摘要：中国自古以来就把改革称作“变法”，形成了变法图强的改革传统。“变法”是从法学角度，观察和解读党的二十届三中全会精神的独特学术视角和理论框架。党的二十届三中全会的《决定》，对创新和完善国家治理各领域各方面制度作出了系统化的顶层设计，是新一轮中国变法运动的总蓝图、路线图、施工图。法治领域改革是中国变法运动的骨干工程，应当发挥好对各领域改革的“头雁”作用。当代中国变法区别于传统中国社会变法的根本之处，在于以民主、法治的方式实施变法，而非以专制、人治的方式实施变法。
关键词：党的二十届三中全会；改革；变法；法治；中国式现代化
作者：黄文艺（法学博士，中国人民大学法学院教授）来源：《法学家》2024年第5期“专题：深入学习贯彻党的二十届三中全会精神”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。
目录
引 言
一、中国自古以来的变法传统
二、中国式现代化是一场系统性的新变法运动
三、法治领域改革是中国变法运动的骨干工程
四、坚持在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化
引 言
从党的十一届三中全会开始，“三中全会”成为改革开放的顶层部署会，也成为改革开放的代名词。党的二十届三中全会的鲜明特色，就是坚持以制度建设为主线，提出了300多项具有制度创新意义的改革举措。因此，研究阐释党的二十届三中全会精神，有一个学科和一种视角不可或缺、不可替代。这个学科就是以研究各类制度见长的“法学”学科。法学是一门研究制度（特别是法律制度）设计和变革之规律、原理的社会科学。法律专业人士运用法学的概念范畴、原理原则、方法技术，可以将这次全会提出的300多项改革举措转变为可操作的法律和非法律制度，并推动这些改革部署落实落地。这种视角就是中国自古以来认知改革、定位改革的“变法”视角。源远流长、历久弥新的变法传统，构成了观察和解读党的二十届三中全会关于国家治理和国家建设各领域制度系统性变革的战略部署的独特学术视角和理论框架。这次全会所部署的，不是零敲碎打式的制度革新，而是以推进中国式现代化为战略考量的整体性制度创新。只有从“变法”这一独辟蹊径、独具优势的视角出发，才能深入阐明这场以推进中国式现代化为目标的宏伟改革实践的政治精义、制度精华、实践精髓。
一、中国自古以来的变法传统
自古以来，中国的政治家和思想家就深刻认识到改革的主要内容就是变更法律制度，因而把改革称作“变法”，形成了变法图强的改革传统。“我国历史上的历次变法，都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法，从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法，莫不如此。”虽然我国历史上历次变法的实际成效不同，但变法传统可以说是中国法律文明从古至今一以贯之的传统。“自古以来，中国大地上发生了无数变法变革图强运动，留下了‘治世不一道，便国不法古’等豪迈宣言。”
第一，从时机上看，传统中国社会的变法大都发生于经济社会转型或困顿时期。春秋战国时期是中国古代大变革大转型的时期，也是中国古代变法运动最密集的时期，发生了齐国管仲变法、魏国李悝变法、楚国吴起变法、韩国申不害变法、秦国商鞅变法等著名的变法运动。秦以后的变法，大多发生于各个王朝面临严重经济社会危机的时期。“纵观中国历史上具有进步意义的改革，多发生在经济濒临崩溃和法制极端败坏的历史条件下，可以说经济危机和法制败坏往往是酿成巨大改革的酵酶。”
第二，从认识论看，传统中国社会的变法是以“法与时移”“法随时变”的法律发展观为前提的。春秋战国时期的法家就提出了这种法律发展观。例如，管仲提出，法令“皆随时而变，因俗而动”。商鞅主张，“当时而立法，因事而制礼。礼、法以时而定”。韩非子认为，“法与时转则治，治与世宜则有功”，“法与时移而禁与能变”。从古代到近代，中国的政治家、思想家大多从这一法律发展观出发，论证变法的正当性和合理性。例如，近代思想家魏源称：“天下无数百年不弊之法，无穷极不变之法，无不除弊而能兴利之法，无不易简而能变通之法。”戊戌变法主将康有为提出：“法既积久，弊必丛生，故无百年不变之法。”
第三，从目的上看，传统中国社会的变法是以富国强兵为根本目标。自古以来，中国的政治家、思想家将富国强兵确立为治国的根本目标，也把变法理解为富国强兵之道。法家学派非常强调法与刑在治国、强国上的强大功能。例如，韩非子反复论证“法治”是国治国强之道，主张“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱”， “明法者强，慢法者弱”， “治强生于法，弱乱生于阿”。王安石强调“善法”的治国功效，认为“盖君子之为政，立善法于天下，则天下治，立善法于一国，则一国治”。中国古代典籍往往从富国强兵角度来评价变法的成效。《史记·管晏列传》称，管仲变法“通货积财，富国强兵”。近代以来，为挽救民族危亡，变法维新派进一步提出了变法图强的思想。例如康有为提出，“观大地诸国，皆以变法而强，守旧而亡，然则守旧开新之效，已断可睹矣”，“观万国之势，能变则全，不变则亡，全变则强，小变仍亡”。梁启超亦主张，“法者，天下之公器也；变者，天下之公理也”，“法行十年，或数十年或百年而必敝，敝而必更求变，天之道也。”
第四，从领域上看，传统中国社会的大变法是覆盖经济、政治、文化、军事等各领域制度变革的大改革。富有雄心壮志的中国古代政治家认识到，经济、政治、文化、军事等各领域的改革是相互关联、相互制约的，因而往往谋划组织全方位的大变法方案。商鞅变法是一场涉及经济、政治、军事、文化、社会、家庭等各领域的系统化改革运动。这场变法“在政治、经济、军事、文化、社会生活、风俗习惯、价值观念和家庭生活等所有领域全盘出击，一个也不落下，齐头并进，锐意突破，争取在最短时间内，在上述所有方面，把秦国全盘改变，彻底改变，变出一个你从来不认识的秦国”。王安石变法也是一场以经济改革为主体，覆盖军事、科举、教育等领域的综合性改革运动。
第五，从实效上看，变法成为推动传统中国社会发展的重要动力。考察传统中国社会的众多变法运动，虽然不同的变法运动的推进程度和实际成效不一，历史学家对同一场变法运动褒贬不一，但从主流上看，变法无疑是政治家们破解社会困局的基本策略，也是推进中国历史进步的重要机制。在诸多变法中，商鞅变法的历史成效已得到普遍公认，在推动秦国由弱到强并最终统一六国上发挥了关键性作用。王安石变法、张居正变法虽然半途而废，但也取得了一定的积极成效。例如，王安石新法推行后，北宋王朝出现了国库充盈、大兴水利、熙河之役等局面，这表明变法取得了一定的积极成果。张居正变法增加了明王朝的财政收入，推动形成“万历中兴”局面，延缓了明王朝衰败的历史进程。
总体上看，中国自古以来的变法传统表明，先贤们深刻认识到法律在改造和变革社会上的重要功能，并且在改革实践中积极运用法律的这种功能，通过变法引领和推动社会变革。不过，传统中国社会的变法运动有其明显的历史局限和时代痼疾。例如，传统中国社会的变法往往是以人治、专制等非法治的方式来强制推行，因而容易出现人存法举、人亡法息的结果。以王安石变法为例，正是在改革派皇帝宋神宗的力挺下，王安石顶住保守派的种种压力，颁布和实施了一系列新法令，取得了初步成效。后来，随着宋神宗对变法产生疑虑和动摇，变法就难以持续推进。在宋神宗去世后，王安石推出的所有新法几乎全被废除。
二、中国式现代化是一场系统性的新变法运动
从世界历史来看，现代化是一场从传统社会向现代社会转型的波澜壮阔的社会变革进程，也是一场从传统制度体系向现代制度体系嬗变的气势磅礴的制度创新进程。中国式现代化更是一场震古烁今的伟大社会革命，是中国共产党领导中国人民终结半殖民地半封建社会历史、建设社会主义现代化强国的宏伟革命实践，也是中国共产党领导中国人民破除一切陈旧落后的制度规则和体制机制、创建中国特色社会主义制度体系的宏大变法实践。
从变法实践上看，中国式现代化这场新变法运动，在许多方面不同于中国古代和近代的变法运动。一是革命性。这场新变法运动，既不是对本土旧制度的改良，也不是对西方制度的移植，而是一场深刻的制度革命。这是中国共产党领导中国人民从中国国情和时代潮流出发，创建代表人类制度文明发展方向、具有显著优越性的中国特色社会主义制度体系的伟大实践。二是系统性。这场新变法运动，不是局部性的制度变革，更不是碎片化的制度变迁，而是覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明、国家安全、军事、外交、党的建设等各领域制度的系统性、整体性、重塑性变革。三是持续性。这场新变法运动，不像传统中国变法运动那样追求在短时间里毕其功于一役，而是一场需要持续深入推进的长时段的制度创新实践。正如习近平总书记所言，“完善中国特色社会主义制度是一个动态过程，必然随着实践发展而不断发展，已有制度需要不断健全，新领域新实践需要推进制度创新、填补制度空白。”四是有序性。如下文所述，这场新变法运动是在中国共产党的领导下，在民主和法治轨道上有序推进的，有效避免了传统中国变法运动所具有的少数政治精英操弄、利益集团激烈斗争等痼疾。
党的二十届三中全会作出的战略部署，特别是会议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），是新时代新征程中国式现代化的宣言书、动员令，也是新时代新征程中国变法运动的新决策、新部署。《决定》突出制度建设这条主线，对创新完善各方面制度作出了系统性的顶层设计，“《决定》共提出300多项重要改革举措，都是涉及体制、机制、制度层面的内容，其中有的是对过去改革举措的完善和提升，有的是根据实践需要和试点探索新提出的改革举措。”从变法角度来看，《决定》确立了新一轮中国变法运动的总蓝图、路线图、施工图。
（一）《决定》确立了筑牢根本制度、完善基本制度、创新重要制度的行动方案
中国式现代化是以构建科学制度体系为重要使命的现代化。习近平总书记指出，“中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度”。《决定》坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，坚持破立并举、先立后破，对筑牢根本制度、完善基本制度、创新重要制度作出全面部署。
在筑牢根本制度上，《决定》提出了一系列明确要求，包括坚持党的全面领导，坚定维护党中央权威和集中统一领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用；坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度；坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度等。
在完善基本制度上，《决定》作出了一系列重要部署，包括坚持和完善社会主义基本经济制度，构建高水平社会主义市场经济体制，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展；坚持好、发展好、完善好中国新型政党制度；健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道等。
在创新重要制度上，《决定》提出了一大批改革举措，包括健全推进经济高质量发展体制机制、构建支持全面创新体制机制、健全宏观经济治理体系、完善城乡融合发展体制机制、深化文化体制机制改革、健全保障和改善民生制度体系、完善生态文明制度体系、完善维护国家安全体制机制、完善党的自我革命制度规范体系、完善党和国家监督体系等方面的改革举措。
（二）《决定》确立了完善法律规范体系、党内法规体系、管理制度体系的行动方案
《决定》提出的改革举措，涉及国家法律、党内法规、管理制度等多类型制度变革。这里所说的管理制度，是指党政机关制定的除国家法律和党内法规之外的规范性文件所确立的规则、纪律、标准，在国家治理和社会治理中发挥着重要作用。因此，《决定》实际上确立了新时代新征程完善法律规范体系、党内法规体系、管理制度体系的行动方案。
在完善法律规范体系上，《决定》强调完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，明确提出了制定民营经济促进法、金融法、民族团结进步促进法、生态环境法典、反跨境腐败法，修改完善监督法、监察法，以及健全涉企收费长效监管和拖欠企业账款清偿法律法规体系、完善中介服务机构法规制度体系、建立可持续的城市政策法规、加强网络空间法治建设、推进反腐败国家立法等相关任务。此外，《决定》有关完善市场经济基础制度、构建促进数字经济发展体制机制、深化财税体制改革、深化金融体制改革、健全人口发展支持和服务体系、健全生态环境治理体系等方面的改革举措，涉及一系列立法修法任务。
在完善党内法规体系上，《决定》强调完善党内法规，明确提出了一系列涉及立规修规任务的改革举措，包括完善党的自我革命制度规范体系，完善党中央重大决策部署落实机制，优化重点改革方案生成机制，完善改革激励和舆论引导机制，健全有效防范和纠治政绩观偏差工作机制，完善和落实领导干部任期制，健全领导班子主要负责人变动交接制度等。
在完善管理制度体系上，《决定》提出的大多数改革举措涉及各部门各行业管理制度的制定、修改、清理、取消、废除。例如，《决定》提出一系列清理、取消、废除有关制度的改革举措，包括清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法；规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为；落实全面取消制造业领域外资准入限制措施；全面取消在就业地参保户籍限制；允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。
值得指出的是，《决定》在推动不同类型制度的衔接和统一上提出了新举措。一是健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。由于党内法规和国家法律在调整事项、条文内容上存在交叉，应从规划、制定、备案审查、清理等多环节入手，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制，确保党内法规制度和国家法律法规相辅相成、相互促进、相互保障。二是完善备案审查制度。备案审查制度是保证所有规范性文件合宪合法的重要制度。完善备案审查制度，就是坚持有件必备、有备必审、有错必纠，完善依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查、联合审查等制度，及时督促纠正与宪法法律相抵触的规范性文件。三是建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台。2021年国家法律法规数据库开通运行，2024年全国31个省级法规规章规范性文件数据库全部建成并上线使用。建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台，既有利于社会公众查阅和监督规范性文件，也有利于加强规范性文件的备案审查，更好地维护国家法治统一。
（三）《决定》确立了创新经济、政治、文化、社会、生态文明领域制度的行动方案
《决定》坚持在法治轨道上统筹推进“五位一体”总体布局，提出了经济、政治、文化、社会、生态文明领域的重大改革举措，确立了经济、政治、文化、社会、生态文明领域的制度创新方案，推动完善市场经济制度体系、全过程人民民主制度体系、社会主义文化制度体系，保障和改善民生制度体系、生态文明制度体系。
在完善市场经济制度体系上，《决定》强调“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”，提出了一系列改革举措，包括完善中国特色现代企业制度，健全国有企业推进原始创新制度安排，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制，健全民营中小企业增信制度，完善要素市场制度和规则，完善促进资本市场规范发展基础制度，深化投资审批制度改革，完善扩大消费长效机制，完善市场准入制度，完善企业退出制度，健全社会信用体系和监管制度等。
在健全全过程人民民主制度体系上，《决定》强调“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求”，提出了一系列改革举措，包括健全人民代表大会对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，健全人民代表大会议事规则和论证、评估、评议、听证制度，加强人民政协反映社情民意、联系群众、服务人民机制建设，完善人民政协民主监督机制，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，健全党外代表人士队伍建设制度，完善党外知识分子和新的社会阶层人士政治引领机制，完善港澳台和侨务工作机制等。
在完善社会主义文化制度体系上，《决定》强调“中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化”，提出了一系列改革举措，包括完善党委（党组）理论学习中心组学习制度，完善新闻发言人制度，完善舆论引导机制和舆情应对协同机制，完善培育和践行社会主义核心价值观制度机制，优化英模人物宣传学习机制，构建中华传统美德传承体系，健全诚信建设长效机制，完善“扫黄打非”长效机制，完善文艺院团建设发展机制，深化文化领域行政审批备案制度改革，建立文化遗产保护督察制度，完善全民健身公共服务体系，改革完善竞技体育管理体制和运行机制，深化网络管理体制改革，健全网络生态治理长效机制，深化主流媒体国际传播机制改革创新等。
在健全保障和改善民生制度体系上，《决定》强调“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”，提出了一系列改革举措，包括完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制，健全高质量充分就业促进机制，健全终身职业技能培训制度，完善劳动关系协商协调机制，完善基本养老保险全国统筹制度，健全社保基金保值增值和安全监管体系，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，完善社保关系转移接续政策，推行个人养老金制度，完善大病保险和医疗救助制度，健全社会救助体系，加快建立租购并举的住房制度，完善房地产税收制度，加快建设分级诊疗体系，深化以公益性为导向的公立医院改革，完善中医药传承创新发展机制，完善生育支持政策体系和激励机制，完善生育休假制度，建立生育补贴制度，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革，健全公办养老机构运营机制，加快建立长期护理保险制度等。
在完善生态文明制度体系上，《决定》强调“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”，从完善生态文明基础体制、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制等三个方面提出了一系列改革举措，包括健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制，落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，建立新污染物协同治理和环境风险管控体系，深化环境信息依法披露制度改革，构建环境信用监管体系，落实生态保护红线管理制度，健全生态产品价值实现机制，构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度等。
（四）《决定》确立了构建高质量发展、创新发展、协调发展、开放发展、安全发展制度体系的行动方案
中国式现代化是以新发展主义为导向的现代化，创造了一种自主型的新发展模式。《决定》的一个突出亮点，就是立足于贯彻新发展理念、构建新发展格局、形成新发展模式，在第三部分、第四部分、第六部分、第七部分、第十三部分对创新完善支持和保障高质量发展、创新发展、协调发展、开放发展、安全发展体制机制作出了战略部署，推动构建具有中国气派、引领世界潮流的国家发展制度体系。
在构建高质量发展制度体系上，《决定》第三部分“健全推动经济高质量发展体制机制”从五个方面作出了顶层设计，包括加强新领域新赛道制度供给，建立未来产业投入增长机制，健全提升优势产业领先地位体制机制，优化重大产业基金运作和监管机制，加快构建促进数字经济发展体制机制，健全平台经济常态化监管制度，建立高效便利安全的数据跨境流动机制，构建新型基础设施规划和标准体系，健全重大基础设施建设协调机制，建立产业链供应链安全风险评估和应对机制，完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，加快完善国家储备体系，完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系等。
在构建创新发展制度体系上，《决定》第四部分“构建支持全面创新体制机制”从三个方面作出了顶层设计，包括健全德智体美劳全面培养体系，健全师德师风建设长效机制，建立科技发展、国家战略需求牵引的学科设置调整机制和人才培养模式，加快构建职普融通、产教融合的职业教育体系，完善义务教育优质均衡推进机制，健全学前教育和特殊教育、专门教育保障机制，完善国家实验室体系，构建科技安全风险监测预警和应对体系，健全科技社团管理制度，建立企业研发准备金制度，完善中央财政科技经费分配和管理使用机制，深化科技成果转化机制改革，加强国家技术转移体系建设，建立职务科技成果资产单列管理制度，深化职务科技成果赋权改革，深化高校、科研院所收入分配改革，建立科技保险政策体系，完善人才有序流动机制，完善海外引进人才支持保障机制，探索建立高技术人才移民制度等。
在构建协调发展制度体系上，《决定》第六部分“完善城乡融合发展体制机制”从四个方面作出了顶层设计，包括推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，建立都市圈同城化发展体制机制，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，完善承包地经营权流转价格形成机制，优化农业补贴政策体系，健全推动乡村全面振兴长效机制，加快健全种粮农民收益保障机制，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，改革完善耕地占补平衡制度，健全土地增值收益分配机制等。
在构建开放发展制度体系上，《决定》第七部分“完善高水平对外开放体制机制”从五个方面作出了顶层设计，包括深化援外体制机制改革，建立同国际通行规则衔接的合规机制，健全贸易风险防控机制，完善出口管制体系和贸易救济制度，深化外商投资促进体制机制改革，完善境外人员入境居住、医疗、支付等生活便利制度，完善促进和保障对外投资体制机制，健全香港、澳门在国家对外开放中更好发挥作用机制，构建“一带一路”立体互联互通网络等。
在构建安全发展制度体系上，《决定》第十三部分“推进国家安全体系和能力现代化”从四个方面作出了顶层设计，包括完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系，完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系，健全重大突发公共事件处置保障体系，完善食品药品安全责任体系，健全生物安全监管预警防控体系，加强网络安全体制建设，探索建立全国统一的人口管理制度，健全社会工作体制机制，推动志愿服务体系建设，健全社会心理服务体系和危机干预机制，健全社会组织管理制度，健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，建立健全周边安全工作协调机制，强化海外利益和投资风险预警、防控、保护体制机制，健全反制裁、反干涉、反“长臂管辖”机制等。
三、法治领域改革是中国变法运动的骨干工程
包括立法机构、执法机构、司法机构、非诉性争端解决机制、法律职业在内的法治系统，肩负着通过创立和实施法律规范体系以引领其他方面制度建设的重大使命，构成了现代国家制度建设的中枢系统。例如，立法机构通过制定、修改和完善法律制度，不仅向社会供给和输送了最正式、最权威的制度安排，而且还将引领和推动社会其他制度的连锁性变革。中国法治系统要承担起推进中国式现代化的制度建设重任，就必须率先推进法治领域改革，实质性地增强制度生产和实施的能力。就此而言，法治领域改革是中国变法运动的骨干工程，在国家各领域改革中居于排头兵地位，应当发挥好在中国式现代化制度建设中的头雁作用。
正是基于上述考量，党的十八大以来，党中央高度重视法治领域改革，不仅在历次全局性改革中谋划部署法治领域改革，而且召开专门会议专题研究部署法治领域改革，加快推进法治现代化进程。2014年召开的党的十八届四中全会，是首个以法治建设为主题的中央全会，对法治领域改革作出了系统部署。习近平总书记在这次会议上指出：“这次全会提出了一百八十多项重要改革举措，许多都是涉及利益关系和权力格局调整的‘硬骨头’。” 2020年召开的中央全面依法治国工作会议，是首个以法治建设为主题的中央工作会议，对法治领域改革作出了专门部署。习近平总书记在这次会议上强调：“要继续推进法治领域改革，解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题。”
经过改革开放以来特别是党的十八大以来坚持不懈的努力，法治领域改革已从夯基垒台、立柱架梁到全面推进、积厚成势再到协同联动、系统集成，取得了历史性成就。随着全面依法治国持续深入推进，法治各领域各环节改革的结构关联性、功能制约性不断增强，必须进一步加强整体部署、协同推进。《决定》关于法治领域改革的战略部署的鲜明特色，就是深刻把握法治各领域各方面各环节改革的系统性、整体性、协同性，坚持统筹推进国内法治和涉外法治领域改革，一体推进法治国家、法治政府、法治社会建设机制改革，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，加强对法治领域改革的前瞻性考量、全局性谋划、贯通性设计，确立了新时代新征程法治领域改革的路线图和施工图。
（一）坚持宪法至上，健全保证宪法全面实施制度体系
宪法是国家的根本法、治国理政的总章程，全面贯彻实施宪法是全面依法治国的首要任务。《决定》就健全保证宪法全面实施制度体系作出重要部署，推动用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法全面实施。一是完善合宪性审查制度。加快健全立法前、立法中、立法后的合宪性审查机制，拓展合宪性审查的广度和深度，从立法规划到立法实施全过程实施合宪性审查，让每一项立法都体现宪法精神、维护宪法权威、保证宪法实施。二是建立宪法实施情况报告制度。2024年2月，中国人大网公布了《2023年全国人大及其常委会加强和创新宪法实施情况报告》。由全国人大常委会有关部门定期编撰和公布全国人大及其常委会宪法实施情况报告，有助于全社会全面了解宪法实施情况，增强宪法意识、宪法观念，自觉维护宪法权威。
（二）坚持立法先行，深化立法领域改革
立法是法律产品的生产环节，法律产品的质量直接影响其后续在执行、适用、遵守环节的实际效果。如果法律产品不完备、不合理、不可行，那么就会出现无法可依、有法难依甚至守法成本高、违法成本低等现象，从而严重影响法治的权威性和公信力。《决定》着眼于从源头上提高法律产品质量，提出了深化立法领域改革的重要举措，推动完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。一是完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。党的领导是中国立法体制的鲜明特征，应坚持党对立法工作的全面领导，加强党中央对全国立法工作的领导，加强有立法权地方的党委对本地区的立法工作的领导。人大主导是人民代表大会制度在立法体制上的根本要求，应加强人大及其常委会对立法工作的组织领导和统筹协调，更好发挥人大及其常委会在立法决策、立法协调、立法起草、立法审议等方面的主导作用，更好发挥人大专门委员会、常委会工作机构、人大代表在立法工作中的重要作用。政府是立法工作的依托主体，应加强和改进政府立法制度，做好法律法规草案的起草和提请审议工作，严格依照法定职权和程序做好行政立法工作，提高政府立法工作质量和效率。各方参与是民主立法的应有之义，应拓展社会各方有序参与立法的通道，健全草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，确保立法更好反映民情、表达民意、凝聚民智。二是统筹立改废释纂。适应多样化、复杂化的立法新需求，应区别不同情况加快立改废释纂的步伐，及时立新法、改旧法、废老法、释原法、纂法典，既要搞“大块头”的法律重器，也要搞“小快灵”的法律利器。三是加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。针对法律体系中的立法空白点、薄弱点，应加快推进国家治理急需、人民美好生活必需的重要立法，加快推进新技术、新产业、新业态、新模式领域的重要立法，加快推进涉外经贸领域和国际法治合作领域的重要立法，以良法促进善治。四是探索区域协同立法。适应我国区域一体发展战略的立法需求，应积极探索和完善区域协同立法机制，鼓励各区域内有立法权的地方协同制定区域性法规规章，以立法引领和推动区域一体化发展。
（三）坚持执法为要，深入推进依法行政
执法是把纸面上的法转变为生活中的法的关键环节，直接影响人民群众对法治的信心和信仰。如果行政机关有法不依、执法不严、违法不究，甚至以权压法、徇私枉法，那么必然会严重败坏法治声誉和政府形象。《决定》聚焦执法实践中的难点、堵点、痛点问题，对深入推进依法行政作出战略部署，促进严格规范公正文明执法。
一是健全政府机构职能体系。针对政府职权职责不清、行政不作为、行政乱作为、政务服务不规范等问题，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进政府政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台，建设更高水平的法治政府和服务型政府。二是深化行政执法体制改革。为确保行政执法权在基层放得下、接得住、用得好，要完善基层综合执法体制机制，合理划分乡镇（街道）与县级职能部门的行政执法职责权限，稳步将基层管理迫切需要并能有效承接的行政执法事项下放给乡镇（街道），将基层承接不了的行政执法事项收回县级职能部门。针对行政执法自由裁量权大、标准不统一等问题，完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。三是健全行政行为监督机制。为防止严重侵害人民群众合法权益的违法决策、违法文件等现象的发生，完善重大决策、规范性文件合法性审查机制，严格落实重大决策终身责任追究制度，加强对行政决策行为、抽象行政行为的监督。为深入推进对各种行政执法乱象的深入治理，要健全行政执法监督体制机制，强化司法行政机关的执法监督职能，推进执法全过程公开化、透明化，让行政执法在阳光下运行。四是健全行政执法和刑事司法的衔接机制。聚焦有案不立、有案不移、有案难移、以罚代刑等问题，完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度，推动行政机关在执法过程中发现涉嫌犯罪的、及时向刑事司法机关移送案件，刑事司法机关在办案过程发现不属于犯罪或经审查不予追究刑事责任但需要给予行政处罚的、及时向行政机关移送案件。五是健全行政性纠纷解决体系。科学界定不同行政性纠纷解决机制的功能定位，坚持以行政复议为主渠道，推动完善行政调解、行政仲裁、行政裁决、行政复议等多元化争端解决机制，充分发挥其化解民事纠纷的“分流阀”作用。
（四）坚持司法为重，健全公正司法体制机制
司法承担着权利救济、权力制约、定分止争的重要使命，是维护社会公平正义的最后一道防线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，而司法不公则对社会公正具有致命破坏作用。《决定》聚焦公正司法的重点难点问题，对深化司法体制改革作出重要部署，推动健全公正司法体制机制。一是健全办案机关各司其职、互相配合、互相制约的体制机制。我国《宪法》规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。《决定》提出，健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。这就要求，严格落实宪法和法律规定，健全各个机关各司其职、各种权力互相配合互相制约的体制机制，完善监察调查程序与刑事诉讼程序的有序衔接，确保每一个案件的办理都经得起法律和历史的检验。二是深化审判权和执行权分离改革。党的十八届四中全会提出，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。应在总结既往改革经验的基础上，持续深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，更有效地保障胜诉当事人的合法权益，确保司法公平正义不折不扣地兑现。三是健全司法权运行机制。针对司法公开存在的不及时、不规范等问题，应深化和规范司法公开，推动依法及时公开司法依据、流程、结果和生效法律文书，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。针对司法责任制实行过程中司法权制约监督不到位等问题，应落实和完善司法责任制，健全司法权内部和外部制约监督机制，完善司法责任甄别、追究和惩戒制度，真正做到让审理者裁判、由裁判者负责。针对行政案件易受地方党政机关和领导干部插手干预的问题，应深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革，构建起保障法院依法独立公正审理行政案件的机制。四是规范专门法院设置。对各类专门法院的增设，应坚持审慎、理性、克制原则，严格专门法院设立的标准、程序，防止专门法院设得过多、过滥，出现普通法院空心化、司法权碎片化的问题。
（五）坚持守法为基，完善推进法治社会建设机制
全民守法是全面依法治国的基础性工作，法治社会建设是法治中国建设的基础工程。普通群众是否守法，不仅取决于其个人的法律素质和道德修养，也受制于法治环境和社会环境。《决定》聚焦影响全民守法的深层次问题，对完善推进法治社会建设机制作出专门部署，推动构建全民守法激励机制。一是健全城乡基层治理体系。新时代“枫桥经验”的精髓之一，在于深入推进基层依法治理，引导基层群众守法用法，从源头上预防矛盾纠纷、防控违法犯罪。坚持和发展新时代“枫桥经验”，就是要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建、共治、共享的社会治理制度，引导基层群众形成依法依规办事的良好习惯。二是健全覆盖城乡的公共法律服务体系。普通群众要做到知法、守法、用法，离不开法律专业人员提供的法律服务。针对公共法律服务资源不均衡、分布碎片化、供需不匹配等问题，应持续深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革，整合各类法律服务资源，建成覆盖全业务、全时空的公共法律服务网络，让人民群众感到法律顾问就在身边。三是推进信访工作法治化。信访是人民群众向党政机关提出意见、表达诉求的重要渠道，但如果信访工作偏离法治轨道，就容易产生信访不信法、“闹访缠访”等破坏法治的现象。推进信访工作法治化，就是推进预防、受理、办理、监督追责、维护秩序等信访工作全过程法治化，引导信访群众依法表达诉求、信访机关依法解决诉求。四是改进法治宣传教育。法治宣传教育是持续增强全民法治意识和法治素养的长久性工程。要深入推进习近平法治思想的宣传教育，推动社会主义法治精神、法治理念走进百姓心田，让法治成为全民的思维方式和行为习惯。要善于根据不同群体的需求偏好，分众化地运用新媒体新技术新手段进行普法宣传，提高法治宣传教育的吸引力、感染力、实效性。
（六）坚持权利本位，完善人权法治保障机制
权利本位是现代法治的基本精神，人权保障是现代法治的核心要义。《决定》坚持马克思主义人权观、当代中国人权观，着眼于解决社会关注的人权保障热点、难点问题，提出了一系列加强人权法治保障的重要举措。一是加强产权执法司法保护。产权保护，特别是各种所有制经济产权的平等保护，一直是全社会高度关注的热点问题。要完善产权执法司法保护制度，防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷，健全依法甄别纠正涉企冤错案件机制。健全依法平等长久保护各种所有制经济产权的机制，对侵犯各种所有制经济产权和合法利益的行为实行同责同罪同罚，完善惩罚性赔偿制度。二是完善强制措施适用制度。针对执法司法实践中时常发生的滥用行政或刑事强制措施侵犯社会主体的人身、财产等权利的现象，应完善事前审查、事中监督、事后纠正等工作机制，完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度，有效防范或及时纠正执法司法机关滥用强制措施的情形。三是完善刑事司法人权保障机制。司法人员利用职权徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供等犯罪行为，是严重侵犯人权的行为，应健全刑事司法活动全过程的监督机制，坚决防范和严肃查处司法人员利用职权徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供等犯罪行为。四是推进刑事案件律师辩护全覆盖。刑事案件难以做到律师辩护全覆盖，是中国刑事司法之痛。应通过建立律师跨区域流动机制、完善刑事诉讼法律援助制度、加强刑辩律师权利保障等措施，加快推进刑事案件律师辩护全覆盖。五是建立轻微犯罪记录封存制度。这是解决近年来社会热议的犯罪记录“株连”效应的重要举措。建立轻微犯罪记录封存制度，就是非依法定理由和非经法定程序，不得查阅和披露轻微犯罪人的犯罪记录，从而促进本人顺利回归社会，避免对其亲属合法权益造成不利影响。此外，《决定》各部分还提出了加强对各类群体合法权益保护的措施，包括保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，依法保护外商投资权益，加强和改进未成年人权益保护，加强劳动者权益保障，健全保障妇女儿童合法权益制度，完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，维护我国公民、法人在海外合法权益等。
（七）坚持以涉外法治为急务，深化涉外法治领域改革
涉外法治是国家法治软实力和核心竞争力的重要组成部分，是中国法治建设的短板和紧迫任务。《决定》聚焦涉外法治建设中存在的众多弱项，提出了一系列深化涉外法治领域改革的重点任务，建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制。一是完善涉外法律法规体系。着眼于反制裁、反干涉、反“长臂管辖”，应加快涉外领域立法，以法斗法、以法制法，充实对外斗争的法律工具箱。着眼于推进高水平对外开放，应加强涉外经贸立法，主动对接、积极吸纳高标准国际经贸规则，健全涉外经贸法律和规则体系。二是完善涉外法治实施体系。完善执法安全国际合作机制，依法打击各类跨国违法犯罪行为，提高依法维护国家主权、安全和发展利益的能力。完善涉外司法审判制度、国际商事仲裁制度、国际商事调解制度，打造一批有国际美誉度、公信力的涉外司法、仲裁、调解机构，让更多跨国民商事纠纷能够在中国得到解决。三是完善涉外法律服务体系。加强我国驻外外交机构的法治工作力量配置，完善域外法律风险预警、评估和应急处置机制，为境外中国公民、企业提供及时有效的法律服务。加快推进中国律师业走出去，培育一批具有全球竞争力的律所品牌，形成数量众多、结构合理、世界一流的律所品牌集群。四是完善涉外法治人才培养机制。构建“理论+实务”“法律+外语”“境内+境外”的复合型人才培养机制，培养政治立场坚定、专业功底深厚、外语交流娴熟、业务能力高超的涉外法治人才。五是积极参与国际规则制定。更好地肩负起国际法治公共产品供给者的重任，积极参与和引领国际规则制定，推进全球治理体系变革，以国际良法促进全球善治。
四、坚持在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化
当代中国变法与传统中国时期变法的根本区别在于，前者是以民主、法治的方式实施变法，而非以专制、人治的方式实施变法。以民主的方式实施变法，主要体现为变法方案是广泛征求社会各界意见、提取社会最大公约数的结果。如此形成的变法方案的推行，容易得到社会各方面的理解和支持，从而避免了传统中国时期以专制方式单方面强行变法而容易产生的保守势力有组织反抗、大规模反扑的局面。以法治的方式实施变法，主要体现为变法方案按照法定方式和程序转化为具有长久效力的国家法律，由国家执法司法机关依照法定职权和程序严格执行，从而避免了传统中国时期以人治方式变法而容易产生的人存法存、人亡法亡的结局。改革开放以来特别是新时代以来中国变法的成功实践证明，只有按照民主、法治的精神、方式和程序实施变法，变法才能实现预定目标、取得预期成效。
从民主维度来看，新时代中国变法坚持以民主精神、方式和程序进行决策与部署，使变法方案充分凝聚社会共识，得到社会各界的认同和执行。习近平总书记对党的二十届三中全会文件起草过程中发扬民主、集思广益、凝聚共识的情况作了详细说明。一是在起草之初，党中央就全会议题征求了各地区、各部门、各方面和部分干部群众意见，吸纳了各地区、各部门、各方面就文件主题、框架、重要举措等提出的许多有价值的建议。二是在起草过程中，党中央在党内一定范围征求意见，专门听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表的意见，听取相关企业和专家学者的意见。文件起草组认真研究各方面提出的1911条修改意见和建议，能吸收尽量吸收，作出221处修改。
从法治维度来看，新时代中国变法坚持以法治精神、方式和程序进行部署与实施，推动改革依法有序推进，实现在法治下推进改革、在改革中完善法治。改革是“破”和“变”，法治是“立”和“定”。如何处理好“破”和“立”、“变”和“定”的关系，这是所有改革（变法）必须面对的重大问题。习近平总书记科学阐明了改革和法治的关系，深刻论述了在法治轨道上推进改革或深化改革的重要命题，创造性地发展了马克思主义法治理论。习近平总书记强调，“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”， “改革要充分发挥法治引领和推动作用，坚持改革和立法衔接协调，确保改革在法治轨道上积极稳妥推进。”
《决定》总结了改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，明确提出了“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”的改革原则，即“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。《决定》将原来所讲的“在法治轨道上深化改革”命题进一步拓展为“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”命题，将成为新时代新征程进一步全面深化改革、推进中国式现代化的指导原则，具有重要的理论和实践意义。
（一）坚持以法治凝聚改革共识
从中外历史经验来看，凝聚共识对改革能否成功至关重要。习近平总书记在谈到中国古代变法时指出，“由于当时君主专制的政权性质和社会矛盾的不断激化，各种利益关系错综复杂，加之统治集团内部盘根错节、相互倾轧，改革触动了一些既得利益集团的利益，他们的变法都遭遇了强大阻力，甚至弄得自己身败名裂。”在现代民主政治下，凝聚各方共识是谋划和实施改革的必经程序。民主立法、民主决策、民主协商等法治机制，是去异求同、减异增同、化异为同的重要机制。在全面深化改革的实践中，应充分发挥这些法治机制的求同、增同、聚同的功能优势，最大限度地凝聚改革的思想共识、价值共识、行动共识，实现改革效果的最优化。在改革决策过程中，面对是否改、如何改等大是大非问题，应遵循科学决策、民主决策、依法决策的法定程序制度，广听民声、广集民智、广聚民意，让改革决策充分体现社会共识。特别是面对众多利益主张的冲突时，应按照民主化、法治化的判断和选择机制，作出合乎民情、民心、民意的理性选择。在改革实施过程中，面对操作上的争议和分歧，应充分发挥法治的规范、指引和评价功能，引导各类主体商以求同、协以成事，按照最符合人民利益的方式选择改革方案。
（二）坚持以立法引领改革进程
坚持以立法引领改革进程，就是立法机关要主动适应改革决策部署，及时主动开展法律法规立改废工作，确保改革于法有据、有序推进。习近平总书记指出：“在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。”具体而言，立法引领和保障改革的功能，主要体现为如下两个方面：一是及时制定新法。立法机关根据改革整体部署，及时制定出改革方案所列出的新法，或及时制定出改革举措所涉及的新法。《决定》不仅列出了需要制定或编纂的新法清单，而且还在财政、税收、金融等领域提出了不少需立新法的改革举措。二是及时修改或废除旧法。立法机关按照改革整体部署，及时修改或废除已经陈旧过时的法律法规，破除改革的法律障碍。“对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”《决定》不仅列出了需修改或废除的法律法规清单，而且还提出了一系列需要修法的改革任务。例如，《决定》提出的“健全企业破产机制，探索建立个人破产制度，推进企业注销配套改革，完善企业退出制度”的改革任务，要求修改破产法、公司法等法律法规。
（三）坚持以法治规范改革行为
坚持以法治规范改革行为，就是要运用法治思维和法治方式推进各项改革，确保改革依法实施。有一种错误的观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，改革要上路、法律要让路。“改革不能以牺牲法律的统一、尊严和权威为代价，任何层面、任何领域的改革，都必须经受住是否合乎法治的检验。”改革举措同现行法律规定相抵触的，要么修改或废除现行法律规定后再进行全面改革，要么取得国家权力机关授权后先进行改革试点。2015年和2023年两次修改后的《立法法》，在第16条总结了新时代处理改革和法治关系的经验，明确规定了改革试点的立法授权机制。《决定》所提出的财政、税收、金融、外贸等领域的改革举措，需要先在某些地方进行改革试点，并涉及暂时调整或停止适用法律的，应由全国人大及其常委会依据《立法法》的规定进行授权。
（四）坚持以立法固化改革经验
改革是法律制度创新发展的必由之路，改革经验是法律制度创新发展的实践资源。“对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。”新时代以来，立法机关通过及时立法、修法，将经过实践检验的改革经验上升为法律规定，推动法律规范体系更加完备。2018年和2019年《刑事诉讼法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等法律的修改，把党的十八大以来关于司法人员分类管理、司法责任制、专门法院改革、认罪认罚从宽制度等改革成果以法律方式加以固化，有力推动了中国特色社会主义司法制度的完善。在未来的改革实践中，国家立法机关应以立法形式及时总结和确认300多项改革的成熟经验，不断完善国家法律规范体系。
（五）坚持以法治增强改革效能
坚持以法治增强改革效能，就是要通过立法、立规等渠道将改革举措和经验法律化、制度化，通过执法、执规等渠道推动这些法律和制度有效运行，通过守法、守规等渠道推动这些法律和制度得到全社会认同和遵行，从而在时间、空间、文化等维度持续拓展、扩大和提升改革效能。这是以往研究所普遍忽视的法治对于改革的强大功能。以往研究只注重改革期内法治通过急剧的立改废释所展现出来的那种显性化的引领和保障功能，而忽视了改革后法治通过对改革成果的法律化、制度化及其常态化实施所展现出来的那种隐没在法律实践洪流中的永久性延展和深化功能。也正是通过这种永久性延展和深化功能，每次改革的文明成果的涓涓细流，才汇聚成为人类文明进步的浩荡江河。
本文原载《法学家》2024年第5期。转载时烦请注明“转自《法学家》公众号”字样。
