一

什么是土地资产?作为自然物的土地，本身没有价值，但在商品经济条件下，土地产权人可以通过地租资本化使土地具有价格（即交换价值或市场价值）。土地有了价格，就能被当作商品进入交换与流通，并通过交换与流通进入生产过程。在生产、流通、交换的不断运动中，地租或地价能够得到保存和增加，土地因此而成为资产。

在交换与流通领域，土地资产与其他商品一样，彼此作为等价物出现，没有什么区别。例如，人们既可以一次性买断卖断，也可以分批分期出售；既可以相互让渡所有权，也可以以租赁的形式只让渡一定期限的使用权。但是，如果从社会再生产的全过程进行考察，就会发现，土地资产与其他资产有许多重大的区别。首先，一般资产的价格是自身价值的表现形式，主要由生产过程中凝结的人类抽象劳动(包括物化劳动和活动劳动)时间所决定。而土地价格则不是自身价值的表现形式，它主要由地租所决定，是地租的转化形式。而地租的本质，是土地产权人凭借土地权利分享一份生产成果，属于社会分配范畴。第二，资本利率变化，会直接影响地价的升降，利率降低，地价上升，利率升高则地价下降。相比而言，资本利率变化对一般资产价格也会发生影响，但这种影响是间接性的，时效也要滞后一些。第三，一般资产的使用价值会随着使用过程中的损耗逐渐消失，其价值也会逐渐折旧，最终为零。而且，随着技术进步和劳动生产率的提高，一般资产的生产成本会逐步降低，因此从长期看，其价格有下降的趋势。而土地则可以永续利用，只要商品经济和土地所有权存在，地价就不会消失。并且，随着经济发展，土地不断得到改良，地价还有长期上涨趋势（这并不排除一定时期内下降的可能）。

上述区别中，最根本的一点，是土地价格属于分配范畴：地租是对当年利润扣除，地价则要冲减未来收益。就是说，土地价格是通过对社会总产品进行分割而实现的，并不是在社会总产品之外另加了一块。但是，在现实经济生活中，本质往往为假象所掩盖。例如在企业核算中，地价一般被纳入成本，许多人因此而误认为产品价值中包含“土地价值”的转移。曾一度流行的西方庸俗经济学，就主张土地、资本与劳动三位一体共同创造价值。抛开意识形态的阶级性不说，仅就方法论而言，以萨伊为代表的庸俗经济理论之所以错误，就在于他们仅仅从个别再生产而不是从社会再生产出发考察土地与资本、劳动之间的联系，因而不能发现地租的本质。对此，马克思曾做过鞭辟入里的分析。经过时间的检验，现代的西方经济学家大多已认同了马克思的地租理论。

土地资产的特殊性，决定了它在社会经济中具有如下作用。

第一，对社会基本经济制度起保障作用。例如，土地私有制是资本主义生产方式的基础。这种基础作用很大程度上是通过土地资产不断运动引起的地租积聚来体现的。地租的积聚一方面造成小农破产，为城市工业准备了无产者队伍，另一方面为资本提供了原始积累，并最终导致土地所有权与资本的直接结合。又如，社会主义实行生产资料公有制，其中土地公有是极其重要的内容，正如恩格斯所说：“消灭土地私有制并不要求消灭地租，而是要求把地租－－虽然是用改变过的形式－－转交给社会。”尽管对于处于私人地位的生产者来说，地租属于一种社会扣除，但这种扣除并不是用来为少数人谋私利，而是用于扩大社会再生产或用于社会公益事业，直接或间接地为包括生产者在内的全体社会成员谋福利。可见，消除了剥削性质的地租，对于公有制经济的发展，也是一个重要的保障。

第二，配合生产价格对市场经济起调节作用。市场经济即商品经济进入社会化大生产之后的发展阶段，在商品经济中，价值规律起着调节生产与消费的作用，这种作用主要是通过价格实现的。在简单商品经济中，商品价格主要围绕价值波动，而到了市场经济即社会化大生产阶段，商品价格则围绕生产价格波动。这是由于随着生产社会化的发展，分工越来越细，而部门与行业之间技术进步不平衡，导致企业的有机构成有高有低，在这种情况下，实行生产价格，使等量资本获取等量利润，有利于资本投向有机构成高的部门和行业，可以起到促使产业结构合理、推动技术进步的作用，也有利于企业之间平等竞争。而生产价格的调节作用，又离不开地租关系的配合。例如，在城市不同区位上经营同一产业，或是在同一块土地上经营不同产业，同等投资的利润差别很大。这时，明确地租关系，把因土地位置和用途引起的超额利润归土地所有者，生产价格才能有效地调节资本在不同级差的土地以及各部门和产业间合理流动。马克思在研究资本主义地租时曾经指出：“级差地租是同市场价格的调节作用联系在一起的”。这一点，对社会主义市场经济同样适用。然而，在发挥调节作用的方式上，资本主义地租与社会主义地租又有重大的区别。资本主义普遍实行土地私有，地租或地价是通过分散的土地所有权与分散的土地使用者之间的竞争自发形成的。因此，地租只能对经济的发展起事后调节作用，不能事前调控。而社会主义实行土地公有，特别是城市土地属于国家所有，使得国家有可能把地租、地价作为重要的经济杠杆，对经济与社会的发展进行宏观调控。例如，在按照城市规划应当发展商业的地段，按统一标准征收高额的商业地租，就能有效地控制投资者盲目兴办其他项目，使城市规划得以落实，同时也使该地段的商业企业与其他地段的商业企业平等竞争。

如上所述，土地资产具有保障基本经济制度和调节市场经济的重要作用。同时还必须看到，如世间任何事物一样，土地资产也有两重性，在有的情况下，它对经济与社会的发展会起阻碍甚至破坏作用。例如在有的国家的资本主义早期发展阶段，由于土地所有权势力强大，以至于一部分产业资本的正常利润甚至工人工资都被纳入地租，阻碍了新兴资产阶级的崛起。因此当时资产阶级学者曾强烈斥责土地私有权是“无用的和荒谬的赘瘤”，并主张土地国有化。又如，地租与信用结合在一起，会导致“泡沫经济”。在西方经济发展史上，这种情况屡屡发生。最近比较典型的是日本。1986至1991年间，日本全国土地资产总额上涨了近1500万亿日元，达到2342万亿日元。特别是大城市的地价膨胀了２－３倍，远远高于同期的经济增长和其他资产的增值速度。由于大量资金涌向地产业，导致经济结构严重失调，最终“泡沫”破灭。从1992年开始，日本地价大幅度下降，至1997年３月已跌掉了513万亿日元。有的大城市中心区的地价已跌到1985年水平之下。而且至今降势仍未停止。在这过程中，大批企业和个人破产，众多金融机构倒闭。我国在发展社会主义市场经济过程中，也出现过类似情况。1992－1993年间的房地产热所造成的后果，至今在海南、北海等地仍未能消化。

土地资产之所以能对经济社会起破坏作用，与前述土地资产的特性有很大关系。由于地价受资本利率影响起伏波动，并且有长期上涨趋势，因而很容易成为投机的对象。而地价本质上属于分配范畴，是对未来收益的预支，一旦投机过度，飚升太高，就会导致现实扩大再生产甚至简单再生产因资金不足而中断，从而引起经济与社会的混乱。

分析至此，可以清楚地看出，土地资产在社会经济中发挥积极作用还是成为消极因素，从根本上取决于土地收益的分配是否适度。地租或地价太高和太低都不行。太低，一部分土地超额利润就会为某些企业占有，不利于平等竞争和投资的合理分布，土地所有权也不能在经济上得到实现。太高，产业资本也会受到伤害，难以正常运转。如何使土地收益分配保持在一个恰当的水平上，是各国政府土地管理职能所共同面临的一个难题。

二

西方市场经济发达国家经过长期实践，在土地收益分配管理方面，积累了一套比较成熟的办法，主要有以下方面：

第一，土地产权管理。土地收益是土地产权在经济上的实现，因此对土地收益管理，首先要对土地产权进行管理。这主要是通过实行土地登记制度来界定登记人所享有的土地财产权，如土地所有权、土地保有权、土地使用权、地下资源开采权、地上耕作权、地上开发权，等等。只有经过登记的土地产权，才受国家法律保护。特别需要指出的是，由于世界各国的法律概念中，地下地上的附着物如矿藏、河流、树林、农作物和永久性建筑等，都属于土地，因此这些附着物的产权归属，也统统纳入土地登记。

第二，征收地产税。地产税又称不动产税，主要征税对象是土地及其附着物。一般先由政府的评估机构或政府认可的评估机构对业主的地产进行估价，然后由税务部门根据估价结果按一定的税率收税。居住用的地产和经营性的地产税赋不同。每宗地产要定期重新评估，如果增值，税赋也要相应增加。这是国家用强制手段，再分配一部分土地收益。

第三，地产市场管理。在市场经济条件下，大量土地收益是通过地产市场实现的，因此必须对地产市场加强管理。地产市场的具体内容，是各类土地产权交易行为，如土地所有权的买卖、土地使用权的出租（包括批租即出让）、土地开发权的有偿转让、房屋买卖或出租，等等。西方国家管理地产市场，大体抓以下环节：发布地价信息，供交易者参考，必要时还制定最低或最高限价；制定交易规则，规范市场；对交易行为征税；对出售地产者的增值收入征税，有的按一般商品增值税征收，有的按所得税征收，也有专设土地增值税的。

第四，对地产的继承和赠予征税。有的国家这方面的税率很高。目的是对继承人和受赠人不劳而获的消费性收入加以限制。

总的来看，西方各国对土地资产的管理主要是间接性管理，侧重于土地收益的再分配，而对土地收益的初次分配干予较少。这与他们普遍实行土地私有制有很大关系。

我国改革开放以来，在计划经济体向市场经济体制转变的过程中，土地收益分配问题越来越成为关系经济与社会协调稳定发展的突出问题。在解决这个问题过程中，我们认真学习与借鉴市场经济发达国家的经验。但这种学习与借鉴并非简单的照搬，而是立足和服务于本国的实际。与西方各国相比，我国对土地资产的管理，比较多地介入了土地收益的初次分配，直接性管理的成分较重。这主要是由于我国实行土地公有，特别是城市土地属于国家所有。政府作为国有土地所有者的代表，为了使土地所有权在经济上得到实现，必须要参加土地收益的初次分配。由于政府同时又对整个国民经济与社会发展负有管理责任，因此在管理土地资产时，并不以自身的土地收益最大化为首要目标，而是主要考虑经济与社会协调稳定发展的需要。这是我国之所以能运用地租对经济社会进行事前调控的制度基础。除了对国有土地资产的直接管理，政府还要运用经济的或行政的手段，对全社会范围内土地资产的流动加以引导，对土地收益进行再分配。这方面，与西方的管理模式有许多相似之处。

经过不懈努力，我国已经初步建立了以土地所有权和使用权相分离为核心内容的土地产权登记制度；通过制定和发布基准地价，使国有土地资产得到显化；培育了以土地使用权出让、出租、入股为主要内容的土地一级市场和土地使用权转让、转租为主要内容的土地二级市场，并制定了有关交易规则；建立了包括国有土地使用税、耕地占用税和土地增值税等在内的土地税收体系，等等。可以说，我国土地收益分配正在步入规范化管理轨道，一个有中国特色的土地资产管理模式的雏形已经产生。

三

在我国社会主义市场经济条件下，合理分配土地收益，必须着重处理好以下几方面关系：国家与各类国有土地用地者特别是企业之间的关系；国家与农村集体经济组织之间的关系；国家内部各级政府之间的关系。改革开放以来，随着土地管理改革不断深入，已将这些关系初步理出了头绪，但是还远没有完全理顺。要理顺这些关系，还须在进一步深化土地管理改革方面做不懈的努力。

1.国家与国有土地使用者的土地收益分配关系。国家与国有土地使用者之间的土地收益分配，从理论上讲，应当是国家收取绝对地租和级差地租１以及因国家投资引起的级差地租，而企业在得到平均利润的同时可获取企业投资引起的级差地租。但在现实生活中，影响企业收益水平的因素很多，常常有某些行业由于或企业种种原因盈利水平过高或过低。对此，国家可以通过土地收益分配来加以调节。即根据有关产业政策和经济社会发展的整体要求，灵活地、有所倾斜地处置土地资产。例如，近些年来，针对国有大中型企业普遍资金紧张、负担较重的实际，国家土地管理部门在企业改制中对土地资产采取或出让，或作价入股，或收年地租，或资本金挂帐等多种方式，以适应不同企业的承受能力，有力地支持了国有经济的改革、改组、改造与发展。作为国有土地的所有者，国家完全可以按照自己的意愿来处置属于自己的财产。今后，在地租、地价的数额以及收取方式等方面，还应当根据不同企业的不同情况更加灵活多样，对经济社会发展急需的产业或企业加大扶持力度。目前实行的几种国有土地资产处置方式，各有不同的适应性，不宜笼统地只推行或提倡某一种。出让这种方式比较适合房地产开发企业和外资企业，好处是国家可以一次性收取一笔数额较大的资金，缓解眼前财政资金不足的困难。但不利之处也是很明显的，一是尽管表面看出让金数额不少，但分摊到几十年使用期，每年的地租实际上是很低的；二是今后随着经济发展所增加的土地超额利润基本上归企业，国家很难拿到；三是房地产开发企业基本上把地价负担转嫁到消费者头上了，很难加以制约；四是由于以上几点，极易助长土地投机，在二级市场上将地价越抬越高，产生泡沫经济。因此，出让方式应限于某些特定的企业或有特定用途的土地，不宜广泛采用。土地作价出资（入股），好处是既减轻企业负担又有利于企业上市，但一旦企业经营不当而亏损破产，国家也要承担很大风险。这种方式也不宜广泛采用，只适合于少数内部管理和经济效益都比较好的大中型企业。比较起来，短租制即按年或按月、按季收取地租的适应性比较广泛。这种办法，企业能承受，国家利益有保障。灵活性也比较大，一是租期按企业的需要可长可短，二是国家调节土地收益分配的余地大。短租制的这些特点，已在实践中逐步为人们所认识，有可能成为我国国有土地有偿使用的一种主要形式。

灵活地处置国有土地资产，会不会造成国家的土地收益流失?应当看到，土地收益是社会总产品的分割。没有社会总产品，就没有土地收益；社会总产品不能增加，土地收益最终也不能增加。因此，处理土地收益分配关系，应着眼于社会总产品的增长，把搞活经济放在首位。对那些符合社会需要但又有暂时外部困难的企业，在一定时期内给予地租或地价方面的减免照顾，是为了帮助其发展壮大，最终国家可以获得更多的土地收益。如果从单纯财政观点出发，片面追求土地收益，往往适得其反。例如近几年我国房地产业畸形发展，很多城市高档宾馆、写字楼、公寓、别墅等风起云涌，由于脱离实际需要，往往建成之日即为闲置之时，更有不少项目因资金不足而成为“胡子工程”，结果不仅没有效益，反而浪费了大量社会资金。

灵活地处置国有土地资产，会不会导致政府官员的腐败?目前与土地管理有关的官员中，确实出现了一些利用批地权谋私利的腐败分子。但根源并不在于灵活处置土地资产，而是由于管理制度不健全、缺乏严格、公开、透明的办事程序，致使少数人手中的权力缺少必要的制约和公众监督，形成一个人说了算、“黑箱操作”的局面。解决这方面的问题，从根本上讲，是要从法律与制度上明确各种土地资产处置方式的适用范围，界定清楚国家与用地者在地租分配和土地利用方面的权利与义务，地租、地价数额的确定要有一定的办事程序，而且要公开。办事的每一个环节要公开、地租、地价的数额要公开，数额高于或低于测算标准的原因也要公开。这样就便于政府从内部和社会公众从外部加强对权力的制约与监督。

国家在地租、地价的收取上采取灵活方式来处置国有土地资产，是一种所有者行为。但国家同时又是国民经济的管理者，管理者好比裁判员，对运动员（即各类用地者）应当严格执法、一视同仁。在土地收益分配问题上如何体现这种管理者行为?主要是要进一步完善土地税收体系。可以考虑在保留现有的耕地占用税和土地增值税的同时，取消国有土地使用税，参照西方国家经验改为征收地产税。除公益事业用地外，所有居住性用地和经营性用地都属于征税范围；征税对象则为各类用地者，不仅以出让或出租方式获得土地者要交纳地产税，以划拨方式获得土地者同样要交；可由政府成立评估机构，对各宗地产定期进行估价，确定税基。为此，必须改革现在土地与附着物分开的登记制度，将房屋、树木等统统纳入土地登记；地产税应由各市、县政府征收，并由中央政府规定统一的用途；此类地产估价机构，则应为省级政府的派出机构，可以在规定范围内跨市、县进行评估，但不得从事土地市场交易方面的评估。有关地方的土地登记机关有义务向评估机关提供登记资料。尽管城市土地属于国家所有，但在出让或租赁期内，事实上也是用地者的财产，国家征收地产税，可以促进他们充分利用好土地。

2.国家与农村集体经济组织之间的土地收益分配关系。这里有两方面问题，一个是关于国家征地。征地，是国家用强制手段改变土地用途，同时改变土地所有权，属于典型的管理者行为。但是国家作为改变用途后的土地新的所有者，应当对原来的所有者给予经济补偿。补偿的内容，除了地上地下附着物的折旧费（有时还要考虑重置费用）、农作物损失费、拆迁安置费、就业安置费等，还应包括地价。长期以来，我国的征地费用中基本不含地价，这是不符合市场经济要求的，今后，增加地价因素，按什么标准给付，是个有争论的问题。本文认为，国家征用于公共事业的，应按原用途的地价标准给付；如果是用于经营活动，则应按改变用途后的地价给付。具体操作，应先由市场中介组织评估，然后由政府与集体商定价格，征用后采取一定的有偿或无偿使用方式向用地者供应。为了减轻国家的负担，征地时可发行土地债券，国家用以后获取的土地收益逐步向集体偿付。至于对农村集体组织用于非农业经营的土地，要不要征为国有?应当区别对待。属于城市规划区范围内的应当征为国有。土地转权后，如果企业仍隶属于原集体，则集体可以国家应付的征地费抵顶一段时期内应付给国家的国有土地收益；如果企业脱离原集体组织，那么国家就应向集体付征地费，同时对企业实行国有土地有偿使用制度。对于城市规划区范围以外的农村集体非农业用地，则不宜征为国有。对此，作者在以前发表的文章中已有专门论述，这里不再赘述。总之，征地虽然属于政府行为，但由于涉及到所有者之间的关系，国家应按照市场经济的法则，对集体组织给予合理补偿。

另一个问题是国家作为国民经济与社会发展的管理者，还应当凭借行政权力参与农村土地收益的再分配。这主要是指税收手段。目前我国的农村税收中，除耕地占用税外，针对土地收益的税种基本没有。改革开放以来，在国家优惠政策扶持下，我国农村二、三产业有了长足发展，特别是沿海发达地区，不少乡镇企业已具相当规模和实力。为了有利于平等竞争，如果今后对城市国有土地开征地产税，应当考虑对农村二、三产业也同时开征。由于农业仍为弱质产业，广大农民收入水平仍然比较低，因此对农业用地和农村居住用地可免征此税。此外，对农村非农产业用地的转让，也应征收土地增值税。

3.各级政府之间的土地收益分配关系。

综上所述，今后国家参与土地收益分配的主要途径，一是以土地所有者身份向各类国有土地使用者收取地租、地价，在征地过程中向集体支付地价等，这都属于土地收益的初次分配；二是以管理者身份在城乡征收地产税、土地增值税等，属于土地收益的再分配。接下来的问题是，国家的土地收益在各级政府之间如何分配?这个问题，不仅仅关系到各级政府的事权是否有必要的财力保证，更重要的是关系土地资源能否合理利用。

改革开放以来，国家财政收入占国民收入的比重不断下降，中央财政在全部财政收入中所占的份额也越来越低。这种情况，已在很大程度上影响了关系长远和全局的重要基础设施、基础产业和行业的建设与发展。近些年来，随着土地管理改革的深化，土地收益成为财政收入的重要来源。但是土地收益中，中央财政所得甚少，省级也不多，大部分留在市、县财政。由于目前土地税制尚不健全，政府的土地收益基本上以土地出让金为主。对于土地开发商而言，为了降低开发成本，普遍愿意接受增量土地而不愿接受存量土地。这些情况凑在一起，助长了不少城市政府大量征用周边农田搞出让的盲目扩张冲动，给经济与社会造成严重危害。一是耕地急剧减少，损害农业基础；二是导致房地产过热，浪费财力、物力；三是城市存量土地不能充分利用。因此，必须通过深化土地管理改革，理顺各级政府之间的土地收益分配关系。今后，城市增量土地特别是占用耕地的土地有偿使用收入，原则上应作为中央和省两级财政的收入，中央所占的比重可大些；耕地占用税，应大部分纳入省财政，少部分上缴中央；城市存量土地有偿使用收入、地产税和土地增值税，则应基本上留给地方财政。这样分配，有利于体现国家对土地的统一管理，有利于保护耕地资源，也有利于调动地方政府盘活非农用存量土地，发展土地市场的积极性。

行文至此，我们已经阐述了土地资产的实质、特点及其在经济与社会发展中的作用，分析了西方国家和我国社会主义市场经济中土地资管理模式的异同，提出了今后我国土地资产管理应着重解决好的几个问题。由于本文主要论述土地资产及其管理，因而对土地资源管理问题较少提及。但实际上，无论是西方发达国家还是我国的土地资产管理，都把土地资源得到更合理的利用作为最重要的目标。就是说，土地资产管理要服从土地资源管理的要求。这主要表现在土地利用规划的“龙头”作用上，无论是土地登记，还是出让、转让和征地；无论是地价评估，还是地税征收等等。都要依据土地利用规划的要求，有助于规划的落实。显然，不管是否有利于土地资源合理利用，孤立地强调土地资产管理的重要性，是错误的。但是，如果因此而认为，可以用土地资源管理取代土地资产管理，同样也是错误的。土地资产管理除了以有利于土地资源合理配置为目标外，还有一个重要的管理目标，即建立土地收益分配调节机制，规范市场经济主体行为。这一点，是土地资源管理无法取代的。作为政府管理的重要职能，今后土地资产管理只应加强，而不能有丝毫削弱。

(1998年12月14日于中央党校)



(1)《马克思恩格斯选集》第2卷545页。

(2)《马克思恩格斯全集》第26卷111页。

(3)参见戚铭琛:《日本城市地价泡沫》，《中外房地产导报》1997年第20期；张瑜:《日本地价大幅度下降的前因后果》，《中国土地报》1992年7月24日

(4)参见拙文《关于农村非农用地进入市场问题》，刊于《中国农村经济》1995年第2期；及《中国土地使用制度改革探索》，刊于《中国社会科学》1995年第2期。