经济快速成长中的国家和地区,如何加强和巩固政府管治,实现改革、发展和稳定的协调统一,是世界各主要国家都曾面对的重要课题,也是今天发展中世界所面临的共同挑战。近年来,通过对发展中国家政府体制的比较研究,国际学术界逐渐认识到,高速发展中的国家和地区要实现长期的繁荣和稳定,关键点不在于政府的形式如何,而在于政府的执行能力如何。政府执行能力强,则和谐发展、稳定发展成为可能；政府执行能力弱,则改革、发展和稳定的宏观和微观条件都难以得到保证,社会经济的繁荣稳定只会成为镜花水月。作为中国大陆经济发展“排头兵”的广东,更应提高政府的执行能力。
政府执行能力,主要体现在政府作为社会和资源的管理者,在维护社会秩序、分配公共资源、推进经济建设以及调处社会争端过程中,依照法定规则和程序进行处理的力度、效率和结果。政府执行能力的高低体现在政府行为是否符合既定的程序与规则、处理过程是否及时有效,以及处理结果在多大程度上符合法律法规和政治决策者的预期。一个具有较高执行能力的政府,其行为必然是规范、有效和可预期的；而一个执行力弱的政府,则会表现出政府行为应对迟缓、缺乏效率、程序不一、过程不透明以及处理结果随意等特征。在某些发展中国家和地区,政府执行力低下,还可能引起民众自我执法以及有组织规避政府监管等情况,甚至出现取代合法政府的强有力的地下权力中心,严重影响社会政治的稳定。
从批准一份营业执照申请到完成一次对环境卫生违法行为的行政处罚,现代政府工作千头万绪,政府的执行能力也正是体现在所有的具体行政过程之中。然而,提高政府的执行能力,不仅仅是对各种具体行政审批程序的调整和改善,而是涉及到整个政府体系的优化和提高,是一个系统和全面的工程。笔者有四策应对之。
建立现代化的政府工作理念。现代政府合法性、认受度、负责性和执行能力主要体现在政府能否向民众提供高质量的公共服务、对民众诉求能否高效率回应,以及对于社会不满情绪能否及时妥善地处理和化解上。要提高政府的执行能力,首先要求建设现代化的政府工作理念,其内核就是“服务观念”、“程序观念”和“透明观念”的有机统一。服务观念,即树立一切政府行为都是旨在为民众提供公共服务,从而维护公共秩序和社会公平这一观念。程序观念,就是要树立一切政府审批、政府行为都必须按照向社会公开的程序进行这一观念———因为程序保障公平。透明观念,就是要树立一切政府行为过程都要对当事人保持政策法律法规许可范围内知情权的观念,切实保障公共管理行为的透明性。牢固树立服务、程序和透明这三大观念,是建设一个现代化、高执行力政府的必备条件。
建立简洁高效、决策统一、权责明晰的政府指挥体系。一个简洁、明晰、有效的指挥系统是现代政府的灵魂。指挥系统的状况决定了政府决策能不能迅速传播、执行反应能否高效以及处理结果是否公平。“世界是平的”,而一个有力的政府指挥体系同样必须层级简化、尽可能“扁平化”,以缩短情况由下至上和决策由上至下的传递距离,减少信息失真。有力的政府指挥体系还必须有统一和集中的决策核心,防止政出多头。决策的过程既要集思广益,又要责任分明,做到令出一门、令行禁止。权责明晰即是要在政府行政过程中要有清晰的责任界定,参与决策、执行和监督的所有人员都能够各司其职、各负其责。符合层级简洁、决策统一和权责明晰这三个原则的政府体系,必然是执行力强大的政府指挥体系。
资源分配上对政府的执行部门给予强有力的保障。政府执行能力的提高,要求政府决策核心在人力、财力和物力等资源的分配和保障上,给执行部门以更多的倾斜。在发展中国家和地区,由于资源有限、政策制定成本高等因素,往往在政府财政资源的分配上向政府内部的决策部门倾斜多,而直接面对民众、直接提供公共服务、直接发挥政府执行力的部门资源不足。资源不足也直接导致很多政府部门重审批、轻管理、轻服务,最终影响的是政府执行力的实现。要建设执行力强大的政府体系,就要着力提高政府执行部门的地位、增加资源配置、转变工作重心。提高政府的执行能力,还必须投入资源加强对公务员队伍执行能力的培养和训练。任何强有力的政府执行系统,最终还是要依靠一支高素质的公务员队伍来实现。而公务员队伍执行能力的养成,需要长期的资源投入,并采取措施真正把这些培训落到实处。
切实加强对政府执行过程的各种形式的监督。建设具有高度执行力的政府,还必然需要一个与之相适应的监督网络,从各个向度对政府行政行为的效能进行监督。这既包括政府内部不同层级间的垂直监督考核,也包括政府不同部门之间的互相监督。但建设高执行力的政府更需要重视社会、民意和舆论的监督———特别是利用现代信息技术,缩短政府与民众的距离,迅速及时地确定社会关注热点并作出反应,并正确面对舆论监督。把政府行政行为置于社会舆论和民意的关注之下,才能真正提高政府行为的透明度,真正做到以民为本、务实高效为原则进行政府行政,切实提高政府的执行能力。
加强和提高政府的行政执行能力的建设,是二十世纪世界各发展中国家和地区总结经验教训后的普遍共识,也是广东省在新的历史时期改革、发展所形成的宝贵经验。建设具有高度执行力的现代型政府体制,是时代对政府自身建设的必然要求,也是新时期经济社会又快又好发展的重要保证条件,值得重视。
作者系香港大学政治与公共行政学系助理教授
