长期以来，在短缺经济的大环境下，为解决总量不足和“吃不饱”的问题，中国长期把保障农产品尤其是粮食产量增长作为农业发展的一个核心战略目标，各种农业发展政策和改革措施大都围绕“保增产”目标而展开，那些能够刺激产量增长的措施得到极大的推广和应用，化肥和农药的过量使用就是一个典型的例子。在这种情况下，保障农产品尤其是粮食产量增长是第一位的，而其他目标则难以受到应有的重视。可以说，在过去较长一段时期内，中国实行的是一种以“保增产”为核心目标的增产导向型农业政策。从历史的眼光看，面对短缺经济的环境，为尽快破解农产品总量不足的矛盾，当时实行这种增产导向型政策是十分必要的。这种政策有力地刺激了农产品产量增长，保障了农产品供给和国家粮食安全，促进了农业综合生产能力的提高。但是，应该看到，随着发展阶段的转变和居民消费层次的升级，中国农业发展面临的主要矛盾已经发生了重大变化，在新形势下，过去那种增产导向型政策越来越不适应经济社会发展的需要，日益暴露出诸多方面的弊端。尤其是农业增效、农民增收、农产品质量和安全问题已经成为增产导向型农业政策无法有效破解的三大难题。首先，农业生产成本急剧攀升，降本增效成为紧迫任务；其次，长期过量使用化肥和农药，使农产品和环境安全受到威胁；再次，长期困扰农业发展的“增产不增收”难题难以破解。
当前，中国农业发展的主要矛盾已经由过去的总量不足转变为结构性矛盾。这种结构性矛盾不仅表现在农业发展高度依赖资源消耗、基础设施和技术装备落后、生产经营组织化程度低、部分农产品供求结构性失衡等方面，而且体现在农业发展方式粗放、农产品质量和安全问题凸显、农业国际竞争力不强上。从部门结构看，主要是农林牧渔业结构变化与居民消费需求变化不相适应，农产品加工业和农业服务业发展滞后，农产品加工深度和增值程度较低；从产品结构看，主要表现为农产品供过于求与生产不足并存的矛盾；从组织结构看，主要表现为农业生产经营的小规模、细碎化、分散化；从技术结构看，主要体现为农业科技投入不足和农产品技术含量低；从外贸结构看，由于国内外价格倒挂导致主要粮食产品生产量、进口量、储存量“三量齐增”，形成“国产粮入库、进口粮入市”的局面；从空间结构看，由于广东、浙江等发达地区粮食生产呈萎缩态势，加上粮食生产重心不断向水资源短缺的北方地区转移，导致粮食产销的区域性矛盾日益凸显。
显然，这些结构性矛盾是导致中国农业竞争力较低、效益较差、质量不高以及农民增收难的根本原因。要从根本上破解这些难题，就必须全面加快农业转型升级的步伐。可以说，当前中国农业发展已经进入全面转型升级的新阶段。所谓“全面”，是指在农业的不同行业、不同领域和不同层面，都存在着以提质增效为核心的转型升级问题，这种转型升级是整个农业部门或者大农业的转型升级，而不单纯是农业某一行业、某一产品、某一领域的事情；所谓“转型”，就是农业发展方式和发展模式的转变，其核心是采用现代科学技术和经营管理方法，促进传统农业加快向现代农业转变；所谓“升级”，就是根据市场需求以及农业增效、农民增收、农村增绿的需要，促进农业产业结构的升级和农业发展层次的提升。在当前新形势下，加快推进农业全面转型升级是一项重大的国家战略。
为促进农业全面转型升级，当前亟需加快农业政策转型的步伐。很明显，过去主要依靠化学农业支撑产量增长的增产导向型农业政策已经走到了尽头，日益暴露出诸多弊端和负面效应，亟待加快向以绿色农业为支撑、追求质量和效率的质效导向型农业政策转变。这种质效导向型政策在所面临的宏观环境、主要矛盾、政策目标、发展模式、改革方式和政策工具等方面，都与过去的增产导向型政策迥然不同。在政策目标上，质效导向型政策以提质增效而不是单纯的产量增长为核心目标，它不仅要解决居民“吃得好、吃得健康、吃得安全”即农产品质量和安全的问题，还要整合相关要素和资源，着力提高全要素生产率和资源配置效率。在发展模式上，要坚持农业的绿色化方向，尽快改变过去那种主要依靠化肥、农药等农用化学品支撑产量增长的化学农业模式，大力倡导和推动包括有机农业、生态农业在内的绿色农业模式，促进传统农业的绿色化改造和绿色转型。在改革方式上，必须改变过去那种以“保增产”为目标的供给侧改革方式，着重针对当前的结构性矛盾，从生产端和供给侧入手，采取供给侧结构性改革的办法，减少供给侧资源错配和无效、低效供给，扩大有效供给和中高端供给，着力提高农业供给体系的质量和效率。在政策工具上，则需要围绕降本、提质、增效，实行整体配套的组合式政策，强化政府涉农资源整合和政策协调配套。
实行质效导向型农业政策，首先要统筹协调好农业增效、农民增收、农村增绿之间的关系。质效导向型农业政策是一种面向“三农”，有利于农业增效、农民增收和农村增绿的“三增”政策。在农业增效方面，要着力围绕降低成本、优化结构、提高质量，深入推进农业供给侧结构性改革，从根本上改变过去那种主要依靠提高土地产出率的做法，全面激活劳动力、土地、资本、科技创新等要素，不断提高资源利用率、劳动生产率和科技进步率，依靠提高全要素生产率来增强农业国际竞争力，使农业真正成为一个具有较高经济效益和市场竞争力的产业。在农民增收方面，要着力依靠农业提质增效、农村产业振兴和财富变现，逐步建立一种有利于农民持续稳定增收的长效机制。在当前经济社会转型时期，确保农民持续稳定增收，需要在依靠城镇化大规模减少农民的基础上，尽快改变过去那种高度依赖农民外出打工的工资性收入的城市导向型增收模式，依靠农村产业振兴和各种资源激活，逐步建立一个持续稳定、多渠道的农村导向型农民增收模式。一方面，要全面振兴农村经济尤其是农村产业，大力发展现代高效农业、农产品加工业和农村新兴服务业，促进农业产业链条的前后向延伸和农村第一第二第三产业的深度融合，为农民持续稳定增收提供坚实的农村产业支撑；另一方面，要依靠深化农村产权制度改革，全面激活农村各种资源，尽快打通“资源变资产，资产变资本”的渠道，实现农村资源的资产化、资本化、财富化，为农民持续稳定增收开辟新的渠道。在农村增绿方面，要充分挖掘和发挥农业的多重功能，大力发展有机农业、生态农业、休闲农业、观光农业、创意农业和景观农业，并加大农业面源污染的治理力度，分阶段、分品种、分区域推进化肥、农药使用从零增长逐步向减量使用转变，促进农业的绿色化和绿色转型。要在当前实施的化肥和农药使用量零增长行动方案的基础上，尽快研究制定并实施化肥和农药使用减量行动计划，并采取总量控制与强度控制相结合的办法，推动化肥、农药使用总量和使用强度实现“双下降”，使之逐步稳定在安全合理的适宜区间。
其次要正确处理政府与市场的关系。一方面，要全面激活各类主体，推进市场化改革，充分发挥市场在农业资源配置中的决定性作用。政府在推进农业结构调整的过程中，必须尊重农民和新型主体的意愿，充分发挥各类市场主体的作用，并通过规划和政策积极引导市场主体的行为，而不能过度干预甚至大包大揽，试图用政府取代市场，从而扭曲市场对资源的配置。另一方面，又要更好地发挥政府在规划引领、宏观调控、支持保护、市场监督、公共服务等方面的作用，建立符合质效导向的示范引导体系、支持保护体系、技术支撑体系、监督服务体系。在示范引导体系方面，要以农业科技园区、现代农业示范区、农业可持续发展试验示范区等为载体，积极开展特色农产品标准化生产、地膜清洁生产、农业物联网、田园综合体、农村产业融合发展等多领域的试点（验）示范，建立一批现代农业示范市、示范县、示范乡镇、示范园区，充分发挥其示范、引领和标杆作用，逐步构建一个多类型、多领域、多层次的现代农业示范体系，引导和促进农业全面转型升级。尤其是要采取分区域梯次推进的办法，鼓励那些有条件的省份率先开展现代农业强省建设，并在资金和政策上给予相应的支持，以加快实现中国由农业大国向农业强国的转变。在支持保护体系方面，要围绕提质增效和绿色转型，进一步完善农业补贴支持政策，调整农业补贴方式，增强补贴的指向性和精准性，着力加强对粮食主产区、粮食适度规模经营、耕地地力保护、绿色生态农业、农民收入等的补贴力度，切实提高农业补贴的效能。为适应农业绿色转型的需要，要加快建立农业投入品负面清单管理制度，研究制定化肥、农药减量使用支持政策，并采取财政贴息、奖励补助、税收减免等措施，对采用和推广有机肥替代化肥的行为给予相应支持。在技术支撑体系方面，要立足于优质高效、绿色安全的目标，加大农业科技资金投入，整合各方面科技创新资源，构建完善的国家农业科技创新体系、现代农业产业技术体系、良种繁育和疫病防治体系、农业技术推广体系，为推动农业全面转型升级提供强大的技术支撑。在监督服务体系方面，要立足于确保农产品质量和安全，实施国家农业品牌建设工程，进一步加强农业知识产权保护，强化农产品市场监管，建立完善的农业质量标准体系、农产品质量安全监管和全程可追溯体系。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
转自：《中国农村经济》2017年第5期
