内容提要：“一带一路”已经被广泛认为是中国探索全球治理模式的重要实践，是中国在新时期参与全球治理的重要平台。但是关于“一带一路”与现有全球治理体系之间的互动关系，目前国内外的学者存在很大的意见分歧。这在很大程度上是因为对于这些问题并没有形成系统的分析框架，研究者从不同的研究视角出发，侧重讨论了其中不同的方面。事实上，“一带一路”建设涵盖了器物、制度和观念等多个维度，它与全球治理的互动是复杂多样的过程。而且，现有治理体系的制度形态和权力结构在很大程度上决定了二者之间的互动模式。基于这两个要素可以建立一个分析框架，从而对二者互动的各种可能情况进行类型学的分析。从中可见，“一带一路”与全球治理的初始理念相互契合，嵌入其正式制度之中，而非形成“平行制度”；但是与西方权力较为集中的非正式制度之间却存在明显紧张的竞争关系，存在较大创新空间。“一带一路”建设应在该领域深入探索完善全球治理体系的具体途径。

关键词：“一带一路”/ 全球治理/ 治理赤字/ 权力结构/ 跨境民间治理/

作者简介：谢来辉，中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员。北京 100007

标题注释：本文是中国社会科学院2017年重大研究项目“积极稳妥推进‘一带一路’建设”的阶段性成果，并得到广东国际战略研究院暨教育部战略基地2017年招标课题(编号：17ZDA15)的资助。

一 导论

自2013年正式提出以来，“一带一路”倡议作为一个新型的跨区域经济合作平台已经在全球范围内产生了非常重要的影响。截至2018年5月，中国已与88个国家和国际组织签署了103份共建“一带一路”合作协议，涵盖互联互通、产能、投资、经贸、金融、科技、社会、人文、民生、海洋等合作领域。其中，联合国开发计划署(UNDP)、联合国亚洲及太平洋经济社会委员会(UNESCAP)、世界卫生组织(WHO)等一批国际组织和中国签署了共建“一带一路”的合作文件。①“一带一路”倡议以及相关的亚洲基础设施投资银行(亚投行)、金砖国家新开发银行(NDB)和丝路基金等一批新机制成为中国在新时期参与全球治理的重要实践，引起了世界各国的关注。2017年5月，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(António Guterres)在接受采访时表示，“一带一路”倡议为国际社会应对气候变化、粮食安全和水资源短缺等全球性挑战提供了新的机遇，为世界各国加强国际合作解决全球问题做出了重要贡献。②

中国政府在官方文件中明确提出了“一带一路”与全球治理之间存在重要联系。“一带一路”倡议及其落实被认为是中国在新时期参与全球治理的方案以及承载人类命运共同体理念的具体实践。早在2015年3月，中国国务院授权发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件就明确提出，“一带一路”同时还肩负着“积极探索全球治理新模式”的使命。③另外，习近平在2017年5月14日“一带一路”国际合作高峰论坛上发表主旨演讲时指出：“治理赤字”是摆在全人类面前的严峻挑战。习近平通过“治理赤字”来描绘当前全球性问题不断加剧但现有的全球治理能力和意愿却在下降的矛盾，进而揭示“一带一路”倡议的时代意义。④特别是在2018年8月27日推进“一带一路”建设工作五周年座谈会上，习近平强调：共建“一带一路”顺应了全球治理体系变革的内在要求，彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识，为完善全球治理体系变革提供了新思路和新方案。

在这种背景下，理解和分析“一带一路”与全球治理之间的关系具有重要的学术和政策价值，因此成为当前国内外学术界的重要研究课题。

“一带一路”的倡议和实践本身涵盖了器物、制度和理念三个层面，随着实践的不断拓展，与现有全球治理体系之间的互动也会不断深入。全球治理具有自身的价值维度，但更多体现为国际政治和世界经济中为了应对各种全球性问题而设立的各种规范、规则、程序和机制。根据最为流行的全球治理委员会的定义：“治理是各种公共的和私人领域的个人和各类管理共同事务的方法的总和。它是一个持续的过程，其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动，它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排。”⑤类似地，俞可平在中国最早把全球治理定义为：“通过有约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。”⑥奥兰·扬(Oran R.Young)等人认为，治理的概念比制度的概念要更广泛，它涵盖了更广阔领域内的各种现象，包括多个制度之间的关系。“在大多数文献中，治理的观点赋予了制度概念以动态的特性，注重其治理过程，更强调行动者尤其是非政府行动者。在国家的层面上，治理通常是指区别于传统层面政府活动的新规则形式，意味着要采取社会行动者的自我规范形式、私人—公共通过合作来解决社会问题的形式以及多层次政策的新形式等。在国际层面上，全球治理这个术语通常用来描述现代世界政治进程，尽管……还没有形成一个得到广泛共识的、合适的定义。”⑦

尽管全球治理的概念在最近30年里才兴起，但是其中所指涉的各种制度安排却可能存在已久，而且更多反映了一直以来占据主导地位的发达国家的价值观和利益。本文尝试回答如下问题：作为中国在新时期参与全球治理的重要实践，“一带一路”会对现有治理体系产生何种影响？从理论和实践上看，二者之间又存在怎样的互动关系？“一带一路”在何种意义上可以为完善全球治理体系做出贡献？

二 现有相关研究状况

近年来，中国学者逐渐意识到这些问题的重要意义，发表了一大批文献。不过，仔细分析中国现有的文献，我们发现还应加强以下三个方面的研究。

首先，中国学者虽然强调了“一带一路”对于全球治理理念的贡献，⑧但是对现有治理体系在规则层面的影响以及互动关系讨论不够。“一带一路”在理念层面无疑支持了全球治理的规范价值理念，其所承载的人类命运共同体理念与全球治理委员会最初提出的价值理念有契合之处。但是，全球治理作为规则体系与“一带一路”所涉及的实践层面的合作机制之间可能存在的关系问题需要更深入的讨论。“一带一路”主要是经贸领域的国际合作，必然会更多涉及世界经济领域目前已有的各种正式或非正式规则。伦敦政治经济学院的柯岚安(William A.Callahan)就认为，“一带一路”的核心就是原则、规范和机制，中国试图建立一种规范性权力和新的欧亚秩序。⑨因此，这在实证研究上必须得到更多关注，而且这也具有重要的政策价值。

其次，目前的中文文献主要是在国际政治层面而且是针对正式制度的讨论，⑩但对在经济领域的非正式制度层面的讨论却有待深化。当前，除了各种正式的国际规则以外，还存在着由非政府组织提出的大量的非正式规则和规范，它们规范和约束着世界经济中的各种微观行为。这也被称为跨境民间治理(PTG)，(11)而其并没有引起足够的重视。比如采掘业透明度倡议(EITI)就对全球范围内特别是第三世界的矿产采掘业制定了重要的反腐败治理规范，对于中国海外投资企业有重大影响。(12)

最后，中国的现有文献尽管揭示了“一带一路”对全球治理的贡献和积极意义，(13)但是并未充分讨论“一带一路”与现有全球治理之间潜在冲突的可能性。

相比之下，国外学术界和媒体则有观点认为，“一带一路”及其建立的相关机制会对现有的治理体系构成挑战，相应的投资和贸易模式会削弱金融、反腐败、环保以及劳工等方面的现有治理标准。此类认识大致有三种。

第一，“另起炉灶论”。“一带一路”倡议提出之后，一度被西方媒体解读为“中国的马歇尔计划”，是中国试图建立自己的势力范围。随后，与之相关的丝路基金以及亚投行先后成立，更是引发了西方国家的强烈反响。(14)因为亚投行与国际货币基金组织(IMF)和世界银行的功能相似，而且亚投行并不附加任何政治前提。因此，“一带一路”及其相关机构被不少西方学者和媒体视为中国挑战甚至取代现有国际组织的举措，是要建立一个平行的制度体系(parallel institutions)。(15)

当然，针对这种声音，中国政府已经及时做出了回应。(16)而且，不少西方学者都已经明确指出这种观点的内在矛盾。(17)事实上，人们也发现，世界主要多边开发银行并没有否定“一带一路”。相反，绝大多数多边开发银行和国际机构都支持“一带一路”。(18)尽管如此，类似的怀疑论观点仍然层出不穷。(19)

第二，“债务陷阱外交论”。“债务陷阱外交”一词缘起于斯里兰卡政府在2015年大选之后发生中国企业投资的科伦坡港口城项目搁浅事件。最终，斯里兰卡政府放行了该项目，但这被西方评论家与斯里兰卡的债务问题联系起来。美国《外交事务》(Foreign Affairs)杂志在2016年5月发表题为《中国在斯里兰卡的投资：为什么与北京的联系要付出代价》的文章，首次提出“中国债务陷阱”的说法。(20)2017年1月23日，印度学者布拉马·切拉尼(Brahma Chellaney)在项目辛迪加网站发表文章，进一步将此称为所谓的“债务陷阱外交”。他认为“一带一路”本身就是一个“包藏祸心的大陷阱”，而且更为露骨地表示：中国其实巴不得所投资的项目彻底失败，因为这样会使相关国家直接陷入“债务陷阱”而增加中国的影响力。(21)切拉尼的相关言论迅速在许多国家流传。2018年3月18日，东南亚的两位学者在澳大利亚的《东亚论坛》(East Asian Forum)响应了这一观点。他们认为，不仅斯里兰卡如此，柬埔寨还有其他东南亚的小国也很可能陷入这种“陷阱”。在他们看来，因为受中国经济支持的影响，柬埔寨、老挝、缅甸和泰国都而转向中国，支持中国的政策。(22)

“债务陷阱外交论”蔓延到更有影响力的大国政府层面，包括印度、日本和美国。2017年5月13日，印度外交部发言人发表声明阐述不参加“一带一路”国际合作高峰论坛的理由，对“一带一路”提出了若干批评，其中第二点理由就是：“互联互通的项目应该遵循负责任融资(financial responsibility)的原则，以防止项目给相关国家带来不可持续的债务负担。”(23)2017年6月5日，正在澳大利亚访问的时任美国国务卿雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson)表示，尽管中国是经济和贸易强国，美国也渴望与中国建立富有成效的关系，但“美国不会允许中国使用其经济实力来摆平、摆脱其他问题”。(24)同一天，日本首相安倍晋三(Shinzo Abe)在评论“一带一路”时也特别提出其中应该纳入一些“不可或缺的条件”，包括“让贷款国家有偿还债务的能力，不破坏财政健康”。(25)这些言论都与所谓“债务陷阱外交论”的观点相呼应。

此后，“债务陷阱外交论”不断发酵升级，几乎取代“另起炉灶论”成为西方国家批评“一带一路”的主要理由。2018年1月，澳大利亚国际发展与太平洋事务部部长孔切塔·菲耶拉万蒂—威尔斯(Concetta Fierravanti-Wells)公开称，中国对南太平洋岛国的投资和援助修建的是“不知道通往何方的道路”，将会制造“债务陷阱”。2018年10月4日，美国副总统迈克·彭斯(Mike Pence)在哈得逊研究所发表对华政策演说时，也指责中国贷款不透明，再次抛出“债务陷阱外交论”。(26)

当然，所谓“债务陷阱外交论”的攻击毫无根据。西方国家更多是基于自身在历史上的做法去煽动沿线各国民众对外资和外债的恐惧心理，以新的形式继续鼓吹“中国威胁论”。但是，这里也反映出“一带一路”在实践过程中存在的项目透明度、中国与沿线国家政府在相关投资项目上的权利与义务协调机制、与发达国家已有的债务处理机制(比如巴黎俱乐部)之间的关系等问题。如果不能处理好相关问题，“一带一路”的声誉就会受到很大影响。

第三，“上海效应”。中国企业海外投资以及贸易活动的环境和社会影响及责任一直是西方媒体关注的话题。(27)在2008年国际金融危机之后，有西方学者进一步担忧由于环境和社会治理标准相对较低，中国替代西方发达国家成为主要进口市场后，会导致其他发展中国家的环境和劳工问题恶化。比如，有研究认为，由于中国和印度等大型新兴经济体的生产能力迅速提升，特别是在2008年国际金融危机的冲击下，制成品和中间品的终端需求发生从北向南的深刻转移，这种市场转向对于其他发展中的出口国的环境和社会治理可能会产生负面影响。(28)

在“一带一路”倡议正式提出之后，许多学者认为这将会加速形成以中国为中心的区域经济新格局，进而会突出上述问题。新成立的亚投行如何遵守环境与社会责任标准也是西方国家经常提起的话题。另外，还有一些国外学者认为，中国国内目前正在推动生态文明建设，大幅提高环境治理标准，同时通过“一带一路”对外转移产能，这也可能会使原来标准较低的沿线国家加重生态环境危机。(29)

在贸易与环境的研究文献中，一直存在所谓的“竞次(race to the bottom)”假设，即在经济全球化背景下为了吸引投资和获得出口机会，各国竞相降低环境与社会标准以提高竞争力。尽管相关的实证证据一直不足，但是这一假设一直流传甚广。与之相反，另外有学者认为非但“竞次”假设不会成立，反而出口国为了挤进发达国家的市场会积极提高环境和社会标准以提升出口竞争力，并将此称为“加利福尼亚效应(California Effect)”。(30)2017年，两位学者基于中国与非洲国家之间贸易的社会影响而提出了所谓的“上海效应”，将其与“加利福尼亚效应”相对应。(31)相关的研究本来只是对“竞次”假设的翻版，但是这一新提法进一步把中国作为典型进行批评，对“一带一路”倡议构成不利影响。

“一带一路”提出了“政策沟通”和“绿色丝绸之路”的倡议，致力于解决投资与贸易自由化和便利化带来的环境与社会问题，这正是要努力避免“竞次”情况的发生。但是在现实中，由于西方国家支持的非政府组织主导了环境与人权领域的标准和话语权，“一带一路”要建立自身的机制、标准和话语权就面临着挑战。

三 思考“一带一路”与全球治理关系的分析框架

为了更加全面和系统地分析这种关系，我们有必要回顾和总结全球治理体系的发展演变过程以及中国参与全球治理体系的特征，进而在理论上提出一个类型学的分析框架。

(一)全球治理体系的发展与“一带一路”的关系

全球治理最初源于冷战结束之初出现的一种关于重建世界政治的规范性主张。以1995年的《天涯成比邻：全球治理委员会报告》中的观点为标志，其主张世界政治从大国政治重新回到以联合国为中心，形成新兴发展中国家的代表权和决策权得到扩大的权力结构，并且增强了法治和公平原则的地位，更好地反映了时代发展并且积极应对各种全球性问题。(32)这种主张可以追溯到20世纪70年代发展中国家提出的建立国际经济新秩序运动。

全球治理的概念本来具有明显的改革色彩，较多反映了发展中国家的权利主张和公正诉求，一度得到了较广泛的关注。这与20世纪90年代初冷战结束的乐观氛围密切相关，各国普遍希望重新关注全球发展问题，通过国际合作解决共同面对的全球性问题。全球治理委员会的报告很大程度上是这种乐观情绪的表达，但其中的理想主义色彩较为强烈，没有考虑实现目标的具体手段，寄希望于权力转移顺利发生。当时的一些多边进程体现了这种乐观的期盼，比如在里约热内卢通过了《21世纪议程》《联合国气候变化框架公约》以及《生物多样性公约》等。

但是发达国家对于这一议程的兴趣很快冷淡下来，并且利用自身权力对全球治理进行新自由主义的改造。美国最初对“单极时刻”的承诺变成了维持“单极时代”的野心，并且通过新自由主义话语逐渐消解了全球治理最初推动国际政治改革的雄心。霸权国的主导性话语，包括新自由制度主义、自由国际主义和霸权稳定论等，掩盖了大国权力的作用，为美国和西方霸权继续提供合法性来源。(33)自20世纪80年代和90年代以来，西方国家通过世界银行和IMF把“善治(good governance)”作为提供贷款支持的前提条件，并且以提高效率和增加合法性的名义大量通过跨境非政府组织的途径提供援助以影响受援国的国内政治。(34)与此同时，西方跨国企业和非政府组织也积极参与联合国等多边组织的活动，被认为是全球治理的主要载体。2000年，时任联合国秘书长科菲·安南(Kofi Atta Annan)倡导了“全球契约(Global Compact)”运动，鼓励跨国公司和非政府组织积极承担社会责任和参与全球治理。当时在该运动中担任安南顾问的是美国学者约翰·鲁杰(John Ruggie)，他明确提出要把自由主义理念嵌入其中并带往全球。(35)

正是在这种政治背景下，西方国家、跨国公司和非政府组织共同在各个领域建立机制和倡议，形成了正式制度和非正式制度结合在一起的复杂的全球治理网络。(36)自冷战结束以来，全球治理的领域也迅速扩展，涉及的内容日益增多。以联合国《2030年可持续发展议程》为例，其中共设有17项基本目标，涵盖减少贫困、能源、卫生、环境保护、资源开发和人类安全等各个方面。事实上，在其中的绝大部分领域，都已经有一定的跨境治理安排(见表1)。

2008年国际金融危机爆发之后，以2009年召开的二十国集团(G20)峰会为标志，全球治理进入了一个全新的阶段。联合国在后千年发展议程中重新获得主导地位，发展中国家在IMF等国际机构的代表性与投票权得到提高，特别是新兴大国成立了金砖国家合作机制等重要的新机构。其中，“一带一路”倡议的提出以及亚投行等机构的成立代表着中国参与全球治理达到了新的高度。

“一带一路”倡议承载了新的政治哲学和经济哲学理念，与之前的新自由主义全球化及其发展观存在根本区别。中国提出的新型国际关系和人类命运共同体的理念，代表着中国参与全球治理进入了一个全新的阶段、首次提出了一个全面的世界秩序愿景、回答了“建设一个怎样的世界和怎样建设这个世界”的问题。它把全人类的利益、责任以及命运作为价值依归对象，因此，作为一个真正契合全球治理价值观的理念，它更加强调秩序和改革，把支持、利用和维护现有体系作为基础，进一步推动全球性问题的解决和弥补全球治理赤字。国际金融危机之后，在全球化和全球治理动力明显不足的背景下，人类命运共同体和“一带一路”倡议的意义更加得以凸显，更应该在全球治理而非地缘政治的角度下得到理解。

(二)“一带一路”与全球治理关系的类型学分析

“一带一路”与全球治理之间存在着直接的逻辑关系。这主要体现在以下三个方面。首先，“一带一路”致力于通过共同发展解决贫困等全球性问题，承担着探索全球治理新模式的使命，承载了中国提出的人类命运共同体理念，这与全球治理的理念存在相互契合、相互补充的关系。特别是其“共商、共建、共享”的原则与以《联合国宪章》为核心的国际法基本原则和国际关系基本准则一脉相承，符合国际法的精神和要求。其次，与“一带一路”倡议相关的新制度、新机制同全球治理现有规则规范之间的关系密切。“一带一路”本身既包括各种硬件基础设施，也包括原则、规范、国际机制等各种软件基础设施，它与现有的全球治理形成互动。“一带一路”各方强调要“遵守和完善有关国际规则体系”，特别是“遵守有关国际公约、双边条约及其他相关国际规则”。(37)但是在实践中这种互动关系可能比较复杂，既有协调又有潜在冲突的可能性。最后，“一带一路”倡议所推动的在中国与沿线国家之间的贸易与投资流动可能塑造出有别于之前经济全球化的模式，可能会对现有治理体系构成压力。其结果最终取决于中国对贸易和投资的相关规则和治理模式与现有全球治理体系之间的关系。

“一带一路”以基础设施的互联互通和经贸合作为主要内容，以实现“五通”作为目标，国际合作的内容非常广泛。正如西班牙中国问题专家胡利奥·里奥斯(Julio Rios)所说，“其影响力已大大超越了贸易和经济领域，延伸到环境、文化、社会等层面，从而形成了一个完整的综合计划”。(38)正是因为如此，“一带一路”也将不断涉及全球治理各个领域的正式制度和非正式的规范与机制，二者的互动情况错综复杂。正如中国参与全球治理存在不同的路径，(39)“一带一路”与全球治理的关系也必然因议题而异，不可一概而论。

在理论上，我们可以使用权力结构和制度形态两个变量来建立一个二维分析框架，以更好地分析其中的复杂关系(见表2)。其中，权力结构是指现有治理体系中的权力分配情况，权力较为集中的治理机制的等级性更强，往往是排他性的，基本是西方发达工业化国家所控制的机构或制度。比如，IMF和经济合作与发展组织(OECD)存在决策权力等级制和俱乐部式成员身份。相比之下，权力较为分散的组织则包容性较强，贯彻多边主义原则较为彻底，比如世界贸易组织(WTO)，除了联合国安理会这类特别的机构以外，各个成员的决策影响力基本相同。

从中国等新兴国家与国际组织的互动实践来看，权力结构的等级性和包容性的作用非常突出。孙仁柱(Injoo Sohn)发现，中国在参与国际金融治理时对不同规则的吸纳和遵守情况不同，部分原因是源于其中治理结构的松散以及不同规则的监管程度的差异。(40)国外一项对13个国际组织容纳新兴国家参与情况的比较研究发现，决定参与效果的最重要因素之一在于现有国际组织本身对新兴发展中大国的包容性。(41)

此外，制度形态是指现有治理体系的发展阶段，涉及涵盖范围、规则形式、合法性等方面。一般认为其中约束性的正式制度更为重要，因为它对于成员进行成本收益分析更为关键，但是其中的非正式性(informality)往往被忽视。非正式制度的规则更为含糊，其中的权力因素更加隐蔽，主导性大国发挥作用的空间反而更大。(42)包括对成员的排斥以及基于惯例的决策程序，都会对新成员或非成员方产生不利后果。即使在IMF这种正式制度框架内，霸权国家也明显利用了其中的非正式安排来达到在紧急情况下控制治理结果的目的。(43)

在不同的情况下，“一带一路”倡议面临的制度环境和权力格局不同，面对的反应也会不同(表2)。在权力更为集中、现有规则和机制更加完善的领域，“一带一路”面临的反弹会更大。比如，IMF和OECD往往会认为“一带一路”对其规则规范构成一定的挑战，相关的合作也比较有限。相反，在权力更为分散和更加支持多边主义的领域，“一带一路”所体现出来的良性竞争就更被宽容。比如，联合国相关机构以及WTO总体上都支持和肯定“一带一路”倡议。而在西方主导的非约束性的机制中，“一带一路”的许多实践会影响其规范和机制的运作效果，因此容易遇到较大反弹。在投资和发展援助方面，目前只有一些非正式的规则或者是OECD的DAC这种少数国家适用的规则，中国作为新的信贷提供者进入世界市场，会被认为削弱了这些机制中原有规则和规范的效果，自然会引起较大的反应。尽管中国因为没有加入相关机制而不受其约束，但是其间的张力也会保持下去。

随着“一带一路”实践的不断推进，中国参与全球治理的深度会大大加强，互动的问题会更加凸显。比如，国外学者通过对中国在多个治理领域的参与案例进行比较研究发现，中国游离于治理进程之外的成本以及中国的不可或缺性这两个因素可以较好地解释中国参与全球治理的程度。(44)根据这一逻辑，“一带一路”的建设将会使得中国更多地参与诸多领域的全球治理。因为这会使得中国融入世界经济的程度更深，届时游离其外的选择空间会更少，中国的不可或缺性将会加强，因此更有意愿去投资和影响全球治理进程。

这个分析框架可以从多个维度全面了解互动关系的全面性和复杂性，揭示客观存在的问题和障碍，更好地总结潜在的贡献或冲突，有利于深入分析和解决问题。它有利于真正回答全球治理研究的基本问题：谁在治理、如何治理、为了谁而治理？通过这一类型学分析，我们也许可以更好地理解“一带一路”何以在不同的治理领域会遇到不同的反应，在何种层面上可能做出贡献以完善全球治理体系以及可以在哪些方面避免冲突和更好地发挥补充作用。

四 “一带一路”对全球治理的贡献

全球治理并不应该只是西方对世界的治理，其目标是为了建立更加公正合理的国际政治经济新秩序，应该通过“共商、共建、共享”的方式来实现。20世纪90年代初，全球治理委员会在发表的报告中正是基于这种思想提出了一系列新理念和政策建议，不过可惜几乎都没有被采纳。“一带一路”以人类命运共同体作为指导理念，把推动更多国家实现经济社会发展作为目标，对现有的全球治理将形成重要的完善和补充。

(一)中国和沿线国家成为全球治理的积极主体

自第二次世界大战结束以后，发达工业化国家一直主导着重要的国际组织，并对世界经济具有举足轻重的影响力。在这种背景下，发展中国家倡导建立国际政治经济新秩序的呼声不可能得到积极回应，全球治理的资源和话语权始终被西方国家所掌控。特别是20世纪80年代以来，西方国家一直在积极推动以“华盛顿共识”为代表的发展模式。西方发达国家推动世界银行、IMF以及OECD等国际组织以所谓“善治”作为提供援助的前提，导致许多发展中国家被迫陷入了新自由主义改革，经济发展没有取得预期的结果，反而发生危机而陷入混乱和停滞。(45)全球治理委员会发表的报告很大程度上是因为高度重视新兴工业化国家崛起的意义以及国际机构改革的必要性，但是全球治理体系改革的核心议程长期没有得到西方发达国家的重视。直到2008年国际金融危机之后，新自由主义发展模式走到尽头，世界经济进入重要的转型阶段，全球治理成为国际社会的重要议题。

在这种背景下，作为世界第二大经济体和第一大贸易国，中国在2013年正式提出“一带一路”倡议，这对于推动全球治理的转型具有重要意义。美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者迈克尔·斯彭斯(Michael Spence)认为，亚投行和“一带一路”倡议代表着中国提出了自己的国际发展战略。他认为，中国在过去35年中的大部分时间都专注于国内经济，可是现在中国形成了“增长和发展战略的外部新定位”，出台了“让邻国确信自己可以从中国的经济转型中获利的战略”。(46)在这个意义上，中国开始有能力和意愿成为全球治理的积极参与者，对于纠正原有全球治理体系的扭曲将发挥积极作用。

中国已经明确定位自身要作为全球发展的贡献者，“一带一路”是中国体现大国责任担当和推动解决全球发展问题的重要载体。中国承诺作为全球发展的贡献者，可以在相当程度上提供出口市场和弥补资金缺口，为全球发展注入新动力。长期以来，西方发达国家都是国际资本和发展援助的主要来源，在很大程度上主导了第三世界国家的外部发展环境。中国在2001年加入WTO之后，进出口规模迅速攀升，成为全球180多个国家的重要贸易伙伴。2010年以后，中国的发展援助贷款超过了世界银行的贷款总额。2017年6月，联合国贸易和发展会议发布的《2017年世界投资报告》显示，2016年，中国对外投资飙升44％，达到1830亿美元，首次成为全球第二大对外投资国。(47)中国经济的崛起有利于世界经济和全球治理摆脱过分依赖少数西方发达国家的局面。

在国际金融危机爆发于发达工业化国家的背景下，“一带一路”对于纠正全球发展失衡和改善全球经济治理具有重要意义。希腊前总理乔治·帕潘德里欧(George Papandreou)曾在接受采访时公开表达对“一带一路”倡议的感激之情。他回忆说：“在我们面临金融危机的情况下，在欧盟面临更广泛的挑战之时，中国帮助了我们……中国是少数几个购买我们国债的国家之一。这是一种重要的信任投票。接着，中国开始投资比雷埃夫斯港，现在该港已经成为新的‘海上丝绸之路’的主要组成部分。这些投资显示出了对我国能够克服危机的极大信任，很少有国家会这么做。”(48)在非洲，据美国约翰·霍普金斯大学中国非洲研究计划负责人黛博拉·布罗蒂加姆(Deborah Brautigam)的研究，自2000年以来，中国已经通过国有银行向非洲发放了约合1000亿美元的贷款，“这几乎赶上了世界银行的贷款量”。(49)吉布提总统顾问亚丁·艾哈迈德·杜阿勒(Aden Ahmed Doualeh)说：“没有基础设施，就不可能有贸易往来……欧洲国家不愿帮助非洲国家发展基础设施和经济，只有中国人愿意。现在，这对欧洲很不妙，但对中国有利，对非洲有利。”(50)

(二)发展议题成为国际合作的主要内容，纠正新自由主义全球治理的扭曲

在冷战期间，受制于美苏争霸的危险局面，第三世界的发展问题一直没有得到足够重视。冷战结束以后，广大发展中国家迫切希望重新把发展问题作为全球议程的核心议题。全球治理委员会也在报告中专门建议联合国成立更加权威的经济安全理事会，以统筹推进全球发展议程。

但是，现有的全球治理体系受到西方国家价值偏好的影响，许多机制和倡议往往都把人权、环境和气候变化等议题或者规范放在更加突出的位置，试图通过大量输出西方的治理模式来解决当地问题。它们没有切实根据第三世界国家的现实需要来制定治理议程，而是根据主导国家自身的战略偏好和利益来推广价值观和拓展资本主义经济体系。例如，美国对于全球治理的概念一直持抵制态度，历任美国总统都极少使用这个概念。另外，由于缺乏足够的支持，联合国的千年发展目标的实现程度严重低于计划目标。因此，英国学者安东尼·麦克格鲁(Anthony McGrew)批评称当前存在的全球治理只是一种“被扭曲的治理”而不是“真正的治理”。(51)荷兰学者亨克·奥弗比克(Henk Overbeek)更是直言不讳：“在过去的二十多年里，所谓的全球治理实际上是新自由主义的全球治理，服务于资本在全球范围内积累的自由。”(52)

正是因为原有的全球治理体系一直没有把第三世界的经济发展置于全球治理的核心议程，亚欧非广大地区基础设施严重不足的问题长期没有得到关注，尽管它已经成为严重制约区域经济一体化和社会发展的瓶颈。相比之下，“一带一路”基于中国自身的经验，把基础设施建设和互联互通放在突出位置，与沿线国家平等对话，以发展战略对接的方式共同推动经济一体化合作，可以更好地解决发展中面临的问题。正是因为如此，联合国秘书长古特雷斯指出，“一带一路”倡议和联合国《2030年可持续发展议程》方向一致，有助于推动经济全球化更加平衡、包容、和谐地发展，对于通过国际合作解决当今世界面临的诸多挑战具有重大意义。(53)

(三)尊重各国主权平等的合作新模式，弥补全球治理体系的缺陷

“一带一路”基于和平共处五项基本原则，奉行“相互尊重、平等互利、合作共赢”的新型国际关系理念，遵循“共商、共建、共享”的全球治理新理念。中国倡导的这些基本规范有利于捍卫主权原则和形成更加稳定和平的国际关系，得到了联合国和大多数沿线国家的支持和欢迎。人们注意到，国家要求维持领土完整的权利与一些少数族裔要求民族自决的权利之间存在明显的冲突。像美国等现有西方大国经常随心所欲地推动一些价值规范(比如“人权高于主权”)，使其超越其他规范，但是往往又不能获得国际层面的共识，从而导致一种含混不清的国际秩序，冲突频繁发生。因此，有国外学者认为，中国倡导的国际秩序将会更加积极地捍卫领土完整和主权，从而形成更好的国际秩序。(54)

“一带一路”通过推动共同发展，能够消除恐怖主义的土壤，弥补全球治理体系的不足。“一带一路”不少沿线国家特别是亚洲许多内陆国家参与全球化程度较低、基础设施较差，长期以来因为不能从全球化中受益，发展水平较低。全球化导致的发展不均衡产生的薄弱环节也成为全球治理的脆弱环节，不少国家反复陷入内部冲突，被称为“失败国家”或“危险国家”。美国学者托马斯·巴尼特(Thomas Barnett)指出，美国军方参与反恐战争的人士越来越认识到，与全球化脱节的国家是最脆弱、最容易爆发冲突的国家，而这类国家很多都集中在亚洲地区。相比于西方发动战争推动政权更替或者推广民主的方式，巴尼特认为，将这些国家纳入全球化进程是解决全球安全问题的治本之策。(55)如果获得区域一体化力量的支持，较落后的国家特别是所谓的“失败国家”可以有机会参与全球分工，最大限度地发挥其增长潜力，分享全球化的成果。在这个意义上说，“一带一路”推动共同繁荣发展对于应对恐怖主义等各种全球性问题也许是更为根本性的解决方案。(56)

中国明确提出要把“一带一路”建设成为“和平之路”“文明之路”，有助于从根本上解决全球面临的诸多现实挑战。中国可能会在“一带一路”框架下创新机制，比如在一些地区建立“区域外大国协调下的海上志愿合作安全机制”，通过非正式的志愿性安排保证海上丝绸之路的畅通与安全。(57)

(四)“一带一路”探索全球环境治理的新模式

环境保护是“一带一路”建设的重要议题。相关的挑战更多源于沿线国家和地区经济发展任务繁重与生态环境先天脆弱之间的矛盾。仅依靠单个国家或地区的某一倡议与行动，均不足以应对“一带一路”建设所面临的跨国环境风险。(58)这需要中国与沿线国家共同提升环境治理议题的沟通，特别是大力帮助东道国提高治理能力，合作构建新型的环境治理体系。

中国政府高度重视绿色“一带一路”的建设，提出要将其建设为“绿色之路”。在2015年3月发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件中，中国政府提出要建设绿色“一带一路”，并且专门发布了《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》。2017年5月，环境保护部发布《“一带一路”生态环保合作规划》，为中国当前和今后一段时期推进“一带一路”生态环保合作工作明确了行动方案。(59)在2017年5月召开的“一带一路”国际合作高峰论坛上，习近平又提出“设立生态环保大数据服务平台，倡议建立‘一带一路’绿色发展国际联盟”。因此，“一带一路”试图纠正像贸易自由化加剧环境污染等新自由主义经济全球化所导致的问题。尽管“一带一路”强调市场运作的基本原则，但也同时强调市场的作用还要受到许多约束。这也是政策沟通和民心相通作为“一带一路”重要内容的意义所在。为此，习近平特别强调：“我国企业走出去既要重视投资利益，更要赢得好名声、好口碑，遵守驻在国法律，承担更多社会责任。”“要规范企业投资经营行为，合法合规经营，注意保护环境，履行社会责任，做共建‘一带一路’的形象大使。”(60)

西方学者和媒体经常批评中国通过“一带一路”框架下的产能合作“对外输出污染”，(61)这其实根本站不住脚。在实践中，中国企业的投资为沿线发展中国家建设了许多燃煤电厂，为这些国家摆脱能源短缺危机提供了重要帮助。满足发展中国家的合理能源需要也正是联合国《2030年可持续发展目标》的一项重要内容。而且，根据《巴黎气候协定》，“一带一路”多数沿线发展中国家并没有强制约束排放的承诺和责任。但是，“一带一路”的相关实践经常被批评增加了沿线国家的碳排放，削弱了OECD国家禁止成员国向外输出燃煤电厂的实际效果。OECD为了应对气候变化促进减排，在2015年设置了对外援建和运营燃煤电站的能效和排放标准。可是，由于中国不具备成为OECD成员的资格，不受相关规定的制约。与一些西方媒体报道所谓中国只把清洁能源项目留在国内的情况相反，中国并没有仅仅是把高排放的化石能源项目推向海外。根据美国约翰·霍普金斯大学学者的统计，从2000年到2015年期间，中国在非洲的投资大部分都是用于可再生能源产业，其中100亿美元是投资于水电，大约15亿美元投资太阳能、风电和地热能发电，只有22亿美元投资于煤电，19亿美元投资于燃气发电。这意味着在电力产业，中国对非洲各国政府在非化石能源项目上提供的贷款其实要远远多于化石能源项目。(62)

当前西方发达国家在处理跨境投资贸易带来的环境问题时主要有四种治理模式，它们都存在明显的局限性。这四种环境治理模式分别是：(1)按国内标准对进口产品设置要求，建立关税或者非关税壁垒；(2)通过在双边或者区域贸易协议中设置专门的环境条款，强制其他成员国接受某种环境标准或者实施环境协定；(3)通过跨国公司和非政府组织开展“民间治理(private governance)”，建立行业性的治理体系或者认证程序(比如森林认证、可持续棕榈油圆桌会议认证和赤道原则)；(4)欧盟内部成立专门委员会，在成员国中统一进行环境政策和标准的协调。这四种模式都体现了发达国家的治理理念，没有考虑东道国政府本身的政策，而且往往滥用强权，在实践中也大多效果不佳，总体上并不适用于“一带一路”的实践。

“一带一路”更为推崇“政策沟通”的方式，通过政府间政策对话交流和能力建设来处理相应的问题，同时吸纳企业和社会组织的参与。这种模式更加重视东道国政府的核心作用，尊重其能动性。沿线发展中国家的治理能力对于“一带一路”建设具有至关重要的作用。(63)目前，“一带一路”建设的实践过程中已经涌现出许多环境治理的最佳实践和创新模式，值得深入总结。比如，在肯尼亚国家铁路项目(SGR)的实施过程中，肯尼亚政府、中国政府、中国进出口银行、中国路桥集团以及第三方评估机构就环境与社会影响评价项目(ESIA)开展了很好的合作，可以作为模式进行推广。(64)

此外，西方发达国家在环境管理和技术方面具有优势，如果能够放弃战略竞争加入“一带一路”建设，将有利于形成全新的环境治理模式，对于全球环境转型具有重要意义。美国学者内森·加德尔斯(Nathan Gardels)提出，对于“一带一路”倡议，“西方采取的正确立场应该是加入中国的全球发展努力……有许多西方国家加入‘机构精简、廉洁和绿色’的亚投行的经验表明，如果西方是正在形成的新秩序的参与者而不是旁观者，就可以实施高标准”。(65)2017年2月，美国《福布斯》双周刊网站的文章认为，“一带一路”能从多个方面给西方企业带来好处，其中一个方面就是西方专业服务公司包括会计、咨询、银行、保险等领域的专业公司，可以发挥自身优势，解决良好管理和透明度的问题。另外，西方非政府组织也可以在“一带一路”的清洁能源与可持续发展项目中获益。(66)

(五)以非西方的新理念、新规范推进全球反腐败治理

目前，中国和西方国家对于全球治理的内涵和定义仍然存在差异。中国有自己的发展和治理模式，对于全球治理、法治等概念有自己的理解。这种差距可能会体现为话语权之争的不断扩大。(67)美国中国问题专家柯庆生(Thomas J.Christensen)就指出，中国对于国际政治有自己的理解，一直不愿意按照西方的人权标准行事，所以在援助和投资其他发展中国家时并没有遵照西方的标准，而是根据自己的传统方式行事。(68)

“一带一路”倡议下的融资计划用于支持沿线国家的具体发展项目，尤其是大型基础设施开发项目会给沿线国家带来实实在在的包容性经济增长，这与20世纪西方国家的援助资金落入少数精英囊中根本不同。现在，西方国家的学者和媒体宣称，中国的融资计划也可能导致沿线国家发生历史上出现过的类似情形，这显然是忽视了二者的根本性差异。

在冷战期间，西方国家和国际融资机构大量资助第三世界的专制政权，导致了严重的债务危机。其中的关键问题在于相关借贷并没有用于东道国的经济发展，而是流入了少数统治者的私人腰包。美国哲学家诺姆·乔姆斯基(Avram Noam Chomsky)在20世纪90年代就批评西方国家和国际债权人在制造第三世界的债务危机问题上负有重要责任。他指出，债务问题的关键在于相关债务并不用于举债国的发展，而是用于少数统治者的挥霍以及“存入瑞士银行”。他说：“和几乎所有的第三世界一样，巴西的将军、他们的心腹和超级富豪们大肆举债并存款到国外。清偿债务的需要成了一道绞索，勒在它的脖子上，使它无力解决自身的问题。清偿债务的需要还限制社会支出、社会公平和持续性发展……如果我大肆借钱，再把它存入瑞士银行，那我肯定无法偿还债权人。这是你的问题，还是我的问题？住在贫民窟里的人没有借钱，失去土地的工人也没有借钱。依我之见，即使月球上的人负债累累，90％的巴西人也不欠人分文。”(69)

西方国家在过去数十年的历史经验基础上建立了发展援助委员会以及巴黎俱乐部等机制，来处理对外援助和投资的信息共享和债务处理的相关问题。中国也以观察员的身份加强了与巴黎俱乐部的互动，二者的合作有望提高中国对“一带一路”相关投资和债务管理的技术能力。但是，这不意味着西方国家可以根据自身的价值观和政策偏好来对“一带一路”的投资和援助妄加指责。西方国家往往以非黑即白的二元论来看待第三世界国家的政体形式，并且随意大加制裁。在现实中，西方的霸权主义行径导致了许多发展中国家存在厌恶西方的情绪，但是它们往往因为对外部经济环境的依赖而不得不忍气吞声。在未来更加完善的全球治理体系中，西方国家由于优势地位不再，可能不得不越来越多地面对发展中国家的批评。

中国近年来积极加强反腐败国际合作的重要议程，提出要把“一带一路”打造成“廉洁之路”。2014年4月，亚洲太平洋经济合作组织(APEC)第26届部长级会议通过了《北京反腐败宣言》，成立APEC反腐执法合作网络。2016年9月，在G20杭州峰会上，中国推动通过了G20反腐败追逃追赃高级原则。习近平在2017年“一带一路”国际合作高层论坛开幕式演讲中首次指出，要加强国际反腐合作，让“一带一路”成为廉洁之路。2017年9月，厦门金砖国家领导人会晤就加强反腐败合作达成重要共识并将其写入《金砖国家领导人厦门宣言》。同年11月20日，中国—东盟领导人会议发表《中国—东盟全面加强反腐败有效合作联合声明》。2018年7月3日，在北京召开的“一带一路”法治合作国际论坛发表共同主席声明，将廉洁之路纳入其中。声明提出：“呼吁‘一带一路’参与方携手加强‘一带一路’廉洁建设，鼓励以《联合国反腐败公约》等国际公约和相关双边条约为基础开展反腐败合作，将‘一带一路’建成廉洁之路”；“支持‘一带一路’参与方深化司法执法领域合作”。(70)

“一带一路”倡导的这种以《联合国反腐败公约》等国际公约和相关双边条约为基础的反腐败治理，重视提高中国和沿线各国的治理能力，加强企业自律和腐败风险防控，将为全球反腐败治理提供重要的新方法、新路径。2017年9月，在世界银行与中国监察部共同举办的加强国际合作共建廉洁之路研讨会上，世界银行副行长帕斯卡尔·海伦·杜波伊斯(Pascale Hélène Dubois)表示，世界银行支持“一带一路”倡议，将在打击商业欺诈和贿赂、促进企业合规经营和构建廉洁营商环境方面，同中方及其他参与方分享经验。(71)

自2013年提出倡议以来，中国与沿线国家在“一带一路”框架下建立了各领域的诸多合作机制(见表3)。这些机制主要以政府间合作为主，既有正式的多边国际制度，也有非正式的规范和规则。其中一个突出特点就是中国并不在其中寻求主导权，而是遵循“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝路精神，循序渐进地推动这些机制的建设。

五 结论

当前的全球治理体系是由一个复杂的正式制度和非正式制度组成的网络。其中存在能力与合法性不足的缺陷和扭曲，也存在新兴领域亟待发展的新机制。“一带一路”倡议着眼于世界发展不平衡的根本问题，致力于通过国际合作解决各种全球性挑战，将对解决治理赤字发挥重要作用。本文认识到，“一带一路”与全球治理体系之间的关系存在丰富的多样性，不同的制度形态和权力结构在很大程度上影响着这种关系。

基于上述研究，关于“一带一路”与全球治理的关系问题可以得出以下结论。

第一，“一带一路”建设总体上是嵌入现有全球治理体系的正式制度之中，并非形成“平行制度”，但是与西方权力较为集中的非正式制度之间存在明显紧张的竞争关系。因此在实践中我们看到，联合国体系对于“一带一路”倡议高度赞赏，布雷顿森林体系机构的态度并非铁板一块，而西方国家主导的非正式规范和倡议却存在较大的反弹。

“一带一路”作为中国积极参与全球治理的重要实践，有利于打破历史上少数西方国家垄断全球治理体系的局面，纠正新自由主义全球治理体系中存在的扭曲，推动形成更加平衡、更加包容的全球治理体系。只有反对霸权统治，推进共同利益，才能实现真正的全球治理，但是也要处理不同层面的竞争与合作关系，其中存在较大的创新空间。

第二，“一带一路”致力于基础设施的互联互通，着眼于突破全球发展的薄弱环节，把解决全球发展问题作为推动力。这有利于把全球治理的议程重新引导到关注全球发展问题和实现联合国《2030年可持续发展议程》，这对于实现国际合作和应对各种非传统安全问题具有重要意义。

第三，“一带一路”在处理腐败和人权等问题上没有完全遵循西方的标准，这并不意味着反西方，因此不应该被视为威胁和挑战。相反其自身的标准同样应该得到尊重。尊重多样性也是全球治理的价值要素之一。

第四，“一带一路”积极探索全球治理新模式，遵循“共商、共建、共享”原则，需要中国、沿线国家和域外国家特别是美国等西方国家的共同支持。这对于解决各种全球性问题、实现全球治理的目标非常必要，只有这样才能实现真正的全球治理和善治。在防灾减灾、能源利用、环境和气候变化等问题上，中国未来应该与沿线发展中国家以及域外西方大国积极探讨三方共同合作治理的可能性。

第五，促进与协调“一带一路”和全球治理的关系，需要妥善应对现在已经存在的各种批评和质疑。其中，“一带一路”要实现与现有全球治理体系的兼容和缓和潜在的冲突，关键在于避免西方特别是美国的恶意攻击、抹黑以及恶性竞争，以减少冲突的风险，进而加强双方的对话。当前，美国对于“一带一路”的政策和态度仍然摇摆不定，还有待观察。2017年5月，美国派出正式代表团参加了“一带一路”国际合作高层论坛。2018年9月，美国提出要新设立“美国国际开发金融公司(IDFC)”，以成为“一带一路”的明确替代方案。日本和欧盟的态度也有可能发生变化，而且已经发出不少积极信号要加强与中国合作。此外，世界主要多边开发银行包括世界银行、亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行等，都已经表示支持“一带一路”。但是，它们具体将在多大程度上与中国合作，仍然值得关注。

*感谢《世界经济与政治》杂志匿名审稿人的意见和建议，文中错漏由笔者负责。