（本文系贾康先生2023年8月31日在第十一届财经中国论坛暨新城投高质量发展峰会上的发言）
谢谢主持人！尊敬的到会的各位领导，各位专家，各位嘉宾和企业界的朋友，大家好！我知道后面还有很多重量级的专家要发言，抓紧时间做个汇报，主题就是“新城投-产业升级中的举债和控债”。现在大家都关心的一个现实问题，是城投公司到底怎样完成中央所确定的市场化转制、健康可持续发展，这也密切联系与地方融资平台相关债务方面如何化解风险、未来如何防范和控制风险。
我的认识框架如下：说到中国现代化的通盘发展战略，从邓小平同志确定的“三步走”到现在中央部署的“新的两步走”，本质上是一个追赶-赶超战略——当然，这和经济学上所说的比较优势战略要结合。比较优势战略一定会碰到它的天花板，所以总体来说我们要充分利用比较优势战略，同时要超越比较优势战略，而中国特色的现代化，我认为，更概括性、更具顶层规划意义的广义概念是包容性追赶-赶超战略。在中国特定创新、试错、再创新发展道路上，涌现出了为数众多的地方投融资平台公司（一般称为城投公司，实际名称各不相同），对于在中国社会主义市场经济体系建立完善过程中学术界有很多讨论的“争先恐后的地方竞争”，“地方政绩锦标赛”，还有在发展中间我们必须正视的“潜规则强制替代明规则”（比如地方举债权在预算法修订之后有重大的机制转变），都和这些平台公司的作为，有密切的关系。
我愿首先强调，必须对地方平台公司的正面效应给予肯定。这些城投公司、融资平台，在贯彻各地方政府辖区发展战略，支持国土开发、产业升级、产业集群和增长极的打造，民生的改进等方面，发挥了非常明显的投融资支持作用。同时，要高度重视相关的非规范的隐性负债风险——这个主题之下，我认为应该是在预算法修订之后，按照中央已经明确表述的这些平台公司作市场化转制、“去财政信用化”这个大方向，兴利而除弊。
我们做过专项调研，形成的城投平台转型可能性的分类认识，是有如下一种六方面的细分：
首先，市场化转制中可以使一部分城投公司演变为地方公用事业运营公司。比如有的就是专做架桥修路，有的也可以把更广阔的一些不同领域的项目组合在一起，比如把水利、环境保护跟架桥修路放在一起考虑。那么转型之后，“去财政信用化”后，它不再成为财政信用化的主体，不再给政府形成隐性负债，但它可以成为财政信用支持的受体和政策性金融支持的受体。
第二种，就是更广阔地把城市和乡村的建设运营合在一起，成为地方政府的城乡建设运营公司，它的业务范围也可以因地因时而异，有的宽一些，有的窄一些，但是显然不仅限于城镇区域，是可以把地方辖区的城乡一体化发展事项都纳入。它也是在“财政信用化”关系方面不为主体，但可以成为受体。
第三种，是调整转变为地方政策性金融机构。我国政策性金融已有多年探索，除了政策性信用担保之外，现在于产业引导基金方面，也是在延伸着政策性金融的功能。地方融资平台按此种定位运行起来以后，可以成为地方财政信用体系或者地方政策性金融体系中，一个有非常值得看重功能作用的组成部分。
还有第四种，可以成为完全市场化的公司法人，它们的业务便不限于地方政府背景之下特定的辖区。这种平台公司一般在不为财政信用主体的同时，也不作为特别的受体。要看它的业务范围往哪里发展，也不排除走向国际上，去参加“外循环”的国际竞争。
再有第五种，会有一种过渡态，平台公司有可能过渡到比较明确的第四种类型，也可能继续暗度陈仓，继续发生地方政府隐性负债。现在不可讳言，由于种种压力，在这一段大家热议的地方隐性负债的发生中，确实存在着暗度陈仓的情况。
还有最后一类，可以说到资不抵债而破产清算。和过去的运行隔开以后有个了结，不再成为市场的一个参与者，也不会再有任何财政信用化方面的问题。
在转型为“新城投”发挥的作用中间，我认为这些平台公司仍然和地方辖区的产业升级发展有直接、间接的千丝万缕的联系。比如相关的举债，就是以融资支持产业升级发展，还有控债，则是必需的防范风险。对这两者，显然是一对需要全面认识、正确权衡处理的概念。
前面几位专家很好地讲了我们必须要有系统性思维、辩证思维，全面看待问题。关于这个举债和控债，简单地说，我认为在举债一侧，对于各个类型的新城投公司都有必要，关键是要合理适度、形成尽可能高水平的定制化解决方案。现在市场化推进过程中，一个市场主体完全不举债是极为个别的现象。比如“老干妈”，它在发展之中是说第一不上市，第二不赊账，第三不贷款，是在辣椒加工单一赛道上能够有这种实力，让所有进货商开车来交钱提货走人，得到滚雪球一样的现金流支持它扩大再生产。这种模式的可复制性极低。个别情况不代表一般更多的情况，我们必须面对现代市场经济里绝大多数市场主体的举债问题，要处理投融资支持下如何更好举债这个重大的命题。
对于各类新城投公司，可能举债都很有必要，关键是如何形成尽可能高水平的定制化解决方案。那么，控债的问题也就随之产生，控债对于各个市场主体、企业和各个类型的新城投公司而言，都是作为投融资单位不可忽视的风险控制概念。同时，它也有对相关地方政府和金融监管部门防范“风险合成”的尽职要求。
应特别注意，中央说的是“防范系统性风险”，而实际生活中间，如果广义地讲，风险无处不在，具体项目上看更是有很多的风险因素和很多的风险点，如果按极端化的思维，以控债控制风险，做到干干净净、百分之百，那么非常容易走到什么都按住不动最安全、只讲从严从紧的状态，自己认为在控制之内，风险都可以排除掉了，而实际上带来的，可能是宏观上的系统性风险。一个新近的典型情况，就是在2021年底，韩文秀主任直言不讳、言简意赅指出的“合成谬误”。房地产业界2021年所有能够发挥管控功能的公共权力环节，都在“三条红线”基础上讲从严从紧防范风险，看起来都正确，都在尽职地、守土有责式贯彻中央的指导方针，有部门领导人说房地产市场的灰犀牛已看得很清楚要向我们冲过来，意思是由于房地产过热，结果呢，2021年底“灰犀牛”真的来了，但是从另外一个方面冲过来，恒大危机，不是过热而是太冷，这个领域里似乎要崩盘。这一国民经济的重要支柱产业如果真的崩了盘，那么整个局面会是什么样的宏观上的负效应？对此值得我们进一步总结：系统性风险的防范，不是对所有单个风险百分之百排除，但是一定要在总体上把风险控制于安全区内。我愿意强调这样一个可以进一步探讨的认识框架。
再往下说，一般而言，对举债、控债共同关注，当然是要在“合理、适度”概念下延伸到严防“资不抵债”，这在财务分析上非常明确。但是在到达资产与债务两个数拉平之前，什么是合理的天花板？这个弹性空间，是见仁见智的。你如果认为负债率到80%便是岌岌可危的，那么70%是不是就合适？我接触的实务形成印象，是一般讲60%以下肯定安全——但这已是隐含着“需要负债”的理念，只是负债率不能过高，所以会有“安全区”的量化来判断问题。其实观察下来，这个安全区概念，如果讲弹性空间，达到75%怎么样？一种可能性，是相对高的负债比率支持着这个举债主体扛过发展瓶颈期，打开升级版的可持续发展新局，过去了，便就是一个成功的举债。另外一种可能性，那就是举债资金用于“消耗型”地应对压力，坐吃山空，最后走向衰败。我们过去说过有些“僵尸企业”，它们怎么能“僵而不死”？是靠“安定团结贷款”抵债，然后坐吃山空，这就是失败的案例。所以，城投公司面对自己既要举债、又要控债的现实问题，我认为相关分析和选择需要多种维度来作综合考量。
参与见仁见智的讨论，我简单说一下自己愿意援引的武汉案例、贵州案例（还有其他案例，时间关系不展开）。武汉在前面几年中的一段时间，曾经有过“满城挖”一说，是带着调侃的意味，与当时市长的姓名谐音，整个武汉区域说是有上万个工地，BBC（英国广播电视公司）做专题片，结果基本否定武汉这种举债支持的大规模建设，意思是风险非常值得探究，局面有可能变得不可收拾。当时了解之后我的基本观点是：这时候如果在舆情压力之下，把“满城挖”停下来，将会是最坏的选择，因为上万个工地所带来的那些负面效应，早已经发生，老百姓有烦言，交通不畅，生活不便，污染、扬尘、噪音...等等，整个社会承担的这些建设过程中的负面因素是一种代价，却有可能最终使得武汉的基础设施在这个大手笔的通盘安排之下来一个升级。这种时候我认为最好的选择，应该是在有舆情冲击的情况下，政府更透明地公布所有的信息——我们一万多个工地多少是已经竣工了的，可以发挥什么作用，有多少是可望在什么时候，什么情况下竣工的，将带来什么好处...使大众看到在忍受阵痛之后，我们的前景将如何。这时候如果真的停下来，出现一大堆烂尾工程、半拉子工程，这便是最坏的选择，整个社会承受负面效应之后，却没出现有正面结果的局面，那这个事情上是自取失败，留个烂摊子。一定要力争“扛过去”，这当然应该有现代经济社会生活中间的多措并举努力包括尽可能充分取得公众的认同，总体来说民众知情和认同之后，就可改变不利的舆情。
我后来观察，武汉总体来说是扛了过去，而再往后，对武汉的基础设施和产业集群形成的升级型配套局面，城投公司在里面的作用总体来说绝不能简单化地给予否定。这方面如果挑毛病，那太容易挑了，但是总体而言“满城挖”带来的是武汉现在去看它的发展态势，已是振翅待腾飞之势，原来的产业集群从重工业、轻工业一直配套到“光谷”代表的高科技，已是非常好的全面匹配，而它的基础设施建设方面，“大武汉”在长江上，在东湖下，都是该有桥有桥该有隧道有隧道，所有的城市建设项目合起来，现在看得出越来越接近于我们期待的现代化境地。当然，还有很多后续的任务。国内许多城市现在高楼大厦跟纽约曼哈顿直观上没有什么差别，甚至比曼哈顿更漂亮，但是内在的一些排水抗灾、防止出现交通拥堵等等，离国际先进水平还差着一些。但是总体来说武汉冲过去了。这种事不可能十全十美、尽善尽美，但是它经受考验，扛过了瓶颈期，令人欣慰。
贵州现在也面对这种问题，高负债引起市场人士高度关注，舆情热议。贵州总体上来说，要承认它以高负债实现了超常规发展。一个过去欠发达，“天无三日晴，地无三尺平，人无三分银”的欠发达山地省，在国内所有的中西部地区率先实现了“县县通高速”，现在已经到了“组组通硬路”——每个自然村、村民小组都有硬路面联结，这些道路都是怎么建起来的？凡干道几乎全是桥梁和隧道啊！肯定是高负债天文数字投资，而带来的什么？“要想富先修路”，非常好地体现于贵州，交通基础设施和其他基础设施支撑着在贵阳，首先形成了中国西部的数据中心，这是最具前沿性质的数字经济硬件支撑。当然，贵州方面对中央有很令人信服的理由：贵阳一带四季如春，冬无严寒夏无酷暑，最为省电；另外，极端的情况下，那些数据中心都在山体里，可以抗拒最为有威胁的核袭击，等等。做成这个以后，西部的数据中心没有花落重庆，没有花落成都，最后落在贵阳，带来什么？进一步开发的综合效应——现在又有华为把它数据中心放在安顺，即贵阳的产业集群的发展态势，辐射到安顺。再往后其他地方，是不是也可能有这样的正面效应？这方面的正面效应，肯定是主流。当然，贵州也有它的问题，这方面，贵阳可与独山作个对照：后者是一个国家级贫困县，当时的书记拍板以几百亿人民币建了一个水司府，设计失准，大而无当，这一大块资源投入到那个项目上，既未支撑产业集群，也未配套关键性基础设施的升级，是一个有严重后遗症的失败的举债案例。
所以，对于举债和控债还是要全面地看，兴利除弊，不能一概讲好，也不能一概讲坏。我认为对支持产业升级发展，建设高水平社会主义市场经济体制，对接高质量发展阶段，我们的取向，还是首先不能忽视举债机制的积极合理运用——社会上的舆情容易走极端，似乎把所有的举债都控制住，就安全了，咱们就现代化了，绝对不是这种逻辑关系。同时，理应高度关注举债的合理性与风控问题——涉及的基本点是：是什么样的机制？这里有很多需要探讨的问题；还有资金使用的去向如何？如果举债就是政府主体一家的举债，不是最好的选择，应该把政府举债跟调动非政府的社会资本、民间的资金力量结合在一起。我认为产业引导基金、政策性信用担保，还有更简单的贴息，都是这种“混合型创新机制”，说到PPP，更是这种机制。对资金去向，就要有必要的“顶层规划”式战略性引导：政府国土开发规划，一定要尽可能高水平。这是市场主体、微观单位以“试错法”无法形成通盘合理结构的。比如，北京作为首善之区，建国之初50年代的“梁陈方案”被迅速否定，而半个世纪以后大家扼腕叹息，没有办法了，于是逼出影子式的新梁陈方案——两个副中心，一个通州，一个雄安，到底怎么认识？方案如何优化？还在进一步跟踪。一定是要在最高层的顶层规划上，尽可能高水平，经受历史考验。各个层级的地方政府，都面临着类似的考验，城投公司作为“新城投”转制以后，功能的作用发挥，也仍然面临着这种考验。
由此还会引出一个我们财政方面特别看重的“综合绩效分析”问题。项目本身的成本效益分析，有几百年全球经验，我们自己至少也有这几十年市场经济发展中的经验积累，相当清楚而有共识，但是说到综合绩效，却非常复杂。比如青藏铁路，什么时候建？以什么样方式建？方案不可能十全十美，但是前些年有长期建设国债筹资、一揽子政府投资计划支撑的时候，把它建起来了，直观看，财务上什么时候能收支平衡，似乎都是个问题，总投资的收回遥遥无期，运营上能不能覆盖成本，都还有压力。但是它的综合绩效是什么？维护国家统一，民族团结，是长治久安的需要。这些事情往下看，省级、市县级，同样有类似的案例。这个事情，确实还需要我们一起理论联系实际来深入探讨。
债务风险防范的稳妥程度，各个方面都关注，还会有审计、纪检在所接触细节上的种种担心，但如果仅按照极端的考虑只讲防风险、从严从紧，又可能有“合成谬误”。一定要找到一个综合的、尽可能优化的可行性研究机制。同时债务管理显然需要预警，需要应急，也需要更好地比较理性地作舆情引导，等等。
这些是我的一些尚粗糙的认识感受，汇报出来请各位批评！谢谢大家。
