乡镇和村干部中饱私囊，侵害农民权益的现象。三是扰乱土地管理秩序。宅基地等流转失控，加大了宅基地用量需求，加剧了农村宅基地多用多占等非法行为的滋生漫延。四是大量集体建设用地私下流转，人口超载，潜藏安全隐患。

当然，也有极少数由于主动贴近政府的规划，内部管理又较强的农村，发展比较好。例如北京的郑各庄村，（参见附件一）但却经常被戴上“违法”的帽子，处境尴尬，进一步发展阻力重重。

面对农村集体经济组织和农民的抵制、反抗，许多地方党委和政府深切感到，现行有关土地的法律和制度，已经严重脱离现实，不符合市场经济的要求，自觉或不自觉地在实际工作中寻求突破。本报告第二部分已经比较详尽地介绍了地方的改革探索，这里仅强调指出，由于国家层面的法律制度改革滞后，地方的改革往往也处于“名不正、言不顺”的尴尬境地，难以深入。例如广东省2005年就出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，但几年下来，进入市场流转的集体建设用地数量并不多。其主要原因在于，国家的法律制度不允许集体土地使用权抵押，结果国有大银行不敢给使用集体土地的企业和个人提供贷款。这种情况，在苏州、湖州等地的试点中，早已普遍存在。因此，对宪法及其他相关法律进行修改，已是迫在眉睫，不宜再拖了。

2．关于土地涨价归公的理论。

在我国理论界，对于土地增值收益分配问题，长期处于主导地位的，是土地涨价归公的理论。现行土地管理法中，关于征地按农地价格补偿和不允许农村集体建设用地进入市场的规定，也主要依据这一理论。我国社会主义市场经济的发展，事实上已经突破了这一理论，但今后在相关国家法律制度层面推进改革，它仍然是个重大的束缚和障碍。因此，有必要对这一理论作全面的梳理和分析，加以再认识。

对土地增值收益归公的论述最早可以追溯到19世纪英国古典经济学家约翰·穆勒,他在当时已经注意到土地私有制中的诸多不平等现象,认为要消除这些不平等现象,除了土地业主对土地进行投资或在地上修建物业带来的增值外,其余的应全部归国家所有。1879年,美国的亨利·乔治继承穆勒的理论,于《进步与贫困》一书中提出了“单一土地税”的观点,即只要不是由于改良土地活动导致的原始土地或处女地涨价了,国家就应该对该块处女地的涨价部分征收100%的土地税。因为这部分增值收益完全是一种不劳而获,不应该归土地所有者所有而应交给国家,也就是土地涨价归公。穆勒和乔治的理论，主要针对的是大土地所有者的不劳而获行为。这在当时历史条件下，是一种合理的诉求。

在我国，最早是孙中山将土地涨价归公，作为中国民主主义革命的政治主张提出来。影响所及，直至后来的新民主主义革命和社会主义革命。提起土地涨价归公，我国少有人知道穆勒和乔治，但几乎无人不晓这是孙中山的主张。孙中山所处的半封建、半殖民地社会，土地集中在少数封建地主手中，作为生产资料，不仅与劳动者相分离，甚至与资本也相分离。地租的寄生性、腐朽性十分明显，是当时社会的主要矛盾。在这种情况下提出“平均地权”和“涨价归公”，好比抓住了历史前进的“牛鼻子”，符合新兴资产阶级及广大劳苦大众的利益和要求，无疑具有历史的进步性。近代欧洲资产阶级在夺取政权之前，深受封建贵族土地所有权的压迫，也曾经提出过类似的诉求。例如，当时先进的思想家认为：“地租是无用的赘瘤”，主张实行土地国有化。这一主张，一度成为欧洲资产阶级革命凝聚人心的响亮口号。后来，资产阶级掌握政权，资本与土地所有权逐渐融合，就不再主张土地国有化了。

凡真理都是相对的，历史条件变了，把原来的主张不加区别到处套用，真理就可能变成谬误。我国改革开放建立了社会主义市场经济，国家征地面对的是农村集体土地所有权和农民的承包经营权，这与当年资产阶级革命或民主主义革命面对封建土地制度，矛盾性质根本不同。把“涨价归公”付诸实施，必然带有一定的强制性和革命性。用来剥夺阻碍生产力发展的少数食利阶级，无疑是合理的。但用来剥夺与土地直接结合的、占人口绝大多数的广大劳动农民，就是荒谬的了。在新中国建立相对独立、完整的民族工业体系过程中，广大农民作出了重大贡献，付出了巨大代价。在那段时期，城市居民的生活也比较清苦，农民虽然更苦一些，但并无怨言。全国人民共同努力，为改革开放奠定了较扎实的物质基础。农民这个我国最大的公民群体，对国家的发展居功至伟，如果说有什么东西需要“归公”的话，广大农民理当处在“公”之列。具体说，在新时期实现国家工业化、城市化进程中，农民应与城市居民一样分享“涨价”，甚至还应多分享一些，以补偿他们过去所付出的牺牲。但是，我们的有关制度和所谓的“涨价归公”理论，却把农民排斥在“公”的行列之外，使他们不仅不能分享“涨价”，还屡屡受到来自各方面的伤害。这是当前我国的城乡差距越拉越大的一个主要原因。农民群体因此产生并积累着对社会的不满、抵触甚至反抗情绪。这个问题，事关国家政权究竟代表谁的利益，应当引起我们的高度重视，万万不可掉以轻心。

抽象地说，土地涨价归公，即把因为社会的原因而引起的土地增值收归社会，并没有错。问题在于，农民群体是不是我们这个社会的重要组成部分，他们对土地的涨价有没有贡献，应不应该分享土地的增值收益？问题还在于，归公就一定要归政府吗？政府是否天然就代表社会和全体人民的利益？如果把占人口绝大多数的农民排除在外，政府还能算代表全体人民的利益吗？问题更在于，一个时期以来，一些人只在征地问题上对农民讲涨价归公，而对其他社会阶层如房地产开发商坐拥土地增值暴利，却只字不提涨价归公。这难道是公平、合理的吗？如果这不算对农民的歧视，又该算什么呢？

总而言之，在变化了的社会条件下，只对农民讲土地涨价归公，是个似是而非的道理。我们认为，必须对现行征地制度进行根本性的改革，允许农民分享土地增值收益，允许农民凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程。但是，我们也并不主张把土地增值收益全部给农民。而是主张以科学发展观为指引，在重点保护农民利益的前提下，按照市场的原则，统筹协调好各有关方面的利益关系。

在这方面，我国港、澳、台和国际上一些发达国家的做法，值得借鉴。例如台湾的“市地重划”，就是比较成功的经验。其主要做法是，政府对需要改造的旧城区，统一规划并投入前期改造资金，吸引社会投资参与改造。改造后，原土地所有者只能拿回部分土地，其余部分则归政府所有。政府所得土地又分为两部分，一部分用于道路、广场等公共建设，另一部分则拍卖以平衡政府的资金投入。原土地所有者虽然损失了一部分土地面积，但改造后的土地升值巨大，仍然可以获得不小的利益。台湾的这一做法，也包含了某种程度涨价归公的因素，同时又照顾各方利益，实现了共赢。其实，我国大陆地区各地都有所实行的留地安置办法，也属于类似经验。不过，这种作法至今尚未被法律制度认可，因而留地的面积普遍偏小。广东的“三旧”改造过程中，有些做法也与台湾的“市地重划”很相似。由于兼顾了各方利益，调动了农民和其他主体主动参与改造的积极性。尽管“三旧”改造积累了宝贵经验，但却仅是局部的试点，而且试点期限已过。看来，有关方面已将广东经验束之高阁，并不打算在全局推广和应用。

城市化地区与非城市化地区的利益如何平衡？西方一些发达国家的土地发展权制度，值得参考。例如美国的土地发展权转移制度和发展权征购制度，对于实施土地用途管制和保护耕地，发挥了重要作用。美国规定，所有土地都具有发展权。在规划管制不允许开发的地区，土地所有者可以出售发展权，获得一笔可观的收益；允许开发地区的土地所有者或开发商购买了发展权，就可以提高自己土地的开发强度。政府主导建立土地发展权交易市场，为限制开发地区和允许开发地区的土地权利人的交易提供方便。为了保护农地特别是城市周边的优质耕地，美国的州或地方政府，还会以市场价格征购相关土地的发展权。土地发展权被出售或被政府征购以后，土地权利人必须严格按用途管制的规定使用土地。（参见附件五）其实，我国一些地方实行的“耕地保护基金”制度，已经有点类似美国的发展权征购，不同之处在于，美国是一次性买断发展权，而我国有关地方则是每年支付；美国已经形成比较成熟的国家制度，我国则还是地方的试验。

3．关于政府经营土地的制度。

按市场价格确定征地补偿标准的改革，特别是允许集体建设用地进入市场的改革，之所以步履艰难、推进缓慢，深层次的根本原因是这些改革会对政府经营土地制度及其形成的利益格局，产生冲击。按市场价补偿，政府的土地财政收入就会减少；允许集体建设用地入市，不仅政府可卖的地会减少，甚至可能无地可卖。可见，现行征地制度与政府经营土地制度，是紧密相连的“表里”关系。站在政府经营土地的角度即旧的发展方式的角度，看征地制度改革，会有“山重水复疑无路”之感，觉得问题严重。但是，如果换一个角度思考，就会发现，解决问题的办法其实很多，可谓是“柳暗花明又一村”。

（1） 政府经营土地的制度是怎样形成的。

政府经营土地，世界各国的法律、制度都是禁止的。我国的政府经营土地制度，是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，有其历史的原因。上世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，一方面加大耕地保护的力度，另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，不买国土局的账，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。尽管当时已有研究提出，应把土地管理职能与土地经营职能分设，但那还只是少数人基于理论分析得出的认识，而现实中的主要矛盾，则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下，凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方，都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能，集裁判员（管理）与运动员（经营）于一身，可以说是一种历史的必然选择。

1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度才在全国全面推开，政府经营土地的局面也随之全面形成，有关职能也越来越强化。并且导致土地出让收入，在地方政府收入中的地位越来越突出，越来越重要，形成所谓第二财政即土地财政，后来又产生了政府以土地抵押的所谓土地金融。据刘守英等人研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占３０％，土地抵押融资约占６０％；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占２０％，土地收益权质押融资约占７０％。

需要特别指出的是，政府经营土地制度和土地财政、土地金融之所以不断强化，与分税制改革后财税体制的变化，与干部选拔任用标准的导向，与金融体制、投资体制、规划体制乃至区域经济发展战略，都有密切关系。例如，我国各城市的供地结构，大体上40%是基础性、公益性用地，30%为工业用地，30%为经营性用地。基础性、公益性用地，政府要投入并且很难收回；工业用地，为了招商引资的需要，各地普遍低价供地，有的连成本都收不回来；剩下的30%经营性用地的“招、拍、挂”，是土地财政的主要来源，政府要用这笔收入来平衡基础公益用地和工业用地的亏空，还要尽可能多积聚一些建设资金。土地财政不能满足需要，就用土地抵押融资。可见，地方政府过于依赖土地财政和土地金融，在很大程度上也是迫于无奈。对于这些问题，需要有另外的课题作深入研究，这里就不展开分析了。

在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府经营土地对于城市土地市场化改革，曾经发挥过正面的推动作用；在工业化和城镇化的浪潮中，政府经营土地也有积极的贡献。根据财政部统计数据，全国每年的土出让收入，2005年为0.59万亿元，2010年增加到2.94万亿元，为当年地方本级预算内财税收入的72.4%（表1）。2010年的土地出让收入中，纯收益约1.22万亿元，直接用于城市建设的支出7532亿元，占纯收益的61.7%。但是随着历史的演进，政府经营土地制度的弊端日益突出显现，已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。

 

（2） 政府经营土地之弊。  

第一，政府经营土地，是保护耕地的国策集约利用存量土地的方针，不能得到落实的最主要的原因。

保护耕地作为国策，提出多年了，城市存量土地集约利用，也提出多年了，但耕地并没有保护住，各地方的城市建设，均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因，是政府经营土地的制度，使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快，已是公开的秘密。表面看，是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上，都只能这样做，而不可能有别的选择。这种靠大量消耗资源的发展路子，与中央关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约集约利用资源，只能是一句空洞的口号，说说而已。多年以来，土地管理战线的干部、职工为保护耕地付出极大努力，作了大量工作，但由于制度不改，再努力也没有用，结果是无力回天。与此相应，多年来国家为保护耕地向土地管理投入的大量财政资金，大多是白白浪费了，没有取得什么实质的效果。我国土地管理的成本之高，世界少有，效果却不彰，个中原因值得认真反思。

第二，政府经营土地，导致与民争利，是社会分配不公的重要原因。

允许政府经营土地，客观上形成了政府与民争利的局面。面对强势政府，民众处于弱势地位，合法权益很难得到保证。

在市场经济条件下，农民最大的财产，就是相关的土地权利。但现行征地制度却使农民的土地财产权不能实现。导致作这样的制度安排的根本原因，就是政府经营土地与民争利，为了政府的资金需求，就要对农民的土地财产权利严加限制。这样，农民在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能根本改变。

政府经营土地，使城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划，也不允许集体建设用开发房地产，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食，是普遍的现象，由此产生严重的民生和社会问题。尽管近年来政府加大了保障性住房的建设力度，但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建设所需的资金，相当部分还是政府卖地的收入。其结果，反而会加剧原本已经存在的矛盾。

早在本世纪初，中央就提出了调整国民收入分配格局的战略任务，近十几年来逐步加大了收入分配制度改革的力度，但国民收入分配的格局还是没有根本改变，政府收入占GDP的比重始终偏高，这与政府经营土地制度有直接关系。尽管我国税收收入占GDP的比重并不高，但加上税收以外的收入，则占GDP的将近35%，甚或更高。政府的非税收入中，土地出让收入占大头，2009年的土地出让收入约占当年GDP的5%，2010年则高达7.3%。政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足。上世纪80年代初，我国消费率曾达62%，之后呈下降趋势，2005年降为52%，其中政府消费占14%，居民消费仅为38%。到2008年，居民消费降为35.3%，2010年进一步降为33.8%。

第三，土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。

政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含了相当的金融风险。表1为土地出让收入占地方财政收入比重的变化情况，反映了地方政府对经营土地的依赖程度。

表1: 土地出让收入与地方财政收入(1999-2011)

                                                         单位：亿元

年  份	全国财政收入	地方财政收入	土地出让收入	土地出让收入相当于 地方财政收入的比重（%）
1999	11444.08	5594.87	514.33	9.19
2000	13395.23	6406.06	595.58	9.30
2001	16386.04	7803.30	1295.89	16.61
2002	18903.64	8515.00	2416.79	28.38
2003	21715.25	9849.98	5421.31	55.04
2004	26396.47	11893.37	6412.18	53.91
2005	31649.29	15100.76	5883.82	38.96
2006	38760.20	18303.58	8077.64	44.13
2007	51321.78	23572.62	12216.72	51.83
2008	61330.35	27703.42	10259.80	37.63
2009	68476.88	32580.74	15900.00	48.80
2010	83101.51	40610.00	29398.00	72.39
2011	103740	52547.00	33477.00	63.7

数据来源：历年《国民经济和社会发展统计年鉴》、《国土资源统计年鉴》。

政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近年来越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有学者研究，其规模2009年已达11万亿元，为当年地方本级财政收入的3倍。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度，制度不改，这种局面仍会呈加剧之势，难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。

第四，政府经营土地，导致政府行为扭曲、失控。

我国经济体制改革的目标取向，是建立与完善社会主义市场经济体制。在市场经济中，政府的职能主要是调节、监督、管理与服务。就是说，政府的主要角色应当是“裁判员”。但是，政府经营土地的制度，客观上使政府又成了“运动员”。这种制度安排的弊端，一是市场秩序混乱、不透明；二是为那些热衷于以权谋私的政府官员提供了方便，助长了腐败行为的滋生；三是使企业行为也发生扭曲，不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系，甚至违法行贿。长此下去，企业之间也不能平等竞争，完善的市场经济体制很难真正建立。

政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不论层级大小，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控，有很大的不同，西方国家主要是政府调控企业和个人，而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。

政府经营土地制度，还使社会对政府行为的监管出现盲点，政府行为失控，不能及时得到纠正。例如，近十几年我国城市的建设与发展，取得了伟大成绩，同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出的问题是“楼堂馆所”风起云涌，严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的，又是政府办公楼的建设。走遍中国大地，不管是沿海发达地区，还是中西部落后地区，普遍都可以看到，位置最好、最气派、最豪华的建筑，不是学校、医院，而是政府办公大楼。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等等，也已比比皆是。

从表2可以看出，近十余年，我国各项固定资产投资中，办公楼的投资不断加速，已经超过房地产业的投资增速。2011年全社会固定资产投资增速为23.6%，房地产业投资增速为27.9%，而办公楼投资增速为40.7%。根据表2的资料粗算，十余年间全国沉淀在办公楼建设的资金已超过1.2万亿元。实际上,许多办公楼投资并未纳入相关统计,因此真实的建设规模可能还要大。与此相应的是，许多地方政府工作人员的办公用房、办公条件的配备，已经处于失控状态。公务员队伍的工作、生活条件，应当随着经济发展逐步改善，但也必须加以节制，不应高于群众的一般水平。现在许多地方却是毫无节制，随心所欲、为所欲为。其所体现的执政理念，与党章所要求的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，相差十万八千里。

 

表2：我国固定资产、房地产和办公楼投资

年份	固定资产投资 （亿元）	增速%	房地产投资 （亿元）	增速%	办公楼投资 （亿元）	增速%
2000	32917.73		4984.05		297.85
2001	37213.49	13	6344.11	27.29	307.95	3.39
2002	43499.91	16.9	7790.92	22.81	381.00	23.72
2003	55566.61	27.7	10153.80	30.33	508.34	33.42
2004	70477.4	26.6	13158.25	29.59	652.20	28.3
2005	88773.6	26	15909.25	20.91	763.07	17
2006	109998.2	23.9	19422.92	22.09	928.06	21.62
2007	137323.9	24.8	25288.84	30.20	1035.09	11.53
2008	172828.4	23.8	31203.19	20.9	1167.17	12.76
2009	224598.8	30	36241.81	16.1	1377.21	18.1
2010	278140	23.8	48267	33.2	1807	31.2
2011	311022	23.6	61740	27.9	2544	40.7

数据来源：历年《国民经济和社会发展统计年鉴》，2011年为统计公报。

为什么会出现这样的问题，并且没有引起应有的重视？一个重要的原因是这些办公楼建设使用的不是财政拨款，而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自于土地财政和土地金融，来自于政府经营土地的制度。由于不是财政拨款，有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理，助长了下级政府行为的失控和不正之风的漫延。客观地看，在允许政府经营土地的制度下，地方获取土地收益的具体途径和办法很多，上级党委和政府监管起来确实十分困难。因此，根本的解决办法，是改革政府经营土地的制度。还应指出，这个问题漫延之广，已不是单纯的经济问题了，而成为严肃的政治问题。我国政府办公楼的豪华气派，已经堪称世界之最，但现在一些地方以原有的办公楼已经“落伍”、“不能满足需要”为由，正在进行第2轮甚至第3轮行政中心的建设。这样攀比下去，人民政府的形象何在？事涉政权的代表性，应当引起各有关方面的高度重视。

以上分析充分说明，政府经营土地的制度，与中央关于转变发展方式的战略方针，与保护耕地和自然资源，促进社会公平、改善民生，防范金融风险，完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署，都存在内在的矛盾，阻碍着中央方针和任务的贯彻落实。因此，应当着手对这一制度进行改革，不宜再拖下去了。

（3）改革政府经营土地制度的发展前景广阔。

——改革政府经营土地制度，地方的经济建设还能不能发展，建设资金有没有保证？这是怀疑论者所担心的主要问题。其实，基层的探索与地方的改革实践，已经回答了这个问题。

北京郊区的郑各庄村地处城市化地区，他们利用土地资产大力发展二、三产业，自主参与工业化、城市化进程。这个一千多农村人口的村庄，不仅走上了共同富裕之路，还吸引了几万外来人口在此工作、学习、生活。全村每年向国家交的税收将近3亿元。该村投资23亿元建成的“温都水城”，已是北京人休闲度假的知名品牌。他们还向村外周边的道路、管线等基础设施投资3亿元，改善了整个地区的发展环境。这种投资，按说应该是政府的责任，但郑各庄主动承担了。他们还在国家统一安排下，承担海外投资任务。2008年北京奥运会期间，郑各庄还被指定为美国、意大利等8个外国体育代表团的集训基地。（参见附件一）类似郑各庄这样的例子，北京乃至全国还有不少。

广东的“三旧”改造和北京的50个“城中村”改造，提高了土地利用强度，改善了城市面貌，提升了产业结构，扩大了就业，富裕了老百姓，同时也解决了建设资金从哪里来的问题。“三旧”改造所需资金3300多亿元，约70%来自社会；50个“城中村”改造安排资金2000亿元，也吸引了大量社会投资，而且农村集体和农民成了拆迁改造建设的主体，承担了60%的建设任务。（参见附件二）政府的职能也发生转变，不再充当“运动员”，而是专司“裁判员”之责，主要是规划、协调、监督、管理和服务。

以上案例，充分说明了“小河有水大河满”的道理。只要人民富裕了，利益关系协调好了，建设资金是不成问题的问题。

——改革政府经营土地制度，会不会使有些农民暴富，产生新的分配不公，会不会给耕地保护增加新的难度？这也是怀疑论者所担心的问题。实事求是地说，这些担心确实可能发生，但问题应该并不难解决。

对于可能产生的新的分配不公，可以用税收的手段加以调节。例如，对个人得到的超过一定额度以上的征地补偿费，应征收个人收入所得税；对于进入市场流转的集体建设用地，应开征土地财产税（不动产税、物业税），等等。既可以调节分配收入，又可以充实政府的财政。特别是存量建设用地面广、量大，可以集小税为大税源。西方发达国家的地方财政，就主要依靠不动产税。开征这一税种，还有利于促进存量土地的集约利用。

允许集体建设用地进入市场，可能会有一些基层干部和农民受利益驱动，擅自将农地变为建设用地。但与政府经营土地制度导致的耕地流失相比，后者的的问题要严重得多。现在，地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。不断外延扩张的结果，耕地怎么可能保护得住？这是制度性矛盾，靠制度自身根本无法解决。如果经过改革，政府不再经营土地，就可以腾出大量精力加强管理，少数干部和农民的问题应该不难解决。如果能够实行发展权制度，平衡好发展地区与限制发展地区的利益关系，更会调动农民保护耕地的积极性。

总之，政府经营土地制度已经难以为继了，改革这一制度，会为经济社会的发展，开辟更加广阔的天地。

四、对现行征地制度进行根本性改革的条件已经具备，时机已经成熟

尽管相当多数的人,已经对现行征地制度和政府经营土地制度的弊端形成共识，但对改革的条件是否具备，改革的时机和改革的步骤如何把握等问题，人们的认识仍然难以统一。我们认为,在国家法律、制度层面实施有关改革的时机，已经成熟。

 

1.党中央的指导思想已经明确。

党的十六大以后，党中央的重要会议和文件，对征地制度改革多有论述。其基本精神是一贯的，改革的思路也越来越清楚。

——2003年中央一号文件：“通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本”。

——2003年10月，十六届三中全会决定提出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”

——2004年中央一号文件：“加快土地征用制度改革。各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。要严格区分公益性用地和经营性用地，明确政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。”

——2005年10月，十六届五中全会决定提出：“加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。”

——2006年中央一号文件：“充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场，增强农村经济发展活力。”

——2006年10月，十六届六中全会决定提出：从严控制征地规模，加快征地制度改革，提高补偿标准，探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好被征地农民的就业和社会保障。

——2007年中央一号文件：“加快征地制度改革。”

——2008年中央一号文件：“继续推进征地制度改革试点，规范征地程序，提高补偿标准，健全被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决制度。对未履行征地报批程序、征地补偿标准偏低、补偿不及时足额到位、社会保障不落实的，坚决不予报批用地。”

——2008年10月，党的十七届三中全会对土地制度改革做出了重大安排。全会决定指出，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，依法征收农村集体土，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

——中国共产党第十八次全国代表大会：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”

——2013年中央一号文件：“加快推进征地制度改革。依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，补偿资金不落实的不得批准和实施征地。”

总体上看，党的十六大以后，党中央反复强调征地制度改革，要完善补偿机制、提高补偿标准，要安置好被征地农民，要控制征地规模，并提出了集体建设用地流转等问题。十七届三中全会及以后进一步提出，要缩小征地范围，要建立城乡统一的建设用地市场，提高农民在土地增值收益中的分配比例，切实维护农民权益。这标志着中央已经明确，要按市场经济的要求，遵循市场经济的规律，来改革现行征地制度。

2．改革的经验已有相当的积累。

党中央的精神特别是十七届三中全会精神，极大地开阔了地方党委和政府改革的眼界和思路,增强了他们寻求制度突破的信心和勇气。这些年来，重庆的“地票”制度，广东的“三旧”改造，北京的“城中村”改造，成都的统筹城乡发展试验等等，都是在十七届三中全会精神指引下取得的成果。总的看，地方政府在改革现行征地制度的探索实践中，已经积累了丰富的经验。本报告第二部分和第三部分，对此均有所介绍，这里就不再展开了。

本报告第三部分还介绍了，在上世纪80年代乡镇企业“异军突起”的背景下，全国各地尤其是广大城乡结合部，都有许多农村基层组织，突破现行土地制度的束缚，走自主参与工业化、城市化进程之路，既富裕了农村、农民，又为国家的现代化事业做出贡献。这些基层的案例，对于改革现行征地制度和土地管理制度，也是很好的参考、借鉴。需要指出，近些年地方政府的相关改革探索，很大程度上是对农村基层实践的归纳和认可。

与基层和地方相比，国家制度层面的改革相对滞后。但也必须看到，尽管经历曲折、步履艰难，国家的土地管理部门还是作了多种改革试验，准备了各种预案和政策储备。

还应看到，近些年来，各有关方面按照党中央提出的科学发展、统筹发展和转变发展方式的要求，在财税体制、投资体制、干部管理体制、规划体制等方面，均作了重要的改革探索。对区域发展战略乃至经济社会发展战略，也作了重大调整。这些，既为转变发展方式积累了宝贵经验，也为改革现行征地制度和土地管理制度，创造了条件。

 

3．改革的物质条件已经具备。

(1)国家财力已比较雄厚。

经过30多年的发展，我国政府的财力已经比较雄厚，政府支出的节约潜力也很大，因而具备了逐步减少直至最终停止靠出让增量土地，获取非税收入的操作空间。首先，我国城市的存量土地中，还有相当数量原划拨土地并未纳入有偿使用轨道，如果这部分划拨用地纳入有偿使用，政府收入还有一定的增收潜力。其次，政府可以采取一系列激励措施鼓励盘活存量，如工业用地改为商业用地、提高容积率等。在提高城市存量建设用地利用率的过程中，政府也可以获得一部分收益。另外，在各城市规划区范围内，还有不少农村集体建设用地，允许这些土地进入市场，有利于城乡统筹发展，有利于搞活经济。政府的土地收入虽然可能减少，但其他方面的税收会越来越多，有利于可持续发展。特别是随着财税体制改革的深化，逐步建立起财产税（物业税）制度，地方政府就可以从存量土地获取稳定的税源，最终完全摆脱对增量土地的依赖。

(2)城乡存量建设用地利用潜力巨大.

据《土地资源战略研究》课题组估算，2008年我国建设用地总量已占国土面积的3.4%，超过世界平均，达到了发达国家的水平，但利用率却很低。

首先,看看城市存量土地的潜力。

——划拨用地成本约束小，导致政府办公、交通等划拨用地增长过快，超前建设与重复建设严重，利用效率低。许多地方政府新区土地利用效率明显低于老城，政府机关用地利用效率总体低于工商业用地。部分交通基础设施和高校园区等，过度超前超标建设、重复布局；一些达标评比提出的用地标准脱离国情，宽马路、大广场、大水景等形象工程建设屡禁不止。

——工业用地比重大，利用效率不高。目前我国大城市工业用地比重大多在20%至40%之间，相对于国外的城市（大多在10%左右）而言，工业用地比重过高。受地方政府以地引资和企业投资土地预期升值的影响，工业用地及工业园区建设密度不高、整体容积率偏低，产出效益低下。据调查，目前我国工业用地建筑容积率仅为0.3-0.6 ，单位土地产出率远远低于发达国家的水平。2010年，我国上海每平方公里工业用地产出为13.75亿元，广州、深圳为17.5亿元（表3）。而早在上世纪80年代，美国纽约的工业用地的产出已达每平方公里42.7亿元，日本东京都更高达93.37亿元（表4）。

 

表3： 我国部分城市2010年工业用地地均产出

         数据来源：

             1.工业用地面积数采用“2010年度城镇土地调查更新汇总统计数据”；

             2.第二产业增加值采用各城市2010年度国民经济和社会发展统计公报数据。

 

表4：国外部分城市上世纪八十年代工业用地地均产出

差距就是潜力，今后我国城市的发展，应侧重于提高存量土地的利用效率。对多数城市而言，只要土地利用率提高了，即使不再征地，仍有很大发展余地。本报告前面已经论及，我国城市土地粗放利用的根源，是现行征地制度和政府经营土地制度，导致的依赖增量土地的外延扩张发展方式。只要彻底改革现行制度，城市存量土地的利用潜力就能得到充分释放。

其次，再看看农村集体建设用地的情况。

改革开放以来，我国工业化、城市化快速发展，越来越多的农村劳动力转移到城市，寻求发展。但由于收入水平、居住条件、医疗养老、子女教育等种种原因，多数人并不能成为真正的城市居民。“农民工”，就是他们身份和待遇的真实写照。他们的处境，使他们不可能放弃农村的土地和住房。按说，城市化的一般规律，应该是城市土地增加，农村的建设用地减少，总的趋势是节约土地。但在我国目前情况下，却呈现城乡建设用地双扩张的态势。据《土地资源战略研究》课题组研究，1996年，城镇用地总面积为2.65万平方公里，到2008年达到4.03万平方公里，增加52.21%。农村居民点1996年为16.4万平方公里,2008年为16.5万平方公里，增加幅度为1.04%。同期,农村人均居住用地从193 平米增加到229 平米，但大量农村住宅因农民进城打工而常年闲置，形成众多“空心村”。目前农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10%—15%。农村人口密度从1996年的平均每平方公里55.87人,降到2008年的42.60人，同年农村人均建设用地面积高达232 平米/人，远远高出150 平米/人的国家标准。

在现行征地制度和政府经营土地制度下，农村集体建设用地难以充分利用。近几年国土资源部实行的“增减挂钩”试验，出发点是为了节约土地。但在政府经营土地制度下，地方政府实际操作，往往偏离初衷，为了从农村土地上榨取建设用地指标，而搞强迫命令、大拆大建，侵犯农民利益，激化社会矛盾。如果彻底改革现行征地制度和政府经营土地制度，允许集体建设用地进入市场，无疑可以大大增加工业化、城市化的土地供应。尤其在城乡结合部地区，存量集体建设用地的潜力会得到充分释放。如果解决好农民工身份转换和土地发展权转移问题，非城市化地区的农村建设用地，则有很多可以恢复为耕地。

总之，只要制度合理，政策符合实际，土地并不会像有些人所担心的那样，成为经济社会发展的根本性制约因素。

综合本部分论述，可以得出如下结论：对现行征地制度进行彻底改革的物质条件已经具备，改革的案例与经验已有相当的积累，最重要的是中央关于改革的指导思想已经十分明确。因此，改革的时机已经成熟，应适时推出国家法律、制度层面的改革，不能再拖了。

五、 改革建议

对现行征地制度进行彻底改革，不仅会冲击政府经营土地的制度，而且必然涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等各方面深层次改革，可谓牵一发而动全身。因此有人担心，如果其他方面不能联动，可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应，影响经济社会的发展。

在现行发展方式下，这种顾虑确实很有道理。问题在于，中央已经明确了未来的经济社会发展，要以科学发展为主题，以转变发展方式为主线。现在几乎每个领域的改革，都涉及其他领域，都是牵一发而动全身，如果都因此而不动，转变发展方式就无从实现。但如果某一个或某几个领域率先突破，就可以形成“倒逼”机制，促进其他领域相继跟进，最终彻底转变发展方式。最近，习近平同志指出，改革，要敢于啃“硬骨头”，要突破利益的藩篱；李克强同志也指出，改革，是有规律可循的，重点是政府与市场的关系。我们认为，现行征地制度和政府经营土地制度，就是一块“硬骨头”，就是典型的利益的藩篱，也是政府与市场关系没有理顺的一个突出表现。因此，在下一步彻底转变发展方式的改革中，可以把它作为一个率先突破点。

1.彻底改革现行征地制度。

改革的最终目标，是适应社会主义市场经济的要求，赋予农民完全的土地财产权。其要点，一是对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式；二是构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下，利用土地财产权自主地参与工业化、城市化进程。

（1）关于按市场价补偿及补偿方式。

国务院法制办去年底提交全国人大常委会审议的土地管理法修正案，已经基本明确了这一点。但在讨论中，有人提出对于补偿标准，应该规定上限，这其实还是计划经济的思维方式。土地的市场价格是有客观标准的，理论上它是地租的资本化，现实生活中它是相同用途、相邻区位土地交易的中间价。这个价格其实是既有上限，也有下限，尽管有一定的幅度，但并非可以任意抬高或压低的。而且，土地价格的区位性很强，不可能规定一个全国统一的标准。要求规定上限，恐怕是缺乏对市场经济的了解。

由于我们并没有看到这个修正案的原文，不便过多解读和评论。但我们认为，各地已经普遍实行的留地安置，是一种适应市场经济要求的重要的补偿方式，对于保障被征地农民的长远生计，发挥了重要作用。对此，法律应该予以认可。

（2）缩小征地范围，允许集体建设用地进入市场。

参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，区分基础性、公益性项目用地和经营性项目用地。对于经营性项目用地，国家原则上不再征收，允许通过市场的方式直接使用集体建设用地，构建城乡统一的土地市场。在这个大前提下，对不同类型的农村建设用地，区别对待、分步推进。

——对于农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。

——对于合法认定（一开始可不强调合法，而是承认现状）的农村经营性建设用地，纳入统一登记后，可以出让、出租、入股、联营等多种方式进入市场流转，流转后应办理变更登记。

如果担心一下子通开城乡土地市场会引起较大震荡,可以考虑先部分放开,逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围。其效果，一方面使广大城乡结合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力。另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。

在过渡期内，城市规划区内的新增建设用地，可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，参照市场价格确定补偿标准，解决好住房、社保、留地就业等安置问题，使农民能够较多地分享土地增值收益。同时，也应该允许地方政府进行在市区里保留集体建设用地的探索和试验。经过逐步过渡，最终条件成熟以后，还是要彻底破除城乡樊篱，把规划区内外也通开，建立城乡完全统一的建设用地市场。

一方面允许集体经营性建设用地直接进入市场，另一方面如果农民出于自愿，也可以把土地转为国有，但土地使用权仍归原集体组织，由他们按规划用途从事非农经营活动。还可以考虑借鉴台湾市地重划的经验，部分集体土地转为国有，部分仍保留集体性质并允许进入市场，具体比例，应与集体经济组织和农民充分协商确定。总之，要给农民多一些选项，由农民自己权衡利弊，做出选择。

只要符合规划，集体建设用地也可以开发房地产，而且一般不要允许开发商介入。其实，开发商拿到土地以后所做的，不过是请人设计，请人施工，请人管理，跑跑有关手续，提供的主要是中介服务。这些事情，集体经济组织也都能做，何况有些集体组织还有自己的建筑施工队伍。

——对于农民的宅基地的使用权，按一户一宅确权登记后，允许上市交易，购买方身份不限。一户多宅的，超出部分不予登记，不受法律保护，同时恢复过去曾经实行过的超占罚款制度。有条件的地方，可以在坚持一户一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改为有偿取得制度。初始宅基地使用权的卖出方，不能再申请新的宅基地。购买方必须办理变更登记，并每年履行纳税义务，否则不受法律保护。

宅基地制度改革应先在城乡结合部开展，而在纯农业地区由于非当务之急，可以缓行或根据需要实行。

2.把经营土地的职能从土地管理部门分解出去。

彻底改革现行征地制度，会冲击和弱化政府经营土地的职能。但要彻底解决政府集“裁判员”与“运动员”于一身的问题，还应进一步改革行政管理体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去。

参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则自主经营，并接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。当然，如何分解土地管理与土地经营职能，还可以有多种方案和设想，以供决策参考比较。

把经营土地的职能分解出去以后，各级政府的土地管理部门都专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理职能，一是严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；二是平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场；三是运用土地政策，参与宏观调控。

耕地保护是土地规划和用途管制的实施，地价管理和土地市场管理是土地产权保护的延伸，也都需要加强。为了保证土地管理各项职能和工作的落实，还必须加大土地督察和监察工作的力度。

至于非经营性的国有土地，例如划拨供地、低价供地等，作为土地政策参与宏观调控的手段，仍由政府管理部门负责运作，建立规范、公开、透明的程序，接受社会的监督。

有一个问题需要特别指出，政府的土地管理具有综合管理性质，其职能不宜与某些具体管理职能合并，或者说，国家的土地行政管理与具体使用土地的管理，不能混为一谈。例如林业部门、建设部门等，都是用地部门，他们都不应承担国家的地政管理职能。现在社会上有人主张，把土地管理并入建设部门，按此实施，会导致另一种形式的“裁判员”与“运动员”集于一身，因而是不妥当的。

3.国家实行统一的土地登记制度。

土地登记，是市场经济的基础性工作。世界各市场经济发达国家都十分重视土地登记，普遍的做法是将土地及其附着物，如房屋、树木等纳入土地登记。至于登记机关，有的设在相关土地管理部门，有的设在法院，有的单设。由于历史的原因，我国现在实行的是分别登记，房屋由建设部门登记，树木由林业部门登记等。即使是土地，也没有做到统一登记，例如林地、农地、草地分别由不同的部门登记。这种现状，给市场产权主体带来不便，甚至导致管理上的混乱，已不适应市场经济的要求。例如社会热议的物业税，要求定期对物业价值进行评估，在部门分割登记情况下，物业评估就很困难。随着市场经济的进一步发展，这个问题会越来越突出。

2007年实施的《物权法》已明确要实行土地统一登记，但至今没有进展。建议国家把土地统一登记，作为完善社会主义市场经济制度和打破部门分割局面的重要抓手，提到改革日程上来。

——成立专门的国家土地登记机关，把现在分散在各部门的土地、房屋、林地、草地、农地的登记工作集中起来，实行统一登记。各部门不再负责相关登记工作。土地统一登记，也要求实行统一的地籍调查，制定统一的土地分类标准，改变现在各部门分别调查，土地分类指标不统一的状况。

——国外的地籍调查有两种做法，一种是由政府组织调查；一种是由产权人自行委托中介机构调查，后者对调查结果承担法律责任。第一种做法财政负担重、耗时长，后一种做法易产生法律纠纷。为了推进土地统一登记工作，我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如，有的地区由政府组织调查，有的地区由产权人委托调查，有的地区可两种方法并举。对委托调查的，调查结果还可由政府相关机关核查。这样，可以加快土地登记进度，早日建立覆盖全社会的国家地籍管理信息系统。

4.改革相关的财税体制。

——国家征收农村集体土地按市场价补偿，对集体或农民个人超过一定额度的补偿费收入，可发行国家土地债券。不愿接受土地债券的，应缴纳所得税。

——放开农村集体建设用地进入市场的同时，应考虑对农村经营性建设用地征收土地财产税（物业税），一可以调节可能出现的新的分配不公现象，二可以充实地方政府的财政，建立符合市场经济规律的税收体制。

——对于进入市场交易的宅基地，也应开征土地财产税（物业税）。对于农民，在规定面积内的可以免征；对于市民，则不予减、免。对无论农民还是市民的超出规定的面积，实行累进税率，超的越多，税率越高，用经济手段控制超占问题。

——进一步规范政府土地出让收入的支出。主要改革方向是建立规范化的政府土地基金，一般情况下的年度支出，只能动用利息，不能动用本金。这样才能彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖，才能从根本上改变外延扩张的增长方式。

——进一步改革分税制，按照财力与事权相匹配的原则，合理调整中央、省、市、县的财政收入分配比例。

5.改革规划体制。

——我国目前的土地利用规划，由政府组织编制、颁布，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就频繁修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。应当改变这种“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。针对目前我国多数城市用地粗放的情况，应通过规划把城市的边界“圈死”，也是给政府经营土地加挂一把“锁”，堵住外延扩张的路子。促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，调整经济结构，转变发展方式。

——目前我国由各部门分别编制相关的全国性规划，这些规划最终都要落在土地上，因此必须与土地规划相衔接。但是，由于各部门从自身工作需要出发，各自制定不同的土地分类标准，并分别开展相关资源调查，编制各自的地理信息系统，导致在此基础上制定的各部门规划，不能与土地规划很好衔接，在实际工作中产生混乱并造成极大浪费。

有鉴于此，建议对国家规划体系作重大调整。

当务之急，是制定全国统一的土地分类标准，废止部门标准，以利各类规划与土地规划的衔接。

下一步，可借鉴世界多数国家的经验，由一个部门负责开展资源调查，并编制国家基础地理信息系统，供各政府部门和全社会使用。各部门不再开展普查性资源调查，不再编制各自的地理信息系统。

最终，要理顺国家规划体系。第一，编制国土规划作为国家发展的中长期规划。国土规划的主要内容：空间布局（包括功能分区），生产力布局（包括国家重点投资项目），重大基础设施和国土整治项目，等等；第二，现行的经济社会五年发展规划，作为国家发展的近中期规划；第三，土地利用规划作为落实以上两个规划的保障性规划，发挥具体衔接各部门规划的龙头作用。各部门依据以上三个规划，把工作重点放在编制相关专项规划上，不再编制部门的全国性规划。

以上改革如能实施并到位，将大大加强规划的控制力。现行的建设用地计划指标管理办法，弊病甚多，届时应予废止。

6．制止、清理政府的土地融资行为。

我国法律有国有土地出让后的土地使用权，可以抵押的规定，但并无未经出让的土地也可以抵押的规定。按照物权法定的原则和行政许可法的精神，政府以土地抵押或质押融资，属违法行为。这样的违法行为却长期泛滥，是我国法制建设的一大败笔，有损国家形象。要严格依照法律规定，立即叫停各级政府的土地融资行为，并对已经形成的土地金融债务进行清理，尽量减轻政府经营土地制度的负面影响。严格说来，这并不能算是真正意义上的改革，但却是当前急迫需要解决的问题，因而有必要作为一项重要措施单独提出来。

 

7.建立土地发展权转移制度。

普遍设立土地发展权，允许农地的土地发展权有偿转让。城市化地区的任何土地所有权或使用权主体，如果想提高自身土地的利用强度，不仅要符合规划许可，而且必须向非城市化地区购买农地的发展权，使这些限制或禁止发展的地区，也能分享国家工业化、城市化的成果。

8．改革干部考核和选拔制度。

现在考核和选拔干部，主要看招商引资，看财政收入，看城市建设，看GDP等等，结果，引导干部行为普遍短期化。因此必须改革考核内容，要看工业反哺农业、城市支持农村，看农业和粮食发展，看耕地保护，看社会安定，看农村面貌，看农民收入和生活，看污染治理，看生态保护等等，才能引导干部对社会和人民的长远利益负责。

 

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