近几年，包括深圳在内的许多城市，都在试行或推广使用国有土地分年度（或更短的期限）交纳地租的办法。这是继实行土地出让（即批租）之后，我国土地使用制度改革的又一重大突破。为了推动改革，《地政时刊》辟出专刊、专版，开展年地租制讨论，给大家提供了一个从理论与实践相结合的高度，交流经验、探索规律的机会。借这样一个机会，我将自己对这个问题的看法贡献出来，作为一家之言，参加讨论。

一

一般商品，特别是使用期限比较长、价值比较高的商品，如房屋、机器设备等，既可以一次性出售，也可以将使用价值分期租赁。商品的租赁，只是出售的一种形式。商品租金是商品价格的分解，确定租金要依据价格，以价格为前提，可以说，商品租金本质上就是价格，是价格的转化形式。土地的情况则刚好相反：先有地租，后有地价。确定地价要依据地租，以地租为前提。地价是地租的转化形式，本质上就是地租。因此，经济学通常将地租称为土地的价格。

    商品的价格及租金与地价和地租的这种区别，是由于他们的形成机理不一样，属于不同的经济范畴。商品的价格是其价值的表现，主要由所凝结的人类抽象劳动（包括物化劳动和活劳动）时间所决定，是在生产领域中形成的。而土地不是人类劳动的产品，自身没有价值。地租（地价）是土地产权人凭借对土地的所有权或占有权，分享一份剩余价值，是在社会分配领域中形成的。形成机理不一样，在社会经济中所起的作用也不同。商品的价值在市场上实现以后，除了补偿生产中的消耗，还有一个剩余部分，分解为资本利润和地租。生产决定分配，如果没有生产，没有产品，也就没有价值，自然也就谈不上利润和地租。但是分配对生产也有反作用，利润和地租如果全部用于消费，那么社会就只能维持简单再生产，不可能发展。如果把利润和地租用于积累，就可以实现扩大再生产，社会进步就有了物质保证。在土地私有制条件下，地主不劳而获，往往把大量地租用于奢靡性消费和各种投机活动，白白浪费掉了。因此马克思主义主张消灭土地私有制，并且指出消灭土地私有制并不要求消灭地租，而是要把地租交给社会。地租属于社会，有利于合理用于积累和消费，促进生产发展，改善人民生活。

消灭土地私有制，为什么不要求消灭地租?为什么不直接把社会剩余产品用于积累与消费，而要经过地租这样一个中间环节?除了因为社会主义的地租不具有剥削性质，作为一种社会扣除，它最终直接或间接地用于每一个社会成员之外，还因为在市场经济中，地租（主要是级差地租）是一个重要的经济杠杆，可以保证平均利润率规律顺利发挥对经济的调节作用。商品经济的基本规律是价值规律，而价值规律调节生产与消费又是通过价格实现的。经济发展进入社会化大生产阶段以后，资本利润出现平均化趋势，市场价格由过去围绕价值变为围绕生产价格上下波动。这主要是由于随着分工越来越细，部门与行业之间技术进步不平衡，导致企业的有机构成有高有低，在这种情况下，实行生产价格，使等量资本获得等量利润，有利于平等竞争，有利于资本投向有机构成高的部门和行业，推动技术进步，促进产业结构合理化。而生产价格或者说平均利润率的这种调节作用，又离不开级差地租的配合。例如，农产品的生产价格即市场价格，是由劣等土地产品的平均生产费用加平均资金利润率决定的。优等土地产品的生产费用低，按照市场价格出售就会有一笔超额利润。这时，土地所有者将这种超额利润作为地租归为己有，就使得农业经营者不管经营劣等地还是优等地，都只能得到平均利润。这客观上有利于平等竞争，也有利于农业资本在不同等级土地上合理分布，充分利用土地资源。又例如，在城市不同区位的土地上经营同一产业，或是在同一块土地上经营不同产业，同等投资的利润差别很大。只有明确地租关系，把因土地位置和用途引起的超额利润归土地所有者或占有者，生产价格才能有效地调节资本在不同级差的土地以及各部门和产业间合理流动。对于级差地租的这种作用，马克思在研究资本主义经济时，就已经注意到了，他在《剩余价值学说史》中指出：“级差地租是同市场价格的调节作用联系在一起的。”这一点，对社会主义市场经济同样适用。

    但是，在发挥调节作用的方式上，社会主义地租与资本主义地租又有重大的区别。资本主义普遍实行土地私有，地租或地价是通过分散的土地所有权之间和分散的土地使用者之间的竞争自发形成的，政府很难加以控制。而我国社会主义实行土地公有，特别是城市土地属于国家所有，国家就有可能自觉地把地租、地价作为重要的经济扛杆，对经济与社会的发展进行宏观调控。例如，在按照城市土地规划应当发展商业的地段，征收高额的商业地租，就能有效地控制投资者盲目兴办其他项目，使城市规划得以落实，同时也使该地段的商业企业与其他地段的商业企业平等竞争。

    综上所述，可以概括出以下结论：在社会主义市场经济中，明确地租关系，有着十分重要的意义。国家作为土地所有者，一方面可以通过收取地租集中一部分资金，用于发展社会生产，改善人民生活。另一方面，可以把地租作为对经济进行宏观调控的重要手段。

应该特别指出：以上所说的地租，是指理论地租，其具体内容就是在单位时间内单位面积土地所带来的超额利润。一般情况下，理论地租以年为时间单位，讲地租，只要不特别说明，就是指年地租。地价，也是以年地租为前提，是年地租的资本化。理论地租，是对地租本质的抽象概括，它与实际经济现象并不总是一致的。有时候，本质上不属于地租的东西却被纳入地租了。例如当土地和为改良土地而投入的资本属于同一个所有者的时候，往往就会将土地资本的折旧也纳入地租，以地租的形式来回收土地资本。有时候，地租却不以地租的形式来收取。例如在我国过去高度集中的计划经济体制下，国家对企业实行统收统支。尽管表面上没有地租，但实际上因土地引起的超额利润即地租却是客观存在的，国家以上交利润的形式将地租收走了。又如，我国现在实行的土地使用税，则是以税的形式收取地租。我们从事理论研究，必须透过现象抓住本质，才能正确解释并指导现实经济活动。

二

上面已经述及，在过去高度集中的计划经济体制下，国家对企业实行统收统支，企业所有的剩余价值都上交国家了，自然不必要也不可能实行有偿使用土地的制度。表面上是无偿用地，其实还是有偿，因为地租被国家拿走了。但这种办法，使得地租无法发挥调节经济的作用，也不利于节约和合理使用土地资源。改革开放以后，随着企业逐渐有了独立的经济利益，成为市场的主体，实行有偿使用土地的制度便被提到改革日程上来了。一方面，由于各项放权让利措施，国家财政收入占国民收入的比重不断下降，需要通过地租形式集中一部分资金。另一方面，企业利益出现不平衡，有的效益好的企业，并不一定经营管理得好，而是由于占用了较好区位的土地。对此，也应通过地租手段加以调节。这方面的改革是从收取土地使用费起步的。土地使用费实质就是地租，但考虑到多数企业的承受能力，一开始标准定得比较低。按照本来的设想，随着利益关系的逐步调整，最终可以把土地使用费提高到理论地租的水平。不料却出现了税费之争，土地使用费变成了土地使用税。费和税只是一字之差，性质却变了。税收要求规范，不管土地等级如何，基本按同一标准征收，对土地的级差收益起不到调节作用。税收由税务部门负责，土地管理部门因此失去了一个重要的管理手段。在这种情况下，土地使用制度改革如何推进?土地管理部门只好另谋出路，而且确实找到了新的突破点，即大力推广土地使用权的出让和土地作价入股。

土地出让和作价入股取得了辉煌成绩。首先，缓解了财政困难，土地出让金在许多城市政府的财政收入中占了相当大的比重，为加强城市建设做出了重要贡献。其次，培育了土地市场。由于土地使用权出让后，在规定的使用期限内可以转让，因而大大促进了土地的流动，有利于生产要素的合理配置。城市土地市场的建立，对农村“四荒”使用权拍卖，也起了示范作用。第三，土地作价入股，促进了国有大中型企业的改革。第四，对吸引外资和房地产业的蓬勃兴起发挥了积极作用。第五，促使人们转变观念，有偿使用土地的思想日益深入人心。第六，扩展和加强了土地管理的基础业务。例如，为了规范土地出让和入股，监管土地转让，土地管理部门建立和完善了基准地价制度、土地登记制度等。

    但是，土地出让和作价入股也有局限性。拿土地使用权出让来说，尽管与土地所有权买卖有重大区别，但土地出让价格与土地所有权买卖价格却大体相同，都是地租的资本化。如前所论，地租是对当年利润的一种扣除，那么地价就意味着对未来若干年内的利润的预先扣除。这就有一个企业是否能够承受的问题。从几年的实践看，通过出让方式取得土地使用权的，主要是少数实力比较雄厚的外资企业和房地产开发企业。至于土地作价入股，实质上是国家以土地股权的形式获取地租，但如果企业因经营不当而亏损破产，国家也要承担很大风险。这种方式也不宜广泛采用，只适合于少数内部管理和经济效益比较好的大中型企业。因此，直至目前为止，绝大多数企业仍然是近乎无偿地使用土地。这种情况，既使国家通过地租集中资金受到限制，更重要的是无法发挥地租调节经济的杠杆作用。由此，引起或助长了一系列弊端：其一，不利于企业的平等竞争。其二，一些城市政府为了招商引资或增加财政收入，置法律和政策于不顾，过度征用、开发农田，损害农业基础和国家的长远利益。其三，不利于投资合理分布。例如，近几年我国房地产业畸形发展，很多城市高档宾馆、写字楼、公寓、别墅风起云涌，奢靡之风泛滥，完全脱离了我国作为发展中国家的实际需要。其中一个重要的诱因，就是土地出让失控。其四，助长了土地投机。由于土地出让后的几十年间，土地增值利益巨大，因而刺激了一些人大量屯积土地。他们购地后只进行少量投入或根本不投入，等待时机转让渔利。土地投机的后果，则是滋生泡沫经济。其五，凡此种种，都使土地不能合理利用，有的甚至长期闲置浪费。

怎样才能解决这些问题?土地管理部门和有关经济理论界经过不断反思，一致认为，在出让和作价入股之外，还应当对多数企业普遍实行年地租制。实行年租制，不仅理论方面有充分的依据，而且实际工作方面的条件也比较成熟了。首先，现在已经有了统一的土地估价规程。按规程要求，评估地价一般要同时采用几种方法，其中一种重要的方法是先测算土地的年收益，然后用资本利率计算地价。这里的土地年收益，实质上就是年地租。有了这样的基础，制定年地租评估规程或统一的（既包括年地租，也包括地价的）地租评估规程，已不是困难的事情。其次，全国从中央到地方，已经有了一支能够胜任地价评估自然也能够胜任年地租评估的专业队伍。再次，土地资源调查和城镇地籍调查使我们基本查清了土地的“家底”，地籍资料日益完善，使得有关评估数据更加科学、合理。正是由于各方面条件都比较成熟，近几年不少城市在推行年地租制方面取得很大进展，创造了宝贵的经验。从发展趋势看，年地租制很可能成为我国国有土地有偿使用的一个主要形式。年地租制也好，出让也好，作价入股也好，土地使用税也好，尽管形式不同，所体现的经济关系却相同，都是因土地引起的超额利润即理论地租。土地使用制度改革的目的，是明确地租关系，发挥地租对经济的调节作用。为此，必须对地租的各种实现形式统筹考虑，探寻最恰当的形式组合，而不能仅孤立地研究其中的某一种。

三

在我国社会主义市场经济中，国家对于土地具有双重身份，既是管理者，又是国有土地的所有者。管理者好比裁判员，不应直接参予市场运作，而是通过制定和执行市场规则，对经济实施间接调控；所有者，则具有某种主体地位，难免要在一定程度上直接介入经济活动。在城市土地有偿使用问题上，国家应如何处理好双重身份之间的关系，是一个值得认真思考的问题。我认为，对于城市土地收益的初次分配，国家应侧重以所有者身份介入，对于再分配则主要以管理者身份出现。

作为所有者，国家完全可以按照自己的意愿来灵活地处置属于自己的土地资产。这里所说的“意愿”，不是主观随意性，而是从土地级差收益的客观存在出发，自觉地利用地租手段来调节经济与社会的发展。这里所谓“灵活处置”，是指以下几个方面：1.地租的实现形式，应当根据用地者的特点不同，或出让，或作价入股，或收年租、季租、月租，灵活多样、不拘一格。现在看，绝大多数企业更适宜实行短租制。2.土地使用期限和土地转让抵押转租等处置权的设定，也应根据不同企业的实际灵活多样，不宜千篇一律。3.地租或地价的数额，也应针对不同情况灵活确定。明确国家与国有土地使用者之间的地租关系，从理论上讲，应当是国家收取绝对地租和级差地租Ⅰ以及因国家投资引起的级差地租Ⅱ，而企业得到平均利润，同时获取因企业投资引起的级差地租Ⅱ。但在现实经济生活中，影响企业收益水平的因素很多，常常有某些行业或企业因种种原因盈利水平过高或过低。对此，国家可以根据有关产业政策和经济社会发展的整体要求，有所倾斜地确定有关企业的地租或地价水平，来加以调节。在近些年的改革实践中，我们实际上也是这样做的。例如有的国营企业由于各方面负担重，资金紧张，土地管理部门为了支持他们深化改革，采用土地资产挂帐办法。这种办法与行政划拨用地的根本区别是，企业核算要计算地租。虽然国家在一段时期内并不收取地租，但并不是永远不收取。这样既缓解了企业眼前困难，又能促使企业加强管理。实行年地租制，也应有助于把企业搞活，而不要搞死。现在一些地方搞年租制，侧重于考虑财政增收，把主要精力放在制定统一的地租数量标准上，而对如何配合国家经济社会发展计划和产业政策来搞活经济，则重视不够，这是不全面的。我认为，测算不同等级和不同用途土地的地租数量标准是必要的，但这种测算主要是为了使政府和用地者心中有数，而不宜把它作为实际收取时的唯一标准。作为所有者行为，实际收取多少地租，还要考虑其他各种经济的或非经济的因素。否则，租与税就没有区别了。而税收属于管理者行为，并非所有者行为。

灵活地处置国有土地资产，会不会造成国家的土地收益即地租的流失?本文前面已经论及，地租是社会总产品的分割。没有社会总产品，就没有土地收益；社会总产品不能增加，土地收益最终也不能增加。因此，处理地租分配关系，应着眼于社会总产品的增长，把搞活经济放在首位。对那些符合社会需要又有暂时困难的企业，在一定时期内给予地租或地价方面的减免照顾，帮助其发展壮大，最终国家可以获取更多的土地收益。

灵活地处置国有土地资产，会不会导致政府官员的腐败?目前与土地管理有关的政府官员中，确实出现了一些利用权力谋取非法利益的腐败分子。但根源并不在于灵活处置土地资产，而是由于缺乏严格、公开、透明的办事制度，使少数人手中的权力缺少必要的制约和公众监督，形成一个人说了算、“黑箱操作”的局面。解决这方面问题的关键是从法律与制度上明确各种土地资产处置方式的适用范围，界定清楚国家与用地者在地租分配和土地利用方面的权利与义务，地租、地价数额的确定要有一定的办事程序，而且要公开。办事的每一个环节要公开，地租、地价的数额要公开，收取数额高于或低于测算标准的原因也要公开。这样就便于政府从内部和社会公众从外部加强制约与监督。

以上说的是国家作为国有土地的所有者，凭借对土地的所有权直接参与国民收入的初次分配。而国家作为国民经济的管理者，则要运用税收手段介入地租的再分配。现行与城市土地收益有关的税种，主要有城镇土地使用税和土地增值税。从历史的沿革看，土地使用税是由土地使用费转变来的，其本质是收取地租，但以税的形式出现，不利于灵活收取，不符合地租的特性。实行年地租制以后可以考虑取消这个税种。同时，参照西方国家经验，在适当时机开征地产税。除公益事业用地外，所有居住性用地和经营性用地都属于地产税的征收范围。不论是以出让方式、作价入股方式、年地租方式取得的土地，还是以行政划拨方式或土地资产挂帐方式取得的土地，只要是用于居住和经营的，都要交纳地产税。尽管城市土地属于国家所有，但用地者不管以什么方式，只要取得了土地的使用权，事实上也就拥有了一份土地资产，征收地产税，有利于促进他们充分利用好土地。征收的方法，可由政府成立或委托有关评估机构，定期对各宗地产进行估价，确定税基。为此，必须改革现行的土地与附着物分开的登记制度，将房屋、树木等统统纳入土地登记。地产税的覆盖面不仅仅限于城市，而应包括农村的有关物业。税收应由各市、县政府征收并主要用于地方财政支出，具体用途应由中央政府统一规定，并由各级人代会及社会公众监督。土地增值税主要是对土地转让中的增值部分进行调节。开征地产税后，土地即使并不转让，如有增值，也可以得到适当调节，这就比较完善了。

多年以前，有的理论工作者就提出，城市土地使用制度改革的思路应当是“明租正税”。对此，我是赞成的。地租是土地所有权在经济上的实现，税收则是国家机器的强制性行为，应当把二者区别开来。回顾这些年来的改革历程，从出让到年地租制，基本上是沿着明租的路子走的。但最终理顺关系，还需要多部门协同努力，任务仍很艰巨。

原载《地政时刊》（内部刊物）1999年第1期。后刊于《求是》2000年第9期，编辑部有删节、修改。