在认识民营经济、中小企业重要性和中小企业融资难题的基础上，需要发展政策性金融来破解难题，把相关的体制、机制建设摆在战略高度，从中央到地方推动“政策性资金、市场化运作、专业化管理、信贷式放大”创新机制的探索和开拓，抓住风险共担和支持对象合理遴选两大要领，发展中国现代化崛起中的公私合作伙伴关系机制。

解决中小企业融资难要守正出奇

中小企业融资难是一个世界性的难题。这么多年发展下来，虽然不断强调提高对中小企业融资的支持力度，但进展不大。背后的原因，显然与市场经济中的“市场缺陷”有直接的关系。市场在常规发展中间，形成了商业性金融体系，而它自然而然是一个锦上添花的运行机制。这种锦上添花运行机制无可厚非，作为商业性定位的银行和金融机构，选择贷款支持对象的时候，当然首先要考虑怎么做起来成本最低、风险最可控。支持大企业大项目和支持中小企业的小项目和小企业，每一个具体支持项目办理时的固定成本可能差不多，但是大企业大项目做成一个，融资的规模几亿甚至十几亿，小企业呢，几十万几百万就很可观了。这样十几个、几十个小企业做成的业务量才能顶一个大企业的业务量，那么实际成本的付出就要高出十几倍甚至几十倍，同时这些中小企业融资构成的总体的风险又明显高于大企业融资中的风险，这是一个基本事实。商业性金融锦上添花的取向自然而然更多地首先考虑支持大企业大项目，无可厚非，这种运行机制，其运行结果也是一种资源配置在市场基础层面上的优化。显然，社会上可以用来支持经济发展的商业性融资渠道，首先是使大企业大项目这些增长点可以得到比较充分的支持。但同时，中小企业的支持怎么样也能够得到配套，这个事情需要得到更多的重视。我们观察，中国这些年发展中的这个问题十分突出，而从国际经验来看，其他的经济体，也无一不受到这个问题的困扰，当然人家也在想方设法找到一些对策。

我们需要发展政策性金融来发挥雪中送炭的作用。商业性金融锦上添花的机制让它进一步充分发展，但同时，我们还要发展一套带有雪中送炭功能特点的融资机制。对于中小企业的融资支持，需要有政策性融资这样的力量，而且我认为应该正面提出：在中国的总体发展中，完全应该提到战略高度来通盘协调地考虑，是不是需要构建一个政策性金融体系。在中国改革开放的实践中，上世纪80年代末90年代初，已经明确提出了政策性金融与商业性金融分道扬镳的思路，各行其道，双轨运行，那么在具体的机构设置上，我们大家都知道，组建了国家级的三家政策性银行；在信用担保方面，建立了国家级的中国经济技术投资担保公司，虽然没有明确的政策性信用担保的表述，但实际上包含此意。以后地方政府层面各级，先后出现了几千家政府背景的信用担保机构，在后面，其他商业性的担保机构也像雨后春笋一样顺应经济社会发展出现了。但是分道扬镳之后，怎么形成合力，碰到了挑战与困惑，现在还存在没有理清的不少模糊之处和困难问题。我国在近年的探索中，在上一次国家金融工作会议后，具有带头大哥地位的国家开发银行被要求商业化。另外的两家，农业发展银行，据我们了解，它作用的范围已比较有限，面对三农的许多问题实际上已经无能为力；进出口银行有作用发挥，但它毕竟是一个相对窄的在进出口环节上发挥作用的政策性银行。地方层面有政策性担保明确功能要求的机构，存在普遍的“两难”：虽一开始决策层的态度很鲜明，财政的支持也能跟上，再往后财政由于种种原因不肯跟进，那么机构自己的运行明显碰到了两方面为难的情况——如果按照一开始的政策初衷，继续支持中小企业的融资担保等等，在代偿损失接连发生之后，不用多长时间，随着资本金萎缩，他对各方无法交代，对领导无法交代，对社会无法交代，特别是对自己的员工、自己要做的事业都无法交代，那么，如果想要维护账上资产能够保值增值，就不得已要追求短平快，追求一般商业化运作的业务，放弃政策性的初衷。这种两难已经普遍发生。这么多年来，大家在各地做了很多积极的努力去化解两难局面，但是并没有很成型的经验。从国家级来看，我们说得直率一点，就是政策性金融体系的战略框架仍然是很不清晰的。

在地方融资平台这个形式上，我认为，实际上是在现实生活的强烈需求之下，各地普遍以“潜规则”强制替代“明规则”，这些融资平台就是发挥地方不同层级上的政策性融资的功能。我们举一个小例子，在金融危机冲击背景下，我们看到《中国证券报》上有一整版，是浙江长兴县路桥公司发行15亿元公司债的发债说明书，它看起来是一个法律框架下非常清晰的企业法人融资事项，但是实际上，一望而知这是地方政府按照自己的意图来操纵运行的地方融资平台，它所筹集的这些资金对于当地贯彻其发展战略显然具有非常重要的作用。但是这种地方融资平台运行得来的融资，我们观察，也很少能够照顾中小企业融资需要，首先是满足地方层面上整个发展战略中那些作为重点的增长点，一般也都是准公共产品的基础设施以及主打的地方大项目。国家开发银行虽然被要求商业化，但我们观察，它也遇到了随着金融危机压力使它不得不做的——同时也拥有内在的动机和愿望去做的，贯彻国家意志，走出去，抓战略重点等等。国家开发银行在这两年不声不响做了很多具有非常鲜明的政策性融资色彩的事情。它的这套机制怎么理顺，我们觉得应该更加注重实事求是地在理性的、前瞻的视野下来作探讨。当时中央金融工作会议给他留了一条尾巴，叫做重点从事长期投资。长期投资怎么理解？开行定义为“开发”，以开发性对应长期投资，可以中和这里边的矛盾和困惑，但实际上它并不能把自己简单地等同一个商业性的金融机构。它的资金来源有没有可能像其他商业银行一样通过吸储？现在看不到这种前景，那么继续发行金融债？实际上金融债是一种准国债，是带有明显政策性色彩的资金筹集方式。诸如此类的问题也都需要进一步探讨。而在地方层面，我觉得，从省级到下面的市县级，需要进一步正视现在民营企业、中小企业发展面临的融资难题，而找到守正出奇的全套思路和要领。

借鉴国际经验

在这方面，可简单地说一说我们可以观察到的国际经验。老牌的资本主义国家——曾经的“日不落国”英国，后来崛起的现在仍然是世界头号强国的美国，他们在政府体系中都有专门的中小企业局或者中小企业署，这种政府机构得到预算里透明规范安排的资金，支持中小企业融资。我们要看到美国始终在坚持可控、可以预期地对中小企业作出融资支持。世界金融危机冲击之下，他还特别使中小企业署发挥作用的乘数增大，就是提高政府方面承担风险的比重。支持的方式，我们听到上海的美国领事馆总领事介绍的经验主要有两条，第一，贴息的方式，第二，信用担保的方式。他认为这两套方式的机理是相同的，就是财政拿了一块资金以后愿意去承担风险，而降低整个融资环境（是不是可以称为金融生态）中融资门槛的高度，把这个门槛高度降低以后，更多的中小企业可以得到融资支持。这里面发生的风险，在贴息方面就是项目失败，在信用担保方面就是发生代偿。只要控制在相对低的比重上，财政部门把它源源不断地承担起来，把这个风险以一个足够高的比重消化掉，原来形成不了的中小企业融资局面就可形成、可持续了。但同时，也要求财政之外其他的主体如企业、商业银行和其他可能参与的商业性的信用担保机构等等，大家是一个风险共担的关系。在原来规定的不同档次上，比如对最低规模的小企业，政府方面承担的风险份额可以达到85%，到了世界金融危机冲击到来的时候，为了支持中小企业，把政府承担的份额提高到90%，特殊情况下甚至提高到95%。这种支持框架相对而言是清晰的。英国也是如此。

战后迅速崛起、被称为创造经济奇迹的日本，一个重要的发展经验就是有一个更放得开的财政投融资体系，实际上就是政策性投融资体系。这个体系中，由国家组建的一系列政策性银行、机构一起配合，提供不同行业、不同方向上的优惠贷款。日本所实施的这些投融资政策性支持，对于其战后产业结构的升级换代、主打的经济增长点能速成气候，产生了非常重要的作用。简单地说，我所看到的日本人总结经验：战后首先支持钢铁、煤炭这些重化工业增长点的恢复。到了上世纪50年代初，将重点转移到造船业，那时候世界上的造船业市场出现一个重组机遇，日本抓住了，使其造船业得到迅速的提升。50年代后期，支持发展自动化机械，随后日本人自豪地声称机器人（300024）保有量世界第一，明显超过了美国。到了60年代，其支持的重点转为半导体——一直延续下来的是现在的信息技术。但再往后，80年代其重点转移到支持住宅建设等方面的政策性融资。日本的发展轨迹对我们有明显的借鉴意义，当然也有其教训。到了九十年代泡沫破灭以后，其金融系统里面、也包括投融资体系，暴露了比较明显和严重的问题。但从国际经验这个角度说，我们不应该“把小孩子和洗澡水一起泼掉”。日本的经验，投融资比较放得开，其利弊也比较明显。

其实严格来讲，美国这次发生次贷危机和“两房”的政策性融资也是有直接关系的。政策性融资是把双刃剑，一方面可以支持某些产业超常规发展，另外一方面可能积累一些矛盾。在这个方面中国人应该通盘考虑，我们是志在后来居上、实现赶超的一个发展中经济体，我们应该对政策性金融的利和弊作客观的把握，应该力争扬利抑弊。

政策性金融可担当中小企业融资大任

在上述简要考察之后，我们可以提出下面几点认识与基本主张。

第一，应该在战略的高度上充分重视政策性金融体系建设和从中央到地方各个层级的政策性融资的机制建设。这是和中国基本的“三步走”发展战略配套的现代经济核心部分的组成因素。这样的货币媒介、信用媒介构成了整个经济的血液循环系统，它应进而配合形成一个从商业性金融到中间地带色彩很明显的各种各样政策性融资事项、一直到最后褪掉融资色彩完全以政府财政资金支出去支持的最需要雪中送炭的事项这样一个无缝连接的资金支持体系。比如从低保开始，一直发展到由政策支持的各种各样经营性的事项和所有的经济活动领域。这样的筹资和投入支持，从简单的财政支出到带有融资色彩的政策性融资、再到商业性融资，来覆盖我们整个经济生活。从这个角度来说，政策性金融需要通过克服“市场缺陷”、助推超常规发展，应把其纳入在战略高度支持后来居上现代化赶超的通盘考虑。

第二，中央和地方政府应积极推动“政策性资金、市场化运作、专业化管理、信贷式放大”的创新机制的探索开拓。这里所谓政策性资金，是指现在已经在政策性银行和金融机构（包括担保机构）定位的这些经济实体，应该得到可持续的财政资金的介入和支持。财政资金应跨越直接的成本—效益分析概念下的直接效益追求，上升为追求综合效益、长远效益、社会效益、发展后劲、雪中送炭这些政策目标和社会目标，同时又要在这些资金的运用上形成一个尽可能好的机制。所以“政策性资金”后面跟着的，是政策性融资中的“市场化运作”。至少在形式上这是和市场对接的、一种有偿的资金周转运用形式。再后面就是“专业化管理”，相关机构中运用这些资金的人员，既要通晓金融方面的各种管理知识、专业知识，又应该能够较好地把握政策性的要领，并操作管理系统把专业化的管理覆盖到商业性金融和政策性资金所联结而后有机融合。政策性资金、市场化运作、专业化管理，追求的是一种信贷式放大的效应，就是要体现经常所说的“乘数”。以财政资金拉动信贷资金的这个乘数效应出来以后，显然可以应对和化解现实生活中的矛盾。比如财政资金总是感觉非常紧张，那么就希望财政资金可以发挥乘数效应，能够“四两拨千斤”。这些贴息不认企业的经济性质，不管是国有企业还是民营企业，只要该企业所做的项目是符合国家产业政策和技术经济政策的，是在财政政策角度上认为应该支持的，通过一套程序以后，就可以用贴息方式支持。贴息拉动的是商业性的贷款。这三亿多元的财政资金引致了一百亿元以上的社会资金进入政府想给予支持的项目，那么算下来其放大倍数是在30倍左右。为应对全球金融危机，贴息的做法在中央层面也都有明确的安排，即运用中央财政资金以贴息的方式支持企业技术改造和升级换代。放大倍数在中央这个层面总结起来是十倍以上。显然这是少花钱多办事，带上了一个很好的运作机制。我们可以总结出：财政出钱贴息的那个比例的倒数，就是资金放大的倍数。假定一个项目有产生投资收益和回报的现金流，但是不能承受商业性银行贷款的较高利率（比方说10%），自己计算只能承受5%。那么剩下的这块，财政以公共资金用贴息的方式填上去。如此一来，原先转不动的融资资金就转起来了，100%规模的资金转起来，进入需要得到支持的项目。这等于财政用相当于总规模5%的资金发力（5%的倒数是20），即引致了20倍的社会资金进入了想给予支持的领域。这是一个明显的四两拨千斤的机制。信用担保是在总体上由各种各样的项目合在一起以后，实际上也只是承担这么一块比较低的百分比的代偿损失，公共资金的这种运用完全可以理直气壮的、以透明的方式对公众说清楚，这就是政府追求社会目标、追求政策效应，在公众资金里可以做出政策融资支持，并且要透明地在预算里安排。这样，财政资金支出的可持续机制，在它的运作方面，就完全可以得到一个与公共财政的对接。

第三，还有比较复杂的事情，我认为要形成这样一个机制，其中关键有两条：第一就是前面已经提到的、国际经验里的风险共担机制。我们观察，现在地方层面上很多的信用担保机构，它运作起来碰到的问题是一旦表明自己是政府背景，那么相关的主体都认为，你是有财政后盾的，而有财政后盾你就应该把风险都担起来。我在某个地方参加研讨论坛的时候，曾听到有的同志非常理直气壮地说：财政部门你该做这个事，你把风险承担以后，我们这事情就做顺了。但对不起，现在公共财政的一个基本概念叫做讲求绩效，这部分资金可以贴息，可以去做代偿损失，但是我要以后对公众说清楚，它的绩效如何，这个绩效的提升与保证需要机制的搭配，如果只是百分之百由财政承担风险，那就带出了一个新的风险：即是经济学上所说的“道德风险”——其他的主体对防范风险都觉得无所谓，财政像面对一个无底洞。财政部门感觉这种运行的机制不好，绩效无法交待，它一定会离开，可持续性就没有了。很多地方我前面说到的“两难”就是这样造成的：既然你们认为这个事情就是财政要百分之百承担风险，那么财政部门认为这个事情我干脆自己做算了，我用支出直接去支持，为什么还要经过这么复杂的程序？但是，从机制上来说，风险共担是保证大家都产生一个在管理上精益求精的动力，这是一个激励—约束对称的必要的机制。国际经验如美国，非常强调，危机压力之下，我可以把政府承担的风险转在小企业项目上，一直提高到百分之九十五，但绝对不做百分之百的承诺，一定要让企业在这里面承担一部分风险，然后企业整个的行为就会特别注意防范风险，因为这里面有企业自己的利益在内，企业会千方百计在管理方面做得好一些。这是在中国我觉得需要进一步探讨解决的问题。财政、银行、政策性金融机构，商业性信用担保机构、企业等，各种相关主体，怎样能够可持续地按照风险共担的机制往前走，来实现对中小企业的可持续融资支持。

另外一个要点，就是支持对象怎么选？全国至少是几百万家中小企业，按照最新的数据，可能是已超过千万家中小企业，那么这些企业不可能都得到支持，你必须在里面挑选一部分，而且是占比不可能很高的一部分。这一部分到底怎么挑选出来？过去财政部门很多是要面对年度考核的，要看这一年里资金有多少用来支持了中小企业发展，那么财政资金是怎么用出去的？往往规范性就很低了。说到具体怎么确定项目，中国是个“人情社会”，很多的关系就在里面起作用了。谁能争取到贴息支持，谁能争取到财政特定的信用担保，往往缺乏透明度、规范性。总体来说，这是过去较普遍的情况。但现在中小企业发展毕竟是你要支持的对象，支持对象的遴选机制必须能够经得住社会方方面面的审视，认为你是有道理的，你是能够形成公信力的。这个问题也很值得进一步继续讨论。

我理解，金融“双轨运行”的情况下，就必然产生一种设租、寻租的可能，我们必须采取种种方式，抑制这种设租、寻租行为的扩张，要尽可能减少设租、寻租在这里面发酵的空间。日本人过去特别强调两条经验，一个叫做项目决策上的专家集体决策制度——在中国可能还不叫专家集体决策，但至少专家要有比较充分的可行性论证，然后再进入决策程序。另外一条叫做内部外部的多重审计监督，包括常规的和随机的多种形式。财政部门自己有说法，就是财政预算的编制、执行和监督在部门内部要相对独立、各行其道、形成制衡；外部则有审计、有人大、有政协，有公众的质询等等，在中国也要发展这套机制。

具体回到怎么样形成有效的风险共担机制与合理的遴选机制。过去财政资金年年都要支持小企业、支持民营企业，但是这个钱是“撒胡椒面”，撒出去以后无从问责，它的绩效如何是说不清楚的，实际上绩效评价起来是很低的。能不能找到一个把财政“消耗型”的资金投入转为“循环型”的新机制，来追求绩效水平的提高？杭州西湖区财政局搞了一个支持科技型小企业发展的产业基金。拿出两千万元作为基金里面的股权形式投入，但是同时说清楚，这个钱进去以后，一开始就明确，可以同股不同权，财政不要求分红。其后当地一个很有自信心的、专业水平较高、很多高管是海归的商业性信用担保机构，也拿出自己的资金作股本，投入在里面。它又凭借自己的关系拉到硅谷银行——这算是有国际资本背景的，也进来入股。还有其他的民营企业，也在这个基金里面入股。大家合成这个基金以后，以风险共担的方式来进一步运作对小企业、重点是科技型小企业的融资支持。具体运作中推出了一些金融产品，很多在技术上他们已有比较细致的考虑。这个运行案例，我个人感觉，第一，它有一个风险共担的框架，包括财政介入也是一种风险共担，所以有利于可持续和寻求共赢。其中，财政的“赢”是解决了原来的消耗型资金投入转为循环型的问题，这是很清晰的：2000万元可以在这里面年复一年转着。那么其他的主体本来在这方面没有财政介入时，是不会加入来共同组成这样一个产业基金的。而财政介入后情况变化了，他认为财政资金进入使基金投资回报的风险降低，前景变得更乐观，他们愿意进来了。我不认为这些民营资本在这里面的投入是要“学雷锋”，只要强调社会责任他就跟进了，那样不可能持续，他们还是要追求投资回报。这里是按照他们的商业模式，认为在这里面出现了商业模式下能够认可的投资机会，所以他跟进了。而且他们认为这可以提供一个平台，充分发挥他们的专业知识，这是一个很好的走向共赢的风险共担的例子。如果出现以后的损失，那么按现在产权规范怎么处理这个事情，也是很清晰的。这样一个机制我觉得值得肯定。另外，西湖区怎么处理支持对象的遴选机制？那里是这样的：各个出资方，加上当地的科技局，加上他们认为可以聘请的专家，共同形成一个项目遴选委员会，在提出申请的项目里，挑选他们认为最比较靠谱的这样一批给予支持，这样一来，得到的结果就是原来注定无望得到融资支持的小企业（定位为科技型小企业）的一批融资项目，就可以通过这个产业基金的运作，加上贴息、信用担保等等一些机制，通过金融创新得到了融资支持。这其中的机制效应，是拉动了商业性的信贷资金、拉动了社会资金，一起形成的融资结果，我作为研究者很看重这种机制创新。不敢说他们就可以一直成功地这样发展下去，但是这种努力非常值得我们重视。

在地方层面上，这种探索还可以再举一个“新农村建设”层面上的案例，也不是一定注定成功，但是我觉得很有启发性：广西桂林附近有个恭城县，它那里有些经济生活的节点连接在一起，形成一个类似产业链的“循环经济”发展。最早是当地政府要支持农户建沼气池，因为过去农户自己家庭生火做饭烧水要砍树、割草、破坏植被，显然是不符合现代生活理念的形式，那么政府支持他们转变，当地农民较快就适应了农民家家户户要养猪这么一个条件，养猪就有猪粪，按政府派去的专家指导，放入沼气池，产生沼气入户，得到清洁能源。农民自己生活质量提高，这在新农村建设里首先就是一个亮点。接下来，这个沼气池里边的沼液和沼渣，每隔一段时间是要清出的，而它是非常高质量的有机肥，那么这些沼液和沼渣出到哪呢？就出到农户自己的果园里去，入了果园以后，果树可结出品质非常好的果子，比如橙子、柑桔。果子品质上乘，到市场上可以卖个好价钱，这又成了农民增收的因素。农民增收以后，而且在他的商品经济观念培养出来以后，就考虑能不能按耳濡目染的桂林旅游（000978）的概念，搞“农家乐”，在自家院子里腾出一部分居住空间，备上些干净的床上用品、生活用品，让城里人度假、周末时到这儿来吃农家饭、呼吸新鲜空气，到果园里采摘——这样一些要素连在一起以后，就有企业行为诞生了。熟悉当地情况的企业打的主意是，有办法以一个更好的“顶层规划”，在这样一个自然村或者社区里面，怎样把沼气池联通起来，前端就是建成一定规模的养猪场，后面是把整个沼气系统改造，更有效率，更加符合大家使用的需要。那么，再往后呢，果园里面的采摘和当地发展黄金旅游路线连在一起，成为一个旅游点。这样一个通盘的设计，看起来就像把原先农户的那些分散的节点，连成一个升级换代的、更具规模效益特点的产业链。那么政府在这可做的事情是什么呢？如果认为企业这个规划可行，那么需要给他一定的支持，企业需要一笔资金，获得融资条件，使他把这个事情由理想变成现实。那么这个事对于财政部门来说，如果感觉确实是好的支持对象，这个决心还是好下的，为什么呢？因为每年财政部门都必须经某种考核，看你怎么支持新农村建设的，怎么支持清洁能源的，怎么支持农户致富的，怎么支持当地的第三产业旅游业发展的。所有这些正面效应，都是财政部门的政绩啊，只要说清楚可行性，他为什么不做这个事呢？他可能还会很高兴：那好，我们来讨论怎么样来贴息、怎么样来做信用担保。

这样一来，就形成了一个看来合理的运行机制，这个合理性体现在我们看起来很草根层面上的对发展有益的种种要素连在一起，由财政介入而支持了企业的发展循环经济设想，也支持了农户生活质量、收入水平等等进一步的提高，而这样的例子，在理论概念中，完全可以看成中国实际生活里边的PPP（Public-Private Partnership公私合作伙伴关系）的一个雏形案例。不要把国际上现在非常看重的PPP看得多么高远、多么遥不可及，在中国的现实生活中，有大量的现实因素要求各种各样的要素合在一起，形成PPP，而在这里面，政策性融资的媒介作用，在商业性资金方面显然是要拉动商业性贷款，对政府管理方面，它促成实施政府应做好的雪中送炭工作，对低收入阶层和欠发达农村，予以特别关注，合在一起，就形成了一种重要的、在中国国情前提下对PPP的探索和发展。在这里面，以政策性金融支持中小型民营企业，完全可以形成一个重要的机制创新而使各种各样的要素潜力形成合力。概括一下，这最后一点，就是我认为政策性金融机制也就是在中国现代化崛起过程当中PPP机制的一种重要形态，我们完全有理由使它登堂入室，放在理论框架里面来给予必要的肯定，支持其在实践中的探索与创新。