【内容摘要】国家形象的视域对于公法研究具有独特的价值。在国家学说史中，国家形象与国家法治形象两者相伴而行，却时合时分;在进入现代法治国家以后，国家法治形象与法治建设之间形成了一种双向循环的互动模式。西方国家的历史表明，“行政国家”是现代法治国家的初步阶段。我国法治形象的演进路径是：改革开放前，我国处于“前行政国家”阶段;20世纪90年代，我国开始进入“行政国家”阶段;我国行政法治的未来发展将最终走向“善治国家”阶段。
【关键词】行政国家 法治政府 国家形象 行政法学
公法思想和著述的核心是国家形象。每个时代都需要树立其神话和模范形象，它们可能建立在本能的超常基础上，是“前科学的”，也可能是较高理论水平上形成的国家法基础。……社会转型时期各国法治化进程中都努力地达致国家形象与公法理论之间的贯通一致性。
——米歇尔·施托莱斯[1]
一、引言
1999年3月，九届人大二次会议将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。这意味我国从此将致力于从“人治国家”向“法治国家”的伟大转变，是我国政治文明进步的重大标志。自此往后，我国“依法治国”的推进主要着力于两个方面：依法执政与依法行政。[2]2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》是现阶段我国行政法治建设的基本方略。[3]它明确地提出了我国依法行政的目标为“法治政府”，清楚地解答了一直以来此起彼伏共响于行政法治建设途中的一个基本问题：到哪里去？
当然，与之相关且追本溯源的另一个问题是：从哪里来？这似乎是早已定论、无需赘言的事实，即“行政国家”乃我国行政法治建设的起点。[4] 换言之，“行政国家”是行政法治建设迈步之初就已假定“起点”，它直接为我国行政法治的出生颁发了“准生证”，且绵绵不息地为其成长提供正当性及合法性的补给。[5]简言之，我国的行政法治建设应致力于从“行政国家”向“法治国家”的伟大转变。这一逻辑思维伴随着时间的沙漏，逐步沉淀为学界的共识。
其实，每一个国家的法治建设、每一种法治理论背后都隐藏着某种特定的国家形象，它深刻地注解着各国法治变迁中的氤氲气象，这一广阔的视域在西方法学和政治学中早已塑成。前文所列“人治国家”、“法治国家”、“行政国家”与“法治政府”皆同为国家形象之种种，不同在于前两项是更加宏观的国家形象，而后两项则是行政法治理论与实践所塑造的更为微观的国家形象。进而观之，“行政国家”是我国的行政法学者描绘的一种国家形象，而“法治政府”则是我国行政法治建设的主导者所表达的一种国家形象。实际上，国家形象与公法建设存在一种双向互动的关联，各自之于对方都具有特别重要的意义和价值。其一，每一个国家形象都高度浓缩了特定时期的国家观念，包含了非常丰富的公法使命，并进而指引着一个国家的法治建设方向。其二，哪怕是国家法治形象的细微调整与转变都会引发公法理论的变革与变迁，而公法理论的产生和发展又会丰满并改变原本的国家形象。其三，在任何社会中，公法建设本身都是塑造国家法治形象的主导性力量。同理，我国行政法治的产生与发展也会不断地改造与变革原本的国家形象，并终将塑成一个全新的国家形象。“以国家的名义所作的事情，最能对国家形象造成直接的影响。”[6]而所有公法主体依法对于“公域”的治理恰恰是“以国家的名义”的作为。
鉴于此，本文拟以国家学说为理论背景，从国家形象的视域来观察社会转型时期西方国家法治形象转变与行政法治理论、行政法治实践之间的关联互动，展现我国现阶段行政法治建设中国家形象的模糊、重叠、冲突、缺失和混乱等问题，并探讨行政法治建设中国家形象的塑造，进而反思我国行政法治建设和行政法学发展中的一些根本问题。
二、国家形象与国家法治形象：相伴而行
（一）国家形象的基本界定
形象是源于文艺学的一个概念。所谓形象，是指“文学艺术把握现实和表现作家、艺术家主体思想感情的一种美学手段；是根据现实生活各种现象加以艺术概括所创造出来的负载着一定思想情感内容、因而富有艺术感染力的具体生动的图画。”[7] 而国家形象，就是由公民、组织或者国家自身通过各种方式所塑造、描绘或自然展现的，承载一定的情感内容和价值追求，被国家以外的主体、内部的个体及其后代所能感知的外在体现。
但凡有国家，必有国家形象，古今中外莫不如此。如我国古籍所记载的“大国者下流”[8]、“国破家亡”[9] 、“刑新国用轻典”、“刑平国用平典”、“刑乱国用重典”[10]等表达都描绘出了非常生动清晰的国家形象，即“下流（谦虚）”、“国破（分崩离析）”、“新国（百废待兴）”、“平国（社会稳定）”、“乱国（盗贼四起）。”西方国家学说中所指称的“理想城邦”、“理想国”、“世界城”、“上帝之城”、“世界帝国”、“主权国家”、“利维坦”、“共和国”、“民族国家”、“守夜人的国家”等用语也无不都是对某一国家的国家形象所进行的真实概括或者理想描绘。[11]今天我们生活中时常提及的“超级大国”、“流氓国家”、“邪恶国家”、“法治国家”、“福利国家”也都是对某些国家形象生动准确而又高度浓缩的概括。
国家形象是国家内在各种要素和特征的综合体现。“当我们说国家形象的时候，指的是能体现国家性质、构成、制度、功能、实力以及文化的各种特征。”[12]因此，国家形象存在多种分类，在不同的领域中展现不同面孔，而不同的面孔又共同塑造出一个宏观的、整体的形象。依据国家形象是来源于理论塑造还是实践感知来区分，可以分为理想的国家形象与真实的国家形象；依据是被国家以外主体感知还是内部个体感知区分，可以分为国家的外交形象和对内形象；依据国家事务的各个方面来区分，可以分为国家的经济形象、国家的政治形象、国家的文化形象、国家的军事形象、国家的体育形象和国家的法治形象等。鉴于研究对象与功能取向的预先确定，本文将主要关注国家的法治形象，并且聚焦于国家学说或国家权力所提出的理想形象，而非某一国家特定时期完全真实准确的形象。
（二）国家形象与法治形象的学说源流
尽管中国古代思想家有关于国家形象的种种描述，但并没有提出一种比较完整的国家形象，更没有理论化的国家法治形象。[13]当然，在实际的国家建构中，国家形象一直是被统治者不自觉的运用。然而，在西方漫长的国家学说发展史中，理想国家的形象却一直层出不穷，推陈出新，它引导并推动着实际的国家建构从“城邦”向“神权国家”、“神权国家”向“君主制”、“君主制”再向现代“民族国家”的不断演进，恰似一颗颗珍珠串连出西方国家学说的璀璨项链。
在很长的一段历史时期，西方的国家在理论上和实践中都不具有完全独立于神权和王权的人格，也不具有完全独立的国家形象。然而，正是在这种不完全独立的国家形象塑造中，最初的国家法治形象相伴而生，或隐或现，偶露面容，并最终随着时光荏苒水落石出。
在古希腊时期，国家法治形象伴随着国家的许多伦理性特征初步成形。如伯里克利的“理想城邦”是一种和谐的“生活模式”。他认为，为了实现这种和谐，雅典人为这种政体确立了两个基本的准则，即自由和法治，它们构成了良好政体的两个相辅相成的方面。这意味着，在自由国家里，主宰一切的是法律而不是统治者，法律应当受到公民的尊重。[14]可见，在古代雅典，国家形象已经在潜意识中被构建，国家的法治形象也隐约显现，其两张面孔呼之欲出：自由与守法。柏拉图所主张的“理想国”应当是“哲学王”的智慧统治，这样城邦其本性应当是智慧、勇敢、节制和正义的。[15]其中，智慧的是哲学家的面孔，勇敢是护卫者的面孔，节制是所有人的面孔，而正义则是整个城邦的面孔。但是，柏拉图的“理想国”没有给法律留任何的空间，也就无法塑造出国家的法治形象。亚里斯多德的理想政治则是法律统治，法律至上是作为好国家的标志。“合乎法律的统治者是对自愿的臣民实行统治；他根据臣民的同意实行统治，因而与独裁者的统治截然不同。”[16]可见，法治、正义是其国家形象。但是，他主张君主制和贵族制属于理想的国家类型。 “研究所谓最优良的政体实际上就是研究所谓‘贵族’和‘君主’这两种政体。” [17]这表明，他所描述的国家形象中没有民主、平等这两张面孔。
在中世纪时期，理想的国家形象往往与神权相统一，披上了宗教的面纱，但也依稀可见一些具有法治特征的面孔。如圣奥古斯丁的“上帝之城”描述了这样的图景：“人是两个城市的公民，一是他出生的城市，一是上帝城。……人的本质是双重的：他是精神又是肉体，因此他既是这个世界的公民，又是天城的公民。”[18]在他看来，世俗之城是撒旦的王国，而上帝之城是基督王国，是永恒的、和平的。在这种理论主导下，世俗与上帝两种权力的划分，世俗权力服从教会权力，国王是“法律下的国王”。从中，我们依稀看到了分权（王权有限）这样一张具备法治特征的面孔。
在君主制时期，国家形象往往与君权统一，国家形象基本上等同于君主的个人形象，国家的法治形象自然也取决于君主对于法制的态度。[19]如马基雅维利强烈地主张“君主专制”。“要建立任何一种秩序，唯一的方法是建立君主专制的政府。因为，在人们已彻底腐化堕落的地方，法律已不起制约的作用。”[20]在他看来，君主应当具有“狐狸”与“狮子”两种特性。“君主既然必需懂得善于运用野兽的方法，他就应当同时效法狐狸与狮子。……君主必须是一头狐狸以便认识陷阱，同时又必须是一头狮子，以便使豺狼惊骇。”[21]可见，足智多谋而有点粗暴的君主就是其所描绘的国家形象，在这种形象中不包含任何民主和共和的因素。但是，马氏这种绝对君主制的思想满足了王权对独立地位的诉求，对于之后欧洲国家的具体建构产生了非常重大的影响。[22]其中最为典型的代表是法国的路易十四，他的名言“朕即国家”简单明了地表达了这种绝对统治背后的基本信条。这种情形之下，实质上不存在任何具有法治因素的国家形象。博丹虽然也是主张君主制，其中也不包含国家的法治形象。但是，他的主权理论却对于国家形象具有独特的贡献。博丹将神权论抛进了废物堆，却又从中捡来了最高权力的思想，塑造出“主权”概念，并把它纳入宪制论的范畴。他认为，秩序良好的国家必须是主权完整的国家，因为它集主权于一人之身，而法国型的君主制是秩序良好国家的唯一形式。“拥有主权的君主的首要的特征性权力就是为全体臣民制定普适性的法律和专门适用于个别人的特别法令。”[23]可见，博丹的国家学说中并不包含法治的因素。但是，他的主权思想至少使得国家人格有了独立于君主自身人格的可能，国家形象也就有了不等同于君主形象的可能。因为，据其理论，主权并不必然属于国王，而且主权要受到自然法和神法的约束。[24]正因为如此，“国王的两个身体”（The King’s Two Bodies）这种关于君主两种人格的区分思想才有了理论建构的可能。[25]而真正实现国家独立人格建构的却是霍布斯的“利维坦（Leviathan）”。他认为，国家，“用一个定义来说，这就是一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。” [26] 总而言之，他所描绘的国家是“活的上帝”，是一个伟大的人造体，而主权是一个人造的灵魂。尽管霍布斯还是把主权赋予了君主，但是国家已经有了独立于君主的形象，其中也包含了一些人权与自由的因素。
开始进入现代民族国家后，国家形象基本上与君主个人形象相分离，国家的法治形象也得到了更加系统充分的阐释和建构，并且呈现多样化的表征。洛克对霍布斯的主权的学说进行了一番脱胎换骨的改造，变君主主权说为“议会主权”，提出分权的理论，把君主从至高无上降为资产阶级议会的附属品，第一次形成了资产阶级比较完整的国家理论。在这种制度下，君主只是“被赋有法律权力的公仆”。他把国家权力分为立法权、行政权和外交权。其中，立法权是国家最高的权力，一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的，应当归议会所有；而行政权和外交权可以归国王所有。[27]可见，此时的国家形象具有了现代法治的一些基本特征：分权和议会至上。洛克的这种国家形象成为资产阶级最为典型的法治形象，之后的孟德斯鸠和戴雪等人的“法律至上论”皆源于此。而黑格尔的哲学则逆向而行，走向了形而上学的国家观。他给“国家”这个词加上了神圣的灵光，赋予其超自然的最高地位，是永恒的和必然的精神实在。“国家绝不是一个为功利的机构，……国家不是手段而是目的。它代表不断发展的理性的理想和文明的真正精神要素，并以这种地位来运用市民社会，以实现自己的目的。”[28]有的学者批评黑格尔说：“假如黑格尔能坚持有机的国家观，他就会给自由、平等和民主的思想找到容身之地；可是他的国家制度乃是这些思想的否定。”[29]这也表明，黑格尔的国家形象中并不具备自由、民主和平等的特征，本质上是反法治的形象。与之迥异的是冯·洪堡的“守夜人的国家”，非常典型地体现了自由主义的国家观。马克思和恩格斯关于国家是“阶级专政的工具”的思想实际上也无法展现现代法治的基本形象。[30]进入二十世纪后，对于法治形象最为系统而又理想化的表述则当属凯尔森和德沃金。依据纯粹法学派的观点，“国家是由国内的法律秩序创造的共同体。国家作为法人这一共同体或构成这一共同体的国内法律秩序的人格化。”[31]由此观之，凯尔森眼中的法治国家就应当是“法律秩序的人格化”，在实际的法治建设中应当是立法发挥主导性作用，其潜藏的是“立法国家”形象。这一思想对大陆法系国家影响至深。而德沃金所主张的“法律帝国”实际上是一种“司法国家”形象。他认为，“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯，但却不是它的先知或预言家。”[32]这一理念在英美法系国家极为盛行。
（三）塑造国家法治形象的一般规律
在国家形象与国家法治形象两者相伴而行的历史旅途中，两者并非时刻兼容并存。他们有时也相互纠结，甚至相互排斥，但却草蛇灰线般地显现出国家法治形象塑造中的一般规律。
第一，国家人格的完全独立是有意识地全面塑造国家法治形象的前提。西方的国家学说史表明，国家人格的完全独立经历了两个步骤：一是君权与神权的分离，此时主权被解释为君主的权力；二是主权与君权的分离，主权被理解为国家的独立人格。因此，在绝对君主制的国家中，不存在塑造国家法治形象的空间，也无法真正进行法治国家的建构。从柏拉图、马基雅维利、博丹和霍布斯的理论描述中都非常清楚地证实了这一点。自主权理论催生了现代民族国家之后，才有了比较系统的现代国家法治形象的全面塑造。随着“法律至上”价值的逐步确立，康德、卡尔·史密特(Carl Schmitt) 孟德斯鸠、戴雪、和韦德等思想家纷纷从分权制衡、人权保障、自由主义和民主政治等多个方面来系统塑造典型的国家法治形象。[33]此时，国家法治形象才开始在国家建构的具体实践中被建构者有意识地发挥其导向作用。[34]
第二，正如法治具有变化多端的“面孔”，某个国家在特定历史时期的法治形象可能具有多重“面孔”。如，法不阿贵[35]，法不徇情[36]，法不责众，法出多门[37]展现的是法的多样面孔。同样，特定时期特定国家的法治形象也是多样的。如，雅典城邦的形象是既“自由”又“守法”；柏拉图的理想国则是两张今天看来似乎相互矛盾的面孔，它既“正义”又“专制”；霍布斯的“利维坦”中也是包含了既“专制”又“自由”的矛盾形象。
第三，在西方国家学说史中，思想家所描绘的理想的法治形象与所处时期某个国家具体的法治实践之间存在某种关联互动。西方思想家提出的种种理想形象大都是针对当时国家政体中的焦点问题而设计的。如但丁针对意大利教皇与皇帝两派无穷无尽的纠纷争斗，提出“世界帝国”的理想以反对教皇的控制。他认为，在两派争斗中，除非帝国在皇帝的全面的统治下统一起来，否则和平是毫无希望的。理由在于皇帝的权力直接来自上帝，因而独立于教会。[38]再如黑格尔的“民族国家”也是旨在为德意志的国家建构提供一种理论供给。
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﹡韩春晖，男，中国政法大学法学院副教授，法学博士。我的同事王天华博士、王建勋博士、谢立斌博士、刘飞博士以及北京大学博士生林良亮为本文的写作提供了很多宝贵意见，特此致谢！当然所有文责自负。
[1]【德】米歇尔·施托莱斯著：《德国公法史（1800-1914）：国家法学说和行政学》，雷勇译，法律出版社2007年版，第125页。
[2]依法执政方略的形成经历了探索渐进的过程。2002年，党的十六大报告提出：“要依法执政，实施党对国家和社会的领导”，标志着我党依法执政建设的正式启程；2006年，党的十六届四中全会明确指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”这表明党的依法执政思想已经形成相互联系的比较系统的认识，标志依法执政方略基本形成。依法行政方略的形成也是如此。1999年11月国务院颁发了《关于全面推进依法行政的决定》，标志着我国政府主导型的行政法治建设正式启程；2004年3月国务院又颁发《全面推进依法行政实施纲要》，提出了经过十年左右基本实现建设法治政府的目标，这表明我国行政法治的目标、道路和内容的基本确定，标志着我国行政法治方略的基本形成。
[3] 笔者之所以将《全面推进依法行政实施纲要》表达为“方略”，在于该规定构建起了我国行政法治建设的完整机制：主体是政府，途径是依法行政、内容是合法行政、合理行政、程序正当等七个方面，目标是法治政府。
[4]姜明安教授早在2000年就指出，行政国家只是一个历史阶段，行政法治建设的最终目的是“走出行政国家”。这一命题实际上回答了我国行政法治建设的“从哪里来”的问题，但是并没有具体回答“到哪里去”的问题。后一问题在2004年的《全面推进依法行政实施纲要》中得到确切的解决。（参见姜明安：“行政国家与行政权的控制和转化”，载《法制日报》2000年2月13日。）
[5]姜明安教授认为，作为一个独立法律部门的行政法，只是到19世纪末20世纪初，随着“行政国家”的兴起而逐步发展起来的。（参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法（第二版）》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第5—7页。）
[6]孙津著：《赢得国家形象》，河南美术出版社2002年版，第72页。
[7]《辞海（缩印本）》，上海辞书出版社1989年版，第917页。
[8]《道德经》第六十一章。
[9]晋·刘琨：《答卢谌书》：“国破家亡，亲友雕残。”
[10]《周礼·秋官司寇第五》
[11]这些用语分别为伯里克利、柏拉图、斯多噶主义、圣奥古斯丁、但丁、博丹、霍布斯、哈林顿、黑格尔、冯·洪堡的思想理论对理想国家形象的表达。（具体参见【美】乔治·霍·萨拜因著：《政治学说史》（上、下册），盛葵阳、崔妙因译，商务印书馆1986年版。）
[12]孙津著：《赢得国家形象》，河南美术出版社2002年版，第2页。
[13]战国末期的韩非是法家思想集大成者，他把“法”、“术”、“势”三者糅合为一，又吸收了道家思想，将法治理论系统化。如他认为：“君无术，则弊于上；臣无法，则乱于下。此不可一无，皆帝王之具也。” “凡术也者，主之所执也。”在他的理论中，帝王应是“法”、“术”、“势”三者的统一体，是其重点塑造的形象；而法的形象仅仅是“帝王之具”这一简单的描述，并没有更加深入的理论化阐述。（具体参见《韩非子·定法》、《韩非子·说疑》）
[14]【美】乔治·霍·萨拜因著：《政治学说史》（上册），盛葵阳、崔妙因译，商务印书馆1986年版，第33页。
[15]【古希腊】柏拉图著：《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆1997年版，第144—155页。
[16]【美】乔治·霍·萨拜因著：《政治学说史》（上册），盛葵阳、崔妙因译，商务印书馆1986年版，第126页。
[17]【古希腊】亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1996年版，第178页。
[18]【美】乔治·霍·萨拜因著：《政治学说史》（上册），盛葵阳、崔妙因译，商务印书馆1986年版，第232页。
[19] 在君主制政体中，君主个人形象与国家形象的等同这一点中外无别。我国传统的法律观念里，国家和皇帝之间可以打上等号。“国家者曰社稷也，曰土地之神也，曰江山也，亦曰人君也。可见，国家本位实质上就是皇权本位。”（参见张中秋著：《中西法律文化比较研究》（第四版），法律出版社2009年版，第49页。）
[20]【美】乔治·霍·萨拜因著：《政治学说史》（下册），盛葵阳、崔妙因译，商务印书馆1986年版，第404页。
[21]【意】尼科洛·马基雅维里著：《君主论》，潘汉典译，商务印书馆1997年版，第83—84页。
[22]【英】布伦达·拉尔夫·刘易斯著：《君主制的历史》，荣予、方力维译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第86—92页。
[23]【法】让·博丹著：《主权论》，李卫海、钱俊文译，北京大学出版社2008年版，第107页。
[24] 周永坤：“一个时代的建构者——代译序”，载【法】让·博丹著：《主权论》，李卫海、钱俊文译，北京大学出版社2008年版。
[25]“国王的两个身体”是一个关于君主双重人格的政治隐喻，它是指“作为自然的人的身体”（The king as mortal man）和“作为政治职能的身体”(The king who embodies the commonwealth)。这一思想衍生于中世纪，使得国家形象与君主个人形象的分离有了可能。(Ernst H. Kantorowicz, The King’s Two Bodies. A Study in Mediaeval Political Theology, New Jersey: Princeton University Press, 1957, xvi.)
[26] 【英】霍布斯著：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆2008年版，第132页。
[27] 【英】洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1996年版，第88—98页。
[28] 【美】乔治·霍·萨拜因著：《政治学说史》（下册），盛葵阳、崔妙因译，商务印书馆1986年版，第729页。
[29]【英】L.T.霍布豪斯著：《形而上学的国家论》，汪淑钧译，商务印书馆1996年版，第91页。
[30]马克思认为：“国家的实质就是一个阶级对另一个阶级进行专政的工具”；而恩格斯则指出：“国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器。”（参见《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社1972年版，第336页。）
[31]【奥】凯尔森著：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第203页。
[32]【美】德沃金著：《法律帝国》，李常青、徐宗英译，中国大百科全书出版社1996年版，第361—362页。
[33] 参见徐爱国：“政体与法治：一个思想史的检讨”，载《法学研究》2006年第2期。
[34] 如法国《人权宣言》所描绘的“自由、平等、博爱”的国家法治形象；英国《权利法案》所体现的“法律主治”的国家法治形象；美国《联邦党人文集》所建构的“分权制衡”的国家法治形象，其“自由女神”雕塑所宣扬的国家法治形象。
[35]《韩非子·有度》：“法不阿贵，绳不绕曲”。
[36]《三国演义》七十二回：“居家为父子，受事为君臣，法不循情，尔宜深戒。”
[37]《新唐书·刘棻传》：“今又分外官、中官之员，立南司、北司之局，或犯禁于南则亡命于北，或正刑于外则破律于中，法出多门，人无所措……”
[38] 【美】乔治·霍·萨拜因著：《政治学说史》（上册），盛葵阳、崔妙因译，商务印书馆1986年版，第306—307页。
