摘 要：推进依法行政，建设法治政府既是推进全面依法治国的关键环节，也是实现中国式现代化的重要保障。经过新中国成立75周年、改革开放40多年特别是新时代十余年的不懈努力，我国法治政府建设取得重要成就，迈入新的阶段。当前推进法治政府建设的重点任务包括继续完善行政法律体系、加快政府职能转变、提升行政决策法治化水平、全面推进严格规范公正文明执法、完善行政争议化解的体制机制、抓住领导干部这个“关键少数”。从具体工作机制而言，未来应加强法治政府建设的顶层设计和规划，针对性解决法治政府建设的突出问题，健全对相关制度和措施的评估和动态调整机制，推动数字政府与法治政府建设更好结合。
关键词：法治政府；依法行政；行政执法；数字政府
党的二十大报告指出，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。习近平总书记多次强调：“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”党的二十届三中全会通过的《关于一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下称《决定》）强调“深入推进依法行政”。可以说，推进依法行政，建设法治政府既是推进全面依法治国的关键环节，也是实现中国式现代化的重要保障。
一、法治政府建设的历史脉络和总体情况
（一）法治政府建设的历史脉络与经验
回顾新中国法治政府建设的历程，可以分为几个阶段。从1949年中华人民共和国成立，到1978年党的十一届三中全会，法治政府建设在社会主义革命和建设中探索起步。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的共同纲领和《中央人民政府组织法》初步确立了我国的政权组织形式和国家行政机构，规定了政务院执行共同纲领和国家的法律、法令。在此基础上，1949年出台的《政务院及其所属各机关组织通则》，1950年出台的省、市、县人民政府组织通则等规范，初步构建起从中央到地方的各级政府机构。
从1978年党的十一届三中全会到1997年党的十五大，法治政府建设在改革开放中恢复发展。党的十一届三中全会确定了加强社会主义民主法制建设的方针。1982年12月，五届全国人大五次会议通过了现行宪法和国务院组织法。1989年4月，全国人大通过了《行政诉讼法》，老百姓在与行政机关产生纠纷时，可以通过司法途径寻求公正的裁判，这对社会观念产生了巨大影响。之后，《国家赔偿法》于1994年通过，《行政复议条例》于1990年通过，具有中国特色的行政监督和救济制度基本确立起来。1996年，从实体和程序两方面系统规范行政处罚行为的《行政处罚法》通过。
从1997年党的十五大到2012年党的十八大，法治政府建设在依法治国实践中快速发展。1997年，党的十五大提出了“发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家”的重要方略。2000年出台的《立法法》以及2001年出台的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》使政府立法活动更加规范。分别于2003年和2011年通过的《行政许可法》和《行政强制法》延续《行政处罚法》的路径，规范政府共同行为，提升了行政执法的规范化水平。2005年通过的《公务员法》推动了公务员管理的法治化。此外，2008年实施的《政府信息公开条例》极大提升了政府工作的透明度，保障了社会公众的知情权。
党的十八大以来，法治政府建设在新时代进一步提速增效，进入了系统部署、全面推进的新阶段。2018年3月，党中央组建中央全面依法治国委员会，并将办公室设在司法部，以加强党中央对法治中国建设的集中统一领导。在中央全面依法治国委员会领导下，中央依法治国办将法治政府建设摆在工作全局的重要位置，部署开展了全国法治政府建设示范创建活动和法治政府建设督察等一系列重要工作，为法治政府建设提供了新的推动力。《立法法》《行政诉讼法》《行政处罚法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《行政复议法》《国务院组织法》等重要法律相继完成修改，《重大行政决策程序暂行条例》《优化营商环境条例》等一批重要的行政法规陆续出台，更新和完善了新时代依法行政的制度体系，法治政府建设呈现出新气象。
回顾上述历史脉络，我们可以从法治政府建设的历史性成就中总结出几条经验：
第一，法治建设必须始终坚持中国共产党的领导。党中央通过政治引领和顶层设计，统筹协调各方面的资源和力量，不断推动法治政府建设向前迈进。这是我国法治政府建设能够在短短几十年时间内取得如此成绩的根本原因。?
第二，始终坚持以人民为中心。习近平总书记多次强调“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”我国法治政府建设始终坚持以人民为中心，充分反映人民意愿，及时回应人民诉求，切实保障人民的利益，不断满足人民对公平正义的向往。
第三，重视基层探索和实践经验。李强总理指出，“坐在办公室碰到的都是问题，下去调研看到的全是办法。”来自基层的探索和创新始终在为法治政府建设注入新的血液和动力。很多诞生于基层的制度经验被国家立法吸收，对完善法治政府建设的制度体系起到了重要作用。
第四，立足国情，兼容并蓄。我国法治政府建设始终坚持立足本国，放眼世界，博采众长，兼容并蓄，探索出了一条具有中国特色的道路。例如，被称为“行政三法”的行政处罚法、行政许可法、行政强制法，就是在部分借鉴域外经验的基础上，结合我国实践特点制定。以专门制定“小法典”的方式来规范特定的行政行为，充分体现了中国特色。
必须要提及的是，在推进法治政府建设的历史进程中，国务院始终积极贯彻落实党中央决策部署，严格执行宪法法律规定，大力推动政府各方面工作法治化。早在1993年，国务院政府工作报告就首次提出“各级政府都要依法行政，严格依法办事”的要求。1999年，国务院首次召开全国依法行政工作会议，并印发了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。2004年，国务院政府工作报告首次提出“建设法治政府”的目标，同时印发了《全面推进依法行政实施纲要》。2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》印发，就提高市县政府依法行政的能力和水平作出专门部署。2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》印发；2015年和2021年，中共中央、国务院先后印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，梯次衔接确立法治政府建设的时间表、路线图。这一系列重要举措有力推动了法治政府建设的进程，充分体现出国务院作为最高国家行政机关，在推进法治政府建设上“刀刃向内”“自我革命”的责任和担当。
（二）当前法治政府建设的总体形势
经过新中国成立70多年、改革开放40多年特别是新时代十余年的不懈努力，我国法治政府建设取得了重要成就。总体来说，我国法治政府建设已经从搭建制度框架的初步阶段，迈入了追求制度实效的纵深阶段。这一阶段的法治政府建设呈现出以下几个方面的形势和特点：
一是法治政府建设的总体进展迅速，但存在发展不平衡、不充分的现象。在区域上，东部地区的法治政府建设成效整体上好于中西部地区。中国政法大学法治政府研究院对2023年全国百城法治政府评估发现，得分排名前十的城市全部为东部城市。排名前三十的城市当中，西部地区只有成都和重庆，中部地区也只有长沙、武汉、六安。在层级上，低层级政府运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题的能力还有明显短板。我们的评估也发现，一直以来，一旦评估指标考核区县、街乡层面的依法行政情况，得分就不会太高。当然，近年来，伴随推动行政执法权下沉等改革，地方政府已经开始重视解决基层依法行政能力薄弱的问题，但整体而言，还有巨大的提升空间。
二是法治政府建设对法治国家、法治社会建设的示范带动作用日渐彰显，但部分领域和环节还存在一定的形式主义问题。部分法律的实施效果不佳，或者在实施过程中遭到规避，重制度建设、轻制度实施等现象时有发生。比如行政审批改革取消和下放了一批许可事项，但实践中又出现了以备案为名行许可之实的问题。再比如我们的行政执法法制审核制度，在应审事项界定方面笼统模糊，实践中存在应审未审、审而不严、审而不改等现象。这些制度执行实效不彰，也最终影响了行政执法活动的合法性。我们评估中与中国司法大数据研究院合作的抽样统计就表明，在与群众权益关系密切、容易引发诉讼的行政强制类案件中，行政行为被法院认定不存在违法的仅有42.16%，而其中的强制拆除类案件更是仅有13.12%。即使考虑到有样本统计范围等因素，这个比例仍然值得高度警惕。
三是在中国式现代化背景下，法治政府建设与社会主义现代化建设的各项需求结合更加紧密，这对法治政府建设提出了新的要求。例如，发展新质生产力，就需要完善与创新、创造相适应的包容审慎监管方式，要求监管执法部门不是僵化地执行既有监管规则，而是在理解新技术新业态新模式内在规律的基础上，根据风险程度确定监管内容、方式，提高监管精准化水平。再例如，全国统一大市场建设，就需要大力解决地方政府利用行政权力实施地方保护主义、行政性垄断、差别歧视待遇等问题，还需要厘清地方政府在招商引资中的行为边界。
四是随着法治政府建设迈向深水区，法治政府建设需要面对的复杂价值冲突也随之增多，需要更加精细化地平衡好各类价值。比如，一些地方在落实生态环境治理要求，对企业采取关停等措施时，没有给予受到影响的公民、法人和其他组织合理的补偿。我们在评估中还发现，一些地方在推动政务服务便利化的同时，也出现了大量的行政许可、行政登记因当事人提供虚假材料而行政机关未尽到审查义务，因而被法院认定违法的案例。一些地方对优化营商环境的理解存在片面性，放松了监管和执法的力度。这些现象都是值得我们警惕的。
在具体制度和工作层面，当前法治政府建设还存在如下几个方面的薄弱环节和短板需要关注：
第一，依法行政的法律制度体系还不健全。目前，在整个行政法领域还缺乏基础性、统领性、一般性立法，导致难以对种类繁多的行政行为进行全面的覆盖和规范，像行政征收、行政征用、行政收费这些行为都缺乏系统的规则来调整。时效性也有待进一步加强。例如，制定于2003年的《行政许可法》对于规范行政许可的设定和实施、促进政府职能转变发挥了重要作用，但在近年来的改革实践面前已经较为滞后。
第二，政府职能优化还需要进一步推进。目前，各级政府违背法律法规的明文规定行使权力的情况已经大幅减少，但在具体领域过度介入市场活动，实施地方保护和行政性垄断等不当行为的情况还是时有发生。各级行政机关在履行监管职责时，对行政审批等事前管制的手段还是存在着路径依赖，推进事中事后监管的办法不多、手段不足。
第三，行政决策不科学、不符合法定程序的情况依然存在。《重大行政决策程序暂行条例》设定的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等一系列程序要求，在实践中还存在流于形式，没有真正发挥约束决策权的功能的问题。
第四，行政执法不规范还没有得到根治，选择性执法、牟利性执法、机械执法等情况还时有发生，并经过媒体报道引发社会公众的高度关注。近年来，“小过重罚”“天价罚款”这类问题时不时见诸报端媒体，部分地方利用行政或刑事执法手段干预民事交易和经济纠纷、部分地方滥用行政强制权违法实施强制拆除的案件数量也处于较高水平，值得高度关注。我们的评估结果显示，在行政执法领域，百城平均得分率较上一年同比下降了9.92%，不同城市最高得分和最低得分差值同比扩大12.23%。这说明，至少就观测指标来看，地方政府的行政执法水平出现了明显的波动，不同地区间的行政执法水平分化差距拉大。
第五，政务诚信度总体上偏低。各级地方政府在缔结协议、作出允诺后，不按照约定履行义务和不兑现承诺引发的纠纷数量较多。尤其是在地方财政状况不理想的情况下，“新官不理旧账”等问题时有发生。我们评估中的抽样统计显示，各地政府在合同履约争议的胜诉率较低。在涉及行政机关的民事合同争议中，当行政机关作为原告时，胜诉率能达到85.01%。但当行政机关作为被告时，胜诉率仅为26.72%。不少地方都发生了因政府换届、领导干部更替而违约毁约的现象。
第六，行政争议解决机制的效果还需要进一步提升。目前，老百姓“信访不信法”的局面已经得到了初步扭转，但行政复议、行政诉讼等法治化的纠纷解决渠道还不够通畅，制度公信力还没有完全树立起来。有的地方为了息事宁人，选择在法治框架外“花钱买平安”，“信访法治化”水平还比较低。
二、推进法治政府建设的重点任务
（一）完善行政法律体系
良法是善治的前提。可以从以下三个方面着手，进一步完善行政法律体系：
其一，加强规范共同行政活动的立法。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出“加强规范共同行政行为立法”。因此，对于已经列入计划的、对规范行政权力运行有重要意义的立法如《行政执法监督条例》《行政规范性文件制定程序条例》需要加快推进。与此同时，部分领域的法规规范效力位阶比较低，有必要上升为法律。例如，机构设置和编制的法治化是组织法定的内在要求。但目前这一领域还仅有《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等行政法规作为依据，缺乏国家层面的立法。《决定》提出“推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化”，这就要求加快行政组织和程序立法，进一步规范共同行政活动。
其二，加快法律修改。应当抓紧推动《行政许可法》《国家赔偿法》《优化营商环境条例》等重要法律法规的修改完善，回应时代发展需求与社会关切。
以《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）为例，对于企业在贷款融资、获取资源、享受优惠政策方面面临的不平等待遇和隐形门，以及有些行政决策过于随意，经常出现“翻烧饼”现象，需要通过《条例》的修订，完善产权保护制度，规范地方政府出台的政策和重大行政决策，推动政务诚信建设，防止政策反复和不当决策给市场主体造成重大损失。与此同时，全国29个省（市、区）已经出台了优化营商环境的地方性法规和规章，实践中探索形成了行政执法、行政检查、政务服务等的方面一批有益经验。《条例》的修订也可以将这些成熟经验用立法形式固定下来，切实推进法治化营商环境建设。
其三，加快推进新兴领域立法，围绕推动新质生产力发展完善政府治理体系。发展新质生产力必须继续做好创新这篇大文章，而创新既需要基础研究、产业政策等方面的投入，也需要法律规则和政府治理体系的调适，从而既破除阻碍创新的规则壁垒，也针对新的风险调整政府监管框架与方式。例如，自动驾驶的商业化应用就需要通过立法从车辆准入、道路交通规则、事故认定等方面来调整政府监管架构。因此，需要加快人工智能、生物医学等新兴领域立法。而且，要通过立法引导政府监管理念的转型。改变过于倚重事前管制性质的行政许可、备案、安全评估等传统监管思路，强化企业合规治理、科技伦理审查、第三方审计、监管沙盒等新型规制工具的使用，将政府监管与企业、产业界的自我规制有机结合起来。这也是落实《国务院组织法》关于创新政府的要求。
其四，在适当时候推动行政基本法典的编纂。法典编纂既可以有效整合散见于政策文件和理论中的行政法基本原则，形成统率整个行政法律规范体系的价值指引，同时也可以实现对行政行为的全面覆盖，增强法律规范的体系性，减少法律适用负担。
（二）加快政府职能转变
政府职能转变是行政体制改革的主要目标，也是构建现代化国家治理体系的关键。必须坚持“法无授权不可为，法定职责必须为”的理念，着力实现政府职能的深刻转变。政府承担的最重要职能就是政务服务，《决定》提出“促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台。”应当在各个领域逐步厘清政府和市场、政府和社会的关系，推动有效市场和有为政府更好结合，做到既“放得活”，又“管得住”。通过完善公平竞争审查制度，加强对行政性垄断的监管执法，促进全国统一大市场形成。应当科学合理地设定政府监管职责，增强监管规则的明确性、公平性、可预期性，加强对各类监管措施经济社会影响的评估，以提升监管的精准度。
同时也要注意，加快政府职能转变不仅要求通过法治方式为行政权力的运行设定边界，还要求通过法治方式促进政府积极履行公共产品的供给职能。应当推动法治政府和服务型政府建设深度融合，提高政务服务的效能和水平，增强各级政府对公共需求和公众问题的感应能力、回应能力和解决能力，引导公众在法治轨道上表达意见和诉求，实现政府与社会公众的良性互动。应当重点强化政务诚信机制建设，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。
（三）提升行政决策法治化水平
面对政绩工程、项目烂尾等因决策失范导致的问题，要进一步强化领导干部依法决策的意识，严格执行《重大行政决策程序暂行条例》规定的决策程序，提升制度实效，避免“走过场”。《决定》要求“完善重大决策、规范性文件合法性审查机制。”要加强行政决策的合法性审查和执行评估，统筹重大行政决策事前事中程序控制与事后问责，将是否合法决策是否遵守决策程序制度作为考核、审计、问责的重要内容，公开发布重大行政决策问责典型案例，形成有效的警示效果。
（四）全面推进严格规范公正文明执法
高质量发展意味着要加强一些过去监管相对懈怠领域的治理，这要求行政执法做到宽严相济、法理相融，既以更严格地执法确保法律规则的刚性约束，也以更规范地执法来塑造公众对法律规则的认同。
近年来，为了推进严格规范公正文明执法，我们修订了《行政诉讼法》、建立了检察公益诉讼制度、改革了行政复议体制、加强了行政执法协调监督体系建设。接下来，需要加强各项改革措施的分工协同、系统集成。
其中，行政复议、行政诉讼制度为个体主张权利提供了法定、权威的程序，也是对行政执法个案进行监督的主要方式。在此基础上，接下来的行政执法协调监督工作体系建设应当聚焦于解决行政执法领域系统性、结构性的问题，避免过多介入个案纠纷的解决。建议推动建立统一的行政执法信息平台，汇总公众对行政执法的投诉，相关行政复议、行政诉讼、检察公益诉讼等信息，加强数据统计、分析、研判。将行政执法协调监督与法治政府建设督查结合起来，根据数据分析结果，对具有普遍性、典型性、趋势性的问题加强监督和督查整改。
为规范行政执法活动，《决定》提出，要“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制。完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。这些要求都是对已有改革事项的不断深化，需要进一步完善相关体制机制，健全相关制度，推动全面落实。
（五）完善行政争议化解的体制机制
行政复议是政府系统自我纠错的监督制度和解决行政争议的救济制度，是推进依法行政、建设法治政府的重要抓手。《决定》提出“健全行政复议体制机制。”应抓紧修订行政复议法实施条例，加快出台相应的配套规则，确保全面、准确地实施好新《行政复议法》。应当突出行政复议相较于其他纠纷解决机制在便民、高效、灵活、实质性化解争议等方面的优势，充分发挥其化解行政争议主渠道作用。要依法推动行政复议决定文书的上网公开等制度，进一步提升行政复议制度的公信力。同时，还需要进一步加强行政诉讼应诉工作，落实好行政机关负责人出庭应诉制度，优化府院、府检联动机制，加强行政复议、行政裁决、行政诉讼与信访、人民调解等机制的衔接，通过行政复议、行政诉讼等争议解决机制发现短板，促进依法行政水平提高。
（六）抓住领导干部这个“关键少数”
各级领导干部的信念、决心和行动，对全面推进依法治国具有重要的示范意义。新修订的《国务院组织法》也规定了国务院组成人员模范遵守宪法和法律的义务。应当进一步加强依法行政能力建设，持续落实好公职人员宪法宣誓、领导干部学法用法等机制，不断丰富法治教育培训的形式。应当进一步完善对领导干部依法行政情况的绩效考核，建立科学合理、维度丰富的考核评价指标体系，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部，形成鲜明的用人导向。
三、推进法治政府建设的具体工作建议
（一）加强法治政府建设的顶层设计和规划
通过制定实施法治规划的方式，来对法治建设进行系统性谋划、整体性推进，已经成为中国特色社会主义法治道路的重要经验。目前，《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》已进入最后两年的执行期。应当在系统评估其实施效果的基础上，认真贯彻落实党的二十大精神和二十届三中全会精神，结合“十五五”规划的起草，提早部署《法治政府建设实施纲要（2026—2030）》的研究起草工作。
（二）针对性解决法治政府建设的突出问题
党的二十大提出“全面推进国家各方面工作法治化”的要求。在当前的媒介环境下，法治政府建设呈现出明显的“木桶效应”，诸如行政执法、政府诚信等方面的短板可能会影响到法治政府建设的整体效果。因此，应当强化攻坚克难的意识，建立常态化机制解决法治政府建设的突出问题。一方面，要加强发现普遍性问题的能力，综合利用互联网+督查系统、法院和检察院的司法大数据等资源，准确锚定依法行政中的突出问题；另一方面，要加强针对性解决问题的能力，通过出台指导意见、开展专项治理行动、问责、发布典型案例等多种方式形成有力的法治监督机制。例如，面对多发频发的乱罚款问题，2024年2月发布的《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》就取得了比较好的效果。
（三）健全对相关制度和措施的评估和动态调整机制
针对当前法治政府建设中存在的“重制度建设，轻制度实施”等情况，应当进一步强化对相关制度和措施的评估，并完善评估结果的应用机制。目前，一部分立法已经作出了类似规定，并取得了积极的效果。例如《行政处罚法》在规定向乡镇街道下放执法权制度的同时，也规定了权力下放后要定期组织评估。目前，很多地方已经开展了对执法权下放的评估工作，并根据评估结果及时收回了不适宜下放的执法权。但从整体来看，此类效果评估还没有成为一般性的理念，还缺乏制度化、规范化的顶层设计。未来可以通过制定专门的法律、行政法规或制发指导性意见的方式，推动制度效能评估常态化、规范化、法治化。
（四）推动数字政府与法治政府建设更好结合
近年来，我国数字技术发展迅速，尤其是公共行政的数字化转型成为数字中国建设的重要组成部分。一方面，我们要高度重视数字技术带来的治理红利，更好运用数字技术为政府工作赋能增效；另一方面，也要警惕数字技术被滥用的风险，着力防范行政过程当中的数据滥用、算法歧视、数字鸿沟等问题。当前实践已经在一定程度上出现了这种风险。在2022年发生的“郑州红码事件”中，部分公职人员违反健康码赋码规则，对千余名村镇银行储户赋红码，严重影响到储户的合法权益，造成十分恶劣的影响。目前，国务院已经发布了《关于加强数字政府建设的指导意见》，《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》也提出“全面建设数字法治政府”的要求，但对于具体措施还没有作系统规定。建议国务院层面关注数字化行政的发展，评估数字化行政的法律制度需求，通过推动相关立法、出台指导意见或规划等方式确立基本规则，促进数字政府建设与法治政府建设更好结合。
