作者注：本文发表于2003年3月，二十年过去了，把它重发出来，主要是我国的土地制度的改革仍在“进行时”。我把我过去形成的改革思路奉献出来，供有关决策机构和对土地制度改革感兴趣的人参考。

当前，“三农“问题引起社会各界广泛关注。解决“三农”问题，要更多地在“农”外下功夫，如要解决农产品卖难的问题，必须改革农产品流通体制；要推动农业产业化，必须深化农地制度改革，必须培育各类中介、服务、合作组织；要转移农业劳动力，必须调整农村经济结构，必须打破城乡分割的体制；要减轻农民负担，必须精简基层政权的机构和人员，必须调整国民收入分配格局，等等。其中不少方面，都直接或间接与土地管理有关。

多年来，土地管理对于保护耕地、保护农业，做出了突出贡献。但在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，也存在有待进一步改革的问题。比较突出的，一是对集体建设用地的管理，不能适应农村经济结构调整的需要；二是现行征地制度下的土地收益分配，国家集中的过多，留给农民的太少。

一 关于农村集体建设用地流转

调整农村经济结构，大力发展第二、第三产业，必然涉及用地管理。对于农村集体建设用地能不能流转，现行法律、法规缺乏明确规定。20世纪90年代初，原国家土地管理局一度推行“转权让利”政策，规定集体建设用地必须转为国有以后，才能进入二级市场流转。90 年代中期，政策导向发生变化，不再强调必须转为国有，但也没有明确应该怎么办。目前，全国多数地方仍沿袭“转权”模式。

城市建成区和规划区范围内的土地转为国有，有充分的法律和理论依据。但规划区之外的集体建设用地也“转权”，则在法理上很难讲得通。从实践效果看，不允许农村存量集体建设用地直接进入一、二级市场，一是对农村经济结构调整形成很大的制约；二是限制了农村集体凭借土地所有权获得资产性收入（地租），不利于增加农民收入。因此，这一政策遇到了普遍的抵制，各地广泛存在各种形式的土地黑市。这对加强城乡土地的统一管理，也是十分不利的。针对这些问题，少数地方如苏州、湖州、芜湖等，在国土资源管理机关支持下，探索新的改革路子。基本思路是借鉴国有土地改革经验，允许集体土地使用权进入一级市场。改革试点普遍取得较好效果。

二 关于国家征地

现行征地制度是在计划经济体制下形成的，已不适应市场经济体制的要求，主要表现在以下方面：一是征地范围过宽。大量的经营性用地，也以"国家建设"名义征用，农民感到难以接受。此外，如上所述的城市规划区外许多乡镇企业的用地，通过"转权"变为国有，实际上也是征用了，更是侵犯了集体和农民的土地产权，损害了农民利益。二是补偿太低。政府付给集体和农民的征地费用，与土地的市场价格差距太大，引起农民不满。三是对因征地而产生的失地农民的生产、生活缺乏妥善安置。四是在集体与农民的利益分配关系中，对农民的利益保障不够。

由于存在这些问题，近些年来不断发生因征地而引起的农民上访等群体事件，有的甚至影响社会稳定与安全。因而引起了党和政府的高度重视，有关部门正在认真研究征地制度改革问题。

现行的限制农村集体建设用地流转的政策和征地制度，反映了政府职能还不能适应市场经济的要求。在市场经济中，政府作为国民经济和社会事务的管理者，好比裁判员，应按统一的规则执法。而目前的情况是规则不统一：同样是土地的所有权、使用权，国家和集体却不平等，国有土地可以通过一级市场进入二级市场，而集体建设用地却不能，这是计划经济体制遗留下来的做法。此外，裁判员不能同时又是运动员。而现行的征地制度中，由于政府的管理者职能和国有土地所有者职能界定不清，存在着政府利用管理者职权充当“运动员”，与集体和农民争利的现象。凡此种种，充分说明，保护农民土地财产权益，关键在于转变政府职能。

三 今后改革思路

（一）必须从根本上改变处理国家与农民利益分配关系的指导思想

国家与农民的利益分配，无非有三种情况：取大于予，取予相等，予大于取。新中国成立之初面临的情况是，经过100多年半殖民地、半封建社会，国家财力已被"三座大山"压榨、劫掠一空，外部又受到西方世界的封锁。为了使中华民族自立于世界民族之林，必须尽快实现工业化。而在当时情况下，工业化的资金积累，只能来自于农业和农民。这也是当时选择计划经济体制的深层经济与社会背景。经过近30年努力，国家的民族工业体系基本建立，这在很大程度上是农民的贡献。有学者计算，改革开放前，国家通过工农产品价格"剪刀差"，从农民身上拿了6 000亿-8 000亿元，广大农村和农民为此付出了沉重代价。民族工业体系的建立，为实行改革开放奠定了物质基础。按道理，在新的历史发展阶段里，应改变国家对农民取大于予的利益分配关系。而实际情况是，改革开放初期，国家对农业和农村实行优惠政策，农业和农村经济迅速发展，农民收入有较大提高。但随着改革重点转入城市，农民在利益分配上又逐渐处于劣势。特别是20世纪90年代中期以后，一方面，国家用于“三农”的财力严重不足，连义务教育都不能保证；另一方面，向农民取得过多，农民负担有增无减。从总体看，改革开放20多年间，国家对农民依然是取大于予。结果导致城乡差距不仅没有缩小，反而扩大了。多数农村依然很穷、很苦，有的甚至更凋蔽了。这是难以向农民交待的。

至今为止，在国家与农民利益关系问题上，仍普遍自觉或不自觉地存在着实现现代化，必须以牺牲农民利益为代价的观念。这种指导思想不改变，农民永远不可能享受"国民待遇"，社会主义市场经济体制也永远不可能最终建立，所谓现代化，也只能是少数人的现代化。当今世界经济发达国家，均进入工业反哺农业阶段。我们可能还没有这样做的条件，但至少应当做到，工业和城市的发展，不再从农业、农村、农民身上抽取资金。要把这一条确立为全党、各级政府乃至全社会，都必须遵循的指导原则，贯彻到各项具体工作中去。

确立了这个原则，有关的土地管理工作的改革方向也就不难确定了。第一，城市规划区外的土地改变用途后的增值收益，应基本留给集体和农民。为此，应停止"转取让利"的做法，开放农村存量建设用地的一级市场（出让、出租、入股等）。第二，城市建设和国家重点建设需要转为国有的土地，应参照市场地价给农民以补偿，并妥善安置失地农民，解决好他们生产、生活面临的问题。为此，要对现行的征地制度进行相应改革。

（二）关于改革的方法步骤，宜先从集体建设用地流转突破

应该看到，以上两项改革的本质，都是在土地收益分配上充分保障农民的利益。两项改革是有内在联系的，可以说是同一件事情的两个方面。一个方面是规划区外的土地国家不拿走，这其实是缩小了征地范围；另一个方面是如果国家需要把土地拿走，为了使丧失土地的农民和仍保留土地的农民在利益上大体平衡，必须以相当于或高于集体建设用地的价格进行补偿。就是说，形成集体建设用地市场价格，是征地制度改革的一个前提条件。因此，在具体操作顺序上：先从集体建设用地流转改革突破，然后再向征地制度改革扩展，可能更顺理成章。此外，还有一个部门协调配合的问题。目前征地工作的一个突出矛盾，是国家重点建设项目投资概算中，用于征地的资金普遍不足。为了保证建设，往往采取征地费用包干给地方政府的办法，把与农民的矛盾甩给地方政府。这类矛盾，涉及铁路、交通、水利、电力等几乎所有的专业职能部门和财政、计划等综合部门。解决这类带有普遍性的矛盾，必须由中央从全局的高度采取坚决措施，单靠具体负责征地工作的国土资源部门，恐怕无能为力。相比之下，农村集体建设用地流转改革，涉及部门关系少，利益冲突不大，协调难度小，国土资源管理部门在自身职责范围内，就可以推动。从这个角度看改革的方法步骤，也是先从集体建设用地流转入手，更有利于推进。

（本文原载《中国经济时报》,收录于黄小虎著《土地与社会主义市场经济》）