任何以政治经济关系为基础的国家权力结构及其运作都会有相应的制度费用或制度成本。在国家权力层面，制度成本的高低直接与一个国家的权威资源有关。根据韦伯的说法，权威是让人自愿服从的力量。当一个国家的强制性命令不受耗散地得到执行时，也就是权威资源没有流失时，制度成本为零。制度成本为零的政治是不存在的。但是，制度成本确实取决于一个国家的权力配置状况。国家权力的覆盖面越广，国家权力的强制力越强，是不是就意味着权威资源留存的就越多？权力和权威是一对关系密切的概念，但是二者并不是正比例的关系。很多事实是，越是运用强制性的权力，制度成本就越高，权威资源的流失越多。在我国的场景下，这种抽象的理论和判断又会是什么样式呢？
比较研究计划经济和经济转型时期的政治经济关系发现，国家权力结构与权威资源的分布态势具有明显的不对称性，不同的权力结构具有明显不同的制度成本。在无效率的产权制度下，控制一切经济资源的国家权力并不必然是强大的，因无效率而导致的权威和合法性获取的困难性，使貌似强大的国家权力产生了国家安全的危机。根据制度变迁的基本理论，国家的一个目的是租金最大化和政治统治的坚固化，而当计划经济体制不能产生更多的租金并危及国家安全时，制造该体制的国家势必要另寻出路，这就是经济改革。经济改革本身验证了制度变迁理论中的国家之于产权的决定性意义，即同一种国家权力可能包容不同的经济组织。但是，当经济组织即产权发生了革命性变化以后，对既定的国家权力的影响也是显然的，突出地体现在经济运行中的制度成本方面。
本文首先从制度经济学分析经济转型时期国家权力结构的性质，然后具体考察既定的权力结构对经济运行的制度安排上的影响和约束，最后提出国家竞争力的制度基础命题。
经济转型时期权力结构中的政治经济关系
改革20多年来，伴随经济制度的创新，行政机构改革不断并带来了权力配置的变化。应该说，由于专业化的需要，政府系统的权力加大了，宏观调控能力加强了，并且部分权力由政府部门转向了大型国有企业。在重新配置权力的过程中，共产党也曾有意削减自己在国家权力系统的作用，比如1987年中共十三大所涉及的党政分开改革。由于种种原因，党政分开改革没有取得预期的目标。在市场化取向的改革中，企业的政法安全、宣传教育功能逐渐淡化，而中央对其业务、人事安排则不敢有丝毫的懈怠。同时，由于机构改革中全国性行业公司的产生，中共中央成立了专门管理这些企业的中共中央大型企业工作委员会和中共中央金融工作委员。这样，中共中央财经小组由过去的直接主管国务院有关财政经济的部委，变成了财经小组通过国务院管理财经部委并通过中央大型企业工作委员会和中央金融工作委员会管理有经济主管部门而衍生的行业性控股公司和金融企业。用图表示为：
与改革前的国家权力制结构比较，党对企业的宣传教育功能和政法功能明显弱化，而业务指导功能和人事安排功能依旧不变。
但是，不变的权力结构却面临着变化了经济环境和经济制度，那就是大量的非国家所有的企业的存在，不仅如此，非国有企业对国民经济增长的贡献率远远大于国有企业，到2002年，非国有企业对国民生产总值的贡献达62％。从而权力结构上看，大量的非国有企业与权力核心又没有直接的联系，但非国有企业的迅速增长又是权力核心制造、激励或容忍的产物。这似乎产生了一对矛盾：一方面，非国有经济企业是反对国家权力进入的，事实上国家权力也没有进入；另一方面，非国有经济又是国家制度功能的体现。这一对矛盾又给我们提出了问题，在非国有经济规模大于国有经济规模的条件下，现行的权力制度为何能依然又有效的运转着？不仅如此，依赖于公有产权的权力安排在产生大规模权力寻租的条件下，即在存在无效的制度安排条件下，既定的国家权力制度为何能保持不变？
我国经济转型给国家权力带来了需要重新解释的问题。一方面，国家鼓励的非国有产权的经济规模空前增长并构成了国民收入的半壁江山，这与既定的权力制度是相冲突的，如图1所示，既定的权力体系在结构上与非国有产权没有关联。另一方面，与既定的权力体系有密切关系的国有企业虽然低效却得到保护。从历史唯物主义视角看，非国有经济的快速发展和国有企业的低效表明：现在的权力安排约束了经济的发展，政治结构必须得到改造才能推动经济发展。但问题是，在既定的国家权力结构不变的前提下，虽然存在行政垄断，低效率和高交易费用，但我国经济总量依然在不断地快速增长着。显然，在这个问题上，诺思的国家理论或许能够给我们某些启示。
诺思教授认为，国家提供的基本服务是博弈的基本规则，这些规则有两个目的，一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则(即在要素和产品市场上界定所有权结构)，这能使国家的租金最大化；二是在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。第二个目的将导致一系列公共(或半公共)产品或服务的供给，以便降低界定、谈判和事实作为经济交换基础的契约所引起的费用。①
而这似乎并不矛盾，因为国家税收的增加有利于国家的统治。但是，诺思教授对经济史的考察发现，上述两个目的并不完全一致。第二个目的包含一套能使社会产出最大化而完全有效的产权，而第一个目的是企图确立一套基本规则以保证国家的收入的最大化……在使国家租金最大化的所有权机构与降低交易费用和促经济增长的有效体制之间存在着持久的冲突。这种基本矛盾是使社会不能实现持续经济增长的根源。② 这种持久的冲突也是国家不稳定的根源。
诺思教授进一步推论说，为了使垄断租金最大化，国家将避免触犯有势力的选民，因而，国家会同意一个有利于这些集团的产权结构而无视它对效率的影响。这就是为什么历史上无效率的产权结构能够长期存在。对于我国政府而言，最有势力的选民是谁？显然是那些以国有经济为基础的垄断行业。与此同时，有效率的产权也许导致国家的高收入，但与那些较无效率的产权相比，由于高交易费用(监督、检测和征赋税)会减少国家的税收，因而国家常常发现他们的利益所在与其说是准予垄断，不如说是导致更激烈竞争状况的产权。
这样，国家面临两难选择，即在保持能使租金最大化的垄断性的无效率产权与能使国家收入最大化的有效率的产权之间进行选择，由此导致一个国家的增长过程是内在不稳定性。但是，国家必须选择，尤其面临在与更有效率的邻邦相处的情况下，相对无效率的产权将威胁到一个国家的生存，国家面临着或者死亡或者修改基本的所有权结构以降低交易费用和提高增长率的选择。③
诺思教授的国家理论其实是基于对世界经济发展史的研究而总结出的制度变迁理论，那么，这种理论是否适用于考察经济变迁中的我国国家权力呢？一方面，国家努力维护、保持或避免触犯低效率的国有企业的利益，另一方面，为了实现税收的增长，国家又不得不放弃部分垄断，允许更有效率的非国有产权的存在，如前所述，而非国有产权在政治-经济的权力组织结构上是找不到的。这就意味着，经济转型中的国家权力正在实现两个相互矛盾的目标，即租金最大化和社会产出的最大化。为了验证这一判断，我们对国有企业的补贴政策、公司上市安排问题展开讨论。
从图1所表示的政治-经济权力结构上可以知道，国有企业是现行的国家权力的经济基础，正如我国领导人多次直言不讳地强调的那样，国有企业的命运关系到共产党的前途。另外，现行国有企业的规模、在国民经济中的重要性、对社会稳定的重要性都决定了，国有企业关系到政治统治。为此，基于政治统治上的考虑，国家对国有企业可谓关怀备至。
传统的国有企业是低效率的，这也是众所周知的常识。但是，国有企业是不能破产的，不仅不能破产，国家还要拿大量的财政收入给予补贴。《企业破产法》千呼万唤终于1985年出台，但自那时起，有几个大型国有企业破产？现在一些地方的破产风潮是为了逃废债。在我国，破产不纯是市场行为，是政治性问题。首先，国有企业实际上是政府部门所有，即部门利益。因此，任何一个政府部门都会极力使其企业维持下去。其次，国有企业破产面临因就业压力而产生社会稳定及政治稳定问题，无论是政府主管部门还是地方主管部门都不希望看到因失业而造成的政治不稳定，而政治的不稳定将直接关系到干部的政治命运。不仅直接关联到主管干部和部门、政府的命运，也关系到国家权力的基础。因此，在国有企业问题上，形成了一个利益共同体。为此，国家每年拿出几百亿的财政收入补贴国有企业。④
国家不仅直接拿出财政收入补贴国有企业，同时还把上市融资的机会专授予国有企业，国家期望以此缓解国有企业的困境。不管国家最初创办证券市场的目的如何，由于证券市场容量有限，对于证券市场的入门票这样一种稀缺资源，政府又采取了分配额度的办法。这种分配办法，就是我们熟悉的计划经济时期的额度分配。不仅如此，在分配额度时，政府采取了公开的区别对待政策，将非国有企业排除在外。⑤ 这就意味着不大可能将上市额度分配给最有资格、最有需求的公司，因而浪费了资本市场资源，降低了资本市场的效率。
由于上市指标的行政分配，不少政府部门或事业单位没有经营性企业，或没有效益好的企业，却分配到了上市指标。分配指标的具体办法是按行业、按政府部门和地区。这样，各省、自治区、直辖市和政府主管部门都按一定比例得到了上市指标。在这种安排下，很多政府主管部门和地方政府则是把一些效益差的企业通过行政命令的组合而推向证券市场，其结果可想而知。且不论证券市场前景如何，自开放证券市场以来，上市融资为一种稀有资源，当然也是非国有企业所梦寐以求的。但在计划经济安排下，非国有企业不可能靠分配得到上市指标，于是买壳上市便流行起来，很多民营企业便是通过买壳而上市的。
在西方也有买壳的交易，但壳本身并不值钱。在我国，买壳本身就增加了交易成本。首先，“壳”作为一种稀缺资源，本身就是有价格的。因此，我们可以看到，在众多的买壳上市交易中，成交的价格总是大于目标公司(即被收购公司)的资产净值，大于资产净值的部门便是“壳”的价格。“壳”值几何？一般认为3000万元左右。⑥ 这就意味着，得到指标的国有企业本身就已经获得3000万元的交易费用。
在非国有企业对国民收入的贡献已占半壁江山的条件下，明显的歧视性政策的本身正好说明了国家目的的矛盾性。国家的政策力图使自己的垄断租金最大化的行为是很自然的，是可以理解的。问题是，这种对国有经济的刻意保护事实上在某种程度上就是在保护一种政治垄断，而政治垄断的经济后果是租金的消散。
非国有企业不仅上市融资困难，一般性的银行贷款也非常困难。一个常识是，一些非国有企业虽然效益好，但进一步的发展却面临资金上的困难，因此需要银行的配合。但银行是国家的，银行的性质决定了其主要资金只能流向国有企业，哪怕是血本无归。国有企业在市场竞争中丢掉了越来越大的市场份额，但仍能够通过国有垄断性金融机构得到贷款，使自己占用的金融资源份额不减少，可以说国有企业是靠汲取国民经济资源而维持。
另一方面，为了获得更多的国民经济资源，国家又必须鼓励更具竞争力和效率的产权即非国有经济的发展。为了使非国有经济合法性地存在，自1988年以来，国家不断地修改宪法。1993年、1997年和1999年的宪法修改事实上是解决非国有经济的法律地位问题。一系列的修宪表明，国家使得“市场经济”获得了正统地位。
修宪使民营经济基本上获得了正统地位。民营企业和其他非国有经济的迅猛发展大大增强了综合国力，增加了国家可供调配的资源，因而是国家所鼓励的。但是，我们不能因此而忽视目前我国的产权结构的双轨制所导致的制度性困境，亦即国家二重性目的所导致的二者持久性冲突。这种冲突在经济转型时期尤为明显。从国有经济与非国有经济的发展状况与对国民收入贡献之比，国有经济的削弱也即意味着原有的国家权力基础的削弱。同时非国有经济的迅速发展而产生的资本存量的增加会不会通过许多路径而诱导权力结构的变化？我国的改革是一个渐进式改革，即在旧体制“存量”暂时不变的情况下，在增量部分首先实行新体制，然后随着新体制部分在总量中所占比重的不断加大，逐步改革旧体制部分，最终完成向新体制的全面过渡。简单地说，正是因为非国有经济而导致了国民经济总额的增加。
诺思教授的研究表明，根据世界性制度变迁，资本存量的变化越快，现存制度体系越不稳定。资本存量迅速提高了产权所有者的地位，因而从这一角度看，既存的权力结构从根本上被削弱了⑦。因此，如何应对因资本存量增加而造成的对制度体系的影响，将是国家所必须解决的问题。
或许正是因为对制度变迁铁律的深刻认识和作为对铁律的回应，中国共产党提出了“三个代表”重要思想。图1显示，在组织结构上，权力中心与非国有企业没有什么关联。这显然使我们的国家权力大厦与其重要的基础即经济资源存在着结构上的关联问题。“三个代表”显然试图要解决这一结构性困难。
但是，“三个代表”如何把经济转型所造就的不容忽视的新势力、新阶层纳入权力体系，仍然是一个悬而未决的问题。在此之前，我们也认识到变迁所造就的新势力并企图将他们纳入制度体制中，做法是将新生势力的优秀分子纳入各级政治协商会议和人民代表大会，这在一定程度上满足并稳定新生阶层是有益处的。但是，政协毕竟不是国家权力的重要组成部分，人民代表大会虽然是国家的最高权力机构，但其机构本身的缺陷和工作方式难以真正发挥最高权力机构的作用。我国真正的权力核心是共产党，所以，以共产党为核心的国家权力如何在组织结构上与来自非国有经济的新势力关联起来是一个艰巨的工程。
共产党和来自非国有经济的新势力期待着我国经济的发展，这是一个共同利益。20多年来的经济转型表明，我国经济的发展，在很大程度上归功于非国有企业新体制的推动，如果这一趋势持续下去，我国经济的发展的政治意义将更加彰显。如果最终使现存的国家权力所赖于生存的经济基础即国有经济不再起主导作用，同时国家权力又不寻求新的经济基石，那将是固有的国家权力的结构的消散。因此必须寻求新的政治经济基础，“三个代表”应运而生。但是，“三个代表”还只是一种理论，如何更具操作性？
首先，各级共产党组织如何及何时将非国有企业的优秀代表纳入到共产党的权力组织中是一个问题。代表最广大人民群众的根本利益，要求从组织上吸纳“六类人”。近年来，私营企业主中的党员比例在不断提高。1993年，私营企业主中的党员比例为13.1％，1995年上升到17.1％，2000年上升到19.8％。⑧ 在2002年5月20-25日召开的中共广东省委员会第九次代表大会上，首次出现了8名私营企业主代表。⑨ 这是一个重要的纪录。可以预见，将会有私营企业主党员担任地方党委和地方政府中的领导职务，但是何时及有多少私营企业主进入核心的权力组织？
其次，即使将非国有企业的创业者纳新到体系内，现行的权力制度在结构上如何与非国有企业结合？既存的权力制度是以干部委任制而统治地方和国有企业的，这种方式绝不可能应用到非国有企业中。所以，在现行的制度安排中，假使大量的非国有企业的优秀分子进入党内，仍然存在权力结构的关联性问题。
这就给我们提出了进一步值得思考的问题，只要国家权力是基于不同性质的产权结构而不是有效的经济组织形式所形成的最佳的经济资源配置，国家权力的结构性缺陷就难以解决，诺思教授所说的国家悖论就更加突显。反过来说，如果国家权力建立在有效的产权结构而导出的最佳的经济资源配置之上，国家权力结构又将如何调整？这是中国式的国家权力悖论。如果“三个代表”最终能化解这一点悖论，即将是非常伟大的制度变迁理论。
国家权力运行中的制度安排问题
在改革我国经济制度的过程中，作为国家权力的表现形态的行政权力制度也在相应地变革。由于计划经济实质上是一种政府垄断和管制的经济，向市场经济转变就是要减少和解除国家权力对社会经济生活的垄断和管制。而要减少和解除国家权力的垄断，就必须进行机构改革。根据结构--功能主义原则，既定的机制就意味着既定的功能。
改革开放以来，我国进行过四次大的机构改革，即1982年机构改革、1988年机构改革、1993年机构改革和1998年机构改革。应该说，每次机构改革都是经济改革的必然要求。1986年邓小平说：“我们提出改革时，就包括政治体制的改革。现在的经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性，不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进。”邓小平认为政治体制改革的内容主要包括党政分开、权力下放和精简机构。⑩ 1982年机构改革，是在“计划经济为主，市场调节为辅”的条件下进行的；1988年机构改革是在“公有制基础上有计划的商品经济”的条件下进行的；1993年机构改革是在确立社会主义市场经济体制原则的条件下进行的；1998年机构改革是在建立市场经济的制度创新中进行的。(11)
关于描述我国行政机构改革的著作多如牛毛，有关的见解、立论无需在此罗列。从几次机构改革的趋势看，最终无疑是市场化取向。在市场化取向的行政权力变迁中，我国机构改革带来的权力配置呈现以下特点：
1. 增加了国家的调控能力。机构改革过程十分复杂，其结果也成多面性。机构改革中政企不分的不彻底性导致了作为国家权力基础的经济资源的浪费，同时新机制、新规范的形成又增强了国家的宏观调控能力，使中央政府将意志转变为现实的能力增强。中央政府进行宏观调整的提高结果不是本文关心的问题，对于宏观调节能力的增强也是一个常识性的不用解释的问题，本文要解释的是权力机构与宏观调控能力的关系。
调控能力不但取决于国家的财政收入状况，也取决于政府的治理能力。面对同样的政治权力机制和财政收入水平，政府治理水平的差异直接表现在对国家宏观经济的调控能力上。比如，朱镕基主持国务院经济工作后，宏观调控的办法不再是简单的收权与放权，而是以财政、金融为杠杆的“软着陆”。
最重要的是，宏观调控能力与行政权力的机制/配置有密切关系。在宏观调控中，20世纪90年代中期以前所以总是采取收-放循环的办法，一项重要的原因是政府机构问题。1993年机构改革的市场化取向并不明显，各种各样的行政性政府部门依然存在，如地质矿产部、电力工业部、煤炭工业部、机械工业部、电子工业部、冶金工业部、化学工业部等。这些政府主管部门的存在很容易把过去下放的权力回收上来，这些部门也乐于回收权力。因为对于这些部委机关而言，其中的大小官员并不满足于指定相关的产业政策、行业规范，他们更倾向于对经济资源的直接控制，否则，这些经济主管部门就有被架空的危险，成为虚拟化的设置。这种现象或许可以解释为什么很多行业性政府主管部门在90年代不批准效益好的下属的企业申请改制上市，(12) 因为上市后就成了一个公众公司(public company)，政府部门的直接控制力就大大减弱。从这一点而言，减少行业性政府主管部门本身就是对市场化的推动，因为直接减少/剔除了控制企业的权力机构。而行业性权力机构的减少直接有利于国家的宏观调控。为了更明确地解释这一点，可以以下面的图表来表述：
上图简单表明了政府与企业的关系。可以理解，如果没有行业性政府主管部门，代表中央政府意志的财政/金融政策将能更直接地对国有企业产生影响，国有企业在减少控制者的条件下能以更加市场化的方式去应对中央政府的宏观调控政策。因此，中央政府的宏观调整能力的加强，不仅有治理者的原因，还有权力机制改革的贡献。正因为如此，朱镕基总理在1998年就职演说中才说本次机构改革只是过渡性的，机构还要再精简。从1998年国务院机构表上可以看出，一些工业政府主管部门仍然存在，如信息产业部、铁道部等。这些部门的存在直接影响了中央政府的宏观调整能力，如信息产业部下的企业可以依赖其特殊身份而从事一些其他企业所不能的经营，并大规模地侵犯电信消费者的权益；铁道部下的各铁路局、公司可以明目张胆地滥收费、滥涨价的方式扰乱市场经济秩序。假设我国电信公司、铁道公司没有政府主管部门，就是一个相对平等的民事行为体，不但不可能受到政府部门的直接保护，还要受到权力机构的相对平等的约束。
机构改革直接增加了经济学意义上的国家权力量能和国家调控能力。行政部门的减少本身就意味着在既定项目上国家行政费用支出的减少，国家可以以此来平衡、调节所需要的项目。而这种平衡、调节能力的加强就意味着统治合法性的增加。但是，机构改革的不彻底性导致了政府管制的部门主义和行政垄断，从而又制约了国家宏观调控能力并直接牵制着国家的治理能力。
2. 部门规制中的制度成本和权威资源的消耗。我国渐进式改革所导致的部门主义式的政府规则直接减少了政治权力最重要基础的经济资源。公共选择理论告诉我们，官僚部门都有将其权力和预算扩大化的倾向。而在存在行业性官僚机构的情况，官僚机构的“经济人”冲动更加明显，经济转型中必要的政府管辖变成了以保护本行业、本部门利益的部门主义规制。
在我国，部门主义式的政府管制早已成为一种既定的制度安排，这不仅清楚地表现在政府部门制定的条例中，还为一般性的法律所承认。我国《公司法》第8条规定，“法律、行政法规对设立公司规定必须报经审批的，在公司登记前依法办理审批手续。”与此相对应，《我国人民共和国公司登记管理条例》第14条规定：“法律、行政法规规定设立公司必须报经审批或者公司经营范围中有法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，应当在报送审批前办理公司名称预先核准，并以公司登记机关核准的公司名称报送审批。”这就意味着，微观市场主体从事任何由政府主管部门的经营活动，几乎都需要得到相应的主管部门的审批。比如，涉及金融、保险、教育、文生、医药、传媒、电信、石油、房地产、交通、煤炭等很多与日常生活休戚相关的产业，都需要政府的“特许”才可以经营。我国经济的审批是如此之广，审批项目又是如此之多，因此，我国的经济体制又可以称之为审批制经济。
对进入的审查原为皇室的特殊权力，以保持皇室对资源的垄断权。这一制度在资本主义革命后相继被废除。但是在我国，虽然《公司法》已经颁布并执行近10年之久，但《公司法》及与《公司法》配套的相关法律法规却充斥着计划经济时代的烙印。换句话说，注册公司在某种程度上仍然是一种特许，是一种特权。
成立有限责任公司相对简单，只要符合《公司法》第19条规定即可。(13) 事实上，今天设立一般性的有限责任公司只需在工商局登记注册即可。但是，不能忘记，《公司法》的规定，即使注册一家有限责任公司，鉴于前述的部门主义式的政府管制和行政垄断，只有拿到主管政府部门的批文，才可以到工商行政管理局登记注册公司。
审批制适应于注册一般性的有限责任公司，更适用于股份有限公司。《公司法》特别规定股份有限公司的目的就是为了审批，因为在我国，《公司法》规定设立股份有限公司的目的就是为了上市公司发行股票。(14) 发行股票是最为严肃的商业行为。在市场机制不健全的机制下，自然要有政府管制。因此，《公司法》第77条规定，“股份有限公司的设立，必须经过国务院授权的部门或者省级人民政府批准。”在实践中，如果是中央直属企业，注册成立股份有限公司需要国家经济贸易委员会的批准，如果是地方政府的企业，需要得到省级政府的批准。同时，还不能忘记《公司法》第8条的规定，即主管部门的审批。该规定非常笼统，但强制性很强。在实践中，如果是某部门的企业改制为公司制，必须首先得到其上级部门的批准。如果该公司的经营范围涉及其他政府主管部门的事项，同时还需要相应的政府主管部门的批文。这样，设立股份有限公司的发起人只有拿到若干政府部门的“特许令”后，才可以到工商行政管理局注册登记，正式成立公司。注册公司过程之长，程序之复杂，成本之高，可以由此抽象描述中悟出一二。图3鲜活地体现了设立股份有限公司的制度成本。
从公司设立所透露出的政府-企业关系及法律关系看，谁能否认国有企业就是低效率之说？这是制度本质、法律关系所能决定的，是个人无法改变的国家所设定的一种高费用的制度安排。北京公司的设立过程所体现的高费用是一种普遍现象，因为任何国有企业甚至是民营企业，要成立股份公司都必须得到政府的批准。在现行的制度安排下，北京公司体现的我国公司的竞争力简直难以与市场化国家的公司相提并论，公司竞争力的低下其实就是制度竞争力的低下。但是，为了保护国有资产并进而使国家的租金最大化，立法者似乎又没有别的选择。因此，可以肯定的说，公有产权的性质决定了国家所设定的交易程序必然是最为复杂的，交易费用必然是最高的。
不仅公司设立过程中成本居高不下，在公司或政府部门的运转过程中，由于部门规制实际上就是保护和争夺部门利益，使得体现威严的国家权力的法律在实践中无所适从，造成权威资源的流失。众所周知，我国的政府管理体制在某种程度上可以称之为“文件体制”以及由此产生的政策冲突现象。在我国，除一般性的法律法规外，还有由众多政府主管部门颁布的解释法律法规的以“红头文件”形式出台的条例。这些条例在一定程度上体现共同意愿，具体条款也维护了某些共同利益；但是，由于这些条例是部门颁布的，难免带上部门利益倾向。更有甚者，某些貌似以部门名义发布的文件，其实就是部门内某司、某处、某个人心血来潮的产物。文件性条款虽然协调了部门内部的利益，但是部门之间的行为可能是不一致的，部门之间的利益也可能是相互冲突的。这种以本部门利益为出发点而颁布的条例，必然扰乱市场经济秩序，损害微观市场主体的利益。在日常生活中，这种部门之间的利益冲突太常见了，一些企业就因为冲突性的条例而倒闭。例如，根据中央电视台的报道：长沙市一家工程安装公司为一大厦安装空调，根据轻工业部的条例，这家公司具备安装大厦空调的资质，但是根据建设部的条例，安装大厦空调需要建设部门颁发的资质。建设部和轻工业部是同级行政部门，其条例具有同等的效力。结果，当发生纠纷时，法院无从判决。不得已，该案件无限期地拖延下去，该公司因得不到工程款而破产。类似的情况太多了，诸如行业标准、技术标准、质量标准的相互冲突皆因不同部门因本部门利益而颁布的条例造成的。
当相互冲突而又具有同等法律效力的条款得不到执行时，不仅会扰乱市场秩序，同时还是法律的无奈，其实是法律的真空和虚拟。当法律虚拟时，不仅直接损耗着经济资源，使之不能为GNP做出贡献，也是直接侵害着中央政府的权力和权威的资源。因此，从结构--功能主义看，机构改革绝不只是西方人简单地理解的机构调整，其对于市场化的意义是非同寻常的。当部门减少时，政策性条例的冲突也就随之减少，一般性法律法规及中央政府意志的实现能力就越强，即我们通常所说的宏观调控能力的加强。从这个角度说，我国政府机构的削减就是在加强国家权力。
3. 部门规制下的行政垄断(15)。首先必须明确的是，在我国，行政垄断就是政治垄断的一种形式，因为前述的政治经济关系表明，我国的经济关系的形成取决于政治权力关系，而经济关系的变化同样有赖于政治权力意志。因此，行政垄断事实上是现行的政治权力关系的一种表现形式。
在向市场经济转型中，我国的政府干预不仅表现为国家的宏观调控，更多地表现为传统的国家权力所依赖的工业经济部门对行业进入的规制，以及机制改造中转移权力的设计，形成了影响广泛的行政垄断。国家权力转移的设计是将行业性主管部门及国有产权的代表者改变为国有企业，如过去的冶金部、第一至七机械工业部、煤炭工业部、化学工业部、纺织工业部、轻工业部、石油部、邮电部、商业部、电力部等改造成部级或副部级的国家级集团公司或控股公司。这种改革似乎发生了权力的转移，即权力由国家权力体系移至公司。但是，权力的实质并没有变化，这些总公司的管理者依然是共产党这个核心来任命的。如国务院有关科技的部门和企业系由中共中央组织部干部四局负责考察的并由中央组织部宣布任免名单。
在政企分开的改革中产生了行政性垄断，垄断制造了权力寻租，侵蚀了国家权力。行政性垄断是地方政府行政机关和国家经济管理部门凭借其对经济管理权力对经济活动进行排他性控制、排斥和限制竞争。其突出特点是：垄断依靠市场和行政的双重力量形成，既有计划经济体制下国家垄断的特点，依靠行政组织和行政手段来推动垄断的形成和运作，又融入市场经济体制下市场垄断的成分，依托不完善的市场机制来操纵垄断，是经济体制转型中行政权力加市场力量而形成的特殊垄断。行政性垄断的不良后果很多，其中包括但不限于加大企业成本，降低了资源配置的总体效益。(16) 说到底，是一种耗散政治权力的最重要的基础即经济资源的制度安排。多年来，我国对一些行业的进入、价格、投资等都实行了严格的规范政策。
垄断行业中的企业都是国有企业，因而作为规制者的行业主管部门与企业之间形成了政企不分甚至政企一体的局面。如我国联通成立之前，电信行业由我国电信总局(后来的我国电信总公司)即邮电部中的“邮电局”经营，政企一体化的特征十分明显。这样，行业主管部门既是规制政策的制定者与监督者，又是业务运营商。这种行政垄断不仅使我国广大的消费者深受其官僚主义效率低下、费用极高之苦，同时这种低效率、高成本本身就是国家经济资源的浪费，是侵蚀和消耗国家权力量能的一种制度安排。
行政垄断保护了本部门的利益，却限制了国家的经济发展和国家的财政收入。如果把因行政垄断造成的经济资源浪费和流失的总和计算出来，并把国家权力赖于存在的经济资源量化，我们将可以清晰地看到行政垄断在多大程度上侵蚀了国家权力。
对国家权力基础的侵蚀可以通过寻租范围和租金规模得到论证。我国的权力寻租无处不在，这不仅是因为部门主义式的政府规制导致的行政垄断或者所给予行政垄断而导致的部门主义式的政府规制的普遍性，还因为行政管理与公共服务的商业化趋势。根据经济学者的估算，1988年租金总额占国民收入40％，1992年达到32.3％。(17)
对于租金规模的估算不一定完全准确，但可以让人大致了解和认识我国租金规模与国民收入的比例，应该说，30-40％的比例是非常高的。如果说寻租是人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动，那么如此大规模的寻租活动将直接威胁了国家赖于生存的经济基础。因为普遍存在的寻租活动事实上最终耗散了垄断租金。塔洛克(Gorden Tullock)的研究表明，租金最终将全部被耗散，从而成为净社会福利损失。
不仅如此，行政垄断还妨碍了我国的就业机会，并进而危害社会稳定和国家安全。(18)
看来，国家力量创造了以国有经济为基础的行政垄断，而行政垄断又在侵蚀着国家权力的经济基础。
我国行政机构改革的不彻底性造成了部门主义式的政府规制，而由此引发的无处不在的寻租活动证明了经济学家的担忧即“印度综合症”的出现。在印度综合症下，再优秀的制度设计也难以应对制度性的腐败权利。因此，对于我国而言，当渐进式改革达到一定程度时，对政府机构休克疗法将是必要的，即废除那些工业性政府、部门重新审查制订相关的法律法规并开放被国家、政府部门垄断的行业。一句话，只有当真正的市场竞争机制建立起来时，寻租的几率将会最小化。政府规制的目标是社会产出的最大化，并由此导致国民收入和国家汲取能力的最大化。
结语：国家竞争力的制度基础
经济学大师萨缪尔森指出，经济效益取决于一个国家的政治体制。根据萨缪尔森的研究，后撒切尔时代的英国改革扭转了在1945年至1979年因公有化浪潮而处于增长竞争的下风，成为欧洲经济增长最快的国家，抛开了发展滞后的法国和德国。在德国和法国，裁员往往会遭到工会的反对，工会往往能够取得胜利，不得已，两国的生产过程加速度地永久地转移到别的国家。美国的繁荣在很大程度上归因于美国盛行的不支持好斗的工会主义。因此，萨大师认为，一个国家的竞争力取决于该国制度安排的市场化程度。(19)
这似乎已经定论。第一个因研究经济变迁史而非研究经济模型而获得诺贝尔经济学奖的诺斯教授的研究也早已证明，国家的兴衰取决于一个国家是政府分配经济资源还是市场分配经济资源，一个国家因快速发展而加强的竞争力取决于该国的产权组织形式是否有效。(20)
本文通过对我国政治关系变迁的宏观考察和微观的动态分析，提出以下命题：(1)产权制度与政治结构密切相关，而当产权主体与政权的主体一体化时，国家的控制越多，制度的竞争力越差，国家权力资源流失的越多。或者说，和人们的一般观念不同，高度集中的国家权力在实践中却表现为权力资源的分割和权威资源的流失。(2)由于既存的政治结构，无效的产权和有效产权将并存，因而必然是管制经济。无效产权和管制经济必然削弱制度的竞争力，即国家权威资源的耗散；因此，政治改革和经济的市场化，将加强国家的竞争能力。(3)我国的制度变迁不仅是国内实践的结果，也是国际压力的表现，因而加入世界贸易组织有利于我国的制度创新。
看来，一个国家的竞争力取决于该国的制度安排。由此我联想到霸权轮替问题。一个霸权代替另一个霸权是国际关系史的主题之一，但是为什么一个国家能够取代另一个国家而成为新的霸权？在两霸并存的年代，为什么一个霸权能够战胜另一个霸权？难道仅仅是因为现实主义者所说的技术发展的不平衡使一个国家能够超过另一个国家？如果说归因于技术的话，苏联的航天和军事技术并不落后于美国，苏联先进的技术为什么未能加强国家的经济竞争力并最终因经济制度无效而败北？更重要的是，我国古代的四大发明使我国的技术水平远远领先于世界，但是我国为什么未能因此而获得经济上的腾飞并进而称霸世界？因此，先进的技术能否用于经济发展并进而增强一个国家的竞争力，在很大程度上与该国的制度安排有关。
我国的经济改革表明，在有效的制度安排下，同样的技术甚至更落后的技术会导致更大的社会产出。农业联产责任制下的农业技术肯定比集体化时代的技术水平低下，但是农业产出却远远高于半机械化的集体农业；非国有企业的技术水平和设备更难以与国有大中型企业相提并论，但其对工业生产增长率的贡献却远远高于国有企业。说到底，是制度安排在起作用。
20多年的改革大大加强了我国的国家竞争力，并可望在不远的将来成为世界第二大经济实体。但是，我国竞争力的加强是因为新的产权制度的产生，初始的产权结构即国有经济仍然主导着我国的经济命脉。而国有产权的制度本质决定了，国家必然要控制国有经济，国有经济必然具有政治上的动机，这种自上而下的控制和自下而上的政治迎合决定了国有经济的效率现状。
因此，从国家利益和国家竞争力考虑，对国有产权的改造势在必行。但是，不要忘记，历史上的任何国家都是矛盾的，一方面希望制造有效的产权安排以提高自己的国际地位和国家竞争力，另一方面又担心在进行新的安排时会得罪最有势力的选民并进而威胁政治统治。这种矛盾性在我国也同样存在。
不仅如此，这种矛盾在我国尤为复杂。第一，不同于早发达国家，和很多发展中国家一样，政治与经济发展顺序的原因决定了在制度变迁中我国面临的制度环境更为独特；第二，虽然和韩国等晚发达国家的政治与经济发展顺序相同，但不同的是，我国存在一个产权改造问题。这就决定了，我国比韩国等晚发达国家的国家难题更加突出。很多晚发达国家和早发达国家虽然存在政治与经济顺序的差异，但和早发达国家一样，不管政治的角色如何，经济的发展在很大程度上就是对政治统治的巩固，就是国家竞争力的加强。
但是，由于我国的经济制度是国家制造的产物，现在国家又要改造这种经济制度，从消灭有产者到培养和保护有产者，实在是一种革命性的变化，是第二次革命。因此，在革命性的变革中，看似相同的政治管理方式--经济上的市场化和权力上的集中，其实包含着完全不同的转型难题，无论是早发达国家还是晚发达国家，在现代化过程中都没有产权改造的难题。
更重要的是，被改造的经济制度恰恰正是改造者赖于存在的基础，传统经济结构的变革必然会对改造者即国家权力形成挑战。这种挑战不仅来自作为合法性基础之一的意识形态，还有既定的国家权力自身。在我看来，“三个代表”既是意识形态合法性的补充，又是解决因经济转型而造成的权力结构问题的一种努力。
鉴于政治经济关系的独特性和空前的复杂性，才会导致政治关系与经济关系的不协调，行政改革困难重重。经济转型中新的制度安排的出现加强了我国的竞争力，但是由政治关系所决定的产权变革的困难性和必然的无效率又大大约束了我国的制度竞争力。只有在政治关系与经济关系的协同发展时，只有国家最终完成了有效产权建设和制度安排之后，我国的国家竞争力才能上一个新的台阶，才能真正地与霸权国家“煮酒论英雄”。
注释：
①②③诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店和上海人民出版社1994年版，第24、25、28-29页。
④国家统计局：《2001年我国统计年鉴》，中国统计出版社2001年版，第247页。
⑤1998年中国证监会《关于重点支持国有大中型企业上市的通知》指出：“为了支持国有大中型企业的改革和发展，各地在选择1997年计划内企业时，除优先推荐地方所属的512家重点国有企业外，还应优先推荐符合上市条件的中央直属企业中的512家重点国有企业”。
⑥盛洪主编：《最新我国企业并购经典案例》，中国轻工业出版社1999年版，第38页。
⑦类似的研究还见亨廷顿《变迁中社会的政治秩序》，华夏出版社1987年版。
⑧戴建中：《现阶段我国私营企业主研究》，载《社会科学》2001年第5期。
⑨参见人民网，http： //www. chinanews. com. cn， 2002-05-19。
⑩《邓小平文选》第三卷，第176-177页。
(11)汪玉凯主编：《我国行政体制改革20年》，中州古籍出版社1998年版，第92页。
(12)此结论是与很多国有企业管理者交流后得出。尽管上市的首选企业是国有企业，但政府主管部门一般都把效益差的企业推向股票市场以便圈钱并减轻负担，而对于效益好的企业总是要牢牢控制。
(13)《公司法》第19条规定：设立有限责任公司的条件是：法定股东人数、法定资本金、制订公司章程、有公司名称和机构、经营场所和必要的生产经营条件。
(14)这一点可以从《公司法》第74条可以看出。74条规定：“股份有限公司的设立，可以采取发起设立或募集设立的方式。发起设立，是指由发起人认购公司应发起的全部股份而设立公司。募集设立，是指由发起人认购公司应发行股份的一部分，其余部分向社会公开募集而设立公司。
(15)关于部门规制与行政垄断的关系，可以说是因为有行政垄断导致了部门主义的规制，而部门主义式的规制又强化了和保护了行政垄断。
(16)陈富良：《我国经济转轨时期的政府规制》，中国财政经济出版社2000年版，第56-61页。
(17)分别见胡和立《1988年我国租金价值的估算》，载《社会经济体制比较》1989年第5期；万培安《租金规模的动态考察》，《经济研究》1995年第2期。
(18)参见胡鞍钢的研究(中国网2002-6-25)。
(19)保罗·萨缪尔森：《国家竞争力的市场基础》，载《21世纪经济报道》2002年4月28日，第40版。
(20)参见诺斯的两本书《经济史中的结构与变迁》和《西方世界的兴起》，华夏出版社1999年版。
来源：学海
