解决好城镇居民的住房问题，一是要理清思路，二是要完善政策，三是要加强管理。

一 理清思路。

据媒体报道，国家有关部门负责人宣称，解决城市住房问题的基本思路是“市场加保障”。我认为，这个思路过于笼统。

在“市场加保障”的框架下，可以有很多不同的具体模式。例如，新加坡模式是85％的人住政府提供的房屋，15％的人通过市场购买高档住宅；又例如，美国模式是除了保障房外，政府财政支持“房利美”、“房的美”等，向特定收入人群提供信贷支持，这里既是市场，又带有某种保障的成分；再例如，欧洲特别是北欧国家，除了向低收入人群提供保障房，还鼓励中等收入人群合作建房，在信贷、税收、土地等方面给予不同程度的优惠，也是既是市场，又有保障的成分在里边。尽管各国具体做法不同，但其基本精神却是一致的：把自住性、消费性住房市场与投资、投机性住房市场区隔开来，或者说是把低、中、高档住房区隔开来，对不同收入人群实行不同的住房政策。

我国目前的模式，是对低收入人群提供保障性住房，此外一律走市场。显然，这个模式存在重大的缺陷。在我国城市，中等收入人群为数众多，是自住性住房消费的主体。他们收入虽相对高一些，但仍然承受不了被投资、投机不断抬升的房价。他们从业的领域遍及各行各业，事业发展和个人发展的需要，也不允许他们把主要时间和精力用于投资、投机房产，加入炒房大军。但在现行模式下，他们的住房问题难以解决，不能安居乐业。所谓“房奴”、“蚁居族”、“啃老族”、“蜗居族”等现象，皆由此而生。我认为，现在的城市住房模式应当改变，政府解决城市百姓住房问题的思路有必要作重大的调整。除了中等人群以外，农民工的住房问题，也还没有明确的政策，也需要作通盘的考虑。

调整思路，要从中国的实际出发，而不能简单地照搬外国做法。新加坡的办法好，但我国现在的财力难以承受。美国的办法似乎力度不够。比较起来，北欧的办法更值得借鉴，但具体的扶持力度，也不能照搬。低起步，随着政府财力的增加，逐步加大力度，可能更现实一些。在统一的思路下，各个城市的具体做法也不宜“一刀切”。

二 完善政策。

1 住房供应要多元竞争，防止垄断。

上世纪80年代末至90年代初，理论研究和政策研究界探讨城市住房制度改革，最终形成的思路是，对存量住房实行“租售并举，提租促售，以售带租，小步快走”方针；对增量住房的建造与供应，则是政府建房、合作建房、私人建房和开发商建房并举。但后来实际执行，却没有按这个方针走。原有住房是只售不租，一步到位；新增住房的供应，一度只剩了开发商。改变方针，与当时急于甩财政包袱有很大关系。但这样做，却不符合社会主义市场经济的规律。

本来，租和卖都是商品交换的形式，采用什么形式，应由消费者根据自己的情况决定。西方发达国家的住房自有率，少的百分之四、五十，多的百分之六、七十（也有个别国家达百分之八、九十），仍有很多人依靠租房解决居住问题。我们只售不租，使解决住房问题的途径过于单一，房屋租赁市场长期不能发育，误导了人们的住房观念，最终财政也还是要大量补贴。

本来，市场经济中住房供应应该是多元竞争的，但一段时期内政府不投资了，对合作建房、私人建房也没有任何鼓励和引导措施，客观上是打压，结果导致开发商一家独大，处于绝对垄断地位。原来的无房户和新增人口，解决住房问题只能去找开发商。但他们面对的是一个典型的卖方市场，正可谓“宰你没商量”。随着投资、投机日盛，房价节节攀升，形成了房子虽然大大的有，但大批穷人只能望房兴叹的现象，以及消费者补贴投资投机者，收入低的人补贴收入高的人等现象。

后来我们意识到，解决穷人的住房问题是政府的责任，逐渐建立并加强了廉租房等保障性住房的投入机制。从改革思路来看，实际是向90年代初的思路回归。回顾这段历史，是为了说明如下道理：房价高的根子是垄断，而开发商的垄断地位并不是开发商自己造成的，是政府的政策造成的。

保障性住房投入供应机制的建立，使穷人解决住房问题有了希望，应进一步加大这方面的改革力度。但白领和其他中产阶级仍在作“冤大头”，怎样解决他们的问题？在国外，住宅合作社作为非盈利组织，已有160年的历史，有很成熟的组织制度和管理模式，是解决人民住房问题的重要途径。我认为，我国也应大力发展合作建房，为此，有必要在土地、融资、税收等方面给予政策支持。此外，在小城镇甚至小城市，也应允许私人建房。这些都是90年代初形成的改革思路。这一思路的基本精神之一是多元竞争，防止垄断。按照这个精神，还可进一步考虑在条件成熟时，允许集体建设用地进入住宅市场。前提是用途管制、符合规划。适宜进入住宅市场的集体建设用地，多处于城乡结合部，因区位条件限制，一般适合建廉租住房（包括外来务工人员住房）、普通商品房等。

按照上述改革思路，我国的住宅市场将分为几个层次：政府投入的保障性住房，主要解决低收入人群的问题；合作建房，主要解决中产阶级的问题；私人建房和集体建设用地建的住房，可作两者的补充；以上住房只能用于居住消费，不允许用于投资、投机。至于开发商，则主要建富人居住的住宅和商业地产等，并允许投资和投机。这些高档物业即使因投资、投机而产生严重泡沫，也不会对中低收入人群造成大的危害。当然，开发商也可参与建普通商品房。由于存在其他竞争主体，所建房屋又不许投资、投机性购买，普通商品房的房价就不会失控，开发商也就只能从中获得正常利润。

2 积极引导住房需求。

安居才能乐业，住房问题关系广大人民的根本利益。解决好这个问题，不仅在房屋的供应上要实现多元化竞争，防止开发商垄断，还要运用财政、金融、土地、税收等各种手段，积极引导人们对住房的需求。

住房需求，有自住性需求，有投资、投机性需求。发展市场经济，投资、投机是题中应有之义，房子作为资产，可以成为资本投资的对象。但过度了，就会产生泡沫经济，造成资源浪费和金融风险。即使住房供应上把中低收入人群与富人切割开了，高档物业价格飙升，也会对中低档住房产生一定影响。因此，对于房市里的投资、投机，虽不能简单地禁止，但也不能放任自流，而是必须加以节制。例如，投资、投机者完全使用自有资金的很少，大部分要依靠银行信贷，银行对投资性购房贷款，应慎重提供并适时适当调高利率。又例如，财产税或物业税有利于抑制投资、投机，如果因条件不成熟不能全面推出，可否考虑针对两套以上购房行为，先出台临时性的住房特别保有税？再例如，投资、投机性购房是为卖而买，获利的实质是土地增值收益。本来我国已设立了土地增值税，目的就是抑制土地投机，但却执行不力。今后随着所得税的完善和财产税的开征，土地增值税可以取消，但现在还是应当加强征管的力度。

这里特别要指出的是，目前我国的住房供应，低端市场已基本切割出来了，但中端市场与高端市场尚未切割开。因此，仍垄断房市的开发商们与投资、投机客们相结合，势必不断推高房价，使中等收入人群的利益受到极大损害，这正是目前所发生的情况。这一轮的房价上涨，银行信贷宽松和各种“救市”政策，起着至关重要的作用。从去年的房市低迷到今年的房价飞涨，我们可以清楚地得出如下判断：房市投资、投机本不可怕，可怕的是政府的政策失误，会把投资、投机推向疯狂。投资、投机者们所从事的是正常的市场活动，只要资金来源合法，不偷税、漏税，不搞权钱交易，就不应对市场的后果负责。该负责的，是我们的有关各级政府和各部门的政策。市场经济体制刚刚建立，政府对如何调控经济还在积累经验，政策出现偏差难以避免，但应及时纠正偏差，避免重复性的失误。

对于自住性的需求，也应积极引导，所谓引导，更多的是扶持。中等收入人群在住房问题上，面临多种选择，可以借贷购买高档住宅，可以投资、投机，但真正适合他们的，则是购买中档住宅从而有能力扩大其它方面的消费。引导他们选择后者，需要有政策的倾斜。例如，按照国际上通行的住宅合作社章程，建房资金一般由住户认股1/3，国家资助1/3，银行长期低息贷款1/3。住房建成后产权归合作社集体所有，社员有优先分配权、继承权和使用权，但没有所有权，不能出租和出卖，住房的维修保养由合作社管理委员会负责。合作建房目的是自住，没有开发商利润，价格便宜，又有财政和银行的支持减轻个人负担，加之盖的房子质量好、配套齐全，自然能够吸引人积极参加。类似这样的办法，我们完全可以参考借鉴。住宅合作社还有一个好处，消费者在设计阶段就可介入，根据自己的支付能力和喜好，提出购买多大面积、什么样式房子的愿望。这样，合作社可根据社员的需要，设计和建造不同类型的房子，可谓需求引导供应。实际上，住宅合作社不仅适合中产阶级的需要，也适合收入水平相对低一些的人群解决住房问题。其实，我国上世纪80年代就已有了住宅合作社，90年代初有关方面还曾出台了《城镇住宅合作社管理暂行办法》，住宅合作事业一度呈现了好的发展势头，90年代末，全国已有5000多家住宅合作社。如果能够进一步扶持、引导、规范，本可有广阔的发展前景。但房改全面推开以后，开发商成了扶持的重点，住宅合作事业因此停滞萎缩了。

引导住房需求，银行发挥着重要作用。但现在我们的银行的房贷政策，对投资、投机约束不够，对自住性需求扶持力度更显不足。美国是最发达的市场经济国家，但他们并没有简单地把普通百姓的住房问题，完全推给市场。他们的“房的美”和“房利美”，依托政府的财政支持，以优惠的利率向特定人群提供住房信贷，为解决百姓的住房问题，发挥了重要作用。我们也应考虑建立类似的政策性金融机构。上世纪70年代，瑞典建立了“国家联合储蓄银行和住房联盟”（HSB），至80年代中期，联合了3000多个住房合作社，掌握着30万套住宅。合作社社员在那里存款，符合条件即可分配住宅。80年代中后期，HSB新建的公寓占全国新建公寓的25%。这个经验，也很值得我们借鉴。

三 加强管理。

管理，涉及许多环节，以下仅是几例。

1 取消预售。

开发商良莠不齐，有的开发商其实根本不具备开发实力，却能在这个行当里赚大钱，一个重要原因是预售制度，使开发商能够用买房人的钱盖房，所谓“空手套白狼”。卖“楼花”，世界多数国家和地区都严格禁止。个别国家允许，也严格规定按工程进度和质量分期付款，购房人对每一期工程都要监督、查验。我国在发展房地产业初期，为了扶持、鼓励开发商，允许预售，可能是必要的，但却不应成为长期的政策。事实证明，现行预售制度不能保障消费者权益。许多混乱，如购买面积与实际面积不符、偷工减料、实际格局与图纸不符、质量低劣甚至卷款潜逃等，都与预售制度有直接关系，给消费者带来无穷的伤害与烦恼。即使是奉公守法的开发商，预售制度也容易诱导他们盲目扩张。这样的制度，没有理由继续实行下去了。停止预售，部分开发商可能资金断裂，拖累银行，可考虑采取过渡措施，如改一次性付全款为按工程进度和质量分期付款。最终，还是应当按国际惯例，取消预售制度为好。

2 “捂地”要付地租。

开发商“捂地”时间加上施工期，一二年也好，三五年也罢，甚至更长时间，按道理这期间的地租应由开发商承担，但实际上没有哪家负担，地价统统摊入房价，由购房者负担。这样明显不合理的事情，该由谁来管，似乎并不明确。我以为，物价部门、建设部门都有责任管起来。

3 公开基本财务信息。

开发商的成本、利润等财务信息极不透明。据有关研究，我国城镇居民总资产净值中，房产净值所占的比重，1995年为43.7%，2002年上升为64.4%，之后继续上升。可见，老百姓一生的大部分心血都投到房子里了。企业到股市融资，要求其必须向社会公开财务信息，以保证股民权益。房子与股票相比，更是百姓的身家性命，为什么房子的信息就不能公开呢？老百姓并不想知道企业的商业秘密，他们只是需要了解成本、利润等基本信息，所谓花钱买个明白。财务信息不明，税收也不可能有科学依据，政府有关人员与开发商的关系也就说不清、道不明。诚然，开发商的财务比较复杂，房地产业发展的历史短，一下子难以建立起完备的财务信息制度。但这件事应抓紧做，不宜久拖下去。

以上，从思路、政策和管理几个方面，探讨了房地产业存在问题及解决办法。这些，都是政府的责任。对于普通老百姓来说，汽车、家电可以不买或买低档的，但住房与粮食一样，是生活必需品，须臾不可离开。事涉广大人民的根本利益，各级政府、各有关部门都应切实承担起人民赋予的责任。

（2009年11月6日）

后记：

我从事研究工作，侧重于农村经济、土地经济、房地产经济，在工作岗位上，研究只能利用业余时间，不少问题难以系统梳理。退休以后有时间了，能够集中理论思考，做一些课题性的专门研究。例如关于房地产经济，我在2008年和2016年写作发表了两篇文章，侧重于理论分析，篇幅都比较长。

在理论思考基础上，也写了一些政策建议性质的文章，例如2009年写“怎样解决城镇居民的住房问题”和“我国城镇住房制度改革思路的演变”，2010年写“解决城市住房问题应实行‘三轨制'”，2011年写“关于保障性住房”，等等。这些文章，有的发在内部刊物，有的发在专业性期刊，当时的网络也不像现在这样发达，因此大体算是“记录在案”，并没有多少社会影响。十几年过去，对照现实，再看这些文章，感觉所提问题基本没有解决，城市住房政策还是在收了放、放了收之间“兜圈子”。因此想重发一下这几篇文章，供有心人思考相关问题参考。

黄小虎

2023年8月2日