内容摘要：人民主体性是人民在国家政权和公共事务方面的主导性,这是民主最具实质性的部分,也是判断民主程度的标准。全过程人民民主是能在较高程度上体现人民主体性的民主模式。公民基本权利是人民主体性建构的现实形式,党的领导是人民主体性建构的政治保证,选举民主是人民主体性建构的基础,广泛有序参与是人民主体性建构的中国特色。作为新时代政治建设的核心范畴,全面发展全过程人民民主要进一步激发中国特色政治制度体系的民主价值,深度塑造人民在国家治理中的主体性。（程竹汝：《人民主体性建构与发展全过程人民民主》，《政治学评论》，2022年第1期，第133页。）
结构摘要
观点摘要
1.发展全过程人民民主并非完全排斥或者忽视选举民主,对全过程人民民主全链条的概括,第一个环节就是民主选举。（程竹汝：《人民主体性建构与发展全过程人民民主》，《政治学评论》，2022年第1期，第135页。）
2.新时代发展全过程人民民主要求我们充分建构人民主体性。在实践层面极其重要的基础性工作就是要把人民“四权”充分展开并不断取得进展。（程竹汝：《人民主体性建构与发展全过程人民民主》，《政治学评论》，2022年第1期，第135页。）
3.人民当家作主本质核心建立在民主制度、形式、渠道和“四类民主”基础上,而“四类民主”即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督则建立在人民“四权”基础上,人民当家作主在实践之中就体现为人民知情权、参与权、表达权、监督权的行使和实现。（程竹汝：《人民主体性建构与发展全过程人民民主》，《政治学评论》，2022年第1期，第135页。）
4.在协商、决策、管理这些环节中,知情权、表达权和参与权都是协商、决策和管理的前提和基础,也是协商、决策和管理这些行为能够有意义展开的特定环境。（程竹汝：《人民主体性建构与发展全过程人民民主》，《政治学评论》，2022年第1期，第135页。）
5.党执政的伦理基础在于中国共产党和中国人民的利益是高度统一的,这一伦理原则在现实性中就必然要求人民对政治的全过程参与。（程竹汝：《人民主体性建构与发展全过程人民民主》，《政治学评论》，2022年第1期，第135页。）
6.党的理论是科学的理论,是以人民为价值立场的理论,或者说是包含正确世界观和价值观的理论。以党的理论为基础形成的党的路线、方针和政策为人民主体性建构、人民整体利益和国家长远利益的认知提供了重要的理论基础。（程竹汝：《人民主体性建构与发展全过程人民民主》，《政治学评论》，2022年第1期，第135页。）
7.选举制度主要有四种价值:第一,为公共权力提供合法性;第二,塑造公共权力关注民意的压力;第三,为公民监督公共权力提供动力;第四,通过选举机制凝练公共政策。（程竹汝：《人民主体性建构与发展全过程人民民主》，《政治学评论》，2022年第1期，第135页。）
8.中国的政策选择是通过广泛有序的协商和政治参与实现的,这是全过程人民民主的特征之一,也是它得以形成的重要基础。（程竹汝：《人民主体性建构与发展全过程人民民主》，《政治学评论》，2022年第1期，第135页。）
9.中国之所以形成全过程人民民主,通过选举解决选人,通过广泛有序的政治参与解决选政策,主要就是因为中国民主的价值偏好是追求实体民主。（程竹汝：《人民主体性建构与发展全过程人民民主》，《政治学评论》，2022年第1期，第135页。）
10.人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式,是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,是国家治理体系的重要组成部分,是具有中国特色的制度安排。（程竹汝：《人民主体性建构与发展全过程人民民主》，《政治学评论》，2022年第1期，第135页。）
正 文
民主的实质就是作为分散的个体集合为一体的人民,针对国家政权和公共事务具备主导性,也就是人民的主体性。人民一旦在国家政权和公共生活中处于主体地位,就能够对国家政权和公共事务发挥主导作用。从这个意义上来理解民主,人民的主体性可以涵盖各种形态的民主。历史上形成的各种不同的民主形态,主要体现为人民主体性程度上的差异。
全过程人民民主是一种能在较高程度上体现人民主体性的民主模式。主要体现在以下三个方面。第一,就分散的个人与国家权力的关系而言,全过程人民民主体现了民主政治的本质,即作为公民整体的人民主体性建构。第二,从经验上来看,人民的主体性主要通过体系化的政治制度即政党制度、选举制度、参与制度和代议制度等制度建构起来,建构人民的主体性要聚焦到这些最主要的体系化制度上来。第三,发展全过程人民民主作为新时代政治建设的核心范畴,就是要进一步激发上述政治制度的民主价值,深度塑造人民在国家治理中的主体性。
本文将从以下四个方面展开论述。第一,公民基本权利是人民主体性建构的现实形式。公民概念在全过程人民民主的范畴中应该具有非常基础性的地位,因此,要特别强调公民的基本权利。然而,在全过程人民民主的讨论和研究当中对公民权基础性地位的强调还不够。第二,党的领导是人民主体性建构的政治保障。从制度层面来看,人民主体性建构主要包括两大类,一类是组织制度,另一类是参与制度。组织制度涉及如何把分散的14亿多人民、56个民族和地方色彩很明显的各个地区组织起来连接成为一个整体,使人民作为一个整体对国家政权、国家发展和公共事务发挥主导作用,组织制度在其中是最基本的和最重要的。在各种制度当中,首先中国共产党的领导能够把整个中国社会组织起来。此外,作为根本政治制度的人民代表大会制度能够把中国从政治上组织起来,也是最重要的组织制度。
除了组织制度之外,另一方面就是民众参与制度,包括选举和参与。选举民主是人民主体性建构的基础,广泛有序参与构成人民主体建构的中国特色。从广义上来看,选举也属于政治参与。目前全过程人民民主的研究对选举民主的地位及其在新时代发展全过程人民民主中作用的强调还不够。发展全过程人民民主并非完全排斥或者忽视选举民主,对全过程人民民主全链条的概括,第一个环节就是民主选举。因此,从全过程人民民主的整个链条上来看,选举是基础,选举放在第一位就有了特定缘由。就新时代的政治建设任务而言,发展全过程人民民主应当推动选举民主的不断完善。广泛有序参与则是全过程人民民主的重要特色。习近平总书记曾说过:“我国的全过程人民民主不仅有完整的制度程序,而且有完整的参与实践。”因此,如果对全过程人民民主的基本变量进行概括,一方面取决于组织制度,另一方面取决于参与制度。
一、公民基本权利是人民主体性建构的现实形式
(一)人的主体性是建构人民主体性的现实基础
人民是一个集合概念,其现实的客观基础就是我们每一个现实的人。人民的主体性,无论从哪个角度来看,都是建立在人的主体性基础上。如果在一个社会中人的主体性面临着非常大的挑战,那么,作为集体的人民主体性也难以形成一种相对完善的状态。
人的主体性是本文的逻辑起点。人的主体性是一个哲学问题。我们每一个具体的人在现实社会中都处于三维关系之中,分别是:他与自然的关系、他和人类社会或者群体的关系、他和人的精神或自己精神的关系。正是在这三个关系或三个领域当中,人类文明进程一定程度上体现为人逐渐获得自由的过程。因此,人的主体性是相对人的实践对象而言的,即人在自然界、社会和人的精神这三个领域中的自由地位和能力。马克思有一个非常重要的论断,认为社会生活的本质是实践的,人类历史的逐渐展开也是实践的,而在这个实践中处于主导地位的力量就是人的主体性。一般而言,人的主体性主要指的是人在实践中的自主、主动、能动、自由、有目的的活动的地位和特性。
人民的主体性是建立在人的主体性基础之上的。此外,人民主体性也有自身的一个特点,它特别是相对于国家生活和社会生活而言,它最直接的与之相适应的主体性作用对象是国家生活和社会生活。当然人民主体性的形成,其客观基础也包含着它和自然的关系。因此,本文认为,人民主体性是相对于国家生活和社会生活而言的,使人民在国家和社会领域能够起自主作用,能够贯彻自己意志的地位和特性。
(二)重视公民基本权利在建构人民主体性中的基础作用
在民主政治当中,人的主体性与公民的基本权利密切相关。宪法和法律,特别是宪法所规定的公民基本权利是人的主体性的规范性概括。现代文明社会的一个主要特点就是通过宪法形式确定人的主体性。在发展全过程人民民主的过程中也应该重视公民基本权利。
公民基本权利在发展全过程人民民主中具有基础地位。首先,公民基本权利表明了公民作为国家权力的基础地位。我们强调“权为民所赋”,除了历史选择之外,在制度逻辑上就体现为公民作为国家权力的基础地位。其次,公民基本权利构成了人民主体性的权利基础,即公民基本权利现实体现着人民的主体性。
从公民基本权利的内涵上来看,包括两种权利类型划分方式。一种是按照权利作用形式来划分,包括支配权(物权、人身权、知识产权)、行动权(选举权、表达权、监督权,也就是通过公民意思表示形成特定法律关系的权利),请求权(要求他人一定行为或不一定行为的权利,比如说受教育权)、抗辩权(否定他人权利主张的权利,典型的就是诉权)等。另一种划分方式是按照权利性质来分类,可以分为政治权利、社会经济权利、社会文化权利、人身权利等。
我国宪法中规定的民主权利十分广泛,包括选举权、被选举权、结社自由权利和表达权。应当特别注意表达权,《中华人民共和国宪法》第三十五条规定,中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。这其中规定的公民权利的含义主要是表达权,当然也包括结社权。此外,宪法第四十一条规定的批评建议,控告、检举、申诉的权利,体现了公民有参与和监督权利,这是监督权的宪法规范表达。批评、建议、控告、检举、申诉,权利的特定内涵不一样。值得重视的是,从党的十七大开始直至今日,在党的政治话语中一直强调人民“四权”,即知情权、参与权、表达权、监督权,这四项权利其实是对宪法中规定的公民民主权利的新的概括。
(三)人民“四权”的充分实现构成发展全过程人民民主的必然要求
新时代发展全过程人民民主要求我们充分建构人民主体性。在实践层面极其重要的基础性工作就是要把人民“四权”充分展开并不断取得进展。人民“四权”和发展全过程人民民主是一种必然的关系,人民“四权”的充分实现构成了新时代发展全过程人民民主的必然要求。发展全过程人民民主涉及我国民主政治“全链条、全方位、全覆盖”的广阔领域和环节,进一步在实践中夯实人民“四权”即知情权、参与权、表达权、监督权的实现机制,构成其中十分关键和基础性的方面。
人民“四权”的提出和深入反映了我们党关于社会主义民主政治规律认识的不断深化。从认识史上来看,党的十七大提出了人民“四权”这一理论概括,即“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。之后,从党的十八大、党的十九大到党的二十大,党做出过若干次重大决定,这些决定对人民“四权”都有相应的表述和强调。例如,党的十八大报告强调“健全权力运行制约和监督体系,坚持用制度管权管事管人,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权,是权力正确运行的重要保证”。习近平总书记在中央人大工作会议上也指出:“要保证人民依法行使选举权利,民主选举产生人大代表,保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程,确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。”党的十九大报告再次强调:“巩固基层政权,完善基层民主制度,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。”具体来看,人民“四权”的提出具有如下意义。
第一,深化了民主价值的认识,也就是对民主政治与人民权利之间关系的结构性认识进一步得到了深化。党的十七大报告中的相关表述可以充分证明这个判断,“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,要健全民主制度,丰富民主形式、拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保证人民知情权、参与权、表达权、监督权”。这段话包含三个重大命题之间必然的逻辑关系,人民当家作主本质核心建立在民主制度、形式、渠道和“四类民主”基础上,而“四类民主”即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督则建立在人民“四权”基础上,人民当家作主在实践之中就体现为人民知情权、参与权、表达权、监督权的行使和实现。
第二,深化了人民政治权利的体系化认识。在选举权基础上,人民“四权”的理论概括丰富了人民权利的内涵,这恰恰为人民民主的全过程发展提供了理论和实践基础。从实践意义上来看,如果说广泛多层制度化协商,即广泛有序的政治参与成为全过程人民民主理论概括形成的实践基础,那么,这个实践基础最客观的表现就是人民“四权”在实践中的展开。因此,人民“四权”深化了对人民政治权力的体系化认识,也就是把“四权”和选举权作为一个整体来看待。
第三,深化了对民主政治建设战略的认识,即人民“四权”在政治建设中的战略地位,既强调了它的宏观定位和全局定位,也聚焦于基层和特定领域策略的特色。通过梳理党的文献中对人民“四权”的相关表述,可以发现这样一个逻辑,从党的十七大、党的十八大到党的十九大以及中间的若干个决定来看,党的十九大之前更加强调人民“四权”在政治建设中间战略上的宏观和全局的定位,而党的十九大以来更加强调了人民“四权”在基层民主中的地位。
不同性质形态的民主之差别,就体现在人民主体性程度的不同。就此而言,全过程人民民主是能够充分实现人民主体性的民主。从全过程人民民主形态上来看,最早的也是最具基础性的解释,就是全链条的解释,即民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督,这一全过程链条的特征的形成正是建立在人民“四权”基础上的,换言之,这一特征的形成是人民“四权”在实践中不断展开的必然结果。
具体来说,这种必然性体现在民主诸环节与人民“四权”的关系上。首先,就选举权而言,人民“四权”是民主选举的前提和基础。没有充分的知情权、表达权、参与权和监督权,民主选举就失去了前提和灵魂。客观而言,我们坚定中国特色制度自信,同时我们也要看到从1953年至今,选举民主经过近70年的发展仍然存在着进一步完善的空间。此外,在协商、决策、管理这些环节中,知情权、表达权和参与权都是协商、决策和管理的前提和基础,也是协商、决策和管理这些行为能够有意义展开的特定环境。其次,“四权”展开得如何在一定程度上决定了协商、决策和管理的效度。民主监督更是以人民监督权为基础的,因为从人民主权的理论来看,人民能够直接行使的权利,除了选举权之外,还包括宪法中所规定的批评建议等权利,人民的监督权利是可以直接行使的,因为监督权不是直接做出决定的权利,它和直接民主是相适应的,民主监督就是以人民监督权为基础。因此,人民“四权”的充分实现构成了发展全过程人民民主的一种必然要求。反之亦然,全过程人民民主实现状态也是人民“四权”发展的一个必然结果。
值得强调的是,人民“四权”本身构成了一个有机的整体。要清楚地看到这个有机整体中间的逻辑,即人民“四权”构成一个整体,但是又有前有后并且相互交织。在人民“四权”这一整体中,我们要重视前置性权利的作用。在人民“四权”当中,知情权和表达权明显具有前置性。知情权和表达权的内涵和性质均为信息的传递,这二者的区别在于知情权是信息获得及输入,表达权是信息表达及输出。而参与权和监督权则不同,二者的实践形式均体现为行为,参与权和监督权的区别在于行为性质上的差异,监督主要是批评申诉等行为,参与权更多是正面的介入行为。
保证人民“四权”进一步落实,首先要保证人民的知情权和表达权。人民“四权”中知情权和表达权构成了前置性权利,从信息和人的行为的一般关系来看,信息是激发行为和规定行为内容的基本要素。每一个现实的人所获得的信息不仅有激发行为的作用,更规定了行为的内容。一方面,我们需要强调信息获得及其程度构成了其他权利进入实践的动因和内容。另一方面,充分的表达构成了有利于其他权利得以展开的社会环境。在现实中,公民的知情权和表达权还面临着很多挑战。
二、党的领导是人民主体性建构的政治保证
党的性质蕴含着全过程人民民主形成和发展的必然逻辑。为什么中国共产党的领导和全过程人民民主的联系如此紧密?迄今为止,关于全过程人民民主的所有研究都强调党的领导,其根本原因在于党的领导和全过程人民民主发展之间存在着非常密切和极其重要的客观关联。同时,党的性质也蕴含着全过程人民民主形成和发展的必然逻辑。正如习近平总书记强调的:“中国特色社会主义政治发展道路,是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果,是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。”
党的性质是两个先锋队。两个先锋队体现为“三个代表”,而“三个代表”进一步体现为长期以来中国社会和我们党对自身属性的定位。习近平总书记说“中国共产党始终代表最广大人民根本利益,与人民休戚与共,生死相依,没有任何自己的特殊利益,从来不代表任何利益集团,任何权势团体,任何特权阶层的利益”,此外,《中国共产党章程》中有“党除了工人阶级的最广大人民群众的利益,没有自己特殊利益”的规定。一个政党没有自己的利益,或者说除了广大人民群众的利益之外,没有自己的利益,这表明党的利益和广大人民群众的利益是统一的,党的发展历史也能充分证明这一点:“我们党自成立之日起就致力于建设人民当家作主的新社会。”
从理论逻辑上来看,“三个代表”其中之一就是代表最广大人民的根本利益。这也正是习近平总书记所强调的“没有自己的特殊利益”,是中国共产党作为长期执政党的全部政治社会关系的基本伦理原则。这一本源性命题投射至党所处的不同社会关系中,形成了党执政伦理的系统结构,包括党的使命与其执政地位的契合、党的执政行为与责任伦理的契合、党的先锋队性质与党的使命的契合所表达的使命伦理、制度伦理和主体伦理,构成了中国共产党执政伦理的有机整体。党执政的伦理基础在于中国共产党和中国人民的利益是高度统一的,这一伦理原则在现实性中就必然要求人民对政治的全过程参与。既然党没有自己的利益,党和人民利益、整个中国社会的利益统一在一起,这也在逻辑上必然导向要求人民对政治的全过程参与。从学理上看,党的领导和人民民主之间存在着三个关系或作用形式。
(一)党的意识形态的保障和支持作用
第一个关系或作用形式就是党的意识形态发挥的保障和支持作用。本文认为,全过程人民民主在中国的发生和进一步的实践展开在很大程度上得益于党的意识形态的作用,没有革命的理论就没有革命的行动。
首先,党的理论具有人民主体性建构的重要价值。以往的理论和研究对这一点重视程度不够。党的理论在人民主体性建构中具有重要价值。关于人民的根本利益和整体利益的提炼、概括和确定在很大程度上依赖于党的理论。党的理论是科学的理论,是以人民为价值立场的理论,或者说是包含着正确世界观和价值观的理论。以党的理论为基础形成的党的路线、方针和政策为人民主体性建构、人民整体利益和国家长远利益的认知提供了重要的理论基础。如果没有党的理论,关于这些重要利益的提炼和概括就颇费周折。因此,党的理论具有人民主体建构的重要价值,它是形成人民长远和整体利益的正确认知,形成党的路线、方针、正确政策的认知基础。
其次,党的意识形态为人民群众关于个人利益和社会利益相融合的认知提供了理论引导,这两者之间的关联非常直接。利益的多元化和差异化甚至能够产生一定程度的冲突,这是现实社会的常态。因此,为人民群众形成科学的利益认知,提供理论引导,是民主政治的应有之义。现实社会有着复杂结构,存在阶层、利益诉求以及各式各样的差异,那么,如何将这种特别的利益诉求和差异化的主张和公共利益进行融合,不仅需要观念提供支撑,也需要理论提供引导。“在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”因此,党的意识形态在这方面可以发挥重要作用。
最后,党的领导也表现为党的意识形态领导权,为有序和有效的政治参与提供了主观基础。意识形态领导权也就是对人民群众思想上的领导,或者称为意识性的领导权。如果从学理上深化党的意识形态的保障和支持作用的话,以上三个方面的重要性值得进一步探索和思考。
(二)党的组织支持和保证作用
党的领导和全过程人民民主的关系比较直接,主要是组织支持和保证关系。习近平总书记指出,“中国共产党的领导,就是支持和保证人民实现当家作主”。如果从学理上做分析,可以从以下两个方面来看。
首先,党的组织保证作用表现为最广泛动员和组织人民依照宪法和法律规定,通过各级人民代表大会行使权力。无论是人民群众集体意志的凝练抑或集体意志的有效推行,都离不开动员和组织的形式与力量。中国共产党的领导是人民民主最具实质的组织要素。从中国社会来看,中国共产党在动员和组织的体制机制中能够产生的作用,就是能够有效推行人民群众集体意志的凝练和集体意志。即“最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定,通过各级人民代表大会行使国家权力,通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,共同建设,共同享有,共同发展,成为国家、社会和自己命运的主人”。这是党的组织对全过程人民民主发挥的基础性作用。
其次,支持和保证国家机关和人民政协依法依章履行职能和发挥人民有序政治参与的组织作用,这是党的领导最本质的内容。除了在定期选举中发挥组织作用外,中国共产党特别注重在政治过程各个环节,也就是在决策、管理和监督过程中,发挥有序政治参与的组织作用,保证政治权力行使与人民利益形成高度的适应性。概而言之,党的组织和保证作用体现在它对有序政治参与的组织动员和保证。
(三)党的组织系统本身的政治参与作用
党的组织网络具有非常强大的参与功能。中国共产党的组织网络对中国社会具有覆盖性,对整个中国社会而言,党的组织网络是一张大网,它已经涵盖了整个中国社会。在我们五千年中华文明发展过程中未曾出现这样的状态,只有在中华人民共和国成立之后,中国共产党领导人民才形成了这种全覆盖的体制状态。
这种全覆盖的体制状态能够使民众在日常生活中和党形成有效的互动状态。众所周知,不仅在偏僻的自然村落有党组织,今天的“两新组织”中也有党组织。这就意味着民众在日常生活中主动或者被动地、有意或者无意地,会和我们党形成一种互动状态,党的组织网络成为一种有效的参与途径。需要指出,任何政党最基本的政治功能就是为民众参与提供组织化的通道。不同的是,中国共产党能够全面嵌入中国社会的大多数组织中,所有民众都有充分的机会与党组织进行意见互动。此外,在群众路线及其相关实践的影响下,群众能够定期评议党员干部和基层组织等,这也为民众提供了组织化的表达利益与主张的有效渠道。
三、选举民主是人民主体性建构的基础
(一)选举制度及其价值
我们要准确认识选举民主在中国政治过程中的独特价值。民主是全人类的共同价值,这在马克思主义理论和西方民主理论等各种理论中都得到了强调。从理论上看,选举制度主要有四种价值:第一,为公共权力提供合法性;第二,塑造公共权力关注民意的压力;第三,为公民监督公共权力提供动力;第四,通过选举机制凝练公共政策。需要指出,尽管民主是全人类社会的共同价值,价值的共通性体现为以上四个方面,任何形式的民主都应该实现上述四种价值,但在不同的民主形态下,上述四种价值的偏好存在差异。
中国选举制度的实践价值就在于提供基于民意的政权组织。中华人民共和国从1953年开始实行选举制度,至今已有70年。中国的选举制度有其特定的价值追求,并与中国传统密切相关。选举首先要解决选人问题,要把德才兼备的人选到适当岗位上去,中国传统政治如此,在近代国家转型中,我们的选举制度依旧如此。因此,从上述四个民主价值来看,中国选举制度的民主价值偏好主要在于为政权提供合法性。但在其他三个民主偏好方面,我国的选举制度还有进一步完善的空间。例如,在塑造公共权力关注民意的压力方面,尽管公共权力对民意的压力关注度非常高,但这不是单纯地源于选举而是源于全过程人民民主,源于我们党的民主属性和全过程人民民主各种制度为公民监督公共权力提供的动力和保证。在我们国家,公共政策凝练和选举制度没有直接关系,这在选举价值上存在十分明显的差异。
选举民主在全过程人民民主各个环节中具有基础意义。在实践中可以清楚地发现,人民代表大会选举和党内选举主要解决的是选人的问题,把德才兼备的人选择到适合的岗位上去。我国的选举制度及其实践只解决选人问题,而与政策选择没有直接关联。选人要解决的是谁有能力更好地落实党的路线、方针、政策和法律,是候选人之间综合素质的比较而不是不同政策主张之间的比较。在政策选择方面主要是通过民众广泛、有序的政治参与,将我们党的路线和党的政策进行凝练。现代政治包括中国的民主政治也是建立在权为民所赋的基础上,这就意味着没有选举民主,就没有人民以公权力作为基础的关系。同时,我们要认识到选举在世界各国政治中具有普遍意义,也就是说政权合法性和选举制度存在着必然联系。因此,选举民主仍然具有基础意义。
(二)认真落实选举原则和细节
发展全过程人民民主应该认真落实选举原则和细节。从选举原则上来看,我们颁布实施了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,这些法律都规定了中国的选举原则,包括普遍、直接、平等和秘密的基本原则。
普遍性原则指的是选举权和被选举权的广泛性程度。中国普及选举权是一次性的,而不是渐进的,这是我们国家选举制度非常重要的特点。从比较政治的视野来看,这给我国选举制度的发展提供的压力和影响是基础性的。西方国家选举制度的发展是渐进的,选举权逐渐开放,选举权和被选举权曾经有财产限制和性别限制,妇女延迟了很多年才拥有选举权。美国的选举权还存在有色人种的限制。因此,西方选举权的普及不是一次赋予所有人而是逐渐展开的,而中国的选举权普及是一次性的,面向所有公民。除了18周岁以下、剥夺政治权利和无行为能力的人以外,其余人全部有选举权,这是中国选举权的一个特点,对选举制度的历史发展产生了基础性影响。此外,还有直接选举和间接选举相结合,直接选举的范围问题,长期以来在宪法学界讨论的也很多。
投票的原则和细节是一个重点问题。今年恰逢人大代表换届选举,各地都在投票。人民代表大会的历届选举也提供了很多经验性的认识。例如,秘密投票也被看作选举制度的一个原则。秘密投票要求无论是对一个名单投票或对某个候选人投票,写票地址都要是秘密的,也就是要让有选举权的人在不受任何外在压力的条件下自由投票。
(三)激活候选人提名和差额选举制度的价值
在现实中,中国的选举制度还存在一些问题。比较具有代表性的就是关于候选人形成的问题和差额选举的问题。在选举领域,针对上述两个问题,未来应该在实践中进一步探索出有效的解决方案,在发展全过程人民民主过程中不断促进制度的成熟和定型。按照中国的法律规定,有多种形式产生候选人,尤其是选民或者代表联名推荐候选人,包括曾经广泛讨论的独立候选人形式。在发展全过程人民民主的实践中,必须要探索出符合规范要求的、与全过程人民民主的价值相适应的实践方式。
受中国政治文化的影响,中国的差额选举面临着挑战。差额选举是选举的本意,没有差额选举,选举的意义会大打折扣。在中国选举制度中,差额选举遇到了挑战,特别是容易受到人情裙带关系的影响。全过程人民民主要塑造高度的人民主体性,必须面对和有效解决差额选举这种民主形式的问题。
(四)发展全过程人民民主应以完善人民代表大会制度为实践重心
人民代表大会制度的制度基础就是选举制度。因此,本文要在一般意义上讨论人民代表大会制度的作用,发展全过程人民民主应该以完善人大制度为实践中心。
首先,从二者关系上来看,《中华人民共和国宪法》规定中华人民共和国的一切权力属于人民,人民通过各级人民代表行使自己权力。换言之,通过人民代表大会行使权力,规定国家权力属于人民的现实性。全过程人民民主这一重要的理论概括虽然超出了人民代表大会制度的范畴,但也是以人民代表大会制度为实践重心的。人民代表大会制度是我们的根本政治制度,也是我们国家独具特色的政体形式和民主形式。全过程人民民主虽然超出了这个制度范畴,但是人民代表大会制度在中国民主架构中处于根本制度的地位。人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式,是“全过程民主”实践的主渠道,“全过程民主”只有在人大履职实践中得到充分体现,人民民主作为“全过程民主”才是现实的和经验性的。因此,发展全过程人民民主应该以完善人民代表大会制度为实践重心。
其次,人民代表大会制度全方位地发挥着全过程人民民主的机制作用。这主要体现在人民代表大会制度集选举民主、代议民主、民主决策、民主协商、民主参与和民主监督等环节于一体,这些民主形式在人民代表大会制度中都有所体现。人民代表大会制度内涵的充分展现构成了全过程民主的实践基础。换言之,这些具体的民主形式主要是通过人民代表大会这一根本的制度机制在实践中进行展开的。
如何通过进一步完善人民代表大会制度发展全过程人民民主?结合全过程人民民主的权威性文献中提出的要求,完善人民代表大会制度主要包括两个方面。第一,进一步夯实人民代表大会制度的两个系统性保证,即“保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督,保证各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督”;保证各级“一府一委两院”由各级人大和常委会选举产生,对其负责并受其监督,这是一个宏观要求,总体来说,就是要在人民和人民代表大会之间实现选举、负责和监督,并且要保障这种关系的实现。第二,要完善人民代表大会的“四个机关”建设,包括人民代表大会政治机关建设即党的政治机关建设、国家权力机关建设、工作机关建设和代表机关建设。
四、广泛有序参与是人民主体性建构的中国特色
(一)民主政治的两个本源性问题
作为全过程人民民主的中国特色,广泛有序的政治参与从何而来?为何又会构成中国民主的特色?
在根本意义上,民主政治有两个本源性问题。本源性问题强调的就是民主在历史上发生的问题。从民主的这两个问题出发,我们可以对各种民主形态进行分析。第一个问题是,如何基于民意组织政权,具体表现为民众选择什么人来掌握公权力。例如,选举一般都针对特定候选人,不仅西方是这样,中国也是这样,通过选举产生重要的公职岗位,这是民主的普遍表现,它是民主的第一个本源性问题,即如何基于民意选人。第二个问题是如何基于民意选择政策,表现为民众选择什么政策作为公权力行使的内容和目标,这是基于民众意愿的政策凝练问题。民主不仅仅只解决选人问题,同时也要赋予他行为的内容和目标,要基于民意形成政策。因此,民主的两个本源性问题衍生出了实体民主、实质民主和程序民主、形式民主之间的理论区分。
形式民主、实质民主、程序民主、实体民主可以从两个本源问题联系起来进行分析。一般而言,选人仅仅是一个程序,它是典型的程序民主,没有太多实质内容,而选政策或凝练公共政策才是给公权力赋予具体内容和目标,它具有实质意义,这是实质民主。两个问题解决的程度方式不同,表明世界各国民主的实践形态有所不同。因此,民主的两个本源性问题可以为各种形态民主的分析和研究提供关键基础。
(二)民主本源性问题的西方解决方案
西方是如何解决民主的两个本源性问题的?西方世界的政治体制也是多样态的,按照政治学的一般分类,常见的有君主立宪制、议会制和总统制等。尽管存在着多样态的政治体制,但是在民主本源性问题的解决方案上,它们并没有差异。这也就意味着西方各国在民主政治形态上有着共同的制度特征,那就是通过竞争性选举制度同时解决选人和选政策两个民主本源性问题。竞争性选举制度对西方的政治形态具有基础性的影响。在现实中,西方世界多党竞争表现为围绕候选人所代表的政策偏好的竞争,候选人与政策已经融为一体,民众在进行政策选择的同时,也完成了公权力的授权。因此,通过竞争性选举这一套制度机制,同时解决两个民主的本源性问题,构成了西方民主的最为典型的特征。
(三)民主本源性问题的中国方案
中国在两个民主本源性问题的实践探索和制度安排和西方不一样。中国有不同的制度和机制分别解决两个民主本源性问题,通过选举制度解决选人问题,通过选举制度之外的广泛有序的协商和参与制度解决政策选择问题,政策选择问题与选举制度没有直接关系。因此,广泛有序参与是我国人民民主最具特色的现实展现,构成人民民主基本的实践特征。
应当重视选举制度在发展全过程人民民主中的基础性地位。通过选举方式组织政权,是近代以来民主政治的内在要求和一般表现。中华人民共和国国家政权自建立起,一直也是建立在选举制度基础上的,但是与西方民主赋予选举制度来组织政权与政策选择为一体的功能不同,我国仅赋予了选举制度组织政权的功能。中国的选举制度本来就没有安排要实现西方民主的价值,所以说基于西方民主理论形成的那些关于我国选举制度的价值是缺乏制度和实践支撑的。
一些人试图把西方民主的价值赋予中国的选举制度,这不符合中国的制度逻辑。习近平总书记曾指出:“实现民主的形式是丰富多样的,不能拘泥于刻板的模式,更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准。”整个中国社会都必须认识到这一点,才能从认识上根本破除西式民主对中国民主的负面影响。要认识到我国的选举制度的价值仅在于授权而与政策选择没有直接关联,政策选择是建立在广泛有序的政治协商和参与基础上的,这是人民民主形成全过程状态的制度机制。中国选举制度的特色就在于功能专一,在这一点上,我们可以更加坚定制度自信,这和中国传统文明有直接关系,我们的民主及其选举制度在一定程度上就是要解决好贤人政治的问题。
那么,中国的政策选择是如何形成的?中国的政策选择是通过广泛有序的协商和政治参与实现的,这是全过程人民民主的特征之一,也是它得以形成的重要基础。政治共同体中人民集体意志的凝练历来就是人类民主政治的内在基本诉求之一。实质民主构成了政权活动的目的,从而在民主的理论和实践中就显得更为深刻和重要。而中国之所以形成全过程人民民主,通过选举解决选人,通过广泛有序的政治参与解决选政策,主要就是因为中国民主的价值偏好是追求实体民主。
实体民主有两个方面的意义。首先,政策凝练,实体民主指的是更重视在民意基础上的政策凝练,最适合中国民意反映的路径是民众的广泛有序政治参与,而不是竞争性选举。其次,中国之所以偏好于政策意义上的实体民主是和民生直接相关的,即民主和民生是统一的。中国人对民主的认识从来都离不开民生。西方却并非如此,西方对民主的强调更为直接的是和权利结合,中国人强调民主和权利相结合的同时也和民生相结合,是形成权利和民生性平衡的一种民主的观念。政策和民生的关联度十分直接。民生问题本质上是政策问题,所以中国民主偏好于政策也就是偏好于民生。
中国制度体系充分体现了广泛有序参与。习近平总书记指出:“保证和支持人民当家作主,通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的,通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。”中国的制度体系已经成功地塑造出了独具特色的人民广泛有序的政治参与系统。从实践中,我们可以概括出四大系统,即政党系统、人大系统、政协系统、信访系统,这四大系统都是保障人民有序参与的体制机制的安排。第一个是政党系统。如前文所述,中国共产党对民众参与具有独特的价值意义,而特定阶层的民众也可以通过民主党派参与到政策过程之中。
第二个是人民代表大会系统。从民众参与意义上来看,人民代表大会系统是中国民众最正式的参与体制和机制。众所周知,人民代表大会是代表机关,当然是民意机关,因此,民众通过人民代表大会参与到我们整个的政策凝练中是进行政策选择的重要且正式的体制机制安排。
第三个是人民政治协商系统。人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式,是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,是国家治理体系的重要组成部分,是具有中国特色的制度安排。政协系统是专门的协商机构,从影响力的角度来看,政协委员是中国社会各个领域和各行各业有影响的人。从内在组织构成的角度来看,政协委员通过整个政协系统的协商制度施加影响,例如双月座谈会和对口协商,此外,政协委员都有提案权利,通过对提案办理的协商等形式参与政策过程。人民政协的整个系统的民主协商主要就是围绕政策展开的,这种协商的制度化程度也越来越高。
第四个是信访系统。信访系统是嵌入我们整个党政系统之中,甚至包括国有企事业单位之中的一个大系统。“一府一委两院”、高校和国有企事业单位一般都会有专门负责信访的机构。值得注意的是,信访机构在中国的参与体制当中不仅具有系统的组织安排,也具有非常独特的功能。在人民政府序列中有信访组织机构,也有专门负责信访的职能部门。信访机构功能的独特性在于围绕利益参与展开。所谓的利益参与是基于我们民众自身的利益参与政策过程,而不是公共参与,公共参与是为了公共的利益,而利益参与主要是基于自身利益参与。因此,信访系统独特的功能在于它通常是在我们政策实施的环节上通过民众的利益参与来进一步优化政策、完善政策以及提供资源。
总之,我们可以将中国的政策过程归纳为一个体系。民众广泛有序的政治参与是形成政策的基础,这中间的结构就是“四大系统”,它们结合在一起,构成了一个互动且相互嵌入的结构,而互动的结果便是输出政策。
这种结构也是中国国家治理产生全方位成效的重要原因。中国国家治理的成效、社会的有序、国家发展的良好趋势、民生的改善和国家综合实力的增强越来越值得肯定,最直接的原因就是中国的政策符合中国各个方面的要求,具备政策适应性。政策产生适应性的原因就是中国这套政策选择的体制机制,以此作为保障和基础。正如习近平总书记所说:“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”成果民主就是中国的政策和民生等。
解决民主本源性问题的中国方案具有重要意义。第一,全过程人民民主是建立在广泛有序政治参与这一中国民主特色基础上的。之所以重视中国方案,重视中国解决民主两个本源性问题的独特制度安排,是因为我们认为这个方案是最接近于民主本源及直接民主的一种民主形式,全过程人民民主比较多强调了直接民主形式。第二,这种方案强调的是日常生活意义上的随时可以表现出的民主形式,而不是像选举民主那样,要受到任期的限制,或者是像议会民主那样受到集体行动的限制。有序政治参与,是一种在生活意义上的随时可以表现出来的民主形式。总而言之,四大组织系统保证着民众的参与和有序,而民众的参与有序保证了政策的社会适应性。
五、结语
总体而言,全过程人民民主是能够在较高程度上体现人民主体性的民主模式,这集中表现为人民在国家政权和公共事务中具备了主导性。首先,公民基本权利是人民主体性建构的现实形式。公民基本权利在建构人民主体性过程中发挥了基础性作用。在实践中,人民“四权”的发展和完善不仅反映了我们党关于社会主义民主政治规律认识的不断深化,也使发展全过程人民民主成为必然要求。其次,党的领导是人民主体性建构的政治保证。党的性质蕴含全过程人民民主形成和发展的必然逻辑,并且党的领导为全面发展人民民主提供了意识形态、组织支持和组织系统的支持和保障作用,全面保证了人民对政治生活的全过程参与。再次,选举民主是人民主体性建构的基础。选举民主在中国政治过程中具有独特价值,为组织政权提供了民意基础,通过选贤任能,从而在全过程人民民主的各个环节发挥了基础作用,因此,要以人民代表大会制度的完善为重心,认真落实选举原则与细节,激活候选人提名和差额选举制度的作用。最后,广泛有序参与是人民主体性建构的中国特色。在实践中,政党系统、人大系统、政协系统、信访系统这四大系统都是保障人民有序参与的体制机制安排,不仅保证了人民有序参与政治生活,也保证了公共政策的适应性,更是创造性地回答了民主的本源性问题。
作为新时代政治建设的核心范畴,继续发展和完善全过程人民民主,要进一步激发中国特色政治制度中蕴含的民主价值,深度塑造人民在国家治理中的主体性。这意味着要继续重视公民权利的基础性地位,充分实现并发展人民“四权”,特别是作为前置性权利的知情权和表达权的贯彻和落实。要毫不动摇坚持和巩固党的领导,完善党的领导对全过程人民民主的支持和保障作用,保证全过程人民民主始终行驶在正确的政治道路上。要重视并挖掘选举民主在全过程人民民主中的重要价值,落实选举原则,不断完善中国特色的选举制度,坚持制度自信,破除“西式民主”的不利影响。要继续保障并发展人民广泛有序参与政治生活,突出全过程人民民主的优势和特色。
