自国家产生之后，社会自治便是与国家治理相对而言的。费孝通先生将这两种治理概括为“双轨政治”。就基层治理而言，在中国漫长的传统时期，基层主要实行社会自我治理，国家对基层的治理较弱。

传统的社会自治是与国家相隔离的小共同体自治，人民在国家大共同体内处于“一盘散沙”状态。随着以世界交往为载体的现代化进程的开启，国家成为世界交往和竞争的主要单位，并要求改变“一盘散沙”状态，国家愈来愈深入基层社会。新中国成立后，中国通过“公社制”和“单位制”组织社会。这种由政府直接管理经济社会的方式束缚了基层和人民群众的主动性、积极性和创造性。随着对“公社制”和“单位制”的改革，中国产生了一个相对独立的基层社会。国家试图通过在基层社会设立群众性自治组织，将民众重新组织起来，由此产生基层群众自治制度。

基层群众自治一开始便具有现代要素，处于基层社会自我治理现代化的路向之中

基层群众自治看起来与传统基层自治有相似之处，二者不属于政府组织，都强调基层社会的自我管理、自我教育、自我服务。但与传统基层社会自治相比，改革开放以来的基层群众自治一开始便具有现代要素，处于基层社会自我治理现代化的路向之中。

首先，基层群众自治是国家建构的。传统的基层自治以自然形成的小共同体为载体，与国家自上而下的组织是疏离的，并且是自成一体的。当代的基层群众自治是国家组织基层社会的一种方式，具有国家建构性；群众性自治组织受国家基层政权的指导，与国家组织是一体的。

其次，基层群众自治是实现人民民主的载体。人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题。要解决这一问题，一是人民通过他们选出的代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，行使管理国家的权力；二是在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众直接行使民主权利。基层群众自治以民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督作为支撑。

最后，基层群众自治依照国家法律组织和活动。中华人民共和国制定《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》，基层群众自治组织依照国家法律进行自我管理、自我教育和自我服务。在基层群众自治活动中可以汲取和借鉴传统治理资源，但不能与国家法律相冲突。

基层社会自我治理现代化面临新情况新问题

中国的基层群众自治制度的建立，一开始便将基层社会自我治理带入现代化的轨道。但是，中国正处于传统农业社会向现代工业社会的历史转变中，基层社会自我治理现代化面临着大量新情况新问题，需要进一步解决。

一是拓展基层社会自我治理的空间。随着现代化的推进，国家对基层社会的治理愈来愈强，越来越多的基层社会事务由政府承担，人民群众的日常生产和生活事务愈来愈多地依靠政府解决，这是现代化造成的必然趋势。但是，随着现代化的进一步深入，社会需要愈来愈多样化和个性化，这些需要仅仅依靠政府力量难以满足。基层人民群众自我组织、自我管理和自我服务，不仅有助于激发社会活力，更好解决自己的问题，而且可以大大减少政府治理成本。

二是激发基层群众自治的活力。我国的基层群众自治组织承担着协助办理政府事务的功能，但愈来愈多的政府事务交由基层群众自治组织承担，会使基层群众自治组织趋于“行政化”，缺乏为群众办理事务的活力。彭真在推动《村民委员会组织法》立法时便担忧：“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”由此需要合理划分事权，让基层群众自治组织有更多的力量从事群众自治事务。

三是发展基层社会自我组织的多样性。现有的基层社会自我治理主体是村（居）民委员会，它们具有国家建构性，与自上而下的纵向治理密切相关。随着现代化发展，产业形态、社会形态和生活形态愈来愈多样化，仅仅依靠国家建构的村（居）民委员会，远远无法将多样化的人群组织起来实行自我治理，这就需要发展满足人们日常多样化生产和生活需要的社会自治组织并增强自治能力。

基层社会自我治理是基于人民群众相互间横向联结进行的治理，与国家自上而下对基层治理的“纵向到底”相配合，是基层社会自我治理的“横向到边”，由此将每个人置于组织体系之中，以推进有效的治理。

（作者系华中师范大学中国农村研究院教授，博士研究生导师，人文社会科学高等研究院高级研究员；转自：《北京日报》2023年4月24日第10版）