摘要：党的十八届三中全会凸显了政府信息公开制度作为治理腐败长效机制的重要地位。要强化政府信息公开对于预防腐败的制度功能，当前的策略选择应当是建构我国政府信息公开的评估体系，以《政府信息公开条例》为依据，设计评估指标的结构、内容、机制和责任，进而发挥评估体系对于治理腐败工作的良好导向作用。
[关键词]政府信息公开；评估体系；制度建构；预防腐败
[中图分类号] D920.0 [文献标识码] A
党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了一个非常深刻的论断，即“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”这一表述可谓微言大义，它不仅非常精准地规定了我国当前治理腐败的长效策略和工作重点，而且逻辑严谨地依次推进，展示为相互关联的三个层次。其一，我们必须将制度建设作为治理腐败的长效策略。因为，相较于强化党纪要求，加强宣传教育以及推进伦理建设等其他治理腐败策略而言，它对治理腐败更能够发挥基础性、全局性和长效性的作用。其二，我们制度建设的重点应当落实在“管权”、“管事”和“管人”三个方面。其中，“管权”制度建设的“重中之重”。其三，“管权”的关键是“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。至此可见，政府信息公开制度对于治理腐败的意义不言而喻，它是治理腐败最为根本的长效机制。有鉴于此，要进一步推进我国政府信息公开工作，必须立即着手政府信息公开评估体系的制度建构，特别是突出和强化评估体系预防腐败的功能，实现“保障公民知情权”与“预防权力腐败”两种价值功能的平衡。
一、理论与实践：信息公开评估体系是治理腐败的长效机制
关于腐败，界定繁多，难以尽表。究其实质，腐败就是权力与贪欲的结合，即腐败=权力+贪欲。这是关于腐败产生、发展和构成的经典公式，几乎所有治理腐败的策略都是围绕这一“公式”展开做文章。当某一个官员自己权力和他自己的某种不当欲望相结合的时候，个人腐败就产生了，即个人腐败=自己的权力+自己的贪欲；当某一个官员自己没有不当欲望，但别人的贪欲可能和他的权力相结合的时候，体制性腐败就产生了，即体制性腐败=自己的权力+别人的贪欲。
很久以前，人们就普遍认识到，只要有人类社会的组织行为，有公共服务的共同需求，有社会活动中的利益纷争，就必然会产生国家，也就必然产生权力。也就是说，权力不可放弃也不可消除。鉴于此，自古以来，我国治理腐败的策略大都着眼于道德建设，努力戒除官员个人的“贪欲”。儒家所言的“欲不可纵，纵欲成灾”就是我国道德防腐的惯常思维，程朱理学所倡的“存天理、灭人欲”更是将这种思维张扬到极致。明朝的朱元璋正是这一治腐策略最为严厉的践行者。然而，尽管有着密不透风的道德教化，再辅之严刑酷罚，明朝的反腐也并不成功。根本在于“贪欲”实际上是无法真正戒除的，它是人性中无法剥离的一部分。西方哲人休谟所提出的“无赖假定”实际上已经成为西方制度文明的基本前提。也就是说，人性的贪婪必须从制度约束来予以防范，而无法以道德教化予以戒除。而且，一方面贪欲的遏制，很可能刺激其他方面贪欲的增长。
可见，权力不可或缺，贪欲无法灭绝。预防腐败的关键在于防止权力与贪欲的“结合”，也就是防止“权力+贪欲”的产生。对一个机关而言，权力的分工和监督就是防范权力与贪欲结合的组织制度；对一种权力而言，全过程地公开透明和常态化的被监督就是防范权力与贪欲结合的运行制度；对一个官员而言，任职回避和接受监督也是防范其行使的权力与利益相联系的工作制度。只有强化此类制度建设，才可能有效地“把权力关进制度的笼子里”。
政府信息公开制度，恰恰是对权力行使前、行使中和行使后全过程予以监督，预防腐败的一种长效性、常态性的机制。比如，英国学者马夏（Norman Marsh）认为，信息公开的理论基础在于：（1）秘密本身有如邪恶，是阴谋的工具；（2）秘密意味着不正常，是不平等的原因；（3）公开是民主政府的本质，公开越多资料，对公共利益越有帮助。[1]足见，秘密是“恶政”的起因，它与低效率并肩而行，与腐败相辅相成。因此，但凡是公共权力都予以公开，但凡官员财产都予以公开，就使得政府官员的“权力”和“利益”都随时处于社会监督之下。如果官员为了一己贪欲而行使权力，就必定形成“非法利益”，被广大群众“千夫所指”。因为，国家权力是一种公共财产，所有者是人民，廉洁是其本质要求。
自2007年通过《政府信息公开条例》以来，我国的政府信息公开工作主要以“保障公民的知情权，促进政府公开透明治理”为价值取向。比如，该条例第1条明确规定立法宗旨是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。这一立法宗旨显然忽视了政府信息公开对于预防腐败的制度功能。这一制度定位偏差在法治实践中造成了“越有腐败越不公开、越不公开越腐败”的恶性循环，成为信息公开工作难以全面推进的制度障碍。其一，有些腐败成为阻碍信息公开的重要动因。比如，有些基层政府存在一些不当支出，从而不敢真正推行财务公开。依据2012年对某省11个设区的市和22个县的调研表明，在政府该年度公开的信息中，财政预决算类信息占比仅为3.35 %，政府采购类信息为0.4 %，政府专项资金管理类信息和政府投资项目类信息仅有0.2% 和0.03 %。[2]其二，有些不公开的领域成为腐败的新领域。比如，有些基层政府往往以“敏感信息”、“历史信息”和“内部信息”为由拒绝公开，从而形成腐败治理的盲区。
由上可见，我国的政府信息公开工作急需强化其预防腐败的制度功能。然而，试图在短期内对《政府信息公开条例》进行全面修订仍然存在诸多客观条件制约和局限，也确实尚未列入国务院的相关立法计划，制度供给远远滞后于制度需求。在这种局面下，比较策略的选择是应当尽快制定《实施〈政府信息公开条例〉绩效评估办法》，完成政府信息公开评估体系的制度建构，强化其预防腐败的制度功能，发挥其对于政府信息公开工作的导向作用，以服务于我国治理腐败的工作大局。
二、结构与内容：信息公开评估体系的制度建构
信息公开评估体系的建构必须以《政府信息公开条例》为依据，遵循该条例的具体要求和社会普遍关注的热点问题来设置评估指标的结构和内容，特别突出其中有利于预防腐败的方面和重点，赋予更大的权重，发挥它们对于治理腐败工作的导向作用。
建立信息公开评估体系，具有四个方面的正当性和可行性。其一，它是进一步推动信息公开工作的最有力的“抓手”。当前，治理腐败工作是我国国家治理的工作重点，强化信息公开评价体系的预防腐败功能，不仅能够有效消除阻碍信息公开的腐败性因素，而且能够消除信息公开工作者的工作惰性，以更加积极健康的心态推动信息公开。其二，它是完善我国国家治理体系的重要方面。评估权，其本质是一种设立价值导向的权力，应当由国家来建立并确保实施。评估权，其内容必然包括奖励和处罚的权力，必须由国家公权力掌握和实施，不能授予公权力以外的主体来实施。其三，它有助于形成信息公开的良性长效机制。通过事先、事中的举措来推动信息公开旨在建立信息公开的外在动力，而建立事后的评估体系则是激发信息公开工作主体的内在动力，进而形成事先、事中与事后全过程推动信息公开的良性长效机制。其四，它是我国信息工作领导部门的普遍共识。如果没有信息公开，腐败的不公开是对公民知情权的隐秘侵犯；如果有了信息公开，却对其中的腐败问题无能为力，就意味着是公开的腐败，是对公民容忍度的公然挑战。因此，建立信息公开评估体系，强化其预防腐败的功能，作为奖励和处罚的基本依据，是我们无法逾越的“第一步”。
根据《政府信息公开条例》中规定的各项义务的完成情况，包括组织机构、制度建设、主动公开、依申请公开和监督救济的完成落实情况。据此，我们评估指标可以分为5个一级指标，即组织机构、制度建设、主动公开、依申请公开、监督救济。在这一指标体系结构中，组织机构和制度建设是对信息公开工作基础性的、静态性的方面的评估；而主动公开、依申请公开和监督是对信息公开工作日常性的、动态性的方面的评估。相对而言，前者并不对预防腐败发挥直接作用，后者作为一种动态运行机制的建设，才对预防腐败有直接性、日常性和长效性的影响，应当赋予比前者更大的评估分值和权重，至少占总分值的70%以上。
1.主动公开事项，应当是政府积极主动预防腐败，防范于未燃的重点所在。根据《政府信息公开条例》第9条至12条的规定，各级政府应当主动公开的事项总共有23项，其中有些方面腐败问题严重，有些方面相对廉洁。在考评指标体系的设计中，应依据不同情况赋予不同的分值和权重。例如，当前社会反映比较强烈的事项包括财政预算、行政事业性收费的、政府集中采购项目、重大建设项目的批准和实施、乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况、各类专项资金的管理和使用情况、乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等。对于这些事项予以主动公开的政府，在考评中应当给予比较高的分值。此外，公开的程度也应当成为增加分值的考量因素。比如，财政公开的问题，如果能够将收费项目也全面公布，则应当获得更高的分值。
2.依申请公开事项，应当是政府积极被动接受监督，消灭不良苗头的重点所在。根据《政府信息公开条例》第13条规定，公民基于自身生产、生活和科研等特殊需要，可以向政府部门申请获取相关政府信息。从各国经验来看，公民申请公开的事项一般基于四种考虑：[3]一是好奇心驱使。比如，在20世纪70年代，美国公民依申请公开的事项最频繁的是关于UFO的信息。二是作为商业使用。比如，向政府部门申请公开某一公司饮料的配方。三是对政府绩效和廉洁进行监测。比如，申请对社会保障资金使用情况的公开。四是作为诉讼的证据使用。比如，申请政府公布某一行政决策的依据和调查卷，作为在诉讼中证明政府违法的证据。评估体系的建构，必须考虑不同的动因来赋予不同的分值和权重。比如，后两种动因实际上是对政府廉洁性的一种监督，在考评中就应当赋予更多的分值。此外，在当前的法治实践中，有些不予公开的事项也成为了腐败的重要领域。比如，拆迁补偿款的问题，住宅项目的容积率问题，有些地方政府把它归类为“敏感信息”不予以公开，会造成法治监督的盲区，滋生许多腐败。因此，在评估体系的构建中，必须鼓励政府对历史信息、过程信息和非密敏感信息予以公开，给予这些工作奖励分值。
3.监督救济制度，应当是政府被动接受监督，改正不当行为的重点所在。根据《政府信息公开条例》的有关规定，监督救济制度包括工作考核与责任追究制度、社会评议制度、年度报告制度和个案救济制度。这几种具体制度，特别是责任追究制度和个案救济制度，直接将权力行使中的腐败问题揭露出来，成为反腐案例的启动机制，对于治理腐败有着非常好的效果。毫无疑问，在评估体系的构建中，对这两种制度应当给予比较高的分值和权重。
三、机制与责任：信息公开评估体系的运行保障
在评估体系的设计中，增加预防腐败方面事项和内容，并且赋予更高的权重和分值，还只是发挥信息公开预防腐败功能的基础性工作。这一评估体系要真正发挥实效，有赖于评估体系通畅、透明、高效的运行机制，它是将评估体系的制度功能转化为现实功效的“转换器”。
1.关于评估主体。《政府信息公开条例》第3条规定，国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。在实践中，政府及其部门该规定的主管部门之外通常另设议事协调机构，由上级领导主持，主管部门牵头，保密、宣传、组织等各部门参与，以加强信息公开工作的组织领导。一般而言，议事协调机构的领导级别越高，机构可调动的行政资源越充分，发挥议事协调作用的可能性越大。因此，在评估体系中，要对级别高的议事协调机构赋予更高的分值和权重。
2.关于评估结果及其的利用。在评估体系的设计中，应该将评估结果划分为优秀、良好、一般、合格、不合格五个等级，将政府信息公开工作的评估结果列入政府职能目标评估体系，作为评定当年度该行政机关及其领导人员工作绩效、实施奖惩的重要依据，进而给予不同对待。具体而言，对评估结果为优秀的行政机关和法律法规授权组织应当给予通报表彰，在与政府信息公开相关的项目建设上应提供优先的扶持。对评估结果为不合格的行政机关和法律法规授权组织，要进行诫勉谈话，限期整改，在当年与政府信息公开相关的评估中不能评为先进单位。并且，应在评估结果通报后一个月内，提出整改措施，向同级行政监察机关作出书面报告，抄送评估工作组各成员单位。
3.关于评估程序与方法。为了确保评估过程的科学性、民主性和可操作性，评估运行机制必须符合两个基本的原则。一是他评与自评相结合的原则。也就是说，一方面上级政府的评估工作组可采用网上检索、实地考查、资料查阅以及要求评估对象提交相关材料等方式对下级政府和部门进行评估；另一方面，被评估的下级政府可以在最后评估报告形成之前向评估工作组提交自评报告，由上级政府的评估工作组予以审查并确定分值。二是自上而下与自下而上相结合的原则。也就是说，评估工作组在评估过程中，要设计公民参与评估过程的有效机制。比如，可以设定，在评估的初步结果确定之后应对外公示5个工作日。如果公民对于评估的初步结果存在异议，可以向评估工作组反映，并由行政监察机关进行复核，然后由评估工作组再次评议并确定评估结果。但是，在公示期间无异议的，可直接确定最终的评估结果。
4.关于违法评估的法律责任。在评估结束后，发现评估对象违反《政府信息公开条例》的有关规定，应由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。而且，作为评估对象的行政机关如果编造、篡改评估资料，提供不真实、不准确的信息，应当予以通报批评，并对有关责任人员依法依纪追究责任。总之，要通过强化法律责任来防止政府信息公开评估自身过程中的腐败。
结语
总之，信息公开评估体系是使得政府信息公开工作真正对预防腐败发挥实效的最为重要的抓手和着力点，它能够对整个政府信息公开工作发挥牵引和突破作用，进而带动法治政府建设各项工作全面深入开展。当然，政府信息公开工作的其他相关方面也不容忽略。在充分发挥评估体系外在导向作用的同时，还应加快推进政府信息公开的标准化、加快探索和创新政府信息公开的方法，提高政府信息内在机制的规范化水平，使得政府信息公开工作的公开前的标准化、公开中的规范化与公开后的评估形成联动，成为预防腐败的动态机制。政府信息公开制度仍然只是整个治理腐败机制中的一个制度环节。它也需要与审计制度、行政监察制度、行政诉讼制度、职务犯罪调查制度、党内违纪调查制度等其他反腐制度相互衔接，相互配合、相互促进，形成预防腐败的合力，共建制度治腐的大堤。
无论如何，一个普遍的共识是，政府信息公开是腐败的“天敌”。恰如美国行政法学家戴维斯所言：“公开是专横独断的自然敌人，亦是对抗不公正的自然盟友。”[4]
参考文献
[1]Norman Marsh, Public Accessto Government-held Information, London: Stevens &Son Ltd.1987, P2-4.
[2]杨亚佳. 政府信息公开存在的问题及其完善[J].人民论坛,2013(3).
[3]罗传贤. 行政程序法论[M]. 台北：五南图书出版公司，2002：183-185.
[4]Kenneth Culp Davis, Discretionary Justice: A preliminary Inquiry , Baton Ronge: Louisiana State University.1970, P97.
